淺析縣級政府行政應訴行為

摘要：隨著我國建設法治政府的步伐不斷加快，縣級政府法治程度逐漸成為評價政府整體法治水平的要素之一，而縣級政府的行政應訴能力則直接影響其法治程度。雖然行政應訴行為已逐漸制度化，但實踐中的縣級政府依然對其基本性質存在認識偏差。針對這一現象，為保障縣級政府行政應訴行為的及時性、有效性，應從理論層面分辨行政應訴權利行為和行政應訴義務行為，如分析舉證、案件協調、提交答辯狀、言詞答辯等一系列行政應訴行為的性質，厘清權利行為和義務行為。

關鍵詞：縣級政府;行政應訴;行政訴訟

中圖分類號：D925.3;D927 文獻標識碼：A 文章編號：2095-6916（2021）04-0077-03

一、縣級政府行政應訴行為的定義

行政應訴行為是行政機關作為行政訴訟被告的訴訟行為之一，具體是指被告在訴訟活動中回應原告訴訟請求的所有訴訟行為集合體。所謂縣級政府行政應訴行為，指的是縣級（含區(qū)、縣級市）行政機關，作為行政訴訟被告回應原告訴訟請求的訴訟行為集合體。

行政應訴行為從廣義上講，包括行政機關負責人、行政機關工作人員或其他訴訟代理人收集證據、提交證據、案件協調、提交答辯狀、言詞辯論等一系列訴訟行為;從狹義上來說僅包括提交答辯狀、舉證、言辭辯論等訴訟行為，并不包括行政機關內部收集證據、案件協調等行政應訴準備行為。筆者認為，行政應訴準備行為是應訴活動能夠順利開展的前提，是行政應訴行為不可或缺的一部分，所以下文將從廣義角度對縣級政府行政應訴行為進行定性分析。

二、舉證行為的定性分析

（一）收集證據行為

根據我國《行政訴訟法》第三十四條的規(guī)定：行政機關對所做出的行政行為在應訴時負有舉證責任，應當提供做出該行為的證據以及法律依據。該法條表述為“應當”提供證據，是針對行政機關義務的法律規(guī)定，其必須履行舉證義務。從該規(guī)定可以推出縣級政府在應訴過程中根據原告訴訟請求、事實及理由收集證據的行為應為訴訟義務。在我國縣域中，做出行政行為的主體一般是縣級政府部門或以區(qū)政府名義做出行政行為的機構及其辦公室等，一旦因該行政行為侵害了相關行政相對人的合法權益，行政相對人起訴至法院，政府在應訴中收集證據的工作也是由做出該行政行為的相關部門或機構的承辦人員進行，在證據收集工作完成之后，再向法院提交證據。

根據上述分析，筆者認為收集證據是應訴行為中較為重要的一個環(huán)節(jié)，且為縣級政府的一種訴訟義務。但因為一般情況下承辦部門內部的實際承辦人員并不全是法律專業(yè)工作者，缺乏相關法律經驗;并且，目前我國縣級政府部門行政訴訟的部分承辦人員身兼數職，難以全身心投入到行政訴訟案件的辦理，有可能導致在收集證據時無法保證證據鏈的完整性以及關聯性，最終影響訴訟效果。針對現存問題，如何提高承辦人員的專業(yè)素養(yǎng)，筆者認為可以從以下兩個方面入手。

一方面，構建穩(wěn)定行政應訴隊伍。我國縣級區(qū)域廣泛，行政爭議案件多發(fā)，縣級政府應根據自身的層級架構特征，在各職能單位設置法律專業(yè)人員負責行政案件應訴，從而構建縣級政府穩(wěn)定的行政應訴隊伍，使行政應訴工作精細化、專業(yè)化，案件承辦人員能夠專心負責應訴工作。另一方面，組織行政應訴能力提升培訓。構建專業(yè)化隊伍之后，應加強案件承辦人員的行政應訴水平。首先需確定參與培訓的主體應包含行政機關負責人（含正職和副職）、案件承辦人員（含司法局）等;其次，確定培訓的方式應包括理論講解、行政應訴實務分享、案例分析等，可以邀請專家、學者進行理論講解，邀請有豐富行政應訴經驗的同事分享實務經驗等;最后，需確立培訓考核方式，如每進行一批次培訓、考核一批次，并將考核結果納入到當年工資績效考核中。

