金融機構(gòu)行為監(jiān)管的內(nèi)涵、國內(nèi)外經(jīng)驗及建議

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摘? ?要：行為監(jiān)管是相對于審慎監(jiān)管而提出的。行為監(jiān)管關(guān)注金融機構(gòu)的具體業(yè)務(wù)行為問題及其市場影響，以保障金融消費者權(quán)益、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險為核心目標。行為監(jiān)管引起廣泛關(guān)注，建立健全行為監(jiān)管被作為金融監(jiān)管改革的重點內(nèi)容。本文分析了行為監(jiān)管的國際經(jīng)驗及我國實施行為監(jiān)管面臨的困難，并從金融監(jiān)管機構(gòu)、金融機構(gòu)、金融消費者三個層面提出改善金融機構(gòu)行為監(jiān)管的政策建議。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管;行為監(jiān)管;金融消費權(quán)益保護

國家提出“行為監(jiān)管”一詞，將行為監(jiān)管作為我國金融監(jiān)管框架的重要內(nèi)容，符合了國際金融監(jiān)管趨勢和我國“防風(fēng)險”工作要求。強化對金融機構(gòu)的行為監(jiān)管，不但有利于彌補審慎監(jiān)管的不足，維護金融穩(wěn)定，還能減少市場不當(dāng)行為，保護金融消費者的權(quán)益，是防范金融危機和系統(tǒng)性風(fēng)險的一道重要保障。因此，行為監(jiān)管將正式成為今后我國金融監(jiān)管中的重要一環(huán)，金融監(jiān)管也將更專業(yè)、更系統(tǒng)和更具挑戰(zhàn)性。

一、行為監(jiān)管的內(nèi)涵

（一）行為監(jiān)管的提出

美國國家保險協(xié)會（NAIC）最早于20世紀70年代提出“市場行為監(jiān)管”概念?！半p峰”（Twin Peaks）理論由英國經(jīng)濟學(xué)家泰勒提出，認為金融監(jiān)管存在兩個目標：一是維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定，防止發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的審慎監(jiān)管目標;二是對金融機構(gòu)不當(dāng)行為進行糾正，保障金融消費者權(quán)益的行為目標。根據(jù)“雙峰”理論，風(fēng)險監(jiān)管與市場行為監(jiān)管是差別關(guān)系與互補關(guān)系，為保持“雙峰”監(jiān)管目標的清晰，且確保二者相互補充，不會偏廢一端，雙峰型監(jiān)管模式應(yīng)當(dāng)分為：維護金融穩(wěn)定的審慎監(jiān)管和通過保護消費者利益的行為監(jiān)管兩類。

美國對次級貸款的監(jiān)管缺失引致2008年國際金融危機發(fā)生，金融業(yè)的放松監(jiān)管和讓市場自我調(diào)節(jié)修復(fù)的發(fā)展模式給世界經(jīng)濟帶來了嚴重后果，表明審慎監(jiān)管存在很大局限性，審慎監(jiān)管未能發(fā)揮維護金融系統(tǒng)的預(yù)期作用。在金融監(jiān)管理論和監(jiān)管實踐雙雙持續(xù)完善發(fā)展之下，金融監(jiān)管當(dāng)局正在思考如何強化以保障金融消費者為核心的行為監(jiān)管。2008年國際金融危機發(fā)生后，各國金融監(jiān)管部門都將行為監(jiān)管作為監(jiān)管改革的重要內(nèi)容，在行為監(jiān)管方面進行了一系列新嘗試，以促進監(jiān)管理念和方法金融發(fā)展形勢相匹配。

（二）行為監(jiān)管的價值目標

1.保護金融消費者權(quán)益

在2008年金融危機之后，行為監(jiān)管才逐漸開始被金融界所重視，因此，學(xué)界對其尚無明確定義，目前各國實施行為監(jiān)管主要是相對審慎監(jiān)管而言的。從現(xiàn)有的國際經(jīng)驗來看，保護金融消費者權(quán)益是行為監(jiān)管的重要價值目標之一。審慎監(jiān)管側(cè)重金融機構(gòu)和金融系統(tǒng)的穩(wěn)健，而行為監(jiān)管則強調(diào)要站在金融消費者角度去考慮問題，注重從創(chuàng)造和維護金融市場競爭秩序、保障金融消費者合理權(quán)益等角度出發(fā)，提升金融監(jiān)管有效性。

