我國(guó)高校非學(xué)歷教育發(fā)展政策分析與建議

莊磊

[關(guān)鍵詞]非學(xué)歷教育;終身教育;學(xué)習(xí)型社會(huì);政策分析

非學(xué)歷教育，通常指的是在國(guó)家學(xué)制系統(tǒng)的學(xué)校教育階段之后，面向全體社會(huì)成員，為滿足職業(yè)發(fā)展需求或獲取某類技能需求而開(kāi)展的有關(guān)知識(shí)、技能和態(tài)度的教育和訓(xùn)練，也被稱為“培訓(xùn)”。本文所說(shuō)的我國(guó)高校非學(xué)歷教育，是指我國(guó)各類高校面向社會(huì)開(kāi)展的不授予學(xué)歷學(xué)位的繼續(xù)教育、專業(yè)知識(shí)技能培訓(xùn)、涉外教育培訓(xùn)等。筆者希望通過(guò)對(duì)現(xiàn)有高校非學(xué)歷教育政策體系以及發(fā)展現(xiàn)狀的研究，分析今后發(fā)展的政策需求，提出政策建議。

一、我國(guó)高校非學(xué)歷教育的價(jià)值與趨勢(shì)

非學(xué)歷教育相比學(xué)歷教育具有較明確的職業(yè)目標(biāo)導(dǎo)向，形式相對(duì)靈活、內(nèi)容豐富多樣、學(xué)習(xí)周期相對(duì)較短（有些非學(xué)歷教育時(shí)間可能是數(shù)周或者數(shù)月，也有的稍長(zhǎng)，但普遍短于學(xué)歷教育）。非學(xué)歷教育的時(shí)間跨度、覆蓋廣度更大，其重要程度絲毫不亞于學(xué)歷教育。在高等教育領(lǐng)域，非學(xué)歷教育是高校教育教學(xué)職能的重要組成部分，也是高校社會(huì)服務(wù)職能實(shí)現(xiàn)的重要途徑之一，是高校的一項(xiàng)重要工作。具體來(lái)說(shuō)，其價(jià)值與趨勢(shì)包括以下幾方面。

（一）有助于高校主動(dòng)適應(yīng)與對(duì)接社會(huì)對(duì)教育產(chǎn)品和服務(wù)多元化的需求，推動(dòng)高等教育綜合改革

推動(dòng)高校非學(xué)歷教育發(fā)展是當(dāng)前我國(guó)高等教育綜合改革的重要一環(huán)。當(dāng)前我國(guó)高等教育發(fā)展處于一個(gè)重要的歷史節(jié)點(diǎn)，即將進(jìn)入普及化階段。一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深度調(diào)整，國(guó)家人才需求的層次、結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)等都發(fā)生了很大變化，對(duì)高層次技術(shù)應(yīng)用型人才的需求加大，高等教育人才培養(yǎng)的方式、標(biāo)準(zhǔn)都需要主動(dòng)調(diào)整變化。根據(jù)德勤咨詢公司《2019年全球人力資本趨勢(shì)報(bào)告》，我國(guó)未來(lái)將出現(xiàn)2000萬(wàn)的人才需求缺口。另一方面，我國(guó)高等教育適齡人口持續(xù)減少，生源數(shù)量的“劉易斯拐點(diǎn)”已經(jīng)到來(lái)，高等學(xué)歷教育的規(guī)模擴(kuò)大空間有限。同時(shí)人口結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化，25歲以上人口比重逐漸加大，其出于升職、轉(zhuǎn)崗、再就業(yè)以及技能、素養(yǎng)提升等目的的多元化教育需求也不斷增加。根據(jù)教育部發(fā)布的2008-2017年《全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，全國(guó)高考報(bào)名人數(shù)近10年間呈緩慢下降趨勢(shì)（見(jiàn)圖1），而與之相反，接受非學(xué)歷教育的人數(shù)則呈較快增長(zhǎng)趨勢(shì)（見(jiàn)圖2）。擴(kuò)大高校非學(xué)歷教育的規(guī)模和比重，提升其供給質(zhì)量，對(duì)接職業(yè)需求和技能發(fā)展需求，滿足社會(huì)對(duì)人才轉(zhuǎn)型升級(jí)的需求，服務(wù)全民教育、終身學(xué)習(xí)和學(xué)習(xí)型社會(huì)構(gòu)建的目標(biāo)成為必然趨勢(shì)。同時(shí)，以非學(xué)歷教育推動(dòng)高等教育供給側(cè)改革，既是高校教育及其社會(huì)服務(wù)職能轉(zhuǎn)型升級(jí)的新方向，也是高等教育深化改革、促進(jìn)教育現(xiàn)代化的新要求。

