街道辦事處權(quán)力清單制度的實(shí)踐與完善※
——基于我國(guó)省會(huì)城市街道辦事處權(quán)力清單的分析

上官莉娜 郭媛媛

（1.武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072；2.南京大學(xué)，江蘇 南京 210023）

2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）要求“省級(jí)政府在2015年年底前要基本完成權(quán)力清單制定與公布工作，市縣兩級(jí)政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作。”《意見》發(fā)布后，權(quán)力清單制度開始向街鄉(xiāng)層次擴(kuò)散和推進(jìn)，在一定程度上使得街道辦事處職能更加明確規(guī)范。本文通過(guò)收集我國(guó)22個(gè)省會(huì)城市（不含自治區(qū)首府、臺(tái)灣省省會(huì)）公布的401份街道辦事處權(quán)力清單（截止時(shí)間是2018年5月），試圖探尋街道辦事處層面權(quán)力清單制度推行過(guò)程中存在的問(wèn)題，為完善城市基層治理體系、提升基層治理能力提供一些思考和建議。

一、街道辦事處權(quán)力清單制度實(shí)施現(xiàn)狀及特點(diǎn)

2009年，全國(guó)人大廢止了《街道辦事處條例》，使街道辦事處管理失去了最基本的法律依據(jù)。在壓力型體制下，責(zé)任“漏斗效應(yīng)”、部門“疊加效應(yīng)”使處于行政層級(jí)底端的街道辦事處始終處于權(quán)責(zé)不對(duì)等，“看得見管不著”的窘境。此外，基層各種行政權(quán)力的設(shè)置異常復(fù)雜，權(quán)力縱橫交錯(cuò)，上下左右相互勾連，權(quán)力邊界模糊甚至沖突的現(xiàn)象并不鮮見?！皺?quán)力清單”能否澄清并界定條（部門）與塊（屬地）的職責(zé)分工，能否在清單基礎(chǔ)上就縱向權(quán)力關(guān)系締結(jié)契約，劃分彼此權(quán)責(zé)，形成合作治理；能否打通“陽(yáng)光政務(wù)”面向群眾的“最后一公里”，權(quán)力清單制度在街道辦事處層面的實(shí)施狀況值得關(guān)注。

（一）街道辦事處權(quán)力清單制度實(shí)施總體情況

1.制度實(shí)施覆蓋率，中部高于東西部地區(qū)

權(quán)力清單制度實(shí)施的表現(xiàn)形式首先是權(quán)力清單的公布。通過(guò)對(duì)全國(guó)22個(gè)省會(huì)城市的政府官方網(wǎng)站、機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)等官方網(wǎng)站的查找，共有西寧、昆明、福州、廣州、濟(jì)南、石家莊、鄭州、南昌、合肥、武漢、杭州11個(gè)省會(huì)城市通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公布了街道辦事處權(quán)力清單。而南京、?？凇⑻?、長(zhǎng)沙、成都、西安、蘭州、沈陽(yáng)、長(zhǎng)春、哈爾濱等10市未查找到權(quán)力清單，貴陽(yáng)則是作為全國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)城市，撤銷了全市的街道辦事處。

其中已公布權(quán)力清單的10個(gè)省會(huì)城市中，鄭州、南昌兩市街道辦事處權(quán)力清單公布率最高，達(dá)到了100%；公布率最低的城市為福州市，僅為25.71%?？傮w看來(lái)，中部地區(qū)城市的權(quán)力清單制度執(zhí)行覆蓋率高于東部及西部地區(qū)城市，鄭州、南昌、合肥、武漢四市的權(quán)力清單公布率均在80%以上。綜合看來(lái)，高層政府（如省市級(jí)政府）對(duì)于權(quán)力清單制度的推行具有示范效應(yīng)，行政層級(jí)越高的政府，權(quán)力清單制度推行越快，但是制度執(zhí)行“末端衰竭”導(dǎo)致在街道辦事處層面的執(zhí)行力度不足，整體覆蓋率不甚理想。

表1.各省會(huì)城市街道辦事處權(quán)力清單公布情況

2.制度清單公開平臺(tái)多元化

從公開平臺(tái)來(lái)看，大致分為三類。第一，省平臺(tái)統(tǒng)一公布。南昌、昆明、廣州三市街道辦事處權(quán)力清單在其所在省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)或者網(wǎng)上辦事大廳上集中公布。但省級(jí)平臺(tái)上大多數(shù)市僅公布至區(qū)一級(jí)，街道一級(jí)信息為空白。第二，各區(qū)人民政府網(wǎng)站公布。此種形式較為常見，合肥、濟(jì)南、石家莊、西寧、福州五市的街道辦事處權(quán)力清單均由其所在市轄區(qū)政府網(wǎng)站上以通知附件的形式進(jìn)行公布。第三，建立專門的街道一級(jí)權(quán)力清單網(wǎng)站。鄭州市以市為單位建立了市行政權(quán)責(zé)清單網(wǎng)站；武漢市除硚口區(qū)外，各區(qū)建設(shè)了區(qū)級(jí)權(quán)力清單網(wǎng)站，在各區(qū)人民政府網(wǎng)站上設(shè)有相關(guān)鏈接并作為重點(diǎn)公開項(xiàng)目設(shè)有醒目標(biāo)志。