2.增強金融消費者信心

與審慎監(jiān)管防范單體金融機構(gòu)和整體金融體系風(fēng)險目標不同，行為監(jiān)管致力于通過“前瞻式”干預(yù)手段來保障并增強金融消費者的信心，以達到監(jiān)管效果。如國際金融危機期間，美國公眾對監(jiān)管缺陷和監(jiān)管不作為的批評與爭議非常激烈，導(dǎo)致社會各界對監(jiān)管部門、金融機構(gòu)和市場投資參與者的信任嚴重下降，對金融體系能否保持穩(wěn)定健康以及對金融市場的前景缺乏信心。行為監(jiān)管是對極端市場自由主義思想的批判與否定，通過從金融機構(gòu)銷售、投資與交易、監(jiān)管措施等不同角度，綜合治理和糾正市場行為的失靈，維護金融消費者信心和金融市場穩(wěn)健有序運行。

3.防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險

風(fēng)險監(jiān)管注重過程監(jiān)控與事后處理，在指標控制、綜合評價和類別監(jiān)管等方面，其主要關(guān)注機構(gòu)風(fēng)險損失與危機事件。有別于審慎監(jiān)管的“判斷導(dǎo)向”方式，行為監(jiān)管使用“問題預(yù)防”方式，即以“問題為本的監(jiān)管”對“風(fēng)險為本的監(jiān)管”進行補充，用“行為干預(yù)”的方式強化“規(guī)制導(dǎo)向”的效果。當(dāng)今世界各銀行業(yè)金融機構(gòu)的產(chǎn)品、服務(wù)以及商業(yè)模式都很容易被其他銀行業(yè)金融機構(gòu)模仿，銀行業(yè)金融機構(gòu)的產(chǎn)品與服務(wù)呈現(xiàn)趨同化現(xiàn)象，這意味著銀行業(yè)金融機構(gòu)一旦發(fā)生問題，將呈現(xiàn)群體效應(yīng)，從而引發(fā)金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險。現(xiàn)在國際上對金融市場行為監(jiān)管的監(jiān)管方法多采用主動式和介入式，提前捕捉金融機構(gòu)經(jīng)營或銷售行為中的潛在風(fēng)險。

4.樹立公平公正對待客戶的理念

行為監(jiān)管則側(cè)重于行為管控與問題評價，其工作重心是應(yīng)對機構(gòu)治理行為失效以及個人金融消費信用欺詐。2008年國際金融危機后，各國加強行為監(jiān)管力度，使銀行業(yè)等金融機構(gòu)開始真正認識到，金融消費者遭遇不公正、不公平待遇的主因在于金融產(chǎn)品過度創(chuàng)新化、結(jié)構(gòu)化、衍生化。即使不斷在金融機構(gòu)和消費者之間加強對結(jié)構(gòu)化衍生產(chǎn)品契約的信息披露，兩者之間依然會由于契約的執(zhí)行而導(dǎo)致雙方權(quán)益不公平的問題存在。這種為了創(chuàng)新而創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)化衍生產(chǎn)品本身所固有的屬性缺陷，是不可能僅通過加強信息披露就能徹底解決的。因此，金融機構(gòu)在加強信息披露的同時，更要以正確的金融經(jīng)營理念為導(dǎo)向，建立起讓金融消費者得到充分保護和公平對待的金融文化。

二、行為監(jiān)管的國際經(jīng)驗

國際上開展的行為監(jiān)管與金融消費者權(quán)益保護密不可分。根據(jù)泰勒的“雙峰”理論，審慎監(jiān)管主要通過監(jiān)管、發(fā)現(xiàn)和處罰具有違規(guī)行為的金融機構(gòu)，保護金融機構(gòu)和金融系統(tǒng)的安全發(fā)展;而保護購買金融產(chǎn)品、服務(wù)或?qū)鹑跈C構(gòu)進行投資的消費者，確保市場的公正、透明，促進金融消費者信心，是行為監(jiān)管的工作出發(fā)點。行為監(jiān)管要求監(jiān)管者主動作為，提前介入可能存在風(fēng)險的領(lǐng)域，為有序競爭創(chuàng)造公平的環(huán)境。美國、英國、日本、澳大利亞、香港地區(qū)一定程度上按照“雙峰”理論的內(nèi)容實施行為監(jiān)管。

