不同時期美國科技創(chuàng)新政策的變化與特點
——基于特朗普和奧巴馬兩屆政府的比較

胡 羚,鄧少慧,李妃養(yǎng)

(廣東省技術經(jīng)濟研究發(fā)展中心,廣東廣州 510070)

0 引言

美國科技創(chuàng)新能力全球領先,其制定和實施的科技創(chuàng)新政策受到世界各國的廣泛關注。美國長期以來重視科技創(chuàng)新的發(fā)展,但在不同時期,特別是不同執(zhí)政黨時期,其科技創(chuàng)新政策的主張和側重點存在明顯差異。奧巴馬在競選期間就提出了一系列科技構想,上任后布局政府科技部門,制定《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》,組織實施一系列前沿技術攻關計劃,建設國家增材制造創(chuàng)新機構、數(shù)字制造與設計創(chuàng)新機構等多個制造創(chuàng)新機構。與奧巴馬政府不同,特朗普在競選期間談及的科技政策不多,直到入住白宮,其團隊也未提出系統(tǒng)的科技規(guī)劃。2017年,特朗普執(zhí)政后,精簡了聯(lián)邦科技部門,主張大幅減少國立衛(wèi)生研究院、國家科學基金會、能源部科學辦公室等部門的科研經(jīng)費,收緊移民政策等,也實行了一些支持科技創(chuàng)新的措施,如成立美國創(chuàng)新辦公室、主張大幅增加國防研發(fā)投入、支持空間探索活動等。特朗普政府在宏觀科技戰(zhàn)略、科技部門設置、聯(lián)邦政府科研經(jīng)費投入、激勵創(chuàng)新的稅收政策和創(chuàng)新人才政策等方面的做法,使美國科技創(chuàng)新政策呈現(xiàn)出新的變化。本文通過對比奧巴馬與特朗普兩屆政府科技政策的主要特點,分析美國科技戰(zhàn)略的發(fā)展趨勢,在此基礎上提出我國加快科技創(chuàng)新發(fā)展的啟示建議。

1 宏觀科技戰(zhàn)略對比

1.1 奧巴馬政府:強化戰(zhàn)略引領,加強創(chuàng)新資源統(tǒng)籌布局

2008-2016年 ,奧巴馬政府高度重視科技創(chuàng)新工作,制定三版《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》和系列科技創(chuàng)新政策,充分發(fā)揮政府對科技創(chuàng)新的導向作用。

1.1.1 強化科技創(chuàng)新戰(zhàn)略引領

奧巴馬政府先后提出三版《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》,體現(xiàn)了對科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的重視。2009年,第一版《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略:推動可持續(xù)增長和高質量就業(yè)》提出將研發(fā)成果轉變?yōu)槊绹L期繁榮和民眾福利的政策框架,加大政府在基礎科學、教育和先進技術領域的投資,推動競爭性市場變革;2011年,第二版《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略:保障經(jīng)濟增長和繁榮》在原有框架下更新部分內(nèi)容,強調(diào)先進制造技術的重要性;2015年,第三版《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》強調(diào)政府的主動作為和創(chuàng)新供給,突出大眾創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新生態(tài)培育,并試圖通過建設創(chuàng)新基礎設施、促進私營部門創(chuàng)新和推動國家優(yōu)先領域的突破促進美國經(jīng)濟的繁榮發(fā)展。

1.1.2 加強創(chuàng)新資源統(tǒng)籌布局

一是布局建設高端創(chuàng)新平臺,通過實施“制造創(chuàng)新網(wǎng)絡計劃”,在全國布局建設國家增材制造創(chuàng)新機構、數(shù)字制造與設計創(chuàng)新機構等多個制造創(chuàng)新機構;二是布局優(yōu)先發(fā)展的前沿技術,組織實施“大腦計劃”“精準醫(yī)學計劃”等前沿技術攻關計劃,優(yōu)先領域主要包括精準醫(yī)療、大腦計劃、先進交通、智慧城市、清潔能源和節(jié)能技術、太空探索和高性能運算等[1]。