3.制定形式

制定形式分為街道辦事處各自制定和由區(qū)統(tǒng)一制定。大部分街道辦事處依照區(qū)政府的指導(dǎo)意見或者參照其印發(fā)的通用目錄結(jié)合實(shí)際制定自身權(quán)力清單。而南昌市、濟(jì)南市、福州市則由市轄區(qū)統(tǒng)一制定所轄街道辦事處的權(quán)力清單，同一區(qū)下轄各街道辦事處的權(quán)力清單完全相同。

（二）街道辦事處權(quán)力清單分析

詞頻分析是文本挖掘的重要手段，它是文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)中傳統(tǒng)的和具有代表性的一種內(nèi)容分析法，針對(duì)權(quán)力清單的具體文本內(nèi)容，本文利用“語(yǔ)料庫(kù)在線”進(jìn)行文本分析。通過(guò)將各城市所有街道辦事處權(quán)力清單文本導(dǎo)入“語(yǔ)料庫(kù)在線”網(wǎng)站，通過(guò)詞頻統(tǒng)計(jì)得到高頻詞列表，可以分析城市街道辦事處行政權(quán)力所涉及的主要內(nèi)容。同理，按照權(quán)力類型的不同，將各城市街道辦事處權(quán)力清單中的某一類型的內(nèi)容導(dǎo)入進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)，具體分析不同城市對(duì)于同一類型權(quán)力的理解及該類型權(quán)力的側(cè)重點(diǎn)。

1.權(quán)力數(shù)量極差較高，區(qū)域差異明顯

圖1.各省會(huì)城市街道辦事處平均權(quán)力數(shù)量

從權(quán)力清單中所列權(quán)力數(shù)量來(lái)看（圖1.），不同城市街道辦事處行政權(quán)力數(shù)量差異較大，而同一城市街道辦事處權(quán)力數(shù)量接近。各地街道辦事處行政權(quán)力數(shù)量不一，極差達(dá)到98項(xiàng)。其中，街道辦事處行政權(quán)力數(shù)量最多的省會(huì)城市是廣州市，為105項(xiàng)；其次是福州市67項(xiàng)、武漢市66項(xiàng)；最少的為石家莊市與鄭州市，平均數(shù)量分別為7項(xiàng)、11項(xiàng)。從所在地區(qū)來(lái)看，東部地區(qū)城市（如廣州、福州、濟(jì)南等）之間數(shù)量差異極大，中部地區(qū)（如武漢、合肥、南昌、鄭州）與西部地區(qū)（如西寧、昆明）城市之間數(shù)量較相近，分別維持在60與30項(xiàng)左右。

可見，盡管《意見》為權(quán)力清單的制定提供了統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)等，但各地對(duì)于各權(quán)力類別的定義、范圍以及權(quán)力梳理方式有不同理解，導(dǎo)致各地街道辦事處權(quán)力清單數(shù)量差異極大。同時(shí)權(quán)力數(shù)量的差異可以反映出各地街道辦職能的差異。

2.權(quán)力類型

圖2.各類型行政權(quán)力總體比例

從權(quán)力類型劃分來(lái)看，各市街道辦事處權(quán)力清單的分類方式存在差異。大部分城市按照《意見》中的“9+X”劃分方式，分為“行政許可、行政給付、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查、行政確認(rèn)、行政裁決、行政征收、行政獎(jiǎng)勵(lì)及其他權(quán)力”。具體說(shuō)來(lái)，濟(jì)南市與石家莊市在“9+X”基礎(chǔ)上將行政檢查換成了行政監(jiān)督，共計(jì)10類；西寧市在“9+X”基礎(chǔ)上增加行政監(jiān)督一類，共計(jì)11類；南昌市在“9+X”基礎(chǔ)上增加行政監(jiān)督、行政調(diào)解兩類，共計(jì)12類。不難看出，權(quán)力清單其本質(zhì)是將行政權(quán)力置換為行政行為，按行政行為類型規(guī)范行政權(quán)力類型，名為行政權(quán)力清單實(shí)為行政行為清單[1]。