（一）美國經(jīng)驗

國際金融危機后，美國改革創(chuàng)新“傘”式金融監(jiān)管機制，新設(shè)了商業(yè)行為監(jiān)管局、金融審慎監(jiān)管局和消費者金融保護局（CFPB），共同負責(zé)行為監(jiān)管。其中，CFPB負責(zé)整合各部門的金融消費者權(quán)益保護的行為監(jiān)管職能，職責(zé)范圍為總資產(chǎn)超過100億美元的金融機構(gòu)。美聯(lián)儲發(fā)揮監(jiān)管框架的“傘骨”作用，負責(zé)宏觀審慎監(jiān)管。具有美國特色的“傘+雙峰”的監(jiān)管模式由此形成。

（二）英國經(jīng)驗

自2008年起，英國啟動新一輪雙峰監(jiān)管模式改革，設(shè)立隸屬于英格蘭銀行管理的金融政策委員會（FPC），司職宏觀審慎監(jiān)管;微觀審慎監(jiān)管由新設(shè)的審慎監(jiān)管局（PRA）負責(zé)。此外，單獨新設(shè)了專門負責(zé)行為監(jiān)管的金融行為監(jiān)管局（FCA），直接向英國財政部和議會負責(zé)，監(jiān)管金融機構(gòu)經(jīng)濟活動與業(yè)務(wù)行為，增強市場有效性，豐富市場選擇，增強金融體系的公正性。

（三）澳大利亞經(jīng)驗

1997年，澳大利亞以泰勒的“雙峰”理論為基礎(chǔ)，在澳大利亞儲備銀行負責(zé)宏觀審慎監(jiān)管的前提下，設(shè)立專門負責(zé)審慎監(jiān)管職能的機構(gòu)：審慎監(jiān)管局（APRA）和證券投資委員會（ASIC）。其中，APRA對所有金融機構(gòu)進行審慎監(jiān)管，制定金融機構(gòu)及金融產(chǎn)品審慎經(jīng)營準則，維護金融穩(wěn)定;ASIC負責(zé)維護消費者在保險金、保證金領(lǐng)取、退休金和社會信用等金融領(lǐng)域方面的權(quán)益，對公司和金融市場實施監(jiān)管。在這種安排機制下，實現(xiàn)保護金融消費者權(quán)利與審慎監(jiān)管并行，相互協(xié)調(diào)與補充。兩個機構(gòu)依照職能分工，對金融體系進行雙峰監(jiān)管，即“左眼監(jiān)管安全，右眼監(jiān)管服務(wù)”。在2008年的國際金融危機中，世界各國金融行業(yè)深受打擊，但澳大利亞未受到較大沖擊，未有需要政府救助的金融機構(gòu)，金融體系顯現(xiàn)出韌性。可見，澳大利亞的金融雙峰監(jiān)管體系在此輪金融危機中顯示出了強大的抵抗力。

（四）日本經(jīng)驗

日本出臺《金融商品交易法》《金融商品銷售法》等多個監(jiān)管規(guī)定，突出對金融消費者的說明義務(wù)和賠償責(zé)任。將金融機構(gòu)收取不當(dāng)高息等行為納入監(jiān)管。在分工職責(zé)上，日本消費者廳主要承擔(dān)保護消費者權(quán)益的行政管理工作，受理消費者投訴，向金融機構(gòu)發(fā)出處理指令，視情況要求金融機構(gòu)提交處理報告等。消費者委員會主要負責(zé)對保護金融消費者權(quán)益的行為進行監(jiān)管。此外，日本還通過設(shè)立“消費生活中心”“消費者聯(lián)盟”等自律組織，接受消費者投訴、指導(dǎo)消費行為等。通過構(gòu)建行業(yè)監(jiān)管與行為監(jiān)管一體的金融監(jiān)管框架體系，日本較好地完成了其金融監(jiān)管體制的改革。

（五）香港經(jīng)驗

香港金管局制定《銀行運營守則》就金融消費者權(quán)益保護，為銀行業(yè)金融機構(gòu)與客戶關(guān)系設(shè)立標準。為加強金融機構(gòu)行為與產(chǎn)品監(jiān)管的專業(yè)性，香港金管局2011年新設(shè)銀行操守部，主要負責(zé)投資產(chǎn)品保障、消費者保障、存款保障計劃和支付系統(tǒng)監(jiān)察及牌照審批。在理財業(yè)務(wù)監(jiān)管中，重點檢查銀行內(nèi)部的制度與流程，評估銀行人員在銷售過程中做到行為規(guī)范，關(guān)注產(chǎn)品銷售行為本身。此外，操守部也會聘請是否第三方調(diào)查機構(gòu)，采用“神秘人”等方式以獲取一線銷售人員存在的不良行為信息。操守部綜合檢查信息，如認為需采取懲處手段，則轉(zhuǎn)交法規(guī)部執(zhí)行。

