基于全口徑預(yù)算管理視角的中國預(yù)算法改革探究

摘 要：自1994年《預(yù)算法》頒布實(shí)施開始到2014年，改革已有二十年的歷史。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的基本確立，我國進(jìn)入新的發(fā)展階段，現(xiàn)實(shí)背景大大不同于1994年《預(yù)算法》制訂之初所依托的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)背景，此時預(yù)算法改革尤為迫切。本文首先回顧了我國預(yù)算法改革的歷程，分析了《預(yù)算法》改革的原因和相應(yīng)內(nèi)容;其次重點(diǎn)探究了新《預(yù)算法》下全口徑預(yù)算推行的原因、執(zhí)行進(jìn)程和管理難點(diǎn);最后為完善我國全口徑預(yù)算管理提出了合理建議。

關(guān)鍵詞：《預(yù)算法》改革;現(xiàn)代預(yù)算制度;全口徑預(yù)算;新《預(yù)算法》

本文索引：徐磊.<標(biāo)題>[J].商展經(jīng)濟(jì)，2021（14）：-136.

中圖分類號：F812.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

DOI：10.12245/j.issn.2096-6776.2021.14.42

1 回顧我國預(yù)算法改革

1.1 改革的原因

1994年《預(yù)算法》的出臺，在加強(qiáng)財政資金管理、約束政府間財政關(guān)系方面作出了突出的貢獻(xiàn)。但是經(jīng)過二十年的發(fā)展，我國財政資金的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，乃至財政的定位都發(fā)生了重大的改變。因此，現(xiàn)實(shí)條件要求對1994年《預(yù)算法》的定位、宗旨和管理模式等進(jìn)行全面改革。

1.1.1 十八屆三中全會關(guān)于財政定位的變化

十八屆三中全會通過了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，該文件指出建立現(xiàn)代財政制度具有重要意義。建立現(xiàn)代預(yù)算制度能夠保障將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，因此建立現(xiàn)代預(yù)算制度是建立現(xiàn)代財政制度的第一要義[1]。 事實(shí)上，現(xiàn)代預(yù)算制度的構(gòu)建離不開法律保障，然而1994年《預(yù)算法》的定位僅僅停留在規(guī)范財政資金、約束政府間財政關(guān)系和適應(yīng)分稅制改革上，并未上升到國家治理的層面上。黨的十八屆三中全會后，《預(yù)算法》的定位和宗旨迫切地需要得到改革，從而更好地契合現(xiàn)代財政制度。

1.1.2 舊《預(yù)算法》內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于財政改革的現(xiàn)實(shí)

20世紀(jì)初期，我國財政管理領(lǐng)域經(jīng)過了部門預(yù)算改革、國庫集中收付制改革、政府收支分類改革等在內(nèi)的數(shù)次改革。不難發(fā)現(xiàn)，1994年《預(yù)算法》的原則和內(nèi)容已經(jīng)與時代脫節(jié)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于財政管理領(lǐng)域改革的現(xiàn)實(shí)情況。

1.1.3 財稅領(lǐng)域出現(xiàn)的問題需要加以規(guī)范約束

分稅制體制改革之后，地方政府財政收支不平衡、轉(zhuǎn)移支付制度不完善、財權(quán)與事權(quán)不匹配等問題日益嚴(yán)峻，加劇了地方政府財政赤字的窘境。但是，為了政績考核、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方政府違反了相關(guān)法律規(guī)定，出現(xiàn)了不同程度的舉債行為，產(chǎn)生了巨大的潛在風(fēng)險。這一問題如果得不到化解，甚至向中央政府轉(zhuǎn)嫁，會危害我國的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。因此，如何管理地方政府債務(wù)問題亟須《預(yù)算法》進(jìn)行規(guī)范和約束[2]。

1.2 改革的內(nèi)容

《預(yù)算法》享有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最為重要的法律。2014年重新修訂的《預(yù)算法》融合了現(xiàn)代財政制度和現(xiàn)代預(yù)算制度，體現(xiàn)出財稅改革頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)越性，其改革主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.2.1 全面完整原則