從各類型權(quán)力的數(shù)量來(lái)看（圖2.），“其他權(quán)力”所占比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于各具體類型的權(quán)力，達(dá)到了68.2%，比其他所有類型權(quán)力數(shù)量之和還要多。之后依次為行政確認(rèn)9.5%、行政檢查6.7%、行政監(jiān)督3.2%。

從行政權(quán)力的構(gòu)成比例來(lái)看（圖3.），“其他權(quán)力”在各個(gè)城市街道辦事處的權(quán)力清單中都占有較大比重。“其他權(quán)力”數(shù)量占比最大的城市為合肥，占所有行政權(quán)力總量的92.1%左右，最少的是西寧市，約22.7%。其他權(quán)力、行政檢查、行政確認(rèn)這三類事項(xiàng)占比最高的城市分別為合肥99.5%、福州94.0%、昆明93.8%，最少的為濟(jì)南54.0%與西寧56.8%。從分類上來(lái)看，各地街道辦事處對(duì)于權(quán)力的分類標(biāo)準(zhǔn)存在不同理解，例如“再生育審批”，廣州、福州、武漢市將其列入“行政許可”一類，而濟(jì)南、合肥市則將其列入“其他權(quán)力”中；濟(jì)南將“特困人員補(bǔ)助”列入“行政給付”，而昆明則在“其他權(quán)力”中列出。

3.權(quán)力內(nèi)容

對(duì)街道辦事處權(quán)力清單進(jìn)行文本分析，可以清晰識(shí)別各類行政權(quán)力所包含的主要內(nèi)容，尤其是“其他權(quán)力”在各市街道辦事處權(quán)力清單中差異較大（見表2.）。由表可知，城市街道辦事處權(quán)力清單中的“其他權(quán)力”主要包含社會(huì)救濟(jì)審批與實(shí)施、安全管理、生育服務(wù)，同時(shí)也包含因?yàn)榈赜蛟蚨a(chǎn)生的特殊行政權(quán)力。

圖3.各城市街道辦事處行政權(quán)力構(gòu)成比例

表2.各城市街道辦事處權(quán)力清單“其他權(quán)力”高頻詞及權(quán)力側(cè)重方向

（三）街道辦事處權(quán)力清單制度總體實(shí)施特點(diǎn)

“自上而下”，梯次推進(jìn)。權(quán)力清單制度的推行順序大體為省、市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。區(qū)政府在街道辦事處權(quán)力清單的制定過(guò)程中起著指導(dǎo)、規(guī)范、審核作用，把控實(shí)施質(zhì)量。大部分區(qū)政府印發(fā)相關(guān)指導(dǎo)意見，對(duì)清單范圍、項(xiàng)目制定依據(jù)、具體內(nèi)容以及制定主體進(jìn)行規(guī)定；部分區(qū)政府印發(fā)《街鄉(xiāng)行政權(quán)力清單通用目錄》，指導(dǎo)各街道辦事處在權(quán)力清單通用目錄的基礎(chǔ)上進(jìn)行清單制定；還有一些區(qū)政府直接制定全區(qū)街道辦事處權(quán)力清單，例如濟(jì)南市市中區(qū)、福州市鼓樓區(qū)等。

覆蓋不全，推進(jìn)遲緩。從制度實(shí)施進(jìn)度情況來(lái)看，省級(jí)以及市級(jí)政府實(shí)施較為迅速，而基層政府實(shí)施速度相對(duì)遲緩。從公布范圍來(lái)看，清單制度在街道辦事處層面的推進(jìn)覆蓋面不足。所調(diào)查的22個(gè)省會(huì)城市中，僅有一半的城市將權(quán)力清單制度推進(jìn)至街道辦事處層面，其余城市仍停留在區(qū)級(jí)層次，其中僅有兩座城市的街道辦事處達(dá)到了100%全覆蓋。

簡(jiǎn)政放權(quán)，明確職能。2015年《意見》發(fā)布后，各街道辦事處結(jié)合實(shí)際，按照《意見》及區(qū)政府的要求對(duì)現(xiàn)有職責(zé)權(quán)限進(jìn)行梳理。通過(guò)清單的約束，力圖避免權(quán)力的“收放循環(huán)”，同時(shí)以清單為載體，使得街道辦事處職能趨于明確規(guī)范，嘗試消除“灰色權(quán)力”。

權(quán)力公開，陽(yáng)光政務(wù)。權(quán)力清單制度實(shí)施的前提在于公布清單，使權(quán)力向社會(huì)公開，接受公民監(jiān)督。權(quán)力清單制度在街道辦事處層次的推進(jìn)，也促進(jìn)了政務(wù)公開向基層的深入推進(jìn)。廣東省、福建省將省級(jí)網(wǎng)上辦事大廳的服務(wù)延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層次；而武漢市各區(qū)專門建設(shè)區(qū)和街道辦事處權(quán)力清單網(wǎng)站。