（二）提交證據行為

在分析收集證據行為時，已知行政訴訟中舉證責任倒置，由行政機關承擔舉證責任。提交證據行為作為舉證過程中必不可少的環(huán)節(jié)，其性質應被視同為訴訟義務，且未按照法律之規(guī)定履行，將面臨敗訴的風險。綜合我國《行政訴訟法》關于舉證的規(guī)定，被告提交證據通常發(fā)生在庭前和庭審中，實踐當中以庭前提交證據為主，庭審中提交證據為輔。被告只要在庭前完成證據收集工作，大多數情況下會提交證據，且提交證據人一般為收集證據同一人員。而在庭審中提交證據概率較小，且被訴行政機關負責人基本不親自出庭，而是委托案件承辦人員出庭，尤其是市、縣級的行政機關“一把手”出庭的概率接近于零。正因如此，筆者認為由同一承辦人員出庭提交證據有利于訴訟的開展，行政機關負責人不出庭并不影響對提交證據義務的履行。但問題在于，現在大多數縣級政府出臺的關于行政首長應訴制度實施細則，采用列舉式明確了正、副職需出庭的情形。比如，涉及重大社會公共利益的、檢察機關提起行政公益訴訟的等，這種規(guī)定有利于提升縣級政府負責人的重視程度，一定程度上改善縣級政府負責人不出庭的現狀，凸顯行政訴訟社會治理功能，但該規(guī)定對承辦人員與縣級政府負責人之間的銜接提出了挑戰(zhàn)。

雖然相關實施細則明確某些情形必須由縣級政府負責人出庭應訴，但是具體的案件承辦人仍是政府法治部門人員、承辦部門人員或代理律師等。案件承辦人因經歷調取證據以及提交證據等過程，較之縣級政府負責人更熟悉案件，然而開庭時卻是由縣級政府負責人開庭。那么，如果具體承辦人員與按照規(guī)定出庭的負責人之間無法達成有效的溝通與交接，在開庭的過程中必然不利于法官審查被訴行政行為的合法性。筆者建議在某些特定情形需政府負責人出庭應訴時，同時允許案件實際承辦人共同出庭完成舉證義務，如此既能實現行政訴訟程序設定之目的，又能發(fā)揮政府負責人出庭的積極效果。

三、案件協調行為的定性分析

案件協調行為指的是縣級政府法治部門與案件承辦部門之間就案件具體情況、疑點、難點進行溝通、討論以及研究的活動，其不是縣級政府應訴行為中的必然要素，更不是法律規(guī)定的訴訟義務。據調查，行政應訴案件并非所有案件都需要法治部門與承辦部門之間予以協商、討論，某些案件證據充分、事實清楚，沒必要進行反復討論，不僅浪費政府資源，而且降低應訴效率。但就從行政訴訟本身的性質來說，是解決民與“官”之間的糾紛?，F在我國有2200多個縣（含縣級市、區(qū)），其權能相對齊全，轄區(qū)相對恒定，能與基層群眾直接進行互動。本著以人民為中心的理念，對于行政訴訟案件，縣級政府更加應該予以重視。正因如此，我國縣級政府首先應以列舉的形式明確，如重大問題、涉及社會公眾利益、行政公益訴訟等情形需要進行案件協調;其次，應根據上述情形明確參與案件協調的具體部門以及具體人員。

四、提交答辯狀行為的定性分析

我國《行政訴訟法》第六十七條的規(guī)定：被告應當在收到起訴狀副本之日起十五日提出答辯狀。從法條規(guī)定來看，被告“應當”提交答辯狀，屬義務性規(guī)定。從理論層面來分析，縣級政府提交答辯狀的行為，是對原告在起訴狀中提出的訴訟請求以及事實理由的一種反饋，同時也是出于對原告進攻行為的一種防御，具有維護自身合法權益和政府法治形象的作用。但是，《行政訴訟法》對于被告提交答辯狀的時間規(guī)定為“收到起訴狀副本之日起十五日內”，法律對其行為設定如此約束，目的不在于賦予被告權利，而是在于：第一，為了使提起訴訟的原告可以充分了解被告的抗辯要點;第二，為了訴訟中的原告、被告以及法院三方明確爭議焦點，從而推動即將開始的庭審活動能夠順利且高效地開展。因此，筆者認為，行政訴訟中提交答辯狀的行為應為被告的一項義務。然而在我國縣級政府中，提交答辯狀行為并沒有引起重視，其根本原因在于目前沒有任何相關法律法規(guī)明確未提交答辯狀之不利后果，使得政府方沒有受到法律的強制性約束。且行政訴訟不同于民事訴訟，其調整的是政府與民眾之間的關系，政府方在訴訟中有著許多天然優(yōu)勢，如若庭前不按期提交答辯狀，原告無法了解被告的準備情況，則擴大了政府方的“優(yōu)勢”，完全無法實現行政訴訟程序設定之目的。加之，大部分縣、縣級市的法治水平不高，整體訴訟水平不及發(fā)達地市，縣級政府不按時履行提交答辯狀義務，更加不利于法院庭審工作的開展。

筆者認為，結合縣級地區(qū)目前的法律水平現狀，應訴過程中應該按照法律規(guī)定提交答辯狀，同時通過完善相關法律法規(guī)，明確未提交答辯狀之后果，以規(guī)范縣級政府提交答辯狀的行為。

