村莊規(guī)劃與全域土地綜合整治的關系研究

李勇 郝爍 葉昱含

摘要：近年來，隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展和人口的迅速增長，非農(nóng)建設用地量的激增和有限的土地資源之間的矛盾日益突出。為保持經(jīng)濟增長趨勢，緩解用地需求和土地資源間的矛盾，同時嚴格把控耕地保護紅線，提高國民生產(chǎn)生活質(zhì)量，保障生態(tài)綠色發(fā)展，我國各地逐漸實施了村莊規(guī)劃和全域土地綜合整治。通過對天津市土地整治現(xiàn)存問題及杭州、上海等地解決問題的方法進行分析，以天津市寶坻區(qū)牛家牌鎮(zhèn)趙家灣村為例進行實證，研究村莊規(guī)劃與全域土地綜合整治的關系，使得村莊規(guī)劃切實成為實施全域土地綜合整治的規(guī)劃依據(jù)。

關鍵詞：村莊規(guī)劃;土地綜合整治;天津市

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）08-0036-40 收稿日期：2021-07-13

1 天津市土地整治存在的問題

土地整治是增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地、強化節(jié)約集約用地、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和加強生態(tài)環(huán)境保護的一項重要措施。它不僅是促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉變、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必然途徑，而且能夠直接拉動工程建設投資，間接帶動經(jīng)營主體配套投資和國民擴大消費延伸投資，其外溢性很強，是拉動經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。

土地整治是在土地利用實踐活動中利用、保護和重新配置土地資源的不斷循環(huán)的過程，它是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段用以解決土地利用問題的必然選擇。歷年來，隨著土地整治的不斷發(fā)展，天津市土地整治存在的問題日益顯著。

1.1 天津市地上物補償依據(jù)不充分

在土地整治項目中，天津市依據(jù)《天津市征收土地地上附著物和青苗補償標準》，由具備土地評估資質(zhì)的單位出具評估報告。在此基礎上，依據(jù)《國有土地有償使用辦法》，由項目實施主體和地上物所有權人協(xié)商確定。針對土地整治項目多涉及農(nóng)村集體土地，且不涉及土地征收的現(xiàn)實情況，天津市尚未針對土地整治項目地上物補償出臺相應標準和政策文件，使得土地整治項目的地上物補償依據(jù)不充分，致使天津市土地整治項目實施難度加大。

1.2 基層推動土地整治工程的積極性低下

目前，天津市土地使用權人（土地所有權人）沒有參與土地整治項目收益分配，從而未能調(diào)動基層推動土地整治工程的積極性，致使土地整治工程實施周期較長。

1.3 全域土地綜合整治與生態(tài)修復掛鉤點不明確

目前，國家尚未界定生態(tài)修復工程的范疇和類型，如果開展全域全要素土地綜合整治項目，勢必涉及生態(tài)修復的內(nèi)容。但是兩者的工作目標和側重點不同，如何結合天津市實際情況，梳理出全域土地綜合整治工程與生態(tài)修復工程的關系，如何在確保投資平衡的前提下，將生態(tài)修復工程與國土綜合整治工程相掛鉤，從而實現(xiàn)全域全類土地綜合整治的目標，仍需進行探索。

1.4 全域土地綜合整治項目的規(guī)劃符合性問題亟需解決

土地整治規(guī)劃2020年到期。隨著國土空間總體規(guī)劃體系構建和推進編制，全域土地綜合整治項目如何銜接國土空間總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的關系、全域土地綜合整治項目的規(guī)劃符合性問題亟需解決。

1.5 全域土地綜合整治支撐鄉(xiāng)村振興的路徑和模式不確定

目前，天津市三調(diào)將村莊內(nèi)部建設用地進行地類細化后，農(nóng)村可騰退復墾的建設用地規(guī)模減少，可進行指標交易的空間減少，鄉(xiāng)村振興資金支撐不足的情況普遍。全域土地綜合整治應通過哪種路徑和模式支撐鄉(xiāng)村振興，切實解決鄉(xiāng)村振興中的用地問題，尚不明確。