二、街道辦事處權(quán)力清單制度存在的問(wèn)題

權(quán)力清單制度圍繞權(quán)力來(lái)源、權(quán)力行使、權(quán)力制約這一權(quán)力運(yùn)行的根本邏輯，目的在于建構(gòu)“法無(wú)授權(quán)不可為”以及“法定職責(zé)必須為”的新型權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。權(quán)力清單制度在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，有利于明確權(quán)力邊界，建立“有限政府”，并使行政權(quán)力運(yùn)行公開化、透明化。但在權(quán)力清單制度的推進(jìn)和運(yùn)行中，仍存在一些問(wèn)題。

（一）權(quán)力清單分類標(biāo)準(zhǔn)和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制有待優(yōu)化

第一，權(quán)力清單分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。從各地實(shí)踐來(lái)看，對(duì)“9+X”分類標(biāo)準(zhǔn)的理解存在差異，具有較明顯的主觀性，同一權(quán)力在不同地方被歸入不同類型之中。例如“再生育審批”，廣州、福州、武漢市將其列入“行政許可”，而濟(jì)南、合肥市則將之列入“其他權(quán)力”中。究其原因，是未能準(zhǔn)確把握好行政審批和行政許可的內(nèi)涵和界限，二者分離的根本原因是立法層面未能處理好“權(quán)限法定”與“實(shí)踐需要”的緊張關(guān)系?！捌渌麢?quán)力”內(nèi)涵模糊，成為權(quán)力的“玻璃門”和“彈簧門”，存在較大彈性空間，涵蓋了法律法規(guī)中未包含的或者未明確分類的權(quán)力。此類別還可能成為應(yīng)取消權(quán)力的“庇護(hù)所”，無(wú)法真正達(dá)到簡(jiǎn)政放權(quán)的目的；同時(shí)它界限模糊，存在著隱形權(quán)力，可能成為部門尋租的新空間。然而，兜底條款的應(yīng)急彈性決定了存在的必要性，但其滋生隱形權(quán)力的潛在威脅必須引起重視。因此要對(duì)“X”項(xiàng)兜底性權(quán)力進(jìn)行規(guī)范，防止個(gè)別職能部門利用兜底性權(quán)力邊界的模糊性將一些于法無(wú)據(jù)的權(quán)力隱匿其中。

第二，權(quán)力類型梳理不規(guī)范?！兑庖姟肺疵鞔_規(guī)定權(quán)力依據(jù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地權(quán)力梳理存在不規(guī)范的現(xiàn)象。有學(xué)者指出權(quán)力清單制度的邏輯起點(diǎn)在于限制權(quán)力而非設(shè)定權(quán)力；權(quán)力清單制度本質(zhì)在于通過(guò)規(guī)范行政行為達(dá)到控制行政權(quán)力。[2]權(quán)力清單制度要求所有列入權(quán)力清單的行政權(quán)力必須要有相關(guān)的法律依據(jù)，無(wú)法律依據(jù)的權(quán)力一律撤銷。但一些行政法規(guī)和部門規(guī)章也成為了有些部門梳理行政權(quán)力的依據(jù)。針對(duì)由地方行政法規(guī)和部門規(guī)章規(guī)定的權(quán)力，有些地方將其納入權(quán)力清單中，有些地方則不將其作為一項(xiàng)權(quán)力。權(quán)力類型的梳理涉及對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行重新配置，做出保留、下放、轉(zhuǎn)移、取消、整合、加強(qiáng)等處置方式，權(quán)力梳理不規(guī)范讓清單制定部門有可能打“擦邊球”，“地方造法”使權(quán)力清單上可能出現(xiàn)不合法的權(quán)力，權(quán)力清單的地方差異與配權(quán)亂象使其難以發(fā)揮“給權(quán)力編籠子”的制度功能。

第三，權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制缺乏。街道辦事處在制定權(quán)力清單時(shí)，大多依照區(qū)政府的指導(dǎo)意見或者參照通用目錄，使得實(shí)施主體即街道辦事處處于被動(dòng)地位，難以發(fā)揮自身的能動(dòng)性。部分區(qū)政府統(tǒng)一制定全區(qū)街道辦事處權(quán)力清單，缺少讓街道辦事處自查的調(diào)整過(guò)程，未能因地制宜考慮各個(gè)街道的獨(dú)特性與差異性。此外，街道辦事處行政權(quán)力由相關(guān)法律規(guī)定，法律的立與廢也導(dǎo)致街道辦事處權(quán)力的變化。但是部分街道辦事處權(quán)力清單并未進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，出現(xiàn)了不符合當(dāng)前法律規(guī)定的權(quán)力。例如，2016年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》公布，我國(guó)開始實(shí)施全面二孩政策，對(duì)自愿生育一個(gè)孩子的夫妻，不再發(fā)放《獨(dú)生子女父母光榮證》，不再享受獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)等相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)待政策。但鄭州、昆明、廣州部分街道辦事處權(quán)力清單中仍存在“獨(dú)生子女父母光榮證辦理”一項(xiàng)。