（二）有助于構(gòu)建完備的國(guó)民終身教育體系

我國(guó)已經(jīng)形成了包括學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、高等教育、職業(yè)教育、成人教育在內(nèi)的相對(duì)完善的教育體系。但是這一體系設(shè)計(jì)更多的是基于學(xué)歷教育的導(dǎo)向，無(wú)法有效對(duì)接當(dāng)前終身教育和滿足構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會(huì)的需求。而且，目前的學(xué)歷教育體系在一定程度上已達(dá)到飽和狀態(tài)，在這種情況下，基于終身教育理念、形式靈活多樣的非學(xué)歷教育領(lǐng)域具有較大的潛在拓展空間，將會(huì)成為新的增長(zhǎng)點(diǎn)，成為高等教育的“藍(lán)?！?。普通高校應(yīng)充分利用自身優(yōu)勢(shì)，發(fā)展面向社會(huì)的培訓(xùn)服務(wù)，以拓展高等教育發(fā)展空間，并推動(dòng)構(gòu)建全面終身教育體系。

（三）有助于學(xué)習(xí)型組織、學(xué)習(xí)型社會(huì)的建設(shè)

“學(xué)習(xí)型組織”的概念最早是由美國(guó)學(xué)者彼得·圣吉（Peter M.Senge）在《第五項(xiàng)修煉》（The Fifth Discipline）一書(shū)所提出的。它是指在扁平化、通過(guò)持續(xù)學(xué)習(xí)不斷提升績(jī)效中實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的組織。學(xué)習(xí)型組織是學(xué)習(xí)型社會(huì)的基礎(chǔ)和組成單元。在學(xué)習(xí)型社會(huì)中，人人都能通過(guò)學(xué)習(xí)獲取所需知識(shí)和技能，享有公平的終身學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。普通高校非學(xué)歷繼續(xù)教育與學(xué)習(xí)型組織和學(xué)習(xí)型社會(huì)具有規(guī)律的相似性和目標(biāo)的一致性，將成為推動(dòng)二者發(fā)展的重要?jiǎng)恿?lái)源。

（四）有助于有效整合高校內(nèi)部資源，全面推動(dòng)高等教育改革發(fā)展

非學(xué)歷教育既是高校與社會(huì)溝通的一個(gè)窗口和橋梁，也是高校整合自身各種資源的一個(gè)重要平臺(tái)。非學(xué)歷教育因其明確的需求和指向性，可以促使高校有效跟蹤政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化等領(lǐng)域的社會(huì)發(fā)展熱點(diǎn)，把握最新發(fā)展趨勢(shì)，及時(shí)調(diào)整教學(xué)、科研和人才培養(yǎng)的方向。以非學(xué)歷教育為平臺(tái)和支點(diǎn)，整合各種資源，有助于加快和全面促進(jìn)普通高等教育改革的發(fā)展，全面提升高校內(nèi)涵發(fā)展的質(zhì)量和水平。

