加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部控制的建議

劉正航

摘 要：截至2020年8月我國(guó)超七成村完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)總額巨大。同時(shí)，巨額資產(chǎn)也引發(fā)了諸多管理問題，有損農(nóng)民的合法權(quán)益。保障農(nóng)民的合法權(quán)益是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的首要問題，這一問題必然要求要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督和控制，建立完善和行之有效的內(nèi)部控制制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體組織;內(nèi)部控制;建議

黨的十八屆三中全會(huì)提出保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是資源配置在推動(dòng)社會(huì)發(fā)展與農(nóng)村具體實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物，有助于整合各種社會(huì)資源，提高生產(chǎn)效率推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的主要資產(chǎn)可分為資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)產(chǎn)問題直接決定農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的成敗。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)也在不斷的壯大。由于各參與主體立場(chǎng)、思想觀念、文化程度及民俗不同，由此產(chǎn)生的利益矛盾沖突就不可避免的存在。為了維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，維護(hù)多方的共同利益特別是參與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的村民的利益，必須要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)的監(jiān)督和控制，建立完善和行之有效的內(nèi)部控制制度。

一、當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)監(jiān)督和控制中存在的問題

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的監(jiān)督和控制主要涉及內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督等多個(gè)方面。近年來，為了加快推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，建設(shè)美麗新農(nóng)村;國(guó)家機(jī)關(guān)和各級(jí)地方政府對(duì)農(nóng)村給予了眾多的政策傾斜，投入了大量的資源和資金;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)體量不斷增加，特別是作為示范村的集體經(jīng)濟(jì)組織體量。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)的不斷增長(zhǎng)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)內(nèi)部制度的要求也就越高，但是，現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村集體資產(chǎn)的內(nèi)部控制制度普遍沒有受到農(nóng)民的重視，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部控制還存在以下問題：

（一）制度缺陷

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)人一般由農(nóng)民選舉產(chǎn)生，當(dāng)選的原因不在于領(lǐng)導(dǎo)能力和經(jīng)營(yíng)能力，而在于交際能力和人脈關(guān)系。農(nóng)村的風(fēng)土人情更看重于面子和關(guān)系網(wǎng)，因此選拔出來的機(jī)構(gòu)構(gòu)成人員往往有名無實(shí)。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際運(yùn)行過程中，未建立完善的內(nèi)部控制制度或?qū)?nèi)部控制制度的執(zhí)行未嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定。如：內(nèi)部環(huán)境薄弱，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍不重視內(nèi)部控制制度，一些關(guān)鍵的控制節(jié)點(diǎn)如授權(quán)與審批往往由一人完成，未做到不相容職務(wù)相分離，從而增大了侵占、挪用和占用集體經(jīng)濟(jì)的可能性。此外，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際運(yùn)行的過程中存在相關(guān)的內(nèi)部控制制度，但在實(shí)際執(zhí)行的過程中礙于關(guān)系、面子等因素未執(zhí)行相關(guān)控制活動(dòng)，制度從而未起到監(jiān)督和控制作用。

（二）違規(guī)行為

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中違反內(nèi)部控制制度的行為時(shí)有發(fā)生，這與內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)缺陷、執(zhí)行不完善及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)人不稱職的能力有直接關(guān)系。如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中領(lǐng)導(dǎo)層在經(jīng)濟(jì)決策過程中跳過決策流程，利用自身的職權(quán)大搞一言堂，對(duì)相關(guān)內(nèi)部控制制度的規(guī)定不聞不問，凌駕于內(nèi)部控制之上，內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)流于形式;乃至有的領(lǐng)導(dǎo)層直接光明正大利用各種手段巧取豪奪侵占集體財(cái)產(chǎn)，損害村民集體利益。

（三）內(nèi)部控制公開化程度不高

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)屬全體村民所有，村民理應(yīng)對(duì)一切信息享有知情權(quán)，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，內(nèi)部控制制度往往不夠公開。很多村民都不知道內(nèi)部控制制度的要求，更甚者不知道存在內(nèi)部控制制度，這使得內(nèi)部控制在控制環(huán)境方面存在重大缺陷，對(duì)內(nèi)部控制的有效執(zhí)行是極為不利的，甚至直接導(dǎo)致內(nèi)部控制無效化。