1.1.3 增加聯(lián)邦對基礎研究的科研投入

奧巴馬政府主張增加科研經(jīng)費,保持較高的基礎研究投入,主張關鍵基礎研究機構的預算翻倍。2009年,奧巴馬政府在《美國復興和再投資法案》中提出給聯(lián)邦R&D計劃一次性撥付183億美元,使當年聯(lián)邦政府年度研發(fā)資金增幅達歷史新高[2]。此后,奧巴馬政府每年向國會提交的預算案都把科研經(jīng)費,特別是基礎研究經(jīng)費放在首要位置。

1.1.4 推動高端制造業(yè)發(fā)展

從2009年開始,奧巴馬政府先后頒布《重振美國制造業(yè)框架》《美國制造業(yè)促進法案》《先進制造業(yè)國家戰(zhàn)略計劃》,2014年繼續(xù)發(fā)布《振興美國先進制造業(yè)》報告,持續(xù)完善制造業(yè)振興的政策體系。此外,奧巴馬政府積極推動企業(yè)研究與實驗稅收抵免的政策永久化,鼓勵企業(yè)等創(chuàng)新主體加大研發(fā)投入,推動高端制造業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

1.2 特朗普政府:弱化政府干預,調(diào)整科技發(fā)展重點領域

2017年特朗普上任后,科技創(chuàng)新工作未被列入新政府的優(yōu)先議程。特朗普政府沒有明確闡述其科技創(chuàng)新的政策主張,也未對國家宏觀科技戰(zhàn)略進行系統(tǒng)設計。特朗普上任后的大幅削減科研預算、“美國優(yōu)先”政策、移民禁令等措施,都表明特朗普政府的科技創(chuàng)新政策總體戰(zhàn)略格局趨向收縮[3]。

1.2.1 弱化政府對科技創(chuàng)新的干預

第一,特朗普上任后精簡政府科技部門、減少科技工作人員,新設立的美國創(chuàng)新辦公室旨在接受商界建議以及與商業(yè)公司合作推廣已驗證的私營部門模式,改革政府的管理模式。第二,在向國會提交的2018、2019財年預算案中,特朗普主張大幅削減聯(lián)邦政府的科研經(jīng)費投入,但該主張未在國會通過。第三,簡政放權放開市場準入,鼓勵商業(yè)公司進入太空探索和核能領域。2017年,特朗普政府批準了一項太空探索商業(yè)化的重點計劃,同年恢復核試驗設施的運行,鼓勵商業(yè)企業(yè)進入核能源行業(yè)。第四,適度向企業(yè)開放國家實驗室。2017年,能源部宣布授權國家實驗室的承包商使用技術商業(yè)化協(xié)議(ACT),為企業(yè)和其他實體參與國家實驗室的試驗消除障礙。

1.2.2 調(diào)整科學技術發(fā)展的重點領域

特朗普政府將科技創(chuàng)新重點支持領域從非國防向國防轉變,從地球科學向太空探索轉變,從清潔能源向核能、傳統(tǒng)能源轉變。從特朗普向國會提交的2018、2019財年預算案來看,除太空探索外的非國防科研經(jīng)費被大幅削減,國防支出大幅增加。特朗普政府的其他系列行動也體現(xiàn)了上述轉變,如2017年1月,特朗普簽署《國家安全總統(tǒng)備忘錄》,要求加強對國家導彈防御能力的研發(fā)資助并發(fā)展核威懾力量;同年6月,為確保美國繼續(xù)處于太空探索的前沿,特朗普政府恢復了國家太空委員會的工作;此外,特朗普主張廢除《清潔能源計劃》《全球氣候變化計劃》等多項計劃,支持油氣、煤炭等傳統(tǒng)能源行業(yè)的發(fā)展。

1.2.3 實施“美國優(yōu)先”國際科技合作策略

特朗普政府把“美國優(yōu)先”的執(zhí)政理念帶入科技創(chuàng)新工作中,主要體現(xiàn)在以下3個方面:第一,削弱對外援助,主張把美國國際開發(fā)署的援外資金削減1/3,并把削減資金用于國防預算;第二,弱化美國在全球氣候變化研究領域中的領導地位,對全球變暖及其破壞性持否定態(tài)度,建議停止資助綠色氣候基金等聯(lián)合國氣候變化項目,并于2017年6月退出《巴黎協(xié)定》;第三,針對科技創(chuàng)新產(chǎn)品對相關國家和地區(qū)實施貿(mào)易打壓,2018年4月美國政府根據(jù)“301調(diào)查”結果,擬對來自中國的主要涉及信息和通信技術、航天航空、機器人和機械等行業(yè)的約1 300種商品加征25%的關稅。