（五）有助于緩解我國(guó)高校教育需求增加與教育投資供給不足的矛盾

經(jīng)費(fèi)不足是長(zhǎng)期困擾我國(guó)高等教育發(fā)展的一個(gè)重要問(wèn)題，而非學(xué)歷教育具有低門檻、形式靈活、周期短、見(jiàn)效快、靈活性強(qiáng)等特點(diǎn)，“機(jī)會(huì)成本”和“投入成本”低，將成為高校緩解教育需求增加和教育投資供給不足的矛盾的重要途徑。智研咨詢發(fā)布的《2017-2023年中國(guó)教育培訓(xùn)市場(chǎng)分析預(yù)測(cè)及投資方向研究報(bào)告》認(rèn)為，2020年，我國(guó)職業(yè)培訓(xùn)市場(chǎng)規(guī)模有望達(dá)到8536億元，上探萬(wàn)億規(guī)模有可能。因此，擴(kuò)大非學(xué)歷教育的規(guī)模和服務(wù)范圍，是高校緩解經(jīng)費(fèi)不足、積累發(fā)展資金的重要渠道。

二、我國(guó)普通高校非學(xué)歷教育的政策體系、政策特點(diǎn)與發(fā)展路線以及外部政策支持

（一）相關(guān)法律政策體系

對(duì)我國(guó)普通高校非學(xué)歷教育起到主要支撐作用的政策體系主要包括3部法律和8個(gè)政策文件，具體如下：

（1）《中華人民共和國(guó)教育法》（2015年，簡(jiǎn)稱《教育法》）;

（2）《中華人民共和國(guó)高等教育法》（2015年修訂，簡(jiǎn)稱《高等教育法》）;

（3）《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》（1996年，簡(jiǎn)稱《職業(yè)教育法》）;

（4）教育部《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》（1998年）;

（5）教育部《2003-2007教育振興行動(dòng)計(jì)劃》（2004年）;

（6）《中華人民共和國(guó)國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2011）-2020年）》（2010年，簡(jiǎn)稱《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》）;

（7）《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（2016年，簡(jiǎn)稱《“十三五”規(guī)劃綱要》）;

（8）《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》（2017年，簡(jiǎn)稱黨的十九大報(bào)告）;

（9）中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案（2018-2022年）》（2019年）;

（10）《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》（2019年）;

（11）教育部《職業(yè)教育與繼續(xù)教育2019年工作要點(diǎn)》（2019年）。

（二）相關(guān)政策特點(diǎn)與發(fā)展路線

本文基于對(duì)以上法律、政策的文本分析，結(jié)合我國(guó)普通高校非學(xué)歷教育工作的發(fā)展情況梳理出以下發(fā)展路線。

1.制度路線：頂層制度設(shè)計(jì)逐漸趨于完善

關(guān)于普通高校開(kāi)展非學(xué)歷教育的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在《教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》這3部法律中。其中，《教育法》在國(guó)家教育基本法的層面對(duì)終身教育體系、繼續(xù)教育制度、職業(yè)培訓(xùn)等做出了明確規(guī)定，同時(shí)鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的繼續(xù)教育，并要求促進(jìn)不同類型學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和銜接，推動(dòng)全民終身學(xué)習(xí)?！陡叩冉逃ā返谑鍡l明確規(guī)定學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育是高等教育的2個(gè)組成部分之一，規(guī)定了高校等高等教育機(jī)構(gòu)是其實(shí)施主體，明確了高校的社會(huì)服務(wù)職能。非學(xué)歷教育（或培訓(xùn)）作為其社會(huì)服務(wù)的重要手段和途徑，也是普通高校的分內(nèi)職責(zé)。從《教育法》和《高等教育法》的基本精神來(lái)看，終身教育應(yīng)是全社會(huì)共同努力的方向，非學(xué)歷教育是實(shí)現(xiàn)全民教育和終身教育的重要途徑，也是普通高校不可推卸的職責(zé)?！堵殬I(yè)教育法》對(duì)職業(yè)培訓(xùn)的種類和層級(jí)做出了規(guī)定，高等職業(yè)院校作為高等教育的重要組成部分，承擔(dān)著職業(yè)教育領(lǐng)域的大量非學(xué)歷教育（職業(yè)培訓(xùn)）任務(wù)，是我國(guó)高校非學(xué)歷教育的重要組成部分。在國(guó)家政策中，黨的十九大報(bào)告提出要“完善職業(yè)教育和培訓(xùn)體系”“辦好繼續(xù)教育，加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)，大力提高國(guó)民素質(zhì)”，突出了非學(xué)歷教育在國(guó)家教育體系中的重要戰(zhàn)略地位。教育部發(fā)布《職業(yè)教育與繼續(xù)教育2019年工作要點(diǎn)》，對(duì)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)做出了具體部署，提出要引導(dǎo)各類院校開(kāi)展面向重點(diǎn)人群的繼續(xù)教育和培訓(xùn)，提升普通高校和職業(yè)院校服務(wù)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)能力，推動(dòng)各級(jí)各類學(xué)校開(kāi)放資源，大力發(fā)展非學(xué)歷繼續(xù)教育。