二、加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)內(nèi)部控制制度的建議

（一）建立并完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部控制制度

一是建立并完善的控制環(huán)境，完善的控制環(huán)境是內(nèi)部控制有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)通過開展領(lǐng)導(dǎo)層研討會(huì)等形式的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)管理層的誠(chéng)信、道德觀念以及管理層對(duì)自身任職能力的自我反思并將改進(jìn)落到實(shí)處;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)定期組織村民，如通過召開村民大會(huì)、通氣會(huì)等形式向村民宣傳內(nèi)部控制的意義和作用，使村民重視內(nèi)部控制制度、參與內(nèi)部控制

二是進(jìn)行持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是及時(shí)識(shí)別、分析內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，合理確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略的前提。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)外部專業(yè)人員或具備相關(guān)能力后自主對(duì)組織的實(shí)際狀況進(jìn)行充分的了解和論證，通過實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在哪些風(fēng)險(xiǎn)、引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的原因及其后果，為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)做好準(zhǔn)備。

三是切實(shí)落實(shí)控制活動(dòng)。控制活動(dòng)是保證內(nèi)部控制目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)必須要采取的政策和程序，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)根據(jù)內(nèi)部控制的目標(biāo)，結(jié)合內(nèi)部環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的實(shí)際情況綜合運(yùn)用各種控制措施，以確保相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)能在事前、事中或事后得到控制。針對(duì)農(nóng)村的實(shí)際情況，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織尤其要注重不相容職務(wù)相分離和授權(quán)審批制度的控制，不能讓制度流于形式。加強(qiáng)控制的方法可以是提高實(shí)際執(zhí)行時(shí)的透明度，簽署各級(jí)業(yè)務(wù)活動(dòng)不得違反業(yè)務(wù)流程規(guī)定的約定書;建立控制活動(dòng)監(jiān)督責(zé)任人制度，將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，發(fā)動(dòng)全體村民對(duì)違反控制活動(dòng)的行為進(jìn)行檢舉揭發(fā)。

四是建立并完善信息與溝通的渠道。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的控制活動(dòng)離不開信息與溝通。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)通過建立信息渠道加強(qiáng)信息的獲取能力及有效的在組織內(nèi)外部之間進(jìn)行交流溝通的能力。信息渠道的形式可以根據(jù)信息的重要程度和急迫性等因素進(jìn)行分類采用多種形式，對(duì)于一般不迫切但又需要村民長(zhǎng)期注意的信息可以采取業(yè)務(wù)公開欄、企業(yè)公眾號(hào)及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等方式進(jìn)行。

五是高度重視內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)通過內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的不足和問題并及時(shí)修正和完善。內(nèi)部控制的不足和問題可能是因?qū)嶋H情況發(fā)生變化或員工理解差異等等因素造成的。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部監(jiān)督的主體可以是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的股份持有者但不擔(dān)任業(yè)務(wù)職務(wù)的村民組成的專職委員會(huì)，也可以是由上級(jí)政府組織派來的專職人員。

（二）上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)村民文化素質(zhì)與思想道德建設(shè)

根據(jù)相關(guān)的研究報(bào)告指出，我國(guó)農(nóng)民思想道德素質(zhì)普遍存在政治意識(shí)薄弱、法制觀念不強(qiáng)、公德意識(shí)弱化及陳規(guī)陋習(xí)抬頭等問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)人多數(shù)是從農(nóng)民中選舉出來的，因此他們的勝任能力是有待考究的。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)人的能力直接決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的成敗，全體村民在內(nèi)部控制制度的有效性中也起著起決定性作用，加強(qiáng)村民文化素質(zhì)與思想道德建設(shè)是必要且迫在眉睫的。上級(jí)政府應(yīng)堅(jiān)持以馬克思主義為行動(dòng)指南、優(yōu)化農(nóng)村干部隊(duì)伍提升農(nóng)村思想道德教育工作者的素質(zhì)、深化農(nóng)村教育改革提高廣大農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)、抓好農(nóng)村綜合治理營(yíng)造良好的社會(huì)風(fēng)氣及大力開展形式多樣豐富多彩的文化活動(dòng)等形式加強(qiáng)村民文化素質(zhì)與思想道德建設(shè)，為順利進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)造必要的社會(huì)條件。

（三）進(jìn)行內(nèi)部控制審計(jì)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部控制應(yīng)定期或不定期的接受內(nèi)部或外部審計(jì)部門的審計(jì)，對(duì)內(nèi)部控制制度的審計(jì)應(yīng)當(dāng)是全面的、綜合性的審計(jì)。在審計(jì)過程中，應(yīng)從控制過程、控制目標(biāo)等多個(gè)角度審計(jì)內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行的有效性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)根據(jù)審計(jì)報(bào)告的意見及建議及時(shí)準(zhǔn)確的彌補(bǔ)和完善內(nèi)部控制制度，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

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