解決形式主義官僚主義突出問題 切實(shí)為基層政府減負(fù)

周振超 王京菁 王琦君

近年來，黨中央高度重視形式主義、官僚主義對加重基層政府負(fù)擔(dān)的影響，相繼作出一系列決策部署持續(xù)推動基層減負(fù)。2021年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步解決形式主義問題做好2021年為基層減負(fù)工作主要措施及分工方案》的通知，要求查擺形式主義、官僚主義老問題和改頭換面的新表現(xiàn)，逐項(xiàng)提出解決措施。

一、形式主義、官僚主義問題的現(xiàn)實(shí)形態(tài)

從2019年中央紀(jì)委國家監(jiān)委公布形式主義、官僚主義問題的查處數(shù)據(jù)以來，形式主義、官僚主義突出問題呈現(xiàn)如下表現(xiàn)形態(tài)。

（一）形式主義、官僚主義問題已占據(jù)“四風(fēng)”問題的首位，對形式主義、官僚主義問題的處理力度不斷加強(qiáng)

2019年以來，形式主義、官僚主義問題查處數(shù)、處理人數(shù)均有所上升。2020年與2019年相比，查處問題數(shù)增加3620件，處理人數(shù)增加9634人次，形式主義、官僚主義問題查處數(shù)在違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題總數(shù)中的占比由55%升到57.7%，增加2.7個(gè)百分點(diǎn)，其態(tài)勢已經(jīng)超過“四風(fēng)”問題中的享樂之風(fēng)、奢靡之風(fēng)。

（二）履職盡責(zé)不擔(dān)當(dāng)、不作為是形式主義官僚主義問題的主要表現(xiàn)

在形式主義、官僚主義問題的四大類型中，基層干部在履職盡責(zé)方面不擔(dān)當(dāng)、不作為、亂作為、假作為這一形式主義、官僚主義問題的占比最高，居于中央劃分四大類型的首位。2019年查處問題數(shù)占同年查處問題總數(shù)的79.5%;2020年查處問題數(shù)占同年查處問題總數(shù)的76.6%。較之2019年，查處問題數(shù)增加596起，處理人數(shù)增加4825人，查處問題數(shù)占同年查處問題總數(shù)的比例下降了2.9個(gè)百分點(diǎn)，說明履職盡責(zé)不擔(dān)當(dāng)、不作為仍是防治形式主義官僚主義問題的重要方面。雖然查處問題數(shù)占同年查處問題總數(shù)的比例有所下降，但仍不能對該類型下的各種老問題，多樣新表現(xiàn)放松警惕。

（三）“文山會海，督查檢查考核過多過濫”的形式主義、官僚主義問題得到有效遏制

文山會海方面，中央對于精文減會制定了明確的標(biāo)準(zhǔn)和要求。督察檢查考核方面，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督察檢查考核工作的通知》，對于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核做了詳細(xì)規(guī)定。該類型的問題查處數(shù)2020年較2019年減少1042件，占2019年查處問題數(shù)的61.4%，處理人數(shù)降低了1711人次，占2019年處理人數(shù)的62.1%。

（四）鄉(xiāng)科級及以下干部是“被動”形式主義、官僚主義問題的主力軍

從全國查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出：2019年以來，無論是查處問題數(shù)、批評教育幫助和處理人數(shù)還是黨紀(jì)政務(wù)處分人數(shù)，在干部層級上，都顯示鄉(xiāng)科級及以下的干部總?cè)藬?shù)占查處問題總?cè)藬?shù)的九成以上。2019年，鄉(xiāng)科級及以下干部查處問題數(shù)占查處問題總數(shù)的92.1%。2020年，鄉(xiāng)科級及以下干部查處問題數(shù)占查處問題總數(shù)的93.5%。