上述國家和地區(qū)在行為監(jiān)管方面都積累了一定的經(jīng)驗并已取得明顯成效，其主要做法可概括為三方面。一是以“保障并增強金融消費者信心、維護金融市場有序競爭秩序”作為行為監(jiān)管的工作出發(fā)點，既確保金融體系的穩(wěn)健性，又使消費者保護有了足夠重要的地位;二是根據(jù)實際情況設(shè)置獨立的專門機構(gòu)負責(zé)實施行為監(jiān)管，保護金融消費者權(quán)益，使審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管兩大職能相對獨立履行，緩和維護金融系統(tǒng)安全穩(wěn)健和消費者保護之間的矛盾，使兩個目標的矛盾最小化;三是制定和完善相關(guān)法律制度，規(guī)范金融機構(gòu)行為，金融監(jiān)管部門通過提前介入措施糾正金融機構(gòu)的偏差行為。

三、我國實施行為監(jiān)管面臨的主要困難

（一）相關(guān)法律法規(guī)缺失

目前，我國法律對于金融消費者的保護明顯不足，沒有專門的金融消費者權(quán)益保護法，相關(guān)法律規(guī)定非常零散，不成體系。我國與金融消費者保護的有關(guān)監(jiān)管要求分散于《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》以及由中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等金融管理部門制定的法規(guī)和規(guī)范性文件。上述法律制度均未對行為監(jiān)管作出明確界定，也缺乏對金融消費者權(quán)益保護的具體規(guī)定。

（二）缺乏監(jiān)管協(xié)調(diào)機制

我國至今尚無獨立的行為監(jiān)管機構(gòu)，金融監(jiān)管機構(gòu)也還未形成對行為監(jiān)管統(tǒng)一的政策意見、工作目標體系和具體的監(jiān)管要求。在分業(yè)監(jiān)管的格局下，銀保監(jiān)會、證監(jiān)會分別負責(zé)各自行業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的消費者保護工作，人民銀行更多扮演牽頭定規(guī)、總體協(xié)調(diào)的角色。近年來，我國證券市場在行為監(jiān)管方面積累了一定的經(jīng)驗，但在“一行兩會”的監(jiān)管架構(gòu)中，維護消費者權(quán)益的行為監(jiān)管協(xié)調(diào)機制還不完善，仍落后于金融經(jīng)營綜合化趨勢的監(jiān)管要求。人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會均已分別設(shè)立專職保護金融消費者權(quán)益的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，但這些機構(gòu)面對金融消費者保護目標與審慎監(jiān)管目標沖突時，無法完全獨立地行使金融消費者權(quán)益保護職責(zé)。正是由于各監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管目標分散且不完全一致，因此，人民銀行的監(jiān)管協(xié)調(diào)作用難以得到有效發(fā)揮。

（三）金融構(gòu)自身行為管理存在諸多問題

一是金融機構(gòu)激勵與約束機制不成熟。各級從業(yè)人員著重追求短期的經(jīng)營利潤最大化，只顧著向金融消費者盡量多地銷售金融產(chǎn)品，而不是“銷售合適的產(chǎn)品”為目標，容易衍生不當(dāng)競爭和不當(dāng)盈利行為。二是金融機構(gòu)行業(yè)行為標準還比較粗糙，尚無規(guī)范對待金融消費者方面的行為要求。如當(dāng)前一些銀行在管理客戶的理財資金時，存在自有資金與理財資金混用、特殊客戶具有特殊待遇、理財超額收益故意被計入為銀行收入等問題。近年來，我國涉及理財?shù)耐对V數(shù)量明顯，為銀行機構(gòu)的聲譽管理和品牌形象帶來負面影響。三是金融機構(gòu)產(chǎn)品研發(fā)雖創(chuàng)新不斷，但原創(chuàng)不足，模仿居多。加之我國目前對金融機構(gòu)新業(yè)務(wù)、新產(chǎn)品的準入把關(guān)不充分，監(jiān)管機構(gòu)了解新業(yè)務(wù)和新產(chǎn)品的存在滯后性，與金融產(chǎn)品創(chuàng)新快速推出相比，監(jiān)管能力的專業(yè)性、統(tǒng)一性和有效性有待進一步提升。