2 浙江、四川土地整治優(yōu)化措施

2.1 整合資源資本，實施全域全類型土地綜合整治

浙江通過“千村示范，萬村整治”工程，實施農(nóng)村全域農(nóng)用地、建設用地和生態(tài)環(huán)境綜合整治;四川創(chuàng)造由小規(guī)模聚居、組團式布局、微田園風光和生態(tài)化建設構成的“小組微生”模式。兩省均改變過去了就造地而造地、就復墾而復墾，單一關注耕地數(shù)量的做法，從生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地空間進行全域綜合治理，在全面提升農(nóng)田質(zhì)量、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境、發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的同時，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局、提高土地集約利用水平。在整治過程中，利用增減掛鉤政策，將整理結余指標，在全縣、市域統(tǒng)籌使用，或進一步在省域內(nèi)交易。用農(nóng)村相對富余的建設用地資源換取城市相對充裕的建設資金，有效緩解了城市用地緊張和鄉(xiāng)村資金不足問題。

2.2 堅持群眾自主自愿，逐步引導推進

在項目實施中，充分尊重民眾意愿，以村民自愿為基本前提，不搞“一刀切”，不強制實施，不大拆大建。按照先行示范，逐步引導的思路，因地制宜，循序漸進。例如：四川規(guī)定經(jīng)2/3以上村民或1/2以上村民代表同意，可申請項目立項。項目統(tǒng)一規(guī)劃，分期實施。同意實施的農(nóng)戶達到一定比例，可以先開展。以其良好的建成效果，調(diào)動其他農(nóng)戶主動申請實施的積極性，化解了群眾工作壓力。

2.3 堅守政府有限責任，不搞大包大攬

實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，是政府和農(nóng)民的共同責任。兩省在土地整治工作中應堅守政府有限責任，不搞大包大攬。在具體實施中，政府對項目的資金投入，以結余指標轉讓收益為基準，實行政府投入剛性約束。同時，聚合各類涉農(nóng)資金作為輔助，做到政府低負債甚至不負債。為控制成本，政府對結余指標收購價格的確定，以合理補償土地發(fā)展權為原則。均未因?qū)嵤┱雾椖慷o農(nóng)民上社保、未單獨提供農(nóng)民長遠生計用房，均不涉及對農(nóng)民進行拆遷安置補償，建設農(nóng)民住房的土地仍然保留集體土地性質(zhì)而不征收為國有，從而壓縮項目實施成本，也避免村民產(chǎn)生“一夜暴富”心理。另外，農(nóng)民安置房（新村）占地面積較小，從而能夠騰挪更多建設用地指標，確保項目資金平衡。例如：浙江土地整治項目新建農(nóng)民安置房人均宅基地約50平方米左右;成都人均宅基地僅為30平方米左右，一個土地整治項目能夠騰挪建設用地指標70%左右。在資金無法平衡情況下，由農(nóng)民補交差價購買安置房。例如：義烏市在整治項目中劃定安置區(qū)后，由農(nóng)民按規(guī)劃自費建設新房。成都浦江縣對騰挪建設用地指標收益無法滿足資金平衡的，由農(nóng)民支付新房建設成本差價（差價以3萬-10萬元居多）。

2.4 建立以獎代補機制，發(fā)揮土地政策激勵引導作用

浙江省土地整治項目驗收合格后，由省廳采用以獎代補的方式，從年度農(nóng)地轉用計劃指標分配或耕地開墾資金安排中給予一定獎勵。今年，從全省年度計劃指標中拿出2萬畝（共16萬畝），按照1：1、1.5：1或2：1等不同標準，根據(jù)騰退建設用地數(shù)量，對項目給予獎勵，由縣級政府統(tǒng)籌，優(yōu)先保障新農(nóng)村建設和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地;另外，按照全域土地綜合整治項目投資情況，給予1000萬元左右的資金獎勵。