形式主義和官僚主義表現(xiàn)在下面，但很多根源在上面。從實(shí)際情況看，上面層級的政府或部門是主動的形式主義，基層政府很多是被迫的形式主義。由于容錯(cuò)糾錯(cuò)和激勵(lì)機(jī)制有待完備，基層和部門的干部存在“出工不出力”“報(bào)喜不報(bào)憂”的現(xiàn)象，典型說法是“誰說事誰攬事”“多一事不如少一事”。不敢擔(dān)當(dāng)、不愿擔(dān)當(dāng)、不善作為的現(xiàn)象較為明顯。有的基層反映，目標(biāo)考核追責(zé)的多，資金保障又少，完不成動不動要追責(zé)，工作壓力大?；鶎痈刹拷陙磙o職、轉(zhuǎn)非現(xiàn)象明顯增多。

二、形式主義、官僚主義突出問題產(chǎn)生的重要原因：條塊關(guān)系從“協(xié)同”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦I(lǐng)導(dǎo)”

形式主義和官僚主義各種老問題、新表現(xiàn)，主動或被動的形式主義、官僚主義，顯性或者隱形的形式主義和官僚主義問題集中在一起，對政府運(yùn)作的影響巨大，其中表現(xiàn)非常突出的一點(diǎn)是加重了基層政府的負(fù)擔(dān)。出現(xiàn)形式主義、官僚主義問題的原因非常復(fù)雜，其中，很重要的一個(gè)方面是條塊關(guān)系漸漸由原有的“協(xié)同關(guān)系”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”。

（一）上級“條條”出政策，下級政府執(zhí)行

從一般意義上講，上級“條條”與下級“塊塊”之間沒有行政隸屬關(guān)系，二者地位平等，是相互合作和協(xié)同的關(guān)系。上級“條條”不能直接向下級“塊塊”下命令，下級“塊塊”也不能強(qiáng)制要求上級“條條”做出相應(yīng)的行動。但在現(xiàn)實(shí)政治生活中，“條條”儼然在直接或間接領(lǐng)導(dǎo)“塊塊”。

部分上級“條條”出臺的政策措施脫離實(shí)際。上級“條條”主管一個(gè)系統(tǒng)和行業(yè)。由上級政府作出下級政府施行的決策，很多是來自上級職能部門的意見。近年來，上級“條條”出臺的條例和措施越來越細(xì)化，規(guī)定越來越細(xì)致。這一定程度上方便了基層操作執(zhí)行，但有些政策缺乏調(diào)研、脫離實(shí)際，且不同基層政府之間存在一定的差異性，反倒在基層執(zhí)行時(shí)造成了諸多不便。從某種意義上說，上級職能部門發(fā)布這些文件的過程實(shí)際上就是權(quán)力上收的過程。在一些領(lǐng)域，留給基層政府因時(shí)制宜、因地制宜主動作為的空間被大大壓縮。基層政府和上級職能部門之間原有的相對平等地位在一定程度上被打破，協(xié)同關(guān)系逐漸改變。

職能部門出臺政策既要符合上級要求，不搞變通、不打折扣，又要因地制宜符合本地區(qū)的發(fā)展實(shí)際。然而，一些地方的市、縣職能部門在出臺部門政策時(shí)不能始終遵循實(shí)事求是的原則，出臺的政策與基層政府的現(xiàn)實(shí)情況和發(fā)展需求不符合，不接地氣。例如，“上下一般粗”，政策文件照抄照搬現(xiàn)象較為突出;時(shí)間緊任務(wù)重，講究按時(shí)銷號，不重質(zhì)量重?cái)?shù)量和速度。相對而言，基層政府權(quán)力小、責(zé)任大，為了完成上級部門分解的任務(wù)，完成考核的數(shù)量化指標(biāo)，也為了避責(zé)，有時(shí)候不得不以形式主義應(yīng)對上級職能部門的官僚主義。應(yīng)當(dāng)看到，大多數(shù)基層政府和公務(wù)員都是想抓好工作的。但是，基層事務(wù)太多、太繁雜，往往一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要對應(yīng)5個(gè)以上的縣級干部，一個(gè)辦所要對應(yīng)6個(gè)以上的縣級部門，人員力量薄弱，實(shí)在是忙不過來，所以完成工作時(shí)才出現(xiàn)只講數(shù)量不講質(zhì)量的現(xiàn)象。