（四）消費者金融知識缺乏

隨著金融產(chǎn)品的專業(yè)性和技術(shù)含量的日漸提升，金融消費者與金融機構(gòu)之間的信息不對稱問題愈發(fā)嚴重。由于國內(nèi)各地經(jīng)濟金融發(fā)展不平衡不充分，金融消費者對金融產(chǎn)品的理解程度以及維權(quán)效率存在不可忽視的區(qū)域差異。大部分普通金融消費者缺乏必要金融知識，在進行金融產(chǎn)品消費時，他們往往缺乏自己的主觀判斷。因此，在選擇金融產(chǎn)品、金融機構(gòu)時難免有所盲從，當(dāng)發(fā)生消費糾紛時，一般消費者維權(quán)意識和維權(quán)能力明顯不足。

四、加強我國行為監(jiān)管的建議

根據(jù)我國的金融監(jiān)管現(xiàn)狀，需從金融管理部門、金融機構(gòu)、金融消費者三個不同的維度加強我國的行為監(jiān)管。

（一）建立健全管理機構(gòu)及法律制度

一是建議啟動我國金融消費者權(quán)益保護立法，明確金融消費者的概念、權(quán)利和義務(wù)，以及金融消費者的保護的范圍、措施、糾紛解決機制、處罰等，建立支撐行為監(jiān)管法律體系的“四梁八柱”。對有關(guān)法律法規(guī)進行適當(dāng)修訂，為金融消費者保護和行為監(jiān)管提供法律依據(jù)。二是鑒于目前我國實行分業(yè)監(jiān)管模式，短期完善行為監(jiān)管協(xié)調(diào)機制需建立起中國人民銀行牽頭的行為監(jiān)管聯(lián)席會議制度。在明確劃分“一行兩會”的三個金融消費者保護部門職權(quán)職責(zé)的基礎(chǔ)上，建立跨部門行為監(jiān)管信息共享共用機制，以及金融機構(gòu)跨市場跨行業(yè)業(yè)務(wù)準入、現(xiàn)場檢查、風(fēng)險監(jiān)測、責(zé)任追究等方面的具體協(xié)調(diào)機制，強化對金融消費者的整體保護，避免監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空。三是在各部門協(xié)調(diào)機制完善的情況下，探索設(shè)立監(jiān)督金融機構(gòu)行為的專職監(jiān)管部門，給予其相應(yīng)的資源保障，逐漸賦予其獨立于審慎監(jiān)督的職能。由行為監(jiān)管部門就金融消費者保護領(lǐng)域制定監(jiān)管規(guī)則，建立仲裁調(diào)解工作制度，實施補救措施，統(tǒng)籌建立金融消費者保護長效機制。

（二）建立金融機構(gòu)客戶評價、考核機制

一是建立有關(guān)“公平公正對待客戶”的評價標準體系，從公平合理對待客戶角度建立一整套評價工作標準，工作資源從注重產(chǎn)品銷售向注重保護金融消費者傾斜。二是構(gòu)建完整的考核激勵機制，在業(yè)績考核和干部選拔方面，除了要考核營銷業(yè)績和營銷能力外，還要把是否公平公正對待客戶以及服務(wù)客戶的態(tài)度、責(zé)任心作為一項主要的考評標準。三是在內(nèi)控制度倡導(dǎo)“實事求是”的銷售文化，銷售產(chǎn)品要以客戶的金融風(fēng)險承受能力為基礎(chǔ)，與客戶的金融需求相對應(yīng)。

（三）建立國民金融知識教育體系

實施行為監(jiān)管的首要目標應(yīng)注重保護金融消費者權(quán)益，在市場層面而言，加快建設(shè)國民金融知識教育體系工作，向社會公眾宣傳普及金融知識，提升金融消費者的自我保護能力和理性消費能力。一是構(gòu)建國民金融知識教育體系，將金融知識普及教育納入國民教育系統(tǒng)，編發(fā)相應(yīng)的教材，明確普及教育的目標、內(nèi)容和課程設(shè)置。二是組織金融機構(gòu)廣泛開展金融知識宣傳教育活動，如設(shè)置“金融知識普及月”，深入宣傳普及金融知識。三是建立金融消費者教育測試和效果評估制度與金融教育有效性評估體系，防止金融教育流于形式。四是在消費者金融素養(yǎng)調(diào)查工作的基礎(chǔ)上，針對不同金融消費群體設(shè)計具備適用性、合理性、有效性及不同梯度的金融消費教育方案。

（責(zé)任編輯：夏凡）

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