1.2.4 重視數(shù)字經(jīng)濟和農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展

在促進數(shù)字經(jīng)濟和農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展方面,特朗普政府主要推進以下工作:一是在白宮舉行了“美國在新興技術領域的領導力”峰會,特朗普與商界領袖探討通信技術的監(jiān)管障礙、5G和互聯(lián)網(wǎng)等方面的重要問題;二是特朗普出席亞太經(jīng)濟合作組織的領導人會議時,許諾將促進包括電子商務、數(shù)字貿(mào)易在內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展;三是簡化數(shù)字健康產(chǎn)品監(jiān)管,實施“數(shù)字健康創(chuàng)新行動計劃”,旨在促進和監(jiān)督數(shù)字醫(yī)療設備的創(chuàng)新;四是要求加快美國農(nóng)村地區(qū)的寬帶設施建設,指示開放內(nèi)政部擁有的發(fā)射塔設施和其他資產(chǎn)支持農(nóng)村寬帶部署。

1.2.5 優(yōu)先考慮新興技術

2017年12月 ,特朗普簽署的一項國家安全戰(zhàn)略指出美國應在研究、技術、發(fā)明和創(chuàng)新等方面保持領先地位。該戰(zhàn)略優(yōu)先考慮的對經(jīng)濟增長和國家安全至關重要的新興技術,包括自主技術、基因編輯、納米技術、高級計算和人工智能等。特朗普政府希望發(fā)展核威懾力量,振興和擴大國內(nèi)核能部門,通過部署新的反應堆來恢復美國的核研發(fā)和創(chuàng)新能力;該戰(zhàn)略還致力于鼓勵科學家開展研發(fā)創(chuàng)新、培育創(chuàng)新型經(jīng)濟,改善科學、技術、工程、數(shù)學(STEM)發(fā)展和促進研發(fā)投資增長。

1.3 對比分析

在整體科技戰(zhàn)略層面,奧巴馬政府更重視政府在科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和創(chuàng)新資源布局中的導向作用,而特朗普政府未將科技創(chuàng)新置于決策的首要位置,在科技創(chuàng)新的定位、科技部門設置和人員安排、科研經(jīng)費投入等方面的舉措都體現(xiàn)出共和黨的傳統(tǒng)理念和保守主義色彩。例如,特朗普政府精簡聯(lián)邦機構和人員、減少政府對私營企業(yè)研發(fā)的干涉、削減非國防領域支出、收緊移民政策等主張都是共和黨“有限政府”理念的體現(xiàn)。雖然在國會的制約下,特朗普部分施政主張(特別是聯(lián)邦研發(fā)支出和技術移民政策)未能實施,但也體現(xiàn)出特朗普政府在科技創(chuàng)新領域的政策方向發(fā)生較大變化。

2 政府科技部門對比

2.1 奧巴馬政府:強化行政科技部門職能

奧巴馬上任后,重視白宮科技政策辦公室(OSTP)的工作,強化總統(tǒng)科技顧問委員會(PCAST)職能,確保PCAST由獨立的、沒有意識形態(tài)傾向的專家組成;在白宮新設美國首席技術官、美國首席信息官和首席數(shù)據(jù)科學家3個高級別職位;挑選具有科技背景的人員擔任科技部門的關鍵管理職位。奧巴馬在正式就職前一個月,提名物理學家和環(huán)境保護論者霍爾德倫(J.P.Holdren)為OSTP主任并擔任PCAST主席。在霍爾德倫的領導下,OSTP下設4個部門,分別為科學、技術與創(chuàng)新辦公室,國家安全與國際事務辦公室,能源與環(huán)境辦公室以及美國首席技術官辦公室,OSTP成員一度增長至135位,其中許多成員為從聯(lián)邦其他科學部門處借調(diào)而來。奧巴馬政府時期,OSTP科技顧問團隊為能源發(fā)展、國防安全、空間探索等科技政策提供了大量建議。