2.理念路線：終身教育、終身學(xué)習(xí)與學(xué)習(xí)型社會(huì)3大理念的明晰強(qiáng)化

“終身教育”“終身學(xué)習(xí)”“學(xué)習(xí)型社會(huì)”分別由保羅·郎格朗、埃德加·富爾和羅伯特·赫欽斯所提出，形成于20世紀(jì)六七十年代，是基于人類社會(huì)與教育的發(fā)展趨勢(shì)對(duì)未來(lái)社會(huì)的教育形態(tài)提出的構(gòu)想與展望，已經(jīng)越來(lái)越成為各國(guó)教育改革的重要理念與目標(biāo)。從相關(guān)法律和政策文件中也可以看到這些理念清晰的演進(jìn)路線?！睹嫦?1世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》提出要適應(yīng)終身學(xué)習(xí)和知識(shí)更新的需要，逐步建立和完善終身教育體系?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出了建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)和構(gòu)建終身教育體系的目標(biāo)?！都涌焱七M(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案（2018-2022年）》對(duì)終身學(xué)習(xí)的制度體系和法律法規(guī)建設(shè)提出了明確要求?！吨袊?guó)教育現(xiàn)代化2035》提出了全民終身學(xué)習(xí)制度環(huán)境的建設(shè)目標(biāo)。教育部《職業(yè)教育與繼續(xù)教育2019年工作要點(diǎn)》提出“建設(shè)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)”。至此，有了制度、法律以及路徑保障，終身學(xué)習(xí)的理念指引與構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會(huì)的環(huán)境營(yíng)造得到了有機(jī)統(tǒng)一，其發(fā)展圖景愈來(lái)愈清晰。

3.價(jià)值路線：服務(wù)社會(huì)和個(gè)人發(fā)展需求

社會(huì)服務(wù)是高等教育的重要職能之一，非學(xué)歷教育是高校提供社會(huì)服務(wù)的重要渠道，服務(wù)社會(huì)與個(gè)人發(fā)展需求是其必然的價(jià)值取向?！睹嫦?1世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》提出要面向行業(yè)人員和專業(yè)人員提供繼續(xù)教育，要與企業(yè)、政府和社區(qū)合作開(kāi)展在職培訓(xùn)?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出要面向所有社會(huì)成員，以加強(qiáng)人力資源能力建設(shè)為核心，鼓勵(lì)學(xué)校、科研院所、企業(yè)和社區(qū)等機(jī)構(gòu)合作開(kāi)展教育，并首次提出了“辦好開(kāi)放大學(xué)”的目標(biāo)。《“十三五”規(guī)劃綱要》提出要構(gòu)建惠及全民的終身教育培訓(xùn)體系，整合各類數(shù)字教育資源向全社會(huì)提供服務(wù)。《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》要求“強(qiáng)化職業(yè)學(xué)校和高等學(xué)校的繼續(xù)教育與社會(huì)培訓(xùn)服務(wù)功能”。教育部《職業(yè)教育與繼續(xù)教育2019年工作要點(diǎn)》提出引導(dǎo)各類院校開(kāi)展面向重點(diǎn)人群的繼續(xù)教育和培訓(xùn)，提升普通高校和職業(yè)院校服務(wù)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)能力。