2.5 強調(diào)操作簡化高效，用好用足用活現(xiàn)有政策

在國家政策框架下，深挖政策內(nèi)涵，出臺省內(nèi)實施辦法，把政策用到極致。例如：對于農(nóng)村土地綜合整治項目范圍內(nèi)涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，兩省均依據(jù)《自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關于加強改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知》（自然資源規(guī)〔2019〕1號），允許制定永久基本農(nóng)田調(diào)整方案，報省政府批準后，調(diào)整永久基本農(nóng)田布局;涉及農(nóng)用地內(nèi)部優(yōu)化置換的，允許耕地和園地布局優(yōu)化調(diào)整，允許零散坑塘、林地集中調(diào)整;涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目用地的，允許征收農(nóng)用地發(fā)展農(nóng)業(yè)項目;各級政府事權劃分，均由區(qū)縣政府作為責任主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為實施主體，區(qū)縣負責立項、監(jiān)管、驗收和指導，?。ㄊ校┳匀毁Y源主管部門負責監(jiān)管和抽樣檢查;對項目實施程序，允許市縣結合實際情況出臺具體實施辦法，不搞“一刀切”，呈現(xiàn)一縣一模式、一鎮(zhèn)一做法、一村一特色特點。

2.6 筑巢引鳳，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展

兩省開展土地綜合整治和增減掛鉤的核心目的，均是以土地整治為平臺，盤整農(nóng)村土地資源，通過建設用地指標的統(tǒng)籌有償使用，完善村莊基礎設施和公共服務設施，改善村容村貌和村莊環(huán)境。在此基礎上，逐漸發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿、鄉(xiāng)村手工藝等產(chǎn)業(yè)。例如：成都浦江縣明月村，通過土地整治將村民集中安置后，保留部分民居，利用10年時間逐漸引進20余戶“新村民”，帶動全村旅游、民宿、餐飲、娛樂等產(chǎn)業(yè)逐漸發(fā)展。

3 以天津市寶坻區(qū)牛家牌鎮(zhèn)趙家灣村為例進行實證

2008年以來，土地整治進入綜合發(fā)展階段，實施城鄉(xiāng)一體化建設。2019年，國務院印發(fā)《關于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導意見》，指出要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，牢固樹立新發(fā)展理念，落實高質(zhì)量發(fā)展要求，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，以農(nóng)業(yè)供給側結構性改革為主線，圍繞農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，與脫貧攻堅有效銜接、與城鎮(zhèn)化聯(lián)動推進，聚焦重點產(chǎn)業(yè)，聚集資源要素，強化創(chuàng)新引領，突出集群成鏈，培育發(fā)展新動能，加快構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，推動形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定堅實基礎。同年，自然資源部辦公廳發(fā)布《關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》，要求統(tǒng)籌村莊發(fā)展、生態(tài)保護修復、耕地和永久基本農(nóng)田保護。同年發(fā)布《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試行工作的通知》，要求全域土地綜合整治試點涉及村莊必須科學編制村莊規(guī)劃;同年，天津市規(guī)劃和自然資源局發(fā)布《天津市村莊規(guī)劃編制導則（試行）》;2020年，天津市規(guī)劃和自然資源局發(fā)布《關于組織開展天津市全域土地綜合整治試點工作的通知》（津規(guī)自資發(fā)〔2020〕53號），在此背景下，2020年4月，天津市寶坻區(qū)牛家牌鎮(zhèn)趙家灣村村莊規(guī)劃編制完成，同月作為全域土地綜合整治試點開展相關工作。寶坻區(qū)牛家牌鎮(zhèn)趙家灣村全域土地綜合整治與村莊規(guī)劃在不同情境下銜接密切。

