鄉(xiāng)村振興背景下宅基地“三權(quán)分置”的困境以及對策研究

朱凡雨

摘? 要：隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村人口大量向城市遷移，所以其使用的宅基地多被閑置。同時現(xiàn)有法律也限制宅基地的市場化流轉(zhuǎn)，造成資源配置的效率低下與農(nóng)民權(quán)益性收益的缺失[1]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了宅基地“三權(quán)分置”，為宅基地制度的改革指明了方向。目前我國對于“三權(quán)分置”的權(quán)利構(gòu)造存在爭議，“資格權(quán)”“使用權(quán)”的定義不明確，相關(guān)法律規(guī)定存在沖突，易造成適用的疑難。因此，通過明確“資格權(quán)”法律定位，設(shè)置用益物權(quán)性質(zhì)的“使用權(quán)”，完善相關(guān)的法律法規(guī)，方能較穩(wěn)妥地促進宅基地制度的改革完成。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán);資格權(quán);使用權(quán)

中圖分類號：D923.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-9052（2021）05-00-03

鄉(xiāng)村發(fā)展是我國社會發(fā)展的重要一環(huán)，鄉(xiāng)村振興政策提出宅基地“三權(quán)分置”體現(xiàn)了我國對盤活鄉(xiāng)村經(jīng)濟的重視。但是，我國目前對于“三權(quán)分置”有著不同理解，要想推進“三權(quán)分置”就要明晰其權(quán)利構(gòu)造，結(jié)合一些地方試點經(jīng)驗，探索“資格權(quán)”與“使用權(quán)”的實施路徑，明晰法律規(guī)定，既讓農(nóng)民獲得保障，同時也開放農(nóng)村市場，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟。

一、宅基地制度——從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的現(xiàn)實需求

（一）兩權(quán)分離實踐困境

“兩權(quán)分離”制度是指宅基地使用權(quán)歸農(nóng)戶和所有權(quán)歸集體，這一概念自20世紀(jì)60年代首次提出并延續(xù)至今。通過“兩權(quán)分離”，農(nóng)民對于宅基地的長期使用得到了保障，但是也限制了宅基地的靈活流轉(zhuǎn)[2]。隨著時代的發(fā)展，農(nóng)村人口向城市流動，宅基地被大量空置，“兩權(quán)分離”的實踐面臨著現(xiàn)實困境。

第一，宅基地的限制流轉(zhuǎn)不利于資源有效利用。農(nóng)村大量剩余勞動力進城打工，房屋的空置率很高，但是“兩權(quán)分離”的宅基地政策，具有很強的成員權(quán)性質(zhì)，宅基地只能在集體經(jīng)濟組織之間流轉(zhuǎn)，身份屬性被強化。這種流轉(zhuǎn)方式阻礙了第三方資本進入，極大地限制了宅基地資源的有效利用。

第二，宅基地?zé)o法抵押，不利于農(nóng)村農(nóng)業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展。我國實行“房地一體”主義，且法律也禁止宅基地使用權(quán)的抵押，這就導(dǎo)致農(nóng)戶是享有社會資源較為缺乏的群體，無法通過宅基地房屋抵押這種融資渠道獲取資金，既不利于農(nóng)戶擴大生產(chǎn)或發(fā)展副業(yè)，也不利于提高農(nóng)戶面對重大疾病、自然災(zāi)害等突發(fā)事件的抗風(fēng)險能力，對農(nóng)村農(nóng)業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展造成了一定阻力。