構(gòu)建全口徑預(yù)算管理體系，就是政府預(yù)算要包括政府全部的收支項(xiàng)目，體現(xiàn)了預(yù)算完整性的要求。2015年新《預(yù)算法》實(shí)施后，我國政府預(yù)算體系由原來的“三本預(yù)算”變?yōu)椤八谋绢A(yù)算”，具體包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算。建立全口徑預(yù)算體系，能夠有效阻斷各項(xiàng)非規(guī)范收入的預(yù)算外資金。

1.2.2 公開透明原則

預(yù)算的公開透明原則是強(qiáng)化社會公眾對政府預(yù)算活動監(jiān)督的有力保障。新《預(yù)算法》規(guī)定，除了國家機(jī)密不便公開之外，預(yù)算批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整以及預(yù)算決算的全過程，都必須如實(shí)地向社會公開，以便群眾對政府部門各項(xiàng)收支活動進(jìn)行有效監(jiān)督。

1.2.3 平衡穩(wěn)健原則

為了使財政充分發(fā)揮預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的作用，并且確保財政的可持續(xù)性，新《預(yù)算法》提出了跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，其原則是講求績效和收支的平衡。也就是說，政府預(yù)算管理既要統(tǒng)籌兼顧、追求效益，也要量力而行、勤儉節(jié)約，以保證收支平衡。隨后國務(wù)院出臺的相關(guān)政策，包括預(yù)算超收及短收的平衡機(jī)制、預(yù)算赤字的彌補(bǔ)機(jī)制以及實(shí)施中期財政規(guī)劃管理等，為實(shí)現(xiàn)跨年度財政收支的順利編制助力。

1.2.4 地方債務(wù)管理

舊《預(yù)算法》明確規(guī)定，地方政府預(yù)算編制本著量入為出的宗旨，不得出現(xiàn)赤字現(xiàn)象。此外，除國務(wù)院規(guī)定以外，地方政府沒有自主發(fā)行債券的權(quán)力。但事實(shí)上，出于地方發(fā)展需要，地方政府存在著不同程度的融資行為，并且已形成大規(guī)模的債務(wù)，因此存在極大的潛在風(fēng)險。新《預(yù)算法》中，地方政府預(yù)算編制仍然強(qiáng)調(diào)收支平衡，但不同的是，對地方政府是否能發(fā)債，以及發(fā)債的規(guī)模、途徑，地方債券的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和風(fēng)險把控等做了明確的規(guī)定?？梢钥吹剑额A(yù)算法》改革后，地方政府享有了規(guī)定范圍內(nèi)的發(fā)債權(quán)，既有效解決了地方政府入不敷出的局面，也使地方政府的債務(wù)監(jiān)管得到了強(qiáng)化。

2 全口徑預(yù)算管理的改革思路

2.1 舊《預(yù)算法》中預(yù)算口徑存在的問題

舊《預(yù)算法》規(guī)定了稅收收入，以及依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國有資產(chǎn)收益、專項(xiàng)收入、其他收入等在內(nèi)的四項(xiàng)預(yù)算收入和經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、教科文衛(wèi)體等事業(yè)發(fā)展支出、國家管理費(fèi)用支出、國防支出、各項(xiàng)補(bǔ)貼支出、其他支出六項(xiàng)預(yù)算支出。舊《預(yù)算法》誕生于我國經(jīng)濟(jì)體制改革時期，雖然此時已經(jīng)把發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)確定為改革的目標(biāo)，但整體來說，我國仍處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)環(huán)境?；谶@種歷史背景，舊《預(yù)算法》中關(guān)于政府收支范圍的相關(guān)規(guī)定盡管符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的目標(biāo)，但是仍然具有時代特色及其局限性，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

2.1.1 大量政府性收支處于灰色地帶

1994年《預(yù)算法》指明：預(yù)算外資金管理方法由國務(wù)院另行規(guī)定。由此可見，《預(yù)算法》的約束范圍僅為預(yù)算內(nèi)資金，換言之，該《預(yù)算法》涵蓋范圍只涉及一般公共預(yù)算和部分國有資本預(yù)算，但政府性基金預(yù)算和社會保險基金預(yù)算不在其約束之內(nèi)。