（二）權(quán)力清單公開范圍及清單覆蓋率有待提升

第一，網(wǎng)上公開范圍較小，清單覆蓋率低。在街道辦事處層面，權(quán)力清單網(wǎng)上公開的推進(jìn)有限。所研究的22個(gè)省會(huì)城市中，僅有11座城市在網(wǎng)站上公布了街道一級(jí)機(jī)構(gòu)的權(quán)力清單，其余城市僅停留在區(qū)級(jí)政府及其職能部門層次。而在已公布街道權(quán)力清單的11座城市中，僅有2座城市實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，公布了所有街道辦事處的權(quán)力清單。

第二，網(wǎng)絡(luò)公布平臺(tái)不一，建設(shè)尚不完善。公布平臺(tái)不統(tǒng)一導(dǎo)致其公布的標(biāo)準(zhǔn)不一，有的以通知附件形式、有的以信息公開形式告知。不同的公布平臺(tái)和公布形式加大了上級(jí)政府對(duì)于各街道辦事處權(quán)力清單制度實(shí)施情況的監(jiān)督難度，也阻礙了各街道之間的資源共享，降低了信息使用率。公布平臺(tái)的不統(tǒng)一還導(dǎo)致了公民查找時(shí)的不便，阻礙了公民參與的有效性。部分公布平臺(tái)的建設(shè)尚不完善，未設(shè)置權(quán)力清單專欄，而是將其放置在政務(wù)公開大類中，混雜在其他信息里，市民查找極為不便。

（三）權(quán)力清單制度監(jiān)督與救濟(jì)乏力

第一，“法外權(quán)力”擾亂監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。權(quán)力清單制度要求“清單之外無(wú)權(quán)力”，政府部門無(wú)權(quán)行使未列入權(quán)力清單的行政權(quán)力，因而權(quán)力清單成為一個(gè)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，但是“依清單行政”的地方性實(shí)踐造成了對(duì)“依法行政”的內(nèi)涵式剝蝕。[3]對(duì)行政權(quán)力邊界做出非此即彼且最令人信服的惟一性劃定，難度很大甚至難以進(jìn)行，我們觀察到的實(shí)際情況是街道辦事處有時(shí)仍需行使一些“法外權(quán)力”。一方面，是由于街道辦事處派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，上級(jí)政府往往臨時(shí)分派任務(wù)至街道辦事處，會(huì)出現(xiàn)為了完成部分任務(wù)行使法律規(guī)定之外權(quán)力的情況；另一方面，由于“有問(wèn)題找政府”的思想仍舊存在，為解決居民的問(wèn)題，街道辦事處不可避免的需要使用“法外權(quán)力”。這些情況的出現(xiàn)是我國(guó)法治建設(shè)尚不健全的緣故，造成未列入權(quán)力清單的“法外權(quán)力”不可避免地?cái)_亂了監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)，使權(quán)力的邊界無(wú)法做到完全明晰。

第二，公眾參與不足降低監(jiān)督效力。權(quán)力清單制度實(shí)施的目的之一就是“將權(quán)力置于陽(yáng)光下”，陽(yáng)光政務(wù)的關(guān)鍵在于社會(huì)監(jiān)督，如果缺乏公眾參與，社會(huì)監(jiān)督便無(wú)用武之地。為避免權(quán)力清單制度異化為政府部門自己制定規(guī)則、自己充當(dāng)裁判自?shī)首詷?lè)的游戲，就需要提升公眾參與程度。誠(chéng)如有學(xué)者所言，社會(huì)公眾參與意識(shí)淡薄，參與熱情不足，對(duì)政府權(quán)力的“心理卷入”程度低，充分參與政府權(quán)力監(jiān)督的主觀條件還不足。[4]從已公布權(quán)力清單的省會(huì)城市來(lái)看，街道辦事處權(quán)力清單的網(wǎng)頁(yè)點(diǎn)擊率不高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于區(qū)級(jí)政府權(quán)力清單點(diǎn)擊率，從側(cè)面說(shuō)明在公眾認(rèn)知層面，對(duì)街道辦事處權(quán)力清單的實(shí)施缺乏必要的了解。

