責(zé)令限期拆除違法建筑應(yīng)屬行政命令

歐陽紫君

摘 要：城鄉(xiāng)規(guī)劃法中責(zé)令限期拆除違法建筑的行為到底屬于行政處罰還是行政命令，學(xué)界以及司法實踐中對此均持有不同的觀點，進而也導(dǎo)致了眾多“同案不同判”的結(jié)果，而行政處罰以及行政命令無論是在作出的程序、對行政相對人的影響等方面都有很大的區(qū)別。本文通過分析法律等規(guī)定的變化以及對比最高人民法院判決中的不同觀點，提出應(yīng)當(dāng)將城鄉(xiāng)規(guī)劃法中的責(zé)令行為人限期拆除違法建筑的行政行為認定為行政命令，并建議國家有關(guān)部門盡快出臺相應(yīng)的法律或司法解釋對上述問題予以明確，以更好地推進依法治國。

關(guān)鍵詞：責(zé)令限期拆除;行政處罰;行政命令

城鄉(xiāng)規(guī)劃法中的責(zé)令限期拆除的行為到底屬于行政處罰還是行政命令，學(xué)界以及司法實踐中對此均持有不同的觀點，進而也導(dǎo)致了“同案不同判”的結(jié)果。本滿心期待新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》能將這一問題進一步明確，不想現(xiàn)責(zé)令限期拆除似乎處于一個更加尷尬的地位。筆者擬就上述問題著文探討，不當(dāng)之處，敬請批評指正。

一、現(xiàn)行法律、法規(guī)的“尷尬”現(xiàn)狀

首先，現(xiàn)行有效的2017年修正版《行政處罰法》第八條規(guī)定了行政處罰的七種類型，而責(zé)令限期拆除并沒有被明確列為行政處罰的類型之一。

其次，《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的答復(fù)》（國法秘函〔2000〕13號）、《國務(wù)院法制辦公室秘書行政司對四川省人民政府法制辦公室<關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示>的答復(fù)》（國法秘函〔2000〕134號）以及《國務(wù)院法制辦公室對陜西省人民政府法制辦公室<關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否屬于行政處罰行為的請示>的復(fù)函》（國法秘研函〔2012〕665號）均認為不應(yīng)將城鄉(xiāng)規(guī)劃法中的責(zé)令限期拆除違法建筑行為理解為行政處罰行為。

此外，《環(huán)境行政處罰辦法》（環(huán)境保護部令第8號）第十二條還明確將責(zé)令限期拆除列為行政命令的具體形式之一，明確行政命令不屬行政處罰，不適用行政處罰程序的規(guī)定。

據(jù)上，在《行政處罰法》修訂前，更多的觀點會認為責(zé)令限期拆除屬于行政命令，而非行政處罰。

但是，在2020年7月的《行政處罰法（修訂草案）》第一次征求意見稿中，第九條關(guān)于行政處罰的種類新增了“責(zé)令停止行為、責(zé)令作出行為”。

無獨有偶，2020年12月25日頒布的《最高人民法院印發(fā)<關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定>的通知》與之前的《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》相比，其中有兩個值得關(guān)注的變化，第一，原來的《行政案件案由通知》中二級案由“行政行為種類”中包含“行政處罰”以及“行政命令”兩個三級案由，現(xiàn)行的《行政案件案由規(guī)定》中僅有“行政處罰”二級案由，不再規(guī)定有“行政命令”。第二，現(xiàn)行的《行政案件案由規(guī)定》將“責(zé)令限期拆除”列為三級案由并歸在“行政處罰”的二級案由里面。結(jié)合《中華人民共和國土地管理法》第八十三條：“…建設(shè)單位或者個人對責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的…”的規(guī)定，有觀點認為，上述變化似乎都在釋放出一個信號，責(zé)令限期拆除屬于行政處罰的類型。

有意思的是，在2020年10月的《行政處罰法（二次審議稿）》以及最終正式通過的《行政處罰法（2021修訂）》中，又把“責(zé)令停止行為、責(zé)令作出行為”從行政處罰的類型中刪除了。

二、司法實踐中的“尷尬”現(xiàn)狀

即便是在最高人民法院的裁定中也能看到對責(zé)令限期拆除到底屬于行政處罰還是行政命令的不同觀點。

（2019）最高法行申2037號行政裁定書中法院認為：“青秀區(qū)政府、青秀區(qū)城管局在對涉案房屋采取強制執(zhí)行措施時，未按照行政強制法的上述規(guī)定，由規(guī)劃行政部門事先對滕秀珍、滕寶嬌的違法建設(shè)行為作出限期拆除的行政處罰決定，…強制拆除行為違反法定程序。”（2018）最高法行申6740號行政裁定書中法院認為：“本案中，江南區(qū)城管局于2013年4月22日向莫武忠送達《限期拆除決定書》，該決定屬于行政處罰決定，而2013年8月22日作出的強制拆除行為，則是屬于為執(zhí)行上述行政處罰決定而實施的行政強制執(zhí)行行為?！?/p>