2.2 特朗普政府:精簡機構、減少人員

特朗普上任后,OSTP決策咨詢功能嚴重弱化、人員銳減,由于科技官員任命滯后、關鍵崗位人員嚴重缺位,聯(lián)邦各科技部門的日常工作進展緩慢。例如,直到2018年7月,特朗普才宣布任命美國國家科學基金會前副主席開爾文·德羅格梅爾為OSTP主任,使該職位的空缺時間創(chuàng)下了自1976年OSTP成立以來的最長紀錄。特朗普執(zhí)政期間,OSTP員工數(shù)量一度減至30余人,盡管特朗普在2017年3月成立美國創(chuàng)新辦公室來改善政府服務、推行創(chuàng)新政策和計劃,但總統(tǒng)科技智囊對科技創(chuàng)新政策的影響相較于奧巴馬政府時期弱化不少。

3 科研經(jīng)費投入對比

美國聯(lián)邦政府長期持續(xù)的支持對美國科技發(fā)展起到至關重要的作用,雖然奧巴馬和特朗普政府在聯(lián)邦預算中的主張不同,但并不影響聯(lián)邦政府整體對研發(fā)投入的重視。

3.1 奧巴馬政府:高度重視基礎研究,增加財政科研投入

奧巴馬政府在執(zhí)政時期重視基礎研究、生物醫(yī)藥和氣候變化等方面的研究。奧巴馬在競選時承諾,要將進行基礎研究的主要科學機構的研究預算在未來10年內(nèi)提升一倍,這些機構包括國立衛(wèi)生研究院、國家科學基金會和能源部科學辦公室等,同時要求基礎研究、物質科學和癌癥研究的預算大幅增長。奧巴馬執(zhí)政期間的研發(fā)投入政策主要有以下特點:第一,重視基礎研究、生物醫(yī)藥、清潔能源和氣候領域研發(fā)。奧巴馬一上任就通過了《美國復興和再投資法案》,批準1 000億美元的科學技術經(jīng)費,其中一次性對聯(lián)邦R&D計劃投入183億美元,首次向由《美國競爭法》授權建立的能源部高級研究計劃署(ARPA-E)撥款4億美元,使其得以啟動。但在國會的控制下,除2009年聯(lián)邦財政研發(fā)投入有顯著增加外,其他年度并無實質增長。第二,加強先進制造業(yè)的研發(fā)投入。2012通過的《先進制造業(yè)國家戰(zhàn)略計劃》提出提供1 200萬美元啟動“先進制造技術聯(lián)合體計劃”,推動公司合作,提高制造業(yè)研發(fā)投入。第三,加大對高風險、高回報研究項目的支持。支持在國立衛(wèi)生研究院的高風險、高回報項目研究,增加對美國國防高級研究計劃局的資助,優(yōu)先安排美國航空航天局關于太空探索技術的投資等。

3.2 特朗普政府:調(diào)整支出結構,增加國防科研投入

特朗普向國會提交的2018、2019財年預算案中研發(fā)投資規(guī)模均較上年增加2%以上,但在預算結構安排上,主張大幅增加國防科研投入,減少包括基礎研究在內(nèi)的非國防科研投入。特朗普政府在研發(fā)投入上的主張主要有以下特點:第一,從非國防領域向國防領域轉變[4]。2019財年預算案中國防研發(fā)經(jīng)費增加了31%,但其他大部分部門和研發(fā)機構經(jīng)費較上年均有大幅度的削減,其中人類與衛(wèi)生服務部的經(jīng)費減少了27%、國家科學基金會的經(jīng)費減少了31%[5]。第二,從地球科學向太空探索轉變。2018財年預算案中,在其他科研機構經(jīng)費普遍減少的情況下,國家航天航空局行星科學研究的預算增加了4.5%、空間計劃的預算增加了8.9%;2019財年預算案中,國家航空航天局的經(jīng)費也有所增長。第三,從清潔能源向核能、傳統(tǒng)能源轉變。2018財年預算案中,能源部科學辦公室經(jīng)費減少了17%,其中經(jīng)費削減最多的是生物和環(huán)境研究部門,而國家核安全署的經(jīng)費增幅約10%、國際熱核試驗反應堆計劃經(jīng)費增幅約26%。2019財年預算案中,能源部經(jīng)費減少了15%,環(huán)保署經(jīng)費減少了46%[6]。

但實際上,最終通過的2018、2019財年支出法案與特朗普意圖相左,并未減少包括基礎研究投入在內(nèi)的非國防科研投入,維持大部分從事基礎研究的科研機構研發(fā)預算不變且大幅提高部分機構的科研經(jīng)費,聯(lián)邦財政科研總投入繼續(xù)增加。

