新型城鎮(zhèn)化背景下政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系研究

馬麗

[摘要]文章通過(guò)分析當(dāng)前政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)中存在的問(wèn)題，提出審計(jì)管理的關(guān)鍵點(diǎn)，以期加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的應(yīng)用，推動(dòng)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的順利進(jìn)行。

[關(guān)鍵詞] 新型城鎮(zhèn)化? ?政府績(jī)效審計(jì)? ?審計(jì)評(píng)價(jià)體系

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化有了快速發(fā)展，基本完成國(guó)家關(guān)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)。當(dāng)前我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū)，城鎮(zhèn)化發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇前所未有，而政府績(jī)效審計(jì)能夠在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中有所作為。政府績(jī)效審計(jì)注重政府公共支出的經(jīng)濟(jì)性、效果性和效率性，并對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)估分析。

二、文獻(xiàn)綜述

國(guó)外學(xué)者從2008年金融危機(jī)后更加關(guān)注績(jī)效審計(jì)方面的研究，Leauw認(rèn)為績(jī)效審計(jì)是有效果的。Kristin提出績(jī)效審計(jì)能促使政府部門(mén)和官員對(duì)支出和結(jié)果負(fù)責(zé)。Funnell認(rèn)為公共部門(mén)審計(jì)人員充當(dāng)著獨(dú)立于政府以外的問(wèn)責(zé)代理人的角色。

我國(guó)學(xué)者分別從績(jī)效審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)、目的，審計(jì)在新型城鎮(zhèn)化中的作用等方面闡述了自己的觀點(diǎn)。比如，田冠軍認(rèn)為績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)需要與審計(jì)本身的目標(biāo)、方法和對(duì)象具有關(guān)聯(lián)性和一致性，景蓮提出政府績(jī)效審計(jì)為政府提高公共管理效果、加強(qiáng)公眾監(jiān)督、提高政府行為的透明度提供了方法和手段。在對(duì)績(jī)效審計(jì)的定位中，侯洪沄、張愛(ài)國(guó)認(rèn)為政府績(jī)效審計(jì)是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的一種重要手段和方法，政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、透明。在具體審計(jì)過(guò)程中，周穎恩提出在政府考核過(guò)程中應(yīng)將整個(gè)政府系統(tǒng)作為一個(gè)綜合目標(biāo)，不斷對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，實(shí)現(xiàn)全面管控的目標(biāo)。朱建建提出政府應(yīng)提升績(jī)效審計(jì)的靈活性，豐富其形式，提高其實(shí)際效果。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方面，葉愛(ài)華認(rèn)為提升城鎮(zhèn)化水平，需要加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)和監(jiān)管、評(píng)價(jià)。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下政府績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀和問(wèn)題

（一）現(xiàn)狀

目前，我國(guó)針對(duì)新型城鎮(zhèn)化的政府績(jī)效審計(jì)的法規(guī)還不健全。現(xiàn)有的是省市一級(jí)的審計(jì)相關(guān)條例，比如深圳市、青島市、江蘇省分別于2001年、2005年和2011年制定了“審計(jì)監(jiān)督條例”，這些條例對(duì)于開(kāi)展績(jī)效審計(jì)做出了規(guī)定。此外，青島市和江蘇省還分別于2009年和2011年制定了“績(jī)效審計(jì)指南”，具體針對(duì)政府績(jī)效審計(jì)進(jìn)行了規(guī)定。

（二）相關(guān)問(wèn)題

在對(duì)新型城鎮(zhèn)化背景下的政府績(jī)效審計(jì)進(jìn)行梳理的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，目前政府績(jī)效審計(jì)中還存在一些不足。

1.認(rèn)識(shí)不到位。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，很多人對(duì)于政府審計(jì)的觀念還依然停留在政府財(cái)務(wù)的“真實(shí)性和合法性上”，部分政府官員對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)不足。由于理念的不準(zhǔn)確，阻礙了我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的正常發(fā)展進(jìn)程。