4.機(jī)制路線：構(gòu)建學(xué)習(xí)成果的互通轉(zhuǎn)換機(jī)制

非學(xué)歷教育作為高校的教育形式之一，如何與學(xué)歷教育協(xié)調(diào)發(fā)展，如何與各種校外教育銜接？非學(xué)歷教育自身的多樣性決定了其形式的多樣化，各種不同形式之間又如何互通？因此，構(gòu)建學(xué)習(xí)成果的互通轉(zhuǎn)換機(jī)制尤為重要。

對(duì)此，《教育法》明確提出要“促進(jìn)不同類型學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和銜接”?！睹嫦?l世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》提出“要努力建立符合我國(guó)國(guó)情特點(diǎn)的職前與職后教育培訓(xùn)相互貫通的體系”。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》等文件相繼提出了“搭建終身學(xué)習(xí)立交橋”“建立國(guó)家資歷框架”“建立健全國(guó)家學(xué)分銀行制度”等目標(biāo)。2019年的《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法修訂草案》（征求意見(jiàn)稿）明確提出“國(guó)家建立國(guó)家資歷框架制度，建立職業(yè)教育國(guó)家學(xué)分銀行，推進(jìn)職業(yè)教育各類學(xué)習(xí)成果的認(rèn)定、積累和轉(zhuǎn)換”。相信這一系列制度將會(huì)以法律形式固定下來(lái)。

5.技術(shù)路線：加強(qiáng)現(xiàn)代信息技術(shù)支撐

現(xiàn)代信息技術(shù)給傳統(tǒng)的教育教學(xué)帶來(lái)了很大的沖擊，改變著教育的形態(tài)，拓展著教育的時(shí)空。非學(xué)歷教育尤為需要借助現(xiàn)代信息技術(shù)支撐，從早期的廣播電視教育，到互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的在線教育、慕課，以及大數(shù)據(jù)、人工智能和區(qū)塊鏈技術(shù)的興起推動(dòng)了新一輪的教育變革，高校非學(xué)歷教育必須借助新技術(shù)的發(fā)展，融合新理念，加快轉(zhuǎn)型升級(jí)?！吨袊?guó)教育現(xiàn)代化2035》提出要加快信息化時(shí)代教育變革。在具體做法方面，《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》提出要依托現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)開(kāi)設(shè)高質(zhì)量的網(wǎng)絡(luò)課程，實(shí)現(xiàn)跨越時(shí)空的教育資源共享。

（三）外部政策支持

從校外的視角來(lái)看，政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社區(qū)等都對(duì)高校非學(xué)歷教育有著旺盛的需求，他們紛紛制定了相應(yīng)的政策，鼓勵(lì)借助高校資源開(kāi)展非學(xué)歷教育。很多普通高校都建立了面向有關(guān)單位、行業(yè)、地區(qū)等的專門培訓(xùn)基地，開(kāi)展長(zhǎng)期培訓(xùn)項(xiàng)目合作。比如干部教育培訓(xùn)領(lǐng)域，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（2018年修訂）規(guī)定國(guó)家在建立專門的公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，也可根據(jù)需要委托其他培訓(xùn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)公務(wù)員培訓(xùn)任務(wù)。實(shí)踐中比較有代表性的做法就是建立高校干部培訓(xùn)基地，2009年中組部和教育部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于建立和規(guī)范高校干部培訓(xùn)基地的意見(jiàn)》，確定北京大學(xué)、清華大學(xué)等13所高校為首批全國(guó)干部培訓(xùn)高?；?。這一做法充分利用高校優(yōu)質(zhì)教育資源，有效提升了干部培訓(xùn)質(zhì)量和干部能力素質(zhì)。

三、當(dāng)前我國(guó)高校非學(xué)歷教育發(fā)展中存在的問(wèn)題與政策需求

伴隨各項(xiàng)政策對(duì)高校非學(xué)歷教育功能和地位的逐漸明確，以及相關(guān)支持和保障的不斷增加，我國(guó)普通高校非學(xué)歷教育實(shí)現(xiàn)了較好的發(fā)展，但是依然存在諸多問(wèn)題，呼喚政策層面的繼續(xù)改革和完善。