少數(shù)同級“條條”政策打架。當(dāng)前，在基層政府運(yùn)作中比較突出的是條與條之間的矛盾和官僚主義。比如，住建、交通運(yùn)輸部門和城管部門關(guān)于道路管理權(quán)限的爭論。同級職能部門之間的權(quán)力是并行的。各個(gè)職能部門分別行使在某一領(lǐng)域的權(quán)力，承擔(dān)相對應(yīng)的責(zé)任，但是同級職能部門之間存在著職責(zé)交叉的現(xiàn)象。某個(gè)項(xiàng)目或者業(yè)務(wù)容易完成時(shí)，許多職能部門便會競相爭取，而當(dāng)工作難度大或需承擔(dān)責(zé)任時(shí)，一些職能部門便容易相互推諉。當(dāng)上級職能部門之間發(fā)出的文件、指示、命令由于缺乏協(xié)調(diào)而相互沖突時(shí)，容易造成基層政府無法順利開展和推進(jìn)工作。

“上面千條線，下面一根針?！被鶎诱挠行н\(yùn)作和有為履職往往需要多個(gè)職能部門的參與。上級各個(gè)部門之間理應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)和溝通，共同助力基層的發(fā)展。然而，現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)政出多門、“各唱各的調(diào)，各吹各的號”的現(xiàn)象。經(jīng)常存在對同一項(xiàng)工作（比如安全生產(chǎn)工作）多頭通知、多頭檢查、多頭報(bào)告的現(xiàn)象，使得基層政府疲于應(yīng)對。這其中的原因可以歸結(jié)為以下兩點(diǎn)：其一，同級職能部門缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，欠缺對其他部門政策的了解。其二，部分職能部門唯本部門利益為重，以避責(zé)為先，出臺的一些政策不能服務(wù)全局。有時(shí)候也存在不顧及同級職能部門和下級政府的難處以及群眾利益的行為，導(dǎo)致各個(gè)職能部門之間的政令不統(tǒng)一，基層政府左右為難，可謂是上頭“神仙打架”，下頭“左右挨罵”。

（二）分?jǐn)側(cè)蝿?wù)，執(zhí)行變領(lǐng)導(dǎo)，轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，協(xié)同變監(jiān)督

職能部門是同級政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)落實(shí)本系統(tǒng)內(nèi)上級“條條”和本級政府的決策。一些區(qū)縣職能部門把本屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的事情，通過簽訂“責(zé)任狀”、層層加碼等做法甩給基層政府。但下任務(wù)不下權(quán)，導(dǎo)致基層政府的權(quán)責(zé)利不一致。例如，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)拆除違章建筑時(shí)，自然資源規(guī)劃、住建、城管等部門為追求效率，只向鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法辦下達(dá)拆除命令，卻不提供執(zhí)法依據(jù)和現(xiàn)場指導(dǎo)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法辦很為難。作為執(zhí)行部門的上級“條條”一定程度上成為監(jiān)督部門，即負(fù)責(zé)督促下級政府完成本部門的工作，上級職能部門與基層政府的關(guān)系由協(xié)同變監(jiān)督。對于不能按時(shí)按質(zhì)按量完成考核任務(wù)的基層政府，上級職能部門會直接就任務(wù)推進(jìn)情況簡單形成分析材料報(bào)具體負(fù)責(zé)考核單位或同級黨委政府，而非主動思考或參與協(xié)調(diào)推進(jìn)考核任務(wù)完成。

近年來，某些上級職能部門借助黨委、政府名義發(fā)文，通過紅頭文件的形式將部門本應(yīng)執(zhí)行的相關(guān)行政任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給基層政府。同時(shí)自身保留考核監(jiān)督的權(quán)力，在相關(guān)工作中成了督查單位。權(quán)力不下放，責(zé)任卻落實(shí)到基層政府，可謂是“上面千把刀，下面一顆頭”?？陀^上將上級職能部門的責(zé)任變成了基層政府的責(zé)任，將本部門的工作推給了基層單位。除了借助紅頭文件的形式，職能部門還會想方設(shè)法加大自己業(yè)務(wù)工作在黨委政府考核體系中的權(quán)重，以謀求在考核中更大的話語權(quán)。