第三，監(jiān)督主體單一影響監(jiān)督信度。地方政府始終強(qiáng)調(diào)大力保障權(quán)力清單的實(shí)施，超越了權(quán)力清單，行政權(quán)力就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但是違反權(quán)力清單該承擔(dān)何種責(zé)任，是法律責(zé)任、道德責(zé)任抑或政治責(zé)任，相應(yīng)的答案仍是空白。目前對(duì)街道辦事處權(quán)力清單制度實(shí)施的監(jiān)督主要來(lái)自政府內(nèi)部，表現(xiàn)為區(qū)級(jí)政府對(duì)所轄街道辦事處的監(jiān)督，監(jiān)督主體單一，難以對(duì)街道辦事處按照權(quán)力清單行使權(quán)力的情況進(jìn)行長(zhǎng)期且全面的監(jiān)督。為保證制度有效實(shí)施，應(yīng)完善政府外部監(jiān)督，明確公眾與社會(huì)組織的監(jiān)督主體地位，提高他們的監(jiān)督意識(shí)。

第四，清單制定部門弱化救濟(jì)渠道。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，權(quán)力清單中不僅應(yīng)包括各項(xiàng)行政職權(quán)內(nèi)容，還應(yīng)包括權(quán)力依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程、對(duì)應(yīng)責(zé)任、問(wèn)責(zé)機(jī)制及救濟(jì)渠道等。其中，救濟(jì)部門應(yīng)包含法院、檢察院、上級(jí)行政主管部門，救濟(jì)渠道應(yīng)包含部門電話、機(jī)構(gòu)網(wǎng)址及機(jī)構(gòu)地址等，但實(shí)際上有些職能部門為減輕自己的責(zé)任，不愿意將電話等信息公布。各街道辦事處在權(quán)力清單的制定過(guò)程中也對(duì)救濟(jì)渠道有意無(wú)意進(jìn)行了弱化處理，以精簡(jiǎn)權(quán)力清單的名義，僅放置自己部門的聯(lián)系方式而省略了上級(jí)部門和其他司法渠道的救濟(jì)方式。

三、完善街道辦事處權(quán)力清單制度的路徑

權(quán)力清單制度作為自上而下的強(qiáng)制性制度變遷，必然在中央與地方、地方各級(jí)政府、各職能部門之間產(chǎn)生博弈，實(shí)施權(quán)力清單制度以來(lái)，表面看權(quán)力數(shù)量有所減少，某些地方卻是將各事項(xiàng)子項(xiàng)合并，將破碎化的權(quán)力重新整合，實(shí)際上的權(quán)力并沒(méi)有減少；或者通過(guò)明放暗不放、放小不放大、放虛不放實(shí)等選擇性放權(quán)策略周旋回應(yīng)。如何克服部門利益的路徑依賴，避免監(jiān)督失靈、克服政府自我賦權(quán)的悖論，都是在實(shí)踐中必須予以回答的問(wèn)題。

（一）權(quán)力清單內(nèi)容制定方面

第一，完善相關(guān)法律法規(guī)，明確權(quán)力清單制定規(guī)范。目前，權(quán)力清單的制定缺少相應(yīng)的法律規(guī)定，對(duì)權(quán)力類別的劃分標(biāo)準(zhǔn)、梳理口徑等未做規(guī)定，導(dǎo)致各地街道辦事處權(quán)力清單制定標(biāo)準(zhǔn)不一，尤其在歸類“其他權(quán)力”時(shí)，極易導(dǎo)致制定清單時(shí)的隨意性。首先，應(yīng)完善與權(quán)力清單制度相關(guān)的法律，夯實(shí)法律基礎(chǔ)，保障權(quán)力清單制度的實(shí)施。其次，制作權(quán)力清單制定操作指南，統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)法律依據(jù)認(rèn)定不一、行政權(quán)力無(wú)法定性分類等問(wèn)題，通過(guò)咨詢專家學(xué)者進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定。例如，大量實(shí)有的職能因沒(méi)有法定依據(jù)或依據(jù)“不夠格”未能進(jìn)入權(quán)力清單目錄，這是否意味著被覆蓋或取消，這些理論和實(shí)踐問(wèn)題都有待回應(yīng)。社會(huì)發(fā)展充滿風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，實(shí)有職能和法定職能也處于辯證發(fā)展之中，法定職能和實(shí)有職能均應(yīng)進(jìn)行制度化調(diào)控，但不一定采取“格式化”的清單模式。