（一）定位不清晰，地位邊緣化

雖然相關(guān)法律法規(guī)以及相關(guān)政策文件將高校非學(xué)歷教育的地位和重要性逐漸加以明晰化，但是由于受到長(zhǎng)期開(kāi)展學(xué)歷教育的慣性以及“正統(tǒng)地位”等根深蒂固的觀念的影響，高校依然普遍把學(xué)歷教育作為主業(yè)、非學(xué)歷教育作為副業(yè)，非學(xué)歷教育處于邊緣化地位，通常被視為學(xué)歷教育的補(bǔ)充或者僅僅是創(chuàng)收渠道。認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)位導(dǎo)致非學(xué)歷教育長(zhǎng)期缺乏政策和資源支持，發(fā)展不充分，單純追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視質(zhì)量提升，無(wú)法顧及內(nèi)涵式發(fā)展。

（二）辦學(xué)類型繁多，辦學(xué)主體分散

我國(guó)普通高校舉辦的各類非學(xué)歷繼續(xù)教育沒(méi)有統(tǒng)一的布局和規(guī)范的培訓(xùn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，師資上大多是依托本校學(xué)歷教育的教師，內(nèi)容也多是從學(xué)歷教育課程照搬過(guò)來(lái)，跟風(fēng)社會(huì)熱點(diǎn)，同質(zhì)化現(xiàn)象比較嚴(yán)重。從整體上看，大約只有30%的培訓(xùn)項(xiàng)目經(jīng)過(guò)認(rèn)真開(kāi)發(fā)，能夠較好地滿足受教育者的需求。在辦學(xué)主體方面，主要由校內(nèi)的繼續(xù)教育學(xué)院或培訓(xùn)學(xué)院承擔(dān)，但出于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求，校內(nèi)的教學(xué)單位、科研單位、行政部門甚至后勤企業(yè)都會(huì)爭(zhēng)相承攬非學(xué)歷教育項(xiàng)目，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和質(zhì)量監(jiān)管，造成資源分散、效率低下、各自為政、爭(zhēng)搶生源，甚至出現(xiàn)一些負(fù)面問(wèn)題，給學(xué)校辦學(xué)聲譽(yù)帶來(lái)不利影響。

（三）管理機(jī)制僵化，內(nèi)生動(dòng)力缺乏

大部分非學(xué)歷教育具有“短平快”的特點(diǎn)，要求針對(duì)需求，創(chuàng)新設(shè)置，并在運(yùn)行中靈活調(diào)整，這決定了其更適合采用市場(chǎng)主導(dǎo)的方式運(yùn)作。但是承擔(dān)非學(xué)歷教育的繼續(xù)教育學(xué)院等機(jī)構(gòu)作為學(xué)校的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，各種事務(wù)需要嚴(yán)格遵循學(xué)校的規(guī)章制度，課程設(shè)置、時(shí)間、人員、場(chǎng)地、費(fèi)用等都需要按流程層層審批，無(wú)法滿足市場(chǎng)化運(yùn)作的需求。同時(shí)，受教育對(duì)象多是在職人員，需要利用晚間、周末以及節(jié)假日的時(shí)間來(lái)學(xué)習(xí)，項(xiàng)目工作人員的工作時(shí)間調(diào)整以及加班、補(bǔ)休等保障措施往往不到位，采用市場(chǎng)化的薪酬激勵(lì)方式也存在很多障礙，導(dǎo)致項(xiàng)目工作人員積極性不高，影響了工作的有效開(kāi)展。

