政府有責任跟進批給或佔用土地的狀況

根據(jù)澳門特區(qū)政府2021年度施政方針提出的：“特區(qū)政府致力善用已收回的土地，切合地區(qū)的現(xiàn)況及社會發(fā)展的實際需求進行規(guī)劃利用。”您認為澳門閒置土地的歷史原因是什麼？

澳門立法會施家倫議員：澳門地少人多，人口密度更是全球之最，這更顯得本澳土地資源尤為珍貴?；貧w前澳葡政府大量濫批、低價批給的土地，而商人亦未對大量批給土地進行開發(fā)，導致大量土地閒置，致使回歸後，特區(qū)政府雖然承諾興建公共房屋，因無地可建感無奈，同時亦因土地資源缺乏為由，對有關(guān)新類型房屋研究擱置。

但隨著《土地法》規(guī)定的25年沒有利用便必須收回的規(guī)定，近年來，政府亦陸續(xù)因土地宣告失效而開展土地回收程序，然而當中亦因收回土地往往需要通過法院訴訟，這使得收地時間被大大拉長，使整個收地總花費時間往往需要數(shù)年甚至數(shù)十年才能夠成功收回。

廉政公署亦曾發(fā)表報告，指出行政當局曾在收回土地當中存在“不作為”的情況，導致收回土地欠缺及時性，例如：南灣CD區(qū)13幅土地，批給期滿後接近兩年才正式收回。

澳門政治經(jīng)濟研究協(xié)會唐繼宗理事長：澳門特區(qū)是全球人口密度較高的地區(qū)之一，根據(jù)澳門統(tǒng)計暨普查局公佈的“2020年環(huán)境統(tǒng)計”資料顯示，澳門去年土地面積為32.9平方公里;人口密度由2009年的每平方公里1.812萬人增至2020年的2.08萬人，進一步突顯了特區(qū)土地資源的稀缺。

根據(jù)《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》第七條規(guī)定，澳門特別行政區(qū)境內(nèi)的土地和自然資源，除在澳門特別行政區(qū)成立前已依法確認的私有土地外，屬於國家所有，由澳門特別行政區(qū)政府負責管理、使用、開發(fā)、出租或批給個人、法人使用或開發(fā)，其收入全部歸澳門特別行政區(qū)政府支配。

按經(jīng)濟學產(chǎn)權(quán)理論基礎(chǔ)分析，若澳門政府對特區(qū)境內(nèi)土地資源的管理、使用、開發(fā)、出租或批給個人、法人使用或開發(fā)的各項權(quán)利能界定清楚，則這些珍貴的土地資源則可按市場最高的價值被有效利用。然而，至今本澳仍有一定數(shù)量的閒置土地未被開發(fā)利用。因此，基於前述理論進一步探討，其中的原因不外乎為相關(guān)產(chǎn)權(quán)仍未被清楚界定、據(jù)位人沒有盡善用土地資源之責，或/及現(xiàn)行土地資源前述權(quán)利的交易制度尚存改進空間。

2020年12月30日，澳門廉政公署公佈“關(guān)於74個被宣告臨時性租賃批給失效之土地審批卷宗之調(diào)查報告”，報告的前言指出：“為回應社會對閒置土地的關(guān)注，行政當局於2010年3月開始，逐一審視所有未能於臨時性租賃批給合同所訂定的土地利用期間內(nèi)完成土地利用，或已完成土地租賃期間的個案，最終於2015年起陸續(xù)宣佈多幅土地的臨時性租賃批給失效，並收回有關(guān)土地，即使隨後有土地承批人就有關(guān)決定提起司法上訴亦然?！眻蟾娴牡谝徊糠葜赋鲫P(guān)於租賃批給土地的利用及失效之法律規(guī)定，經(jīng)分析“新、舊《土地法》在處理以租賃制度批給土地的取得方式、取得狀態(tài)或階段、土地利用的期間與要求、土地承批人的權(quán)利與義務、在相關(guān)期間屆滿而無利用土地的法律後果等方面的規(guī)定基本上是劃一的，從1980年至今都無重大變遷，在此範疇內(nèi)，新《土地法》只是將舊《土地法》原有的制度作出更具體明確的表述罷了。因此，在法律層面而言，新《土地法》中有關(guān)土地利用期間及土地租賃期間屆滿後而仍未完成土地利用，會導致土地批給失效的規(guī)定由來已久，並非新規(guī)定，問題只在於執(zhí)法力度。”