2.1.2 預(yù)算支出結(jié)構(gòu)不規(guī)范

財政支出的用途需要與特定時期政府的職能對應(yīng)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期政府的主要職責(zé)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，此時經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占據(jù)了財政支出的大頭。相反，市場型政府的職責(zé)主要是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)已不再是其主要任務(wù)。倘若仍然按照舊《預(yù)算法》，把經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出擺在首要位置，與新時期的經(jīng)濟(jì)背景和政府職能相違背，一定程度上為政府的“越位”和“缺位”行為埋下了法律漏洞。

2.1.3 預(yù)算支出類別混雜

1994年《預(yù)算法》將“按功能分類”和“按經(jīng)濟(jì)分類”糅雜在一起，加大了細(xì)化預(yù)算的困難程度。例如，“各項(xiàng)補(bǔ)貼支出”按支出經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，而“國防支出”是按照支出功能分類，但這二者卻是并列的。又如，“教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展支出”，是按照其支出功能來進(jìn)行劃分的，但其下面又包括了設(shè)備購置支出、業(yè)務(wù)費(fèi)用支出等按照支出經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分的指標(biāo)[3]。

2.2 全口徑預(yù)算的改革進(jìn)程

1994年財稅體制改革后，我國的政府預(yù)算是“一本預(yù)算”，即一般公共預(yù)算，這種情況維持了很長一段時間?！耙槐绢A(yù)算”無法將諸多規(guī)模頗大的財政收支包括進(jìn)預(yù)算管理體系，于是產(chǎn)生了預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金分別管理的現(xiàn)象。為了將政府的全部收支都涵蓋進(jìn)預(yù)算管理體系，全口徑預(yù)算管理得到了不斷地嘗試和補(bǔ)充。

20世紀(jì)末，我國預(yù)算體系的建設(shè)重點(diǎn)是將預(yù)算外的資金逐步納入政府預(yù)算內(nèi)系統(tǒng)，于是政府預(yù)算開始涉及社會保險基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算，此時出現(xiàn)了“四本預(yù)算”的概念，全口徑預(yù)算管理的雛形開始形成。

2003年，十六屆三中全會首次提出“實(shí)行全口徑預(yù)算管理和對或有負(fù)債的有效監(jiān)控”的理念[4]，這意味著政府預(yù)算管理將涵蓋政府部門的所有財政收入和財政支出。隨后在《關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》中，國務(wù)院進(jìn)一步指出“改革和完善非稅收入收繳管理制度，逐步實(shí)行全口徑預(yù)算管理”[5]。

2012年，十八大報告將“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”放在核心地位，其目的在于重點(diǎn)加強(qiáng)社會公眾通過人大對政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)管。2014年，中共中央政治局通過的《深化財稅體制改革總體方案》，明確表示建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度是中國現(xiàn)代財政制度建設(shè)的首要任務(wù)。新《預(yù)算法》于2015年1月1日正式實(shí)施，標(biāo)志著政府全口徑預(yù)算管理已經(jīng)從財政部門延伸至各級人大[6]。此時，完整科學(xué)、公開透明的政府預(yù)算建設(shè)藍(lán)圖基本完成。

3 全口徑預(yù)算管理的難點(diǎn)

3.1 預(yù)算法律制度不完善

全口徑預(yù)算的宗旨是政府預(yù)算應(yīng)涵蓋所有財政收支活動，但是即便新《預(yù)算法》實(shí)施之后，我國政府預(yù)算的完整性并未得到完全保障，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，“四本賬”彼此之間的銜接缺少足夠的技術(shù)支撐。在實(shí)際執(zhí)行過程中，保持各本預(yù)算的完整性和規(guī)范性操作較為容易，但將其有效地銜接就存在一定的制度與技術(shù)上的障礙。例如，一般公共預(yù)算和社會保險基金預(yù)算兩者間的銜接，存在對于不同收益主體和不同繳款主體如何平衡各自利益的問題，而一般公共預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算之間的銜接，還缺乏具體可操作的技術(shù)支持。

第二，目前存在較多的自收自支單位，其財務(wù)收支尚未全部進(jìn)入預(yù)算系統(tǒng)，其原因在于現(xiàn)行的法律制度并不能保障政府的全部收支都進(jìn)入預(yù)算管理。一方面， 這些單位在法律上是否屬于“政府”，并沒有明晰嚴(yán)格的界定;另一方面，即使這些單位和機(jī)構(gòu)的確屬于“政府”，但是其資金并不在國庫內(nèi)運(yùn)行，收支活動也是通過政府部門，因此把這些收支納入預(yù)算管理缺乏法律的支撐。于是，由于并未進(jìn)入預(yù)算體系，自收自支的資金成為了國有資本經(jīng)營預(yù)算和政府性基金預(yù)算的漏洞，成為了逃避社會公眾監(jiān)督的法外資金。