（二）三權(quán)分置的法律內(nèi)涵

宅基地制度“兩權(quán)分離”的模式已經(jīng)不適應(yīng)時代發(fā)展，于是在2018年中共中央、國務(wù)院制定了《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，明確提出了探索宅基地“所有權(quán)”“資格權(quán)”“使用權(quán)”三權(quán)分置的實施路徑[3]。探索出一條“所有權(quán)”歸集體、“資格權(quán)”歸農(nóng)戶、“使用權(quán)”歸投資人的“三權(quán)分置”道路，目的是盤活農(nóng)村的宅基地市場，既保留宅基地社會保障作用，同時也強化宅基地的財產(chǎn)屬性?！叭龣?quán)分置”創(chuàng)設(shè)了“資格權(quán)”，既讓宅基地繼續(xù)發(fā)揮其保障性的作用，也讓第三人沒有身份限制的利用宅基地。農(nóng)戶也可以將房屋抵押，給予農(nóng)民充分自主性，對于盤活閑置的農(nóng)村房屋、增加農(nóng)村的經(jīng)濟活性都有價值。

二、宅基地“三權(quán)分置”法律的困境

（一）“資格權(quán)”的法律規(guī)定模糊

“資格權(quán)”是一個全新的概念，在以往法律規(guī)定中幾乎沒有提及，在學(xué)界也存在很大爭議，主要分為成員權(quán)說和宅基地使用權(quán)說。成員權(quán)說，即將“資格權(quán)”從宅基地使用權(quán)中抽離，使其只具有身份性;宅基地使用權(quán)說則是將“資格權(quán)”直接定義為現(xiàn)有的“宅基地使用權(quán)”。

第一，成員權(quán)說。成員權(quán)說將“資格權(quán)”直接認(rèn)定為身份性的權(quán)利，將流轉(zhuǎn)權(quán)利讓渡出去，看到了目前宅基地流轉(zhuǎn)的必要性，一定程度上有利于宅基地更高效的流轉(zhuǎn)。但是成員權(quán)說在農(nóng)民權(quán)利的保障上存在不足，農(nóng)戶所謂的“資格權(quán)”極易虛有化。在實踐中如江西省余江縣的農(nóng)戶退出宅基地模式，該模式下農(nóng)戶若自愿放棄宅基地使用權(quán)，集體組織便重新分配收回的土地，按照規(guī)劃調(diào)整為建設(shè)用地或復(fù)墾為農(nóng)用地。農(nóng)戶如果將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，就只剩下成員權(quán)，很容易出現(xiàn)集體侵占農(nóng)民權(quán)利的現(xiàn)象，這也與“三權(quán)分置”政策的社會保障功能相背離。另外，我國法律對于成員權(quán)的定義并不清晰，與宅基地亦無關(guān)聯(lián)，存在法律銜接的問題。

第二，宅基地使用權(quán)說。宅基地使用權(quán)說中“三權(quán)分置”中的“資格權(quán)”也就是現(xiàn)行法律規(guī)定的“宅基地使用權(quán)”，它同時具備財產(chǎn)屬性和身份屬性。農(nóng)戶在擁有“資格權(quán)”的前提下，在宅基地上設(shè)立可以用于流轉(zhuǎn)的“使用權(quán)”，這個“使用權(quán)”可以進入市場流轉(zhuǎn)。但是，宅基地使用權(quán)說在協(xié)調(diào)農(nóng)戶的權(quán)利以及市場化流轉(zhuǎn)時存在疑難，投資人的“使用權(quán)”能否獲得有效保障，需要進一步明確。成員權(quán)說與宅基地使用權(quán)說各有側(cè)重，成員權(quán)說更注重于宅基地的市場化需求，宅基地使用權(quán)說更側(cè)重農(nóng)戶權(quán)利的保障。

（二）投資人使用權(quán)的定位不明確

宅基地“三權(quán)分置”創(chuàng)設(shè)的目的是讓投資人進入鄉(xiāng)村市場，使其更具活性。對于投資人而言，最關(guān)注的就是自身所有享有的權(quán)利，如果自身權(quán)利得不到保障將會很大程度影響其積極性。目前針對投資人的權(quán)利法律未有規(guī)定，投資人使用權(quán)的性質(zhì)也存在爭議，是定義為債權(quán)還是物權(quán)，還需要法律進一步明確。