因此，若正如以上廉署有關(guān)報告所言，“新、舊《土地法》的規(guī)定基本上是劃一的，從1980年至今都無重大變遷”，而實況是產(chǎn)生了為數(shù)不少的閒置土地，讓珍貴的土地資源未能被有效利用，因此，認為有需要檢討《土地法》的有關(guān)規(guī)定自1980年訂立後，經(jīng)過逾40年的社會經(jīng)濟變遷，是否仍能適合現(xiàn)今和未來澳門發(fā)展需求並作出徹底的修訂。

澳門法律交流協(xié)進會會長黃景禧律師：澳門是全世界人口密度最高的地區(qū)之一，一直存在地少人多的問題，土地資源彌足珍貴，為保障公共利益，不論是7月5日第6/80/M號法律（“舊土地法”）還是第10/2013號法律（“新土地法”），均嚴格規(guī)定每項土地批給之具體利用期及不超過二十五年的租賃期，以避免土地被批給後一直沒被發(fā)展利用的浪費情況，而澳門廉政公署在《關(guān)於74個被宣告臨時性租賃批給失效之土地審批卷宗之調(diào)查報告》內(nèi)亦就閒置土地問題原因作出詳細分析。

為善用土地資源，政府應視乎實際社會及市場需求，分階段進行部份土地批給，並按照城市發(fā)展方向就土地批給之利用作出相應的調(diào)整。然而，澳門特區(qū)政府現(xiàn)時已公佈未能如期利用的一百多塊土地中，絕大多數(shù)均是於上世紀八十年代末至九十年代初由澳葡政府作出批給。由於上世紀九十年代至千禧年期間澳門經(jīng)濟進入長達十多年之蕭條期，加上當時治安環(huán)境及營商環(huán)境極差，客觀而言，該一百多塊土地批給已遠遠超出當時澳門社會及市場的實際需求。

因此，本人十分認同現(xiàn)屆政府在2021年度施政方針所提出的善用土地並按需求進行規(guī)劃利用的政策，尤其是按照《城市規(guī)劃法》所制訂之《澳門特別行政區(qū)城市總體規(guī)劃（2020-2040）》草案，土地利用得當可助力澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展，改善社會民生福址。此外，本人亦建議政府在批給土地合同內(nèi)善用特別負擔條款，按照社會實際需要在土地批給內(nèi)增加相應的特別負擔，例如興建公園、學校院舍等。

澳臺青年交流促進會蔡文政會長：澳門總面積雖然因為沿岸填海而不斷擴大，但截至2021年6月，澳門特別行政區(qū)的土地總面積也僅為33平方公里。澳門資源有限，特別是土地資源，要有效利用好澳門的所有土地資源，特區(qū)政府必須要依法監(jiān)管。

澳門土地立法主要經(jīng)歷了以下幾個階段：第一階段為1940-1965年，1940年頒佈第一期《澳門殖民地批出土地條例》第648號的立法性法規(guī)，該法規(guī)定了租借土地、租賃土地、臨時佔用公地、交換土地四種土地批給方式。此法適用了25年，直到1965年的《澳門地區(qū)公地占用及批地條例》出臺才廢止;第二階段為1965-1980年，法規(guī)出了許多修改，其中最重要的修改部份就是政府批給土地必須以公開競投的方式進行。1989年《土地法》又取代了此條例與實施細則。1991年第52/91/N法令又將“公開競投”改為“公開招標”，並規(guī)定了相應的法規(guī)。在澳葡政府時代，土地指的是葡萄牙政府所有澳門的土地，1999年回歸後，根據(jù)《澳門回歸法》、《澳門基本法》，該種土地的所有權(quán)人應該是中華人民共和國，澳門政府是管理人。

直至2014年生效的澳門新《土地法》立法，就澳門特區(qū)政府的土地使用及利用的定義、行使、變更、移轉(zhuǎn)及註銷等作了具體的規(guī)定，明確規(guī)定政府有責任跟進批給或佔用土地的狀況，對於批給的土地沒有利用好（即閒置土地），切實有效利用土地的使用提供了法律依據(jù)，新《土地法》強化了澳門特區(qū)政府的監(jiān)察責任。

隨著澳門特區(qū)經(jīng)濟、社會的高速發(fā)展，修法工作必須與時並進，很多不合時宜的法律法規(guī)必須廢止及修正，為配合社會發(fā)展的需要，需要制定更多的法律法規(guī)。通過高質(zhì)量、高效率的立法，從法律層面保障公平性及澳門社會長期繁榮穩(wěn)定發(fā)展。