3.3 對比分析

雖然奧巴馬政府主張增加科研經(jīng)費和基礎研究投入,特朗普政府主張削減非國防科研經(jīng)費和基礎研究投入,但實際上從國會通過的預算方案來看,聯(lián)邦政府的科研投入保持相對穩(wěn)定的增長,盡管2010年后科技投入經(jīng)費存在小幅波動和輕微下降,但總體上并未因奧巴馬或特朗普的主張而大幅增加或減少,總體投入規(guī)模和強度仍保持全球領先。同時,聯(lián)邦政府高度重視基礎研究,在聯(lián)邦政府的科研經(jīng)費支出結構中,基礎研究占總經(jīng)費比重一般在20%～24%區(qū)間波動,特別是在2016、2017年分別達到了27.5%和26.7%,可見美國聯(lián)邦政府對基礎研究的重視。

4 激勵創(chuàng)新的稅收政策對比

在美國科技創(chuàng)新激勵措施中,稅收政策因執(zhí)行成本低、受惠面廣等優(yōu)勢得以廣泛運用,主要包括企業(yè)研發(fā)支出的稅收抵免、縮短設備折舊年限、調(diào)整資本利得稅等措施。

4.1 奧巴馬政府:降低制造業(yè)企業(yè)稅率,推行小企業(yè)永久性低稅率政策

奧巴馬政府提出重振制造業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略,大力發(fā)展先進制造業(yè),重視高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為鼓勵企業(yè)提高研發(fā)投入,奧巴馬政府的稅收政策主要從降低企業(yè)稅率和稅收抵免兩方面對企業(yè)研發(fā)進行支持。

在降低企業(yè)所得稅方面,2010年奧巴馬簽署的《美國制造業(yè)促進法案》將制造企業(yè)所得稅的最高稅率降至25%,且企業(yè)的境外收入也實行公平稅收政策,制定小企業(yè)的永久性低稅收政策。

在稅收抵免方面,一是推動對研究和實驗(R&E)的永久稅收抵免。R&E永久稅收抵免最早在2009年提出,但直到2015年國會才通過。二是加大新能源行業(yè)的稅收抵免力度。2009年通過的《美國復興和再投資法案》規(guī)定,符合要求的新能源項目可按其投資額的30%享受稅收抵免,也可按其生產(chǎn)和銷售電能總量的一定比例進行稅收抵扣;2012年通過的《先進制造業(yè)國家戰(zhàn)略計劃》追加清潔能源制造稅收抵免額度50億美元。三是延長多項公司稅收抵免優(yōu)惠。2012年,奧巴馬政府出臺《美國納稅人減稅法案》,延長就業(yè)抵免優(yōu)惠、研發(fā)費用抵免優(yōu)惠、新能源抵免優(yōu)惠的期限[7],以減輕企業(yè)負擔,鼓勵企業(yè)增加研發(fā)投入。

4.2 特朗普政府:結構性減稅促進海外利潤、投資和就業(yè)回流

特朗普政府于2017年推出的《減稅與就業(yè)法案》是美國自20世紀80年代以來減稅幅度最大的法案,一方面降低稅率以實現(xiàn)減稅目的,另一方面弱化或廢除部分抵扣項以避免財政收入大幅下降。該法案對企業(yè)所得稅的改動較大,主要措施包括降低稅率、廢除替代性最低限額稅、限制利息費用的稅前扣除、保留對投資的稅前扣除等,旨在激勵企業(yè)增加研發(fā)投入和投資。

稅率方面,美國大企業(yè)所得稅的最高邊際稅率從35%下降到21%,考慮到州和地方稅,所得稅稅率大致為26.5%(歐盟國家為26.9%);小企業(yè)則按個人所得稅征收,給予20%的稅前抵扣優(yōu)惠;跨國企業(yè)海外利潤匯回美國所需繳納的稅率由35%向下調(diào)整為8%～15.5%[8]。稅率下調(diào)在減稅法案通過后立即實施且為永久性[9]。特朗普政府此次稅改旨在大幅降低企業(yè)所得稅,激勵企業(yè)增加研發(fā)投入,促進海外利潤、投資和就業(yè)回流,但對高校獲捐贈收入征稅的新規(guī)定則可能對部分學校的獎學金及內(nèi)部研發(fā)經(jīng)費產(chǎn)生影響[10]。