而（2018）最高法行申4718號行政裁定書中法院則認為：“責(zé)令改正或限期改正違法行為是與行政處罰相不同的一種行政行為，二審法院認為其不屬于行政處罰，并無不當(dāng)”。

就此問題，廣東省的司法認知似乎較為一致。廣東省高級人民法院（2020）粵行申829號行政裁定書認為“責(zé)令限期拆除作為行政命令，并非行政處罰，聽證不屬于法定必經(jīng)程序，申請人主張被申請人應(yīng)保證其聽證權(quán)，于法無據(jù)”;廣東省高級人民法院（2020）粵行申104號行政裁定書認為“違法建筑的限期拆除行為屬于行政強制執(zhí)行前的行政命令行為，不屬于行政處罰，行政機關(guān)無組織聽證的程序要求”。

三、筆者觀點

由上可知，無論是現(xiàn)行法律、法規(guī)等規(guī)定抑或是司法實踐，對于責(zé)令限期拆除違法建筑的行為到底是行政命令還是行政處罰觀點各異。筆者認為，將城鄉(xiāng)規(guī)劃法中的責(zé)令行為人限期拆除違法建筑的行政行為，認定為行政命令更為妥當(dāng)。除上文已述觀點外，補充理由如下：

首先，《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條“行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”的規(guī)定已經(jīng)明確將行政處罰以及責(zé)令改正區(qū)分開來，即責(zé)令限期拆除不屬于行政處罰。

其次，從概念上看，行政處罰是指國家特定行政機關(guān)或法定的其他組織依法懲戒違反行政法規(guī)的當(dāng)事人的一種行政制裁措施[1]，是對違反行政法律規(guī)范尤其是違反行政管理秩序的行政相對人的人身自由、財產(chǎn)、名譽或者其他權(quán)益的限制、剝奪，或者對其科以新的義務(wù)[2]，包括申誡罰、財產(chǎn)罰、行為罰以及人身罰。而行政法上的行政命令是指行政主體依法要求行政相對人為或者不為一定行為（作為或者不作為）的意思表示。[3]責(zé)令限期拆除的基本是違章建（構(gòu)）筑物，無法歸入人身自由、財產(chǎn)、名譽等任意一項，本就不是行政相對人的合法權(quán)益，就不存在限制、剝奪一說。

最后，從效果上看，行政處罰與行政命令之間最大的一個區(qū)別在于行政處罰具有制裁性或者懲戒性，其目的在于使得違法行為人不再違反行政管理秩序，而責(zé)令行政相對人在限期內(nèi)拆除違章建筑，其功能更多的是補救性的，是命令違法行為人履行既有的法定義務(wù)，停止違法行為、消除不良后果，恢復(fù)原狀，避免更嚴重的危害后果，并不科以新的義務(wù)，故不具備行政處罰的制裁性。

四、結(jié)束語

責(zé)令限期拆除行為的法律性質(zhì)，到底是行政處罰還是行政命令，不僅對政府執(zhí)法部門的工作起到重要的指引作用，也有利于維護社會公平、正義，維護法治的統(tǒng)一和權(quán)威，建議國家有關(guān)部門盡快出臺相應(yīng)的法律或司法解釋予以明確。我們更希望統(tǒng)一的“行政程序法”早日出臺，依法治國、依法行政都需要它！[2008年4月9日湖南省人民政府第4次常務(wù)會議通過《湖南省行政程序規(guī)定》，時任省長周強簽發(fā)湖南省人民政府令（第222號），自2008年10月1日起施行。該地方性法規(guī)，被學(xué)者譽為“行政程序法制發(fā)展進程中的一個里程碑”。]

在此之前，由于行政命令與行政處罰在執(zhí)法程序上有較大的不同，建議行政執(zhí)法部門在違法建筑強制拆除的行政活動中，盡可能參照“行政處罰”這個更高的標準和行政程序要求，實施“責(zé)令限期拆除違法建筑類”的行政行為，以避免該類行政行為被認定為程序違法。

注釋：

[1]引自《土地管理法及配套規(guī)定新釋新解（第3版）》（人民法院出版社，作者：唐德華、高圣平）第1706-1710頁

[2]引自《行政法與行政訴訟（第六版）》（北京大學(xué)出版社，作者：姜明安）第265頁

[3]引自《行政法與行政訴訟（第六版）》（北京大學(xué)出版社，作者：姜明安）第259頁

參考文獻：

1、唐德華、高圣平.《土地管理法及配套規(guī)定新釋新解（第3版）》[M].人民法院出版社：第1706-1710頁.

2、姜明安.《行政法與行政訴訟（第六版）》[M].北京大學(xué)出版社：第265頁.