3.1 實施方案銜接

天津市寶坻區(qū)牛家牌鎮(zhèn)趙家灣村村莊規(guī)劃（2019-2025年）實施方案主要包括國土空間布局優(yōu)化和管控、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、實施國土綜合整治，盤活農(nóng)村土地資源，修復小區(qū)域生態(tài)、村莊建設規(guī)劃、系統(tǒng)配置公共服務設施、完善交通及市政基礎設施、進行生態(tài)修復工程和人居環(huán)境綜合整治工程;寶坻區(qū)牛家牌鎮(zhèn)趙家灣村全域土地綜合整治實施方案主要包括國土空間布局優(yōu)化、落實國土空間控制線、農(nóng)用地整理、人居環(huán)境整治、鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復等。趙家灣村全域土地綜合整治以村莊規(guī)劃引領生活空間、生態(tài)空間、生產(chǎn)空間和空間管制，銜接上級規(guī)劃，以整理工程為基礎，充分銜接實際情況，通過實際銜接納入村莊規(guī)劃中。

在國土空間布局優(yōu)化和管控方面，趙家灣村全域土地綜合整治落實鎮(zhèn)土總規(guī)安排的區(qū)域基礎設施用地，按照“生態(tài)優(yōu)先、宜耕則耕、宜水則水、總體穩(wěn)定、局部微調(diào)”的原則，結合村莊發(fā)展需要，因地制宜進行國土空間規(guī)劃用途調(diào)整，落實全域全類型國土空間用途管制。

3.2 工程設計銜接

趙家灣村村莊規(guī)劃在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展方面，以人居環(huán)境改善和公共服務設施完善為抓手，提升村民生活品質(zhì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，加大國土綜合整治力度，著力發(fā)展立體生態(tài)農(nóng)業(yè)和休閑體驗農(nóng)業(yè)，推進水稻等種植規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、精品化，水產(chǎn)養(yǎng)殖特色化，吸引京津周末短期休閑游人群，發(fā)展稻田文化休閑觀光、稻香村居（中高端民宿）、商業(yè)水街為主的鄉(xiāng)村旅游度假產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)旅融合發(fā)展;規(guī)劃通過實施國土綜合整治工程，落實自然資源保護與利用，實現(xiàn)耕地和基本農(nóng)田提質(zhì)增能，修復水系、田園、村莊景觀風貌，盤整農(nóng)村余量建設用地資源，為小村發(fā)展筑巢引鳳;在村莊建設規(guī)劃方面，新建商業(yè)水街和稻香村居民宿，規(guī)劃留白用地5%;規(guī)劃進行生態(tài)修復工程，重點整治主河道，恢復河岸生態(tài)系統(tǒng)，通過荷花、蘆葦?shù)人参锔纳扑|(zhì)，保護生態(tài)穩(wěn)定性。

趙家灣村全域土地綜合整治，以依托“林水田”綜合生態(tài)環(huán)境，打造服務京津冀的田園生活“一站式”休閑小鎮(zhèn)為目標，通過農(nóng)用地整理進行高標準農(nóng)田改造，實施國土綜合整治工程，落實自然資源保護與利用，實現(xiàn)耕地和基本農(nóng)田提質(zhì)增能，修復水系、田園、村莊景觀風貌，盤整農(nóng)村余量建設用地資源，結合村莊規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，為小村發(fā)展筑巢引鳳;通過人居環(huán)境整治改造居民生活環(huán)境;通過清淤、拓寬河道、提升水質(zhì)等多項工程進行主河道整治，河道內(nèi)增加以荷花、蘆葦為主的水生植物，修復整治河道的生態(tài)系統(tǒng)，提高水質(zhì)，改善目前水系不相通，坑塘管理無序，邊界零散、水系富營養(yǎng)化等問題。趙家灣村全域土地綜合整治工程設計內(nèi)容與村莊規(guī)劃內(nèi)容一致。

作者簡介：李勇，天津津智國有資本投資運營有限公司。

郝爍、葉昱含，易景環(huán)境科技（天津）股份有限公司。