基層政府除了面臨填表多、過度留痕等問題以外，還有迎檢過多的情況。鋪天蓋地的檢查讓基層壓力很大，特別是遇到級別較高的領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，還會牽扯很多連帶檢查并帶來不少連帶壓力，并且有的檢查事項(xiàng)與職能要求存在沖突。例如，有的地方在迎接省級旅游名縣創(chuàng)建檢查中，在某區(qū)域要求修建垃圾分類設(shè)施，但按照上級城管要求不得修建，最后該鎮(zhèn)只好臨時(shí)修建以應(yīng)付檢查，檢查后又拆除，類似事件時(shí)有發(fā)生。

三、形式主義、官僚主義的破解之道：優(yōu)化“條塊”間協(xié)同機(jī)制

近年來，條塊關(guān)系的運(yùn)行機(jī)制在決策、執(zhí)行、考核監(jiān)督幾個(gè)方面都發(fā)生了改變。這種變化在一定程度上加重了當(dāng)前的形式主義、官僚主義問題。因此，破解當(dāng)前基層政府面臨的形式主義官僚主義難題，可以從“條塊”關(guān)系著手，優(yōu)化“條塊”間協(xié)同機(jī)制。

（一）理順上級“條條”與下級“塊塊”關(guān)系，建立條塊間權(quán)責(zé)利清單

理順上級職能部門和下級政府之間的關(guān)系，建立條塊間權(quán)責(zé)清單，是優(yōu)化“條塊”間協(xié)同機(jī)制，破解形式主義官僚主義難題的有效抓手。

上級職能部門出臺政策要克服“本位主義”，不能只站在本部門的角度上思考問題、發(fā)布命令。要下到基層，多做調(diào)研，以實(shí)事求是的態(tài)度，了解基層政府的“癢點(diǎn)”和“痛點(diǎn)”，使點(diǎn)子、政策、方案符合基層實(shí)際情況和客觀規(guī)律，要體會基層干部的難和苦，避免不接地氣的“空中政策”，力戒相互打架的“本位政策”。

建立上級“條條”和下級“塊塊”之間的權(quán)責(zé)清單，劃分好上級職能部門和下級基層政府之間權(quán)力、責(zé)任與利益，防止上級職能部門借用屬地管理等形式向基層政府分?jǐn)側(cè)蝿?wù)，轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。上級職能部門在出臺政策時(shí)需留給下級政府一部分自由裁量權(quán)，為基層留下因地制宜和相對靈活變通的空間;在政策執(zhí)行上，上級職能部門不能只下放任務(wù)，而不賦予基層政府履行職責(zé)所應(yīng)具備的財(cái)權(quán)、人事權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)等;同樣，上級職能部門不能濫用考核權(quán)、監(jiān)督權(quán)，將責(zé)任壓給基層政府，自己做“甩手掌柜”，做“手電筒只照別人不照自己”的強(qiáng)勢部門;上級職能部門和下級政府權(quán)責(zé)利需要匹配，權(quán)力責(zé)任需要保持一致，確?；鶎诱顖?zhí)行順暢，工作有效。

對減少工作事項(xiàng)而言，清理部門向鎮(zhèn)街延伸的工作事項(xiàng)，分批次減少部門延伸事項(xiàng)。對嚴(yán)格事項(xiàng)準(zhǔn)入而言，制定“自治清單”“協(xié)助清單”“負(fù)面清單”等，實(shí)行權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)并規(guī)范機(jī)構(gòu)掛牌。根據(jù)村（社區(qū)）、鎮(zhèn)街工作實(shí)際需要和群眾需求，對各職能部門在社區(qū)設(shè)立的工作機(jī)構(gòu)和加掛的各種牌子進(jìn)行規(guī)范清理，原則上能整合的一律整合。減少和規(guī)范資料報(bào)表，規(guī)范臺賬等;減少和統(tǒng)籌召開會議，開會堅(jiān)持少而短、務(wù)實(shí)管用。