稅收抵免方面,保留了研發(fā)抵免項目,但從2022年起,特定研發(fā)支出需進行資本化處理并在5年內(nèi)攤銷,而在稅改前,企業(yè)對部分研發(fā)支出可在當期進行稅前全額扣除。雖然政府一直支持企業(yè)進行研發(fā)活動,但為防止財政收入大幅下降,2022年起研發(fā)費用抵扣力度將減弱。

綜上,無論是奧巴馬政府的企業(yè)減稅措施,還是特朗普政府的《減稅與就業(yè)法案》,都高度重視降低企業(yè)稅率及稅收抵扣在降低企業(yè)負擔、促進企業(yè)增加研發(fā)投入中的作用。

5 創(chuàng)新人才政策對比分析

人才培養(yǎng)方面,美國政府高度重視STEM計劃,通過提高美國在科學、技術、工程和數(shù)學等方面的投入提升國家競爭力。奧巴馬政府側重STEM教育創(chuàng)新計劃,而特朗普政府更注重職業(yè)技術教育(CTE),試圖通過學徒制來實現(xiàn)“藍領STEM”。人才引進方面,奧巴馬政府對移民持開放包容態(tài)度,而特朗普政府對收緊移民政策態(tài)度強硬,兩屆政府移民政策的強大反差使美國對外國高技術人才的吸引力明顯變化。

5.1 奧巴馬政府:STEM計劃與寬松移民政策

奧巴馬政府的STEM計劃主要有以下舉措:第一,擴大包括教師和學生在內(nèi)的STEM群體。加強“K-12”的STEM教師隊伍建設,2011年奧巴馬在國情咨文中提出在2021年前增加10萬名優(yōu)秀STEM教師的目標;擴大STEM受教群體,增加少數(shù)族裔學生、女性等群體學習STEM的機會。第二,普及計算機科學教育。2016年1月,奧巴馬政府發(fā)布《全民計算機科學計劃》(Computer Science For A ll),對各州“K-12”的計算機科學教育提供資助。第三,實行教育創(chuàng)新活動。奧巴馬于2009年11月推出創(chuàng)新教育活動,充分利用私人部門促進STEM教育,共吸引10億美元的私人投資改進基礎STEM教育[2]。

奧巴馬政府對移民政策采取開放包容的態(tài)度,并在2013年的《邊境安全、經(jīng)濟機遇及移民現(xiàn)代化法案》中提出一系列吸引高技術移民和創(chuàng)業(yè)投資者的措施。第一,降低移民簽證配額限制,如取消對美急需人才移民簽證的配額限制,主要指在科學、藝術、教育、商業(yè)或體育上具有特殊才能的人才;增加高級人才在移民簽證中的比例,把職業(yè)移民簽證中的40%配額分配給在美國大學或研究機構獲得STEM相關專業(yè)碩士學位以上并在美國相關行業(yè)工作的外國人;大幅提高專業(yè)技能工作簽證(H-1B)的數(shù)量。第二,實施績效評分的移民簽證制度,根據(jù)申請人受教育程度、就業(yè)狀況、在美居住年限以及其他因素進行評分,得分高者優(yōu)先獲得移民簽證。第三,新設立創(chuàng)業(yè)移民簽證,如申請人在美國獲得的合法風險投資、創(chuàng)造的就業(yè)崗位數(shù)量和實現(xiàn)的營業(yè)收入在規(guī)定時間內(nèi)達到特定數(shù)量,即可申請創(chuàng)業(yè)簽證[11]。

5.2 特朗普政府:關注職業(yè)技術教育,收緊移民政策

特朗普政府促進STEM發(fā)展的措施包括:第一,把職業(yè)與技術教育(CTE)作為推進STEM教育的主要手段。2018年7月,特朗普簽署的《卡爾·帕金斯職業(yè)與技術教育法》得到國會批準的重新授權,并獲批下一財年對CTE計劃增加1.5億美元的投入;為更好地實施“藍領STEM”計劃,特朗普簽署了旨在擴大學徒制的行政令并由勞工部成立工作組專項推進學徒計劃。第二,優(yōu)先考慮STEM和計算機科學教育。2017年9月,特朗普簽署總統(tǒng)備忘錄指示教育部長,在授予競爭性捐贈基金時優(yōu)先考慮高質量的STEM和計算機科學教育,每年至少撥款2億美元來實現(xiàn)這一目標。第三,鼓勵全國青年追求STEM事業(yè),舉行包括國家科學碗、美國數(shù)學奧林匹克和第一屆全球挑戰(zhàn)賽等系列STEM活動[12],支持女性參與STEM計劃。特朗普于2017年2月簽署《激勵女性法案》,呼吁美國國家航空航天局鼓勵女性接受太空領域的STEM教育和追求相關事業(yè)。