（四）師資力量短缺，缺乏專門資源

高校目前大都沒(méi)有非學(xué)歷教育的專職師資，而且在人事制度和教學(xué)考核體系設(shè)計(jì)中也幾乎沒(méi)有納入非學(xué)歷教育內(nèi)容，非學(xué)歷教育的教學(xué)活動(dòng)對(duì)教師教學(xué)、科研考核和職務(wù)晉升影響都很小。因此，非學(xué)歷教育的師資以兼職為主，其教學(xué)手段和教學(xué)內(nèi)容往往是基于學(xué)歷教育的，不怎么符合非學(xué)歷教育的教育規(guī)律和學(xué)員特點(diǎn)，缺乏針對(duì)性。此外，普通高校的教學(xué)場(chǎng)所、教學(xué)設(shè)備設(shè)施等通常都是為學(xué)歷教育設(shè)置的，比如教室中固定的講臺(tái)和不可移動(dòng)的桌椅，不能適應(yīng)非學(xué)歷教育研討式、參與式等教學(xué)方式的使用需求，甚至桌椅尺寸偏小，間隔距離近，不適合成年人使用。

（五）規(guī)模、質(zhì)量、效益難以統(tǒng)一，缺乏質(zhì)量監(jiān)管

目前，普通高校學(xué)歷教育經(jīng)過(guò)多年規(guī)范化發(fā)展，形成了相對(duì)完善的制度體系和評(píng)估機(jī)制，投入相對(duì)充足，在規(guī)模、質(zhì)量、效益上能夠做到統(tǒng)一與平衡。但是，非學(xué)歷教育因?yàn)閮?nèi)外部需求增長(zhǎng)過(guò)快，其相關(guān)政策和體制機(jī)制相對(duì)滯后，資源不足，缺乏標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管，往往片面追求規(guī)模和效益，無(wú)法顧及質(zhì)量的提升，規(guī)模、質(zhì)量、效益三者難以統(tǒng)一。規(guī)模的擴(kuò)大和效益的提升雖然能夠帶來(lái)短期的發(fā)展和收益，但是質(zhì)量的滯后終究無(wú)法保證聲譽(yù)的提升和長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，必須在政策層面給予指導(dǎo)和約束，制定非學(xué)歷教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)管。

四、非學(xué)歷教育發(fā)展的政策建議

本文基于現(xiàn)有的政策體系，針對(duì)當(dāng)前非學(xué)歷教育發(fā)展中存在的問(wèn)題提出以下政策建議。

（一）完善立法，盡快推動(dòng)《終身教育法》出臺(tái)

完善的法律法規(guī)是非學(xué)歷教育可持續(xù)發(fā)展的重要保證。目前《教育法》、《高等教育法》和《職業(yè)教育法》中的相關(guān)規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)單和宏觀，缺少明確具體的界定和指引，對(duì)于相關(guān)體制機(jī)制、定位以及保障的具體規(guī)定依然缺乏，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化。《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案（2018-2022年）》明確提出“加強(qiáng)終身學(xué)習(xí)法律法規(guī)建設(shè)”。面對(duì)終身教育迅速發(fā)展的趨勢(shì)，應(yīng)盡快推動(dòng)《終身教育法》的出臺(tái)，以提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。

（二）建立成本分擔(dān)機(jī)制，提供經(jīng)費(fèi)保障

要采取開(kāi)放辦學(xué)和市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，按照“誰(shuí)學(xué)習(xí)、誰(shuí)受益”的原則，實(shí)行學(xué)校與部門、企業(yè)合作共建的機(jī)制，建立學(xué)校、組織與個(gè)人按比例承擔(dān)的非學(xué)歷教育成本分擔(dān)機(jī)制。在政策上要體現(xiàn)出引導(dǎo)性，通過(guò)引導(dǎo)積極拓展普通高校非學(xué)歷繼續(xù)教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源渠道，突出非學(xué)歷教育周期短、見(jiàn)效快、回報(bào)高的特點(diǎn)，吸引和鼓勵(lì)更多社會(huì)資金投入普通高校非學(xué)歷教育領(lǐng)域中，既解決非學(xué)歷教育的成本和投入問(wèn)題，更為整個(gè)高等教育的持久發(fā)展提供良好的經(jīng)費(fèi)保障。