五、言詞答辯行為的定性分析

結合我國《行政訴訟法》關于言詞答辯的規(guī)定以及實踐中相應的操作，可以將行政訴訟中的言詞答辯分為三部分：第一部分是庭審開始階段，被告針對原告的陳述所做的答辯;第二部分是法庭調查時，被告針對原告舉證所做出的質證;第三部分則是法庭辯論時被告針對案件爭議焦點所做出的辯論。顯而易見，上述三部分言詞答辯雖然分別發(fā)生在庭審的不同階段，但是被告每次答辯都是在原告作出相應訴訟行為之后，這并不是立法者的無意之舉，而是其為了最大限度地發(fā)揮訴訟活動的效果，對原被告參與活動時的出場順序進行的合理安排。立法者對于訴訟活動的合理安排是為了確立活動規(guī)則，而規(guī)則在個案中的應用，則是行政訴訟活動被特定化的過程。行政訴訟活動之所以特定化是原告先認為行政機關所做出的行政行為已侵犯其合法權益，于是通過起訴行為向法院尋求救濟。而后，被訴行政機關為盡可能維護自身合法權益以及法治形象，針對原告的訴訟請求、事實及理由進行應訴。雙方在此基礎上，再通過后續(xù)訴訟行為對其各自的起訴、應訴進行延續(xù)和強調。綜上所述，行政訴訟中行政機關所有的言詞答辯行為都是圍繞一個目的展開和實施，那就是通過陳述自身觀點，并提出證據予以佐證，反駁對方證據以及訴訟請求等行為來抵抗原告的攻擊，進而維護自身的法治形象。由此可知，行政機關在行政應訴活動中的言詞答辯行為屬于訴訟權利。

行政機關在行政訴訟中享有言詞答辯權利，理論上作為權利主體可以選擇放棄或行使，縱使放棄權利也不會承擔任何法律后果。但就本文所研究的縣級政府來說，在行政應訴中其不僅代表了國家，而且其對訴訟權利的行使和放棄關乎最基層群眾的根本利益，所以相比民事訴訟中的被告放棄言詞答辯的權利，在行政應訴中應當要求更為嚴格，未經上級機關審批不得放棄言詞答辯權利。綜上所述，要行使言詞答辯權利就必須出庭。筆者研究了我國部分縣級政府出臺的《行政應訴實施細則》發(fā)現，代表縣級政府出庭的可以是相應負責人、機關工作人員以及其他訴訟代理人，訴訟代理人根據縣級政府授權，可與其一同出庭，但不得單獨出庭。

我國縣級政府作為被告的行政案件主要涉及行政征收、行政強制、治安處罰等三類案由。其中，涉及行政征收的案件息訴難度大，一旦處理不當容易引發(fā)群體性事件。這類型案件不僅需要被訴行政機關負責人出庭答辯，還需另行委托專業(yè)律師一同出庭答辯，既符合這類案件的應訴要求，又能以更專業(yè)的答辯技巧解決問題。其他具有社會影響大、專業(yè)性要求高等特點的案件，都可以采取行政機關負責人加專業(yè)律師的組合方式來應訴。在庭審過程中，在原告陳述訴訟請求和事實、理由后，由行政機關負責人或機關工作人員先針對性地發(fā)表己方的答辯意見，再由專業(yè)律師發(fā)表答辯意見;法庭調查中對原告證據的質證，應先由專業(yè)律師發(fā)表質證意見再由行政機關負責人或機關工作人員補充意見;法庭辯論階段，被告發(fā)表辯論意見時，被告應當先由行政機關負責人或機關工作人員發(fā)表辯論意見，再由專業(yè)律師發(fā)表辯論意見。其他不需要行政機關負責人出庭的情形，可以根據實際情況委托行政機關工作人員或者其與律師組合出庭應訴，就可以實現縣級政府應訴資源的合理分配。

結語

縣級領域的法治問題是建設法治中國的基礎，而縣級領域涉及的行政爭議往往關乎人民群眾的基本權益以及政府的法治形象。一旦人民群眾提起行政訴訟，縣級政府能否通過行政應訴及時有效地解決爭議，這對于構建和諧社會和推進全面依法治國起著至關重要的作用。為保障縣級政府行政應訴行為的及時性、有效性，不能單純依賴地方立法，應先從理論層面分辨行政應訴權利行為和行政應訴義務行為，才能通曉實現權利和履行義務之法;進而結合縣級政府參與行政訴訟的實踐，深刻反思舉證、案件協調、提交答辯狀、言詞答辯等應訴行為問題之所在;最終從制度設計和客觀行為方式上提出合理建議。

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作者簡介：關濤（1993—），男，漢族，湖南衡陽人，單位為湖南道寬律師事務所，研究方向為訴訟法學。

（責任編輯：易衡）