2.標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制不完善。在具體的審計(jì)評(píng)價(jià)過(guò)程中，審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)需要更好地落實(shí)，審計(jì)結(jié)果才不會(huì)受影響。然而，政府績(jī)效審計(jì)由于客體間差別較大，造成評(píng)價(jià)這些客體的質(zhì)量、效率、效益時(shí)，容易產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況，所以目前只有個(gè)別發(fā)達(dá)省市建立了政府績(jī)效審計(jì)相關(guān)的條例和指南。換言之，以往統(tǒng)一管理的審計(jì)評(píng)價(jià)管理模式，并不適用在政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)工作中。

3.評(píng)價(jià)指標(biāo)不明確。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，政府管理行為涉及的領(lǐng)域眾多，對(duì)政府管理行為的效率和效果進(jìn)行定量的評(píng)價(jià)指標(biāo)不好選取。具體操作過(guò)程中，很多政府績(jī)效審計(jì)指標(biāo)套用了企業(yè)績(jī)效審計(jì)指標(biāo)，也就是說(shuō)，在具體審計(jì)工作中，各地的政府績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系還沒(méi)有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還處于萌芽狀態(tài)，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，造成各地方政府的績(jī)效審計(jì)結(jié)果不能進(jìn)行客觀比較。

四、構(gòu)建政府績(jī)效審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)和體系

（一）評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

新型城鎮(zhèn)化背景下的政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是了解政府公共行為的相關(guān)尺度，是對(duì)政府在公共投資項(xiàng)目、公共資源消耗、環(huán)境指標(biāo)方面進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，重點(diǎn)檢查其資金使用效益的審計(jì)體系。

1.指標(biāo)體系構(gòu)建的原則。新型城鎮(zhèn)化背景下的政府績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系的構(gòu)建，應(yīng)遵循相關(guān)性、合理性和系統(tǒng)性原則。第一，構(gòu)建的相關(guān)指標(biāo)要與政府績(jī)效審計(jì)有高度相關(guān)性，這樣的審計(jì)結(jié)果才更加客觀。第二，構(gòu)建的指標(biāo)體系需要通過(guò)績(jī)效審計(jì)的結(jié)論來(lái)促進(jìn)審計(jì)對(duì)象進(jìn)行相應(yīng)的治理，所以指標(biāo)體系應(yīng)具有合理性。第三，政府績(jī)效審計(jì)所涉及的領(lǐng)域很多，要想讓最終的審計(jì)結(jié)果客觀和全面，那么審計(jì)指標(biāo)體系設(shè)立時(shí)就需具有系統(tǒng)性。

2.指標(biāo)體系構(gòu)建的目標(biāo)和內(nèi)容。新型城鎮(zhèn)化背景下政府的經(jīng)濟(jì)職責(zé)履行情況，政府所取得的相關(guān)成果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，審計(jì)報(bào)告能否作為政府改進(jìn)工作的基礎(chǔ)等，都是政府績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系構(gòu)建的目標(biāo)。政府績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系的具體內(nèi)容包括四個(gè)方面。第一，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中是否采用招投標(biāo)方式進(jìn)行項(xiàng)目招標(biāo)。第二，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中政府公共資金運(yùn)用是否嚴(yán)重超過(guò)預(yù)算。第三，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)周邊地區(qū)環(huán)境的影響。第四，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中政府機(jī)關(guān)的效率性、效果性及其評(píng)估分析。

（二）政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

新型城鎮(zhèn)化背景下政府管理行為涉及的領(lǐng)域眾多，有效的審計(jì)評(píng)價(jià)需要與之目標(biāo)相匹配、易操作的評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)體現(xiàn)。本文重點(diǎn)選取三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)衡量，它們分別是財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)審計(jì)、制度和政策效益審計(jì)、社會(huì)效益審計(jì)。

1.財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)審計(jì)。新型城鎮(zhèn)化財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)的分析基礎(chǔ)可以從成本收益、資金到位和資金使用三個(gè)方面開(kāi)展，見(jiàn)表1。

這三個(gè)指標(biāo)能夠比較客觀地反映出政府公共資金的運(yùn)行情況，以及公共資金的績(jī)效情況。具體來(lái)說(shuō)，需要按照自然年度來(lái)對(duì)政府財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)情況進(jìn)行審計(jì)，以避免項(xiàng)目的公共資金被挪用、擠占等情況發(fā)生。