出臺相關(guān)文件，明確權(quán)責(zé)范圍，進(jìn)一步釋放鎮(zhèn)街、社區(qū)自治空間，將鎮(zhèn)街、社區(qū)權(quán)責(zé)清單等制度化、規(guī)范化。明確規(guī)定年度目標(biāo)綜合考核，結(jié)合實(shí)際細(xì)化完善考核辦法并組織實(shí)施，原則上不再進(jìn)行單項(xiàng)工作考核?？己四繕?biāo)任務(wù)應(yīng)更注重合理和科學(xué)性，對不同單位進(jìn)行差異化考核對基層來說是解決形式主義、官僚主義問題的手段，也是一種行之有效的減負(fù)方式。從某種意義上講，基層最怕什么？是考核。最看中的是什么？還是考核。因?yàn)榭己顺煽兣c年底發(fā)放目標(biāo)績效掛鉤，與干部升遷任職掛鉤。考核方式?jīng)Q定了基層單位工作的方式，考核指標(biāo)決定了基層單位工作的重心。當(dāng)前，以完成目標(biāo)任務(wù)為導(dǎo)向的工作現(xiàn)狀在基層越發(fā)突出，對目標(biāo)任務(wù)的合理性與科學(xué)性關(guān)注不夠，為完成“條條”們和上級政府布置的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，“5+2”“白+黑”成為基層政府干部的工作常態(tài)。很多形式主義和官僚主義的產(chǎn)生，其實(shí)是考核方式不科學(xué)、不合理導(dǎo)致的。因此，要持續(xù)優(yōu)化完善考核指標(biāo)體系、規(guī)范考核行為，運(yùn)用靈活且實(shí)際的考核方式，制定差異化的考核目標(biāo)，取消對機(jī)構(gòu)人員配置、發(fā)文開會、保經(jīng)費(fèi)等考核指標(biāo)，防止部門考核指標(biāo)過于“留痕”。不能只以“以材料論英雄”，只注重臺賬和會議記錄等痕跡管理而不注重實(shí)效，積極審慎、實(shí)事求是推進(jìn)清理規(guī)范報(bào)表和政務(wù)APP清理規(guī)范，減少不必要的“留痕管理”，整治“指尖上的形式主義”。

（二）理順同級“條條”間關(guān)系，建立“條條”間聯(lián)動機(jī)制

優(yōu)化“條塊”間協(xié)同機(jī)制，不僅需要理順上級“條條”與下級“塊塊”關(guān)系，還需要理順同級“條條”間的關(guān)系。要建立“條條”間的聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)同級職能部門之間聯(lián)動配合。

同級職能部門之間要克服“本位主義”的思想，不能以各自部門的利益為中心，“兩耳不聞窗外事”。在關(guān)乎基層社會發(fā)展的事項(xiàng)面前，自覺樹立“一盤棋”思想，承擔(dān)起各部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，履行好為基層社會發(fā)展服務(wù)的相關(guān)職能。同級職能部門之間要建立常態(tài)化溝通機(jī)制，不能各自為政，構(gòu)筑信息壁壘。實(shí)現(xiàn)信息共享，防止因信息不暢而導(dǎo)致政策在基層政府“打架”的情況。職能部門不能只局限于需要共同參與某項(xiàng)事務(wù)、某個(gè)項(xiàng)目時(shí)才合作，更要將職能部門的內(nèi)部溝通在日常工作中落實(shí)。同級職能部門之間要建立聯(lián)動機(jī)制。當(dāng)出現(xiàn)“政策打架”的情況時(shí)，同級職能部門可通過正式和非正式的形式聯(lián)動解決。

為基層減負(fù)需要全局動員、系統(tǒng)部署。出現(xiàn)“政出多門”“政策打架”時(shí)要及時(shí)傾聽基層聲音，優(yōu)化完善政策方案，部門之間通過座談會等形式邀請基層干部參加。部門之間無法協(xié)調(diào)解決時(shí)及時(shí)請示上級政府，必要時(shí)邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜伊邢拐叱雠_更符合基層實(shí)際，更具有科學(xué)性、可操作性、可延展性。

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目“推進(jìn)基層政府減負(fù)的機(jī)制和路徑研究”（項(xiàng)目編號：20BZZ038）階段性研究成果。

作? 者：周振超，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授

王京菁，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)碩士研究生

王琦君，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院公共管理碩士研究生

責(zé)任編輯：張 波