第三，各種政府性基金的負(fù)債、增值和盈利情況以及部分專項(xiàng)收費(fèi)科目，并未完全涵蓋進(jìn)政府性基金預(yù)算中。事實(shí)上，政府性基金征收的依據(jù)大多是一些部門規(guī)章，其具有很強(qiáng)的隨意性。 盡管上述情況屢次被加以規(guī)范，可是由于精確統(tǒng)計(jì)全部收費(fèi)項(xiàng)目的任務(wù)具有較大的難度，我們很難知道未進(jìn)入政府性基金預(yù)算的政府性收費(fèi)有多少。

3.2 行政部門缺乏完全駕馭政府預(yù)算編制的權(quán)力和能力

全口徑預(yù)算管理，不僅需要行政部門具備駕馭和統(tǒng)籌“四本預(yù)算”、部門預(yù)算的權(quán)力，也需要行政部門“因地制宜”，根據(jù)該區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的具體特征設(shè)定合理的施政目標(biāo)，從而保證政府預(yù)算的科學(xué)性與合理性。但實(shí)際上，按照目前實(shí)行的預(yù)算管理體系，還不能完全適應(yīng)和符合上述要求。拿中央一級的預(yù)算來說，預(yù)算管理部門為財政部預(yù)算司，而從行政隸屬關(guān)系上，預(yù)算司并不具備協(xié)調(diào)所有政府部門預(yù)算的權(quán)力，從而更不可能深入?yún)⑴c社會保險基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算這兩本預(yù)算的編制過程[7]。此外，毋庸置疑，各級地方政府的預(yù)算初審工作的專業(yè)性很強(qiáng)，需要高度關(guān)注財政部門編報的預(yù)算計(jì)劃是否有利于預(yù)算和事權(quán)的匹配，是否符合政府的政策導(dǎo)向。很顯然，各級地方政府并不完全具備從政府宏觀調(diào)控與管理的視角，對預(yù)算草案的合理性、科學(xué)性、可行性進(jìn)行有效論證的能力。

3.3 人大預(yù)算管理和監(jiān)督能力較弱

落實(shí)各級人大對政府預(yù)算的監(jiān)管，是實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理的核心和最終目的。但是，從目前情況來看，各級人大在政府預(yù)算編制過程中參與度較低，審核預(yù)算內(nèi)容較為粗放，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行不夠深入、全面，導(dǎo)致人大對政府預(yù)算全口徑管理的監(jiān)督具有較大障礙，并未落到實(shí)處。

4 全口徑預(yù)算管理的提升空間

4.1 規(guī)范財政收支的邊界

解決我國全口徑預(yù)算內(nèi)容的不完整問題，其根本在于從制度層面，規(guī)范和明晰政府財政收支活動的邊界。建議進(jìn)一步完善《預(yù)算法》的有關(guān)條文，以替代現(xiàn)有的相對隨意的部門規(guī)章，從而約束日益擴(kuò)張的政府財權(quán)，規(guī)范政府財政收入的渠道，并且逐步實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算對非稅收入，尤其是自收自支單位的所有收支的全覆蓋。

4.2 優(yōu)化行政系統(tǒng)的預(yù)算管理能力

提高財政部門的行政規(guī)格，重點(diǎn)是提升預(yù)算編制部門對“四本預(yù)算”的駕馭能力，有利于解決我國政府預(yù)算缺乏完整性的問題。改革的核心在于保障政府預(yù)算管理的質(zhì)量，具體可以從以下兩個方面入手：一是在政府內(nèi)部設(shè)立特定的研究機(jī)構(gòu)，同時吸收高水平的第三方研究人員參與政府預(yù)算的編制與審核，以幫助政府預(yù)算決策更加科學(xué)、合理。二是整合現(xiàn)有的預(yù)算編制部門，重設(shè)專職預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，助力財政部門內(nèi)部預(yù)算編制的權(quán)威性、獨(dú)立性。