2.制度和政策效益審計(jì)。新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)發(fā)展中，需要政府制定相應(yīng)配套的制度、政策來(lái)保障發(fā)展目標(biāo)的完成。所以，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，對(duì)于制度和政策效益的考量，本文選取政府各部門(mén)的角度來(lái)進(jìn)行考量。

政府制度和政策效益評(píng)價(jià)指標(biāo)主要有三個(gè)。其一，制度和政策完善情況評(píng)價(jià)，可以采用新型城鎮(zhèn)化相關(guān)制度和政策覆蓋率、相關(guān)制度和政策符合率來(lái)衡量;其二，制度和政策執(zhí)行情況評(píng)價(jià)，可以采用相關(guān)制度和政策執(zhí)行率來(lái)衡量;其三，制度和政策執(zhí)行情況后評(píng)價(jià)，可以采用制度和政策調(diào)整率，以及政策失誤問(wèn)責(zé)率來(lái)評(píng)價(jià)。

政府合理地制定符合新型城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的制度和政策，同時(shí)這些制度和政策需要具體執(zhí)行才能發(fā)揮其作用。因此，對(duì)于這些制度和政策執(zhí)行后是否能夠促進(jìn)新型城鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展也是制度和政策檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于政策執(zhí)行過(guò)程中由于政策失誤的問(wèn)責(zé)也是必須的，這能夠具體體現(xiàn)出政策的績(jī)效。

3.社會(huì)效益審計(jì)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中政府的相關(guān)公共行為將帶來(lái)一定的社會(huì)效益，所以對(duì)于政府績(jī)效的相關(guān)考量，可以采取與民生最密切相關(guān)的就業(yè)效果、文化水平、生態(tài)環(huán)境等指標(biāo)進(jìn)行，見(jiàn)表2。

在就業(yè)效果評(píng)價(jià)項(xiàng)目中，就業(yè)效果考量的是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，如勞動(dòng)就業(yè)率主要考察新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為當(dāng)?shù)靥峁┑木蜆I(yè)崗位與當(dāng)?shù)貞?yīng)就業(yè)人口之間的比率，而單位投資就業(yè)率是指新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所提供的就業(yè)崗位數(shù)與總投資額之間的比率。這兩個(gè)比率能夠客觀反映新型城鎮(zhèn)化建設(shè)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果。

在文化水平評(píng)價(jià)中，高等教育普及率是指當(dāng)?shù)卮髮?zhuān)（含大專(zhuān)）以上人口數(shù)與新型城鎮(zhèn)的總?cè)丝跀?shù)之間的比率，教育資源覆蓋率是指當(dāng)?shù)匦W(xué)、初中、高中、大學(xué)的數(shù)量分別與應(yīng)該接受小學(xué)教育、初中教育、高中（高職）教育和大學(xué)教育的人口之間的比率，以及圖書(shū)音像出版量、大型文化演出場(chǎng)次等。以上這些數(shù)據(jù)可以較客觀反映當(dāng)?shù)氐奈幕逃健?/p>

生態(tài)宜居是衡量新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要指標(biāo)，而對(duì)于生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)中的兩個(gè)指標(biāo)，需要看當(dāng)?shù)氐纳指采w率和綠地（公園）面積，以及PM2.5達(dá)標(biāo)率和PM10達(dá)標(biāo)率是否達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。這些指標(biāo)也是落實(shí)“兩山理論”的一個(gè)考量。

（三）指標(biāo)體系修正

每一套審計(jì)指標(biāo)的體系都不能囊括所有需要審計(jì)的情況，所以在具體某個(gè)新型城鎮(zhèn)的政府績(jī)效審計(jì)時(shí)，還需要根據(jù)具體情況對(duì)以上審計(jì)指標(biāo)進(jìn)行選擇使用，也可以進(jìn)行指標(biāo)測(cè)度的補(bǔ)充，但需要遵循審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)的可獲得性和質(zhì)量可靠性，保障審計(jì)結(jié)果的有效性。

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