第二，結(jié)合多種制定渠道，優(yōu)化權(quán)力清單制定方式。目前權(quán)力清單的制定主要有三種方式：其一為上級(jí)政府制定通用清單，下級(jí)政府對(duì)通用清單進(jìn)行調(diào)整形成本級(jí)權(quán)力清單。此種方式在一定程度上統(tǒng)一了制定規(guī)范，但下級(jí)政府對(duì)于清單的調(diào)整具有彈性。第二種方式為下級(jí)政府自行組織權(quán)力的自我清理，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成上報(bào)，并由上級(jí)部門審批。此種方式能夠讓街道辦事處充分結(jié)合自身實(shí)際制定權(quán)力清單，但易造成各街道辦事處權(quán)力梳理口徑不統(tǒng)一、梳理不充分的問(wèn)題。第三種是委托第三方專家智囊團(tuán)進(jìn)行制定，經(jīng)過(guò)專家制定、編辦審核修改、各部門審核修改、專家對(duì)修改清單進(jìn)行規(guī)范化等一系列流程完成權(quán)力清單的制定。此種方式使得清單內(nèi)容規(guī)范且格式統(tǒng)一，但是由于專家對(duì)于街道辦事處實(shí)際情況不熟悉，制作周期較長(zhǎng)。因此，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化權(quán)力清單的制定方式，解決權(quán)力清單制定過(guò)程中實(shí)施主體被動(dòng)，無(wú)法兼顧當(dāng)?shù)貙?shí)際、權(quán)力清單統(tǒng)計(jì)口徑不

第三，健全動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，進(jìn)行權(quán)力清單內(nèi)容更新。完整的權(quán)力清單除了梳理權(quán)力，還應(yīng)當(dāng)包括權(quán)力運(yùn)行的流程圖，流程圖實(shí)際上就是權(quán)力行使的行政程序，是行政主體在行使該項(xiàng)權(quán)力時(shí)必須遵守的方式、步驟、時(shí)限等，以預(yù)設(shè)的、穩(wěn)定的環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)約束行政主體必須按照每個(gè)程序節(jié)點(diǎn)完成權(quán)力行使，使辦事群眾對(duì)行政行為有明確的預(yù)期。權(quán)力清單制定后并非一成不變，需要適時(shí)調(diào)整完善。政府行政權(quán)力由相關(guān)法律規(guī)定，而法律法規(guī)存在“立改廢”的問(wèn)題，此時(shí)權(quán)力清單也應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律的調(diào)整而進(jìn)行更新。同時(shí)，由于街道辦事處是距離群眾最近的政府組織，也應(yīng)成為對(duì)社會(huì)實(shí)際變動(dòng)反應(yīng)最敏捷的政府組織，因此根據(jù)實(shí)際情況的變化，街道辦事處及街道辦事處各部門之間的職能會(huì)發(fā)生改變，應(yīng)完善動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，定期進(jìn)行權(quán)力清單的更新。

（二）權(quán)力清單公開方面

第一，落實(shí)三大公開渠道，深入推進(jìn)權(quán)力清單網(wǎng)上公開。政府應(yīng)重視對(duì)權(quán)力清單的公開，落實(shí)網(wǎng)上公開、墻上公開、窗口公開三大公開渠道，多角度多層次拓展權(quán)力清單的公開范圍。首先，應(yīng)提高網(wǎng)絡(luò)政務(wù)公開意識(shí)，積極推進(jìn)街道辦事處權(quán)力清單的網(wǎng)上公開。隨著電子信息技術(shù)的普及，網(wǎng)上公開受眾廣泛且信息易被獲取，擴(kuò)大網(wǎng)上公開范圍是促進(jìn)公眾了解權(quán)力清單最有效的方式。同時(shí)，落實(shí)窗口公開與墻上公開，對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)或者不常使用網(wǎng)絡(luò)的公眾來(lái)說(shuō)，僅僅進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)公開不能使他們了解權(quán)力清單的內(nèi)容，傳統(tǒng)媒體的力量也不容忽視。

第二，建設(shè)網(wǎng)上公布平臺(tái)，給予“陽(yáng)光政務(wù)”技術(shù)支持。各級(jí)政府網(wǎng)站是公布清單的重要載體之一，其建設(shè)水平是影響政務(wù)公開、公民參與、社會(huì)監(jiān)督的關(guān)鍵因素。目前權(quán)力清單的公布平臺(tái)較為混亂，尤其在街道辦事處層面，由于行政層級(jí)較低，數(shù)量眾多，沒(méi)有統(tǒng)一的公布平臺(tái)使得查找變得費(fèi)時(shí)費(fèi)力，政務(wù)透明度大打折扣。要將大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等前沿信息技術(shù)手段運(yùn)用到權(quán)力清單運(yùn)行的全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)權(quán)力公開最大化。首先，各市可以建立統(tǒng)一的權(quán)力清單公示平臺(tái)，包含市、區(qū)、街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）各級(jí)權(quán)力清單，同時(shí)在市、區(qū)網(wǎng)站上設(shè)置相關(guān)鏈接。權(quán)力清單的集中公布有利于檢索查找，方便市民操作。同時(shí)，將各項(xiàng)行政權(quán)力進(jìn)行統(tǒng)一編碼，并在網(wǎng)站上增加搜索功能，通過(guò)搜索編號(hào)或者關(guān)鍵詞對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行查詢。最后，應(yīng)當(dāng)對(duì)政府工作人員進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)技術(shù)培訓(xùn)，增強(qiáng)他們操作的專業(yè)水平，提高工作效率。