特朗普政府推行收緊的移民政策,反對低技術移民、支持引進高端人才。第一,結束簽證隨機抽簽制度。在原簽證抽簽制度下,只要取得高中文憑或滿足相關工作經(jīng)驗的人員均可申請抽簽,對申請者的技能和綜合素質要求不高。第二,減少特殊專業(yè)人員臨時工作簽證(H-1B)的數(shù)量并提高申請條件。要求企業(yè)和員工提供更具體細致的合法雇傭關系證據(jù),使得持臨時工作簽證的外籍雇傭人員處境艱難,也帶來企業(yè)在招收外籍優(yōu)秀人才時的更多顧慮。第三,2017年1月,特朗普政府發(fā)布禁止穆斯林國家公民入境、停止接受敘利亞難民的行政命令。第四,延期執(zhí)行“創(chuàng)業(yè)簽證”?！皠?chuàng)業(yè)簽證”具有投資額度低和申請門檻低的特點,備受國際創(chuàng)業(yè)者的期待,而奧巴馬時期通過的《國際創(chuàng)業(yè)者條例》在距生效時間不足一周時被國土安全部宣布延期執(zhí)行。特朗普政府對“創(chuàng)業(yè)簽證”的延期削減了國際創(chuàng)業(yè)者赴美創(chuàng)業(yè)的積極性。

綜上,奧巴馬和特朗普政府在創(chuàng)新人才政策方面都重視STEM教育,但奧巴馬政府側重于STEM教育的普及,特朗普政府則更注重職業(yè)與技術教育;兩屆政府在移民政策方面存在明顯差異,奧巴馬政府實行寬松的移民政策以吸引全球人才,而特朗普政府則致力于收緊移民政策(見表1)。

表1 美國奧巴馬政府和特朗普政府的人才政策對比分析

6 政策建議

美國一貫重視科技和創(chuàng)新工作,但奧巴馬和特朗普兩屆政府的科技創(chuàng)新政策風格截然不同,在宏觀科技戰(zhàn)略、政府科技部門設置、科研投入主張等方面各有側重(見表2)。

表2 美國奧巴馬政府與特朗普政府主要科技創(chuàng)新主張對比

奧巴馬和特朗普兩屆政府科技創(chuàng)新政策側重點不同的本質在于對市場與政府干預的看法各異:奧巴馬政府在科技戰(zhàn)略規(guī)劃、重大創(chuàng)新平臺建設布局、前沿技術攻關等方面都表現(xiàn)出政府強干預;相對而言,特朗普政府體現(xiàn)的是弱干預,側重于簡政放權,縮小和廢除聯(lián)邦政府的科技機構,減少非國防直接科研經(jīng)費投入,并且強調(diào)私營部門在創(chuàng)新中的主體作用,主張民間力量參與創(chuàng)新活動。與此同時,兩屆政府施政也存在共同點,例如,都重視基礎研究、STEM教育,都著力降低企業(yè)稅負成本,都重視制造業(yè)發(fā)展等。借鑒美國兩屆政府經(jīng)驗,本文建議我國進一步加大對基礎研究投入;促進前沿技術研發(fā),培育發(fā)展高端制造業(yè);著力降低企業(yè)稅負成本,鼓勵支持企業(yè)開展創(chuàng)新活動;重視理工科和職業(yè)技術教育,加強技能型人才引進培養(yǎng)。