（三）宅基地制度的法律規(guī)定存在沖突

我國涉及宅基地的法律規(guī)定不多，散見于《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國民法典》中[4]，并不能很好地保障農(nóng)村宅基地制度的正常運行。民法典與土地管理法也存在銜接上的問題?！吨腥A人民共和國民法典》363條規(guī)定宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，適用土地管理的法律有關(guān)規(guī)定。但是土地管理法中并未對宅基地的流轉(zhuǎn)作出規(guī)定。此外，《中華人民共和國民法典》362條規(guī)定，宅基地使用權(quán)人只是占有和使用，但是宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)下的權(quán)利[4]，而用益物權(quán)的權(quán)能是占有使用和收益。因此宅基地使用權(quán)與用益物權(quán)的規(guī)定有出入。

三、宅基地“三權(quán)分置”的困境破解

（一）明確“資格權(quán)”的法律定位

“資格權(quán)”的法律定位是宅基地“三權(quán)分置”的重點和難點，目前兩種學(xué)說各有利弊。筆者認(rèn)為采用宅基地使用權(quán)說，將“資格權(quán)”定義為現(xiàn)行的“宅基地使用權(quán)”，同時針對投資人設(shè)置用益物權(quán)性質(zhì)的“使用權(quán)”，既可以保障農(nóng)戶的權(quán)利，同時也能減輕宅基地使用權(quán)說對于宅基地流轉(zhuǎn)的限制。宅基地使用權(quán)說可以保留使用多年的宅基地使用權(quán)的定義[4]，有利于政策的實施，降低政策變動的成本。同時，也有利于農(nóng)地權(quán)利體系的統(tǒng)一，可與《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》中將土地承包權(quán)分為土地承包權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)、承包人可以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)、由他人經(jīng)營這一規(guī)定相協(xié)調(diào)。

此外，還要明確宅基地的“資格權(quán)”取得、登記和退出機制。明確宅基地“資格權(quán)”的取得有助于劃分宅基地的范圍，同時也有助于宅基地流轉(zhuǎn)。目前對于宅基地的取得方式僅規(guī)定了申請，還可以加入法定方式，滿足既定的條件就可以獲得宅基地的“資格權(quán)”。宅基地的登記制度也值得關(guān)注，要推進電子化登記制度的發(fā)展，明晰權(quán)利屬性。明確宅基地“資格權(quán)”的有償退出機制，使得農(nóng)戶可順利退出，同時也獲得一些保障。比如，安徽省六安市規(guī)定對于農(nóng)戶放棄“資格權(quán)”進行一定補貼，一定程度上降低了其在城市買房的壓力，平羅縣的試點還可以用“資格權(quán)”換取養(yǎng)老服務(wù)。使用宅基地有償退出機制，可以實現(xiàn)雙贏的局面。

（二）為投資人設(shè)置用益物權(quán)性質(zhì)的使用權(quán)

“資格權(quán)”采取宅基地使用權(quán)說可以保障農(nóng)戶的利益，同時為了保障投資人的利益，將“使用權(quán)”定義為用益物權(quán)可以更好地與“資格權(quán)”相協(xié)調(diào)。

在實踐中，有些試點地方將“使用權(quán)”的性質(zhì)認(rèn)定為債權(quán)，比如，云南大理的農(nóng)戶出租農(nóng)房模式，承租人的身份不受限制，集體以外的第三人可作為承租人，農(nóng)戶讓渡宅基地約定年限內(nèi)的占有、使用權(quán)。但將其簡單的定義為債權(quán)是存在一些弊端的。因為債權(quán)是相對權(quán)，對第三人的保護性弱，一旦權(quán)利受到侵犯難以獲得物權(quán)性的保障，容易導(dǎo)致第三人缺少安全感和投資積極性。同時，租賃權(quán)缺少登記，缺乏公示公信力，如果設(shè)立多個租賃權(quán)合同，將造成權(quán)利的復(fù)雜化，引發(fā)一些不必要的糾紛，增加風(fēng)險。另外，債權(quán)的性質(zhì)讓其不能作為抵押權(quán)的標(biāo)的，也違背了“三權(quán)分置”制度設(shè)立的初衷。而將“使用權(quán)”定義為一種用益物權(quán)，第三人有著物權(quán)的保障作用，可以進行使用、獲利增加其積極性。農(nóng)戶可以繼續(xù)享用宅基地使用權(quán)，宅基地制度也可以繼續(xù)發(fā)揮其社會保障的作用。