（三）完善管理制度，建立質(zhì)量體系

質(zhì)量永遠(yuǎn)是教育的生命線，非學(xué)歷教育的質(zhì)量更是直接關(guān)系高校的聲譽(yù)和效益。應(yīng)當(dāng)把非學(xué)歷教育納入高等教育的質(zhì)量監(jiān)控體系，結(jié)合其特點(diǎn)制定相對(duì)獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)體系。組建監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，審核各普通高校和其他辦學(xué)機(jī)構(gòu)的教學(xué)資格和培訓(xùn)效果?？蓞⒄栈蛞隝S09000族質(zhì)量管理體系，對(duì)普通高校非學(xué)歷教育開(kāi)展全面質(zhì)量管理。要實(shí)施全流程評(píng)價(jià)，關(guān)注動(dòng)態(tài)的、過(guò)程性的分析與評(píng)估。要發(fā)揮接受培訓(xùn)項(xiàng)目學(xué)員的評(píng)價(jià)和反饋?zhàn)饔?。在評(píng)價(jià)中要注重培訓(xùn)主體的參與，發(fā)揮他們的評(píng)價(jià)和改進(jìn)作用。要建立社會(huì)化、市場(chǎng)化的監(jiān)控評(píng)價(jià)體系，引入第三方監(jiān)控和評(píng)估。評(píng)價(jià)結(jié)果要及時(shí)發(fā)布，做到公開(kāi)透明。只有建立這種多方參與、多角度、多元化的全流程質(zhì)量保障體系，才能使得非學(xué)歷教育更加有效地服務(wù)于終身教育理念和建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的目標(biāo)。

（四）促進(jìn)非學(xué)歷教育內(nèi)外銜接溝通

在前文的有關(guān)政策文件中，相繼提出了“搭建終身學(xué)習(xí)立交橋”“學(xué)分轉(zhuǎn)換互認(rèn)”“建立繼續(xù)教育學(xué)分積累與轉(zhuǎn)換制度”等要求，但是還缺乏相應(yīng)的配套實(shí)施政策。具體到普通高校的非學(xué)歷教育，可以通過(guò)學(xué)分互認(rèn)、學(xué)段銜接等方式，推進(jìn)與學(xué)歷教育的銜接溝通，同時(shí)促進(jìn)普通高校非學(xué)歷教育與其他教育的銜接溝通。比如推進(jìn)自學(xué)考試與職業(yè)教育銜接，具體為自學(xué)考試本科與高職高專教育銜接、自學(xué)考試專科與中職教育銜接等等，切實(shí)暢通終身學(xué)習(xí)通道。

五、結(jié)束語(yǔ)

根據(jù)教育部《2019年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，我國(guó)各類高等教育在學(xué)總規(guī)模已達(dá)4002萬(wàn)人，毛入學(xué)率為51.6%。按照美國(guó)教育社會(huì)學(xué)家馬丁·特羅的高等教育階段學(xué)說(shuō)，從數(shù)據(jù)角度來(lái)衡量，我國(guó)已進(jìn)入高等教育普及化階段。普及化階段到來(lái)后，高等教育的招生、教學(xué)以及治理體系等方面都將發(fā)生顯著變化，并將促成高等教育形態(tài)的轉(zhuǎn)變和革新。其中最為直接的變化就是學(xué)歷教育規(guī)模增長(zhǎng)的減緩甚至收縮，同時(shí)非學(xué)歷教育的規(guī)模和比重將會(huì)日漸加大。伴隨著終身教育需求的發(fā)展和信息化技術(shù)的進(jìn)展，人才培養(yǎng)模式、學(xué)習(xí)的時(shí)空和周期都將發(fā)生變革。在這一背景下，非學(xué)歷教育發(fā)展政策的調(diào)整勢(shì)在必行，必須從立法、經(jīng)費(fèi)、質(zhì)量管理體系和銜接制度四個(gè)方面去不斷完善發(fā)展政策體系，充分注重其前瞻性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性，以有效回應(yīng)社會(huì)和高等教育發(fā)展的期待。