4.3 加強(qiáng)各級人大對預(yù)算的審查和監(jiān)督能力

毋庸置疑的是，我國人大預(yù)算審批機(jī)制改革的大趨勢，將從簡單的、程序化的審查向科學(xué)合理的實(shí)質(zhì)性審查轉(zhuǎn)變。保證人大對預(yù)算的把握、審查和監(jiān)督能力需要一個循序漸進(jìn)的過程，大致上可從以下四個方面展開。

首先，進(jìn)一步完善目前的預(yù)算審查制度。目前的人大預(yù)算審查制度仍然以形式主義的審查為主，極少關(guān)注預(yù)算草案內(nèi)容的科學(xué)性和合理性。這一問題源于目前的《預(yù)算法》48條當(dāng)中，就人大預(yù)算審查的主要內(nèi)容、具體原因和流程細(xì)則尚未做出規(guī)定，因此，在后續(xù)的預(yù)算法的修訂中，針對這一問題可以加以完善。

其次，放寬人大代表對于政府預(yù)算草案的審批時間。政府預(yù)算草案的內(nèi)容往往詳盡且冗長，而讓人大代表在短短幾天之內(nèi)審批完畢必然是不合理且不科學(xué)的。給予一定的時間使其對預(yù)算草案的具體內(nèi)容進(jìn)行充分的研究并審議，可以有效地提高各級人大的監(jiān)督作用。

再次，強(qiáng)化人大代表預(yù)算審批的成效。預(yù)算草案的專業(yè)性較強(qiáng)，人大代表的身份、職業(yè)、學(xué)歷各不相同，面對其難以透徹理解預(yù)算草案的這一現(xiàn)實(shí)問題，既需要加強(qiáng)各級人大代表對預(yù)算知識的學(xué)習(xí)，培養(yǎng)人大代表的預(yù)算審批能力，又要在人大內(nèi)部建立專家咨詢機(jī)構(gòu)，組織專家為人大代表們審查政府預(yù)算提供專業(yè)上的協(xié)助。

最后，不妨給予人大代表對于預(yù)算一定的修正權(quán)。即給予人大依法對政府部門提交的預(yù)算草案予以修正的權(quán)力，這一權(quán)力很大程度上可以防止人大和政府對預(yù)算草案的意見相左而造成雙方相持不下的局面。從某種程度上說，給予人大預(yù)算修正權(quán)，一方面，可以有效監(jiān)管政府的收支行為;另一方面，這也是人大預(yù)算審批制度逐漸從形式性審批過渡至實(shí)質(zhì)性審批的重大進(jìn)步。

5 結(jié)語

1994年《預(yù)算法》頒布實(shí)施，到二十年后推陳出新，期間我國財政的定位上升到國家治理層面，而舊《預(yù)算法》的內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于財政改革，財稅領(lǐng)域的諸多問題亟須加以規(guī)范，在此現(xiàn)實(shí)條件下《預(yù)算法》改革應(yīng)運(yùn)而生?；谌嫱暾瓌t，新《預(yù)算法》推行了全口徑預(yù)算管理體系，采取了“四本預(yù)算”，其目的是將政府的全部收支都涵蓋進(jìn)預(yù)算管理體系。然后，全口徑預(yù)算管理的改革之路難點(diǎn)頗多，一是法律制度不完善影響了政府預(yù)算的完整性，二是行政部門缺乏完全駕馭政府預(yù)算編制的權(quán)力和能力，三是人大對于預(yù)算過程的管理和監(jiān)督能力較弱，以上種種都會不同程度地影響政府預(yù)算的完整性。因此，為加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理，提出以下建議：第一，完善預(yù)算法律制度，明晰財政收支的邊界;第二，優(yōu)化行政系統(tǒng)的預(yù)算管理能力;第三，多策并舉強(qiáng)化各級人大對政府預(yù)算的審查和監(jiān)督流程。

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Abstract： From the promulgation and implementation of the Budget Law in 1994 to 2014， the reform has a history of 20 years. With the basic establishment of China's market economy system， China has entered a new stage of development. The actual background is very different from the transitional economic background on which the 1994 "Budget Law" was formulated at the beginning. At this time， Budget Law reform is particularly urgent.

Keywords： reform of Budget Law; modern budget system; full-caliber budget; new Budget Law