第一，理論層面上，物權(quán)體系可以與用益物權(quán)性質(zhì)的“使用權(quán)”相協(xié)調(diào)。首先，在“資格權(quán)”這個用益物權(quán)之上再設(shè)立一個用益物權(quán)，不違背一物一權(quán)的原則。同時，隨著社會交易的多樣性，對用益物權(quán)權(quán)利需求也日益復(fù)雜化。民法典也新增加了居住權(quán)這種用益物權(quán)來滿足不同人的居住需求。其次，我國物權(quán)體系也可以與“使用權(quán)”相協(xié)調(diào)，土地承包法將土地承包權(quán)分為土地承包權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)，對于承包人而言選擇范圍更加廣泛。承包人可以選擇自己經(jīng)營，也可以選擇流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營權(quán)。此外，德國也有在地上設(shè)立兩個用益物權(quán)的立法經(jīng)驗，我國可以借鑒。

第二，技術(shù)層面上，電子登記技術(shù)的發(fā)展可以容納多種用益物權(quán)。我國《不動產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定，登記原則上采取電子形式，輔以紙質(zhì)。這一規(guī)定表明如果有條件就應(yīng)當(dāng)采取電子登記的形式。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用可以實現(xiàn)在一物之上設(shè)立多種層次的用益物權(quán)，采用電子方式進行公示簡潔明了，既有公示對抗第三人的物權(quán)效力，也不會造成權(quán)利混雜不清的局面。同時，《中華人民共和國民法典》新增的用益物權(quán)——居住權(quán)，也是債權(quán)向物權(quán)的轉(zhuǎn)變，將只規(guī)定于《中華人民共和國婚姻法》中的居住權(quán)，這種債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利將轉(zhuǎn)化為物權(quán)性質(zhì)，因此“使用權(quán)”定義物權(quán)不存在立法上的疑難。

（三）增設(shè)專門宅基地管理法規(guī)

關(guān)于宅基地的法律規(guī)定，各個法律之間存在一定的沖突，應(yīng)在《中華人民共和國民法典》中明確宅基地可以用于流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)人依法享有占有使用和收益的權(quán)利。同時，出臺“宅基地管理條例”，使得宅基地流轉(zhuǎn)有法可依，解決不同法律規(guī)定之間的沖突現(xiàn)象，規(guī)范主體行為使得農(nóng)戶享有身份權(quán)以及財產(chǎn)權(quán)，投資人享有用益物權(quán)性質(zhì)的使用權(quán)，從而盤活農(nóng)村的宅基地市場，解決目前宅基地非法流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。

四、結(jié)語

目前法律規(guī)定的農(nóng)村宅基地“兩權(quán)分離”模式是滯后于社會發(fā)展的，“三權(quán)分置”改革迫在眉睫。其重點就是理清“資格權(quán)”和“使用權(quán)”的權(quán)利屬性以及相互之間的關(guān)系，完善相關(guān)的法律法規(guī)。宅基地“三權(quán)分置”改革會增加農(nóng)村市場的活性，有利于推動我國農(nóng)村現(xiàn)代化改革。

參考文獻：

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[2]王志鋒，徐曉明，戰(zhàn)昶威.我國農(nóng)村宅基地制度改革試點評估——基于義烏市與宜城市對比研究的視角[J].南開學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2021（1）：33-42.

[3]胡振華，承露.中國現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)探究[J].溫州大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2019，32（6）：28-35.

[4]張賀.論我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的完善[D].吉首大學(xué)碩士論文，2020.

（責(zé)任編輯：董維）