6.1 持續(xù)穩(wěn)定加大基礎研究投入

美國世界領先的科技創(chuàng)新能力與聯(lián)邦政府長期重視基礎研究、持續(xù)加大財政科研投入有著密不可分的關系。目前,我國基礎研究投入規(guī)模和強度與美國等發(fā)達國家相比還有較大差距,且大部分經(jīng)費來源于國家財政投入、渠道相對單一。建議我國持續(xù)穩(wěn)定加大基礎研究投入,優(yōu)化投入結構,形成持續(xù)穩(wěn)定投入機制。一是加大國家財政對基礎研究的投入力度,提高基礎研究和應用基礎研究經(jīng)費在財政科技經(jīng)費中的占比,對基礎研究的重點領域給予更多傾斜;支持地方政府結合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需要加大對相關基礎研究投入;二是優(yōu)化基礎研究投入結構,鼓勵支持有條件的企業(yè)開展基礎研究、加大基礎研究投入,將財政性基礎研究支持力度與行業(yè)龍頭骨干企業(yè)的基礎前沿技術攻關緊密結合,更好發(fā)揮財政基礎研究投入對產(chǎn)業(yè)的支撐扶持作用。

6.2 促進前沿技術研發(fā),培育發(fā)展高端制造業(yè)

制造業(yè)企業(yè)是產(chǎn)業(yè)體系的支柱、是科技創(chuàng)新最重要的主體之一,奧巴馬政府制定系列前沿技術攻關計劃、構建制造業(yè)振興政策體系以推動高端制造業(yè)回歸;特朗普政府則通過大幅減稅政策來減輕企業(yè)負擔、推動制造業(yè)的持續(xù)發(fā)展。借鑒美國經(jīng)驗,我國要促進前沿技術研發(fā)和高端制造業(yè)發(fā)展,一是加快推動新興前沿技術研發(fā),圍繞量子信息、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等領域主動謀劃、前瞻部署,加強關鍵核心技術攻關,構建未來競爭的新優(yōu)勢;二是支持高端制造業(yè)重大研發(fā)平臺、共性技術研發(fā)平臺建設,布局建設一批制造業(yè)創(chuàng)新中心,強化關鍵共性技術供給,推動制造業(yè)高質量發(fā)展;三是營造有利于制造業(yè)高質量發(fā)展的良好環(huán)境,持續(xù)重視制造業(yè)特別是高端制造業(yè)的發(fā)展,推動相關政策從差異化、選擇性向普惠化、功能性轉變,營造更有利于制造業(yè)高質量發(fā)展的政策環(huán)境。

6.3 降低企業(yè)稅收負擔,促進企業(yè)加大研發(fā)投入

奧巴馬政府和特朗普政府都主張減稅,無論是奧巴馬政府的企業(yè)減稅措施,還是特朗普政府的《減稅與就業(yè)法案》,都高度重視降低企業(yè)稅率及稅收抵扣對降低企業(yè)負擔、促進企業(yè)增加研發(fā)投入的作用。目前,我國企業(yè)所得稅還存在一定下降空間,可降低稅率或增加抵扣。借鑒美國的經(jīng)驗,建議我國實施面向科技型中小企業(yè)和高端制造業(yè)企業(yè)的優(yōu)惠所得稅稅率,如統(tǒng)一按15%征收所得稅,降低企業(yè)稅收成本負擔;將科技型中小企業(yè)研發(fā)費用加計扣除比例由當前的75%提高到100%,激勵科技型中小企業(yè)增加研發(fā)投入,進一步降低企業(yè)稅收負擔,培育經(jīng)濟發(fā)展新動能。

6.4 重視理工科和職業(yè)技術教育,加強技能型人才引進培養(yǎng)

美國政府歷來重視STEM計劃,大力支持科學、技術、工程和數(shù)學等方面的人才培養(yǎng)和發(fā)展,同時重視職業(yè)技術教育以培養(yǎng)更多高水平的技能型人才。目前,我國理工科的教學內(nèi)容和教育理念滯后于學科發(fā)展和產(chǎn)業(yè)更迭,部分領域人才緊缺;對職業(yè)技術教育的重視程度較低,企業(yè)對技能型人才的需求得不到滿足。一方面,要進一步優(yōu)化人才培養(yǎng)結構,加大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和重點領域急需的緊缺人才培養(yǎng),持續(xù)改進理工科人才輸送數(shù)量和質量;另一方面,要建立高水平技能型人才培養(yǎng)制度,加大校企聯(lián)合培養(yǎng)技能型人才合作深度,探索在高水平大學專設技能型人才學院,通過高水平大學與制造業(yè)龍頭企業(yè)聯(lián)合培養(yǎng)高層次技能型人才。