（三）執(zhí)行監(jiān)督與救濟(jì)渠道

第一，實(shí)施績(jī)效監(jiān)督，保障權(quán)力清單制度實(shí)施。權(quán)力清單制度的實(shí)施是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，政府部門進(jìn)行政策執(zhí)行的效率和問(wèn)題等都需要通過(guò)績(jī)效評(píng)估來(lái)回答。首先，制定績(jī)效評(píng)估機(jī)制，明確評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，將制度的執(zhí)行情況、實(shí)施效果列入考核內(nèi)容。其次，制定相應(yīng)的問(wèn)責(zé)及激勵(lì)機(jī)制，定期對(duì)制度落實(shí)情況進(jìn)行考核，對(duì)于違規(guī)情況進(jìn)行通報(bào)或者處罰，對(duì)于表現(xiàn)優(yōu)秀做出貢獻(xiàn)的人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。做到獎(jiǎng)懲得當(dāng)，強(qiáng)化行政人員的服務(wù)意識(shí)與責(zé)任意識(shí)。最后，構(gòu)建基于社會(huì)、媒體、公眾、專家組成的第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，將清單實(shí)施的效果、不足及時(shí)反饋給行政主體，適時(shí)彌補(bǔ)權(quán)力清單制度漏洞，完成系統(tǒng)的自我修復(fù)。

第二，加強(qiáng)公眾參與，促進(jìn)多元主體協(xié)同監(jiān)督。街道辦事處的每項(xiàng)權(quán)力均由法律賦予，存在客觀依據(jù)，表面看來(lái)權(quán)力清單的制定過(guò)程不需要公眾參與。但事實(shí)上這樣做容易造成公眾對(duì)權(quán)力清單的忽視，不利于公眾對(duì)權(quán)力清單制度的主動(dòng)監(jiān)督。目前，對(duì)公布公示的權(quán)力清單點(diǎn)擊量均不高，說(shuō)明公眾對(duì)權(quán)力清單的關(guān)注度不甚理想，街道辦事處應(yīng)積極向公眾宣傳權(quán)力清單制度，增加權(quán)力清單在居民中的認(rèn)知度。從完善監(jiān)督體系來(lái)看，當(dāng)前權(quán)力清單制度的實(shí)施主要由上級(jí)政府進(jìn)行監(jiān)督，亟需建立多元的監(jiān)督體系，強(qiáng)化外部監(jiān)督，包括社會(huì)監(jiān)督、媒體監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等。

第三，規(guī)范救濟(jì)渠道，防止政府部門主觀避責(zé)。以權(quán)制權(quán)本身即存在異化和膨脹的沖動(dòng)，僅靠權(quán)力清單制度自身是難以承載“鎖定權(quán)力”的重負(fù)，權(quán)力清單制度在實(shí)踐中的有效性，需要與信息公開、公眾參與、績(jī)效評(píng)估、問(wèn)責(zé)監(jiān)督等一系列制度與流程協(xié)同配合。反觀當(dāng)下，“職權(quán)法定”比“職責(zé)法定”的規(guī)范化、法制化程度高，行政職責(zé)往往由內(nèi)部管理制度文件作出規(guī)定。有些部門選擇對(duì)救濟(jì)渠道進(jìn)行弱化處理，這一做法不利于公民對(duì)權(quán)力清單制度的監(jiān)督。此外，對(duì)權(quán)力的問(wèn)責(zé)，依然存在法理問(wèn)責(zé)不夠、常態(tài)問(wèn)責(zé)缺位、全程問(wèn)責(zé)乏力等客觀狀況。

大力推行“權(quán)力清單”制度是權(quán)力制約模式中國(guó)式改造的實(shí)踐探索，但是文本意義的清單能否啟動(dòng)“權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”的深層變革，才是治理模式生效的關(guān)鍵因素。明確街道辦事處的職責(zé)定位和工作任務(wù)，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程，進(jìn)而完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開，可以說(shuō)“權(quán)力清單制度”僅僅是“萬(wàn)里長(zhǎng)征第一步”。它在權(quán)力制約的“治標(biāo)”層面取得了顯著成效，能否為“治本”建設(shè)贏得時(shí)間和戰(zhàn)略空間，有待進(jìn)一步觀察。