粵澳深度合作需要全方位創(chuàng)新

長江

澳門特別行政區(qū)政府在探索經(jīng)濟(jì)適度多元的戰(zhàn)略方向上已歷經(jīng)多年。政府對實(shí)現(xiàn)特區(qū)經(jīng)濟(jì)適度多元有著迫切的需求，並且也在積極推進(jìn)，但我們看到，這方面的成效並非十分顯著，甚至在一些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上走了彎路。比如，早前所提出的著力發(fā)展融資租賃業(yè)，特別是跨境融資租賃業(yè)，因?yàn)闆]有把跨境融資租賃的增值稅影響、以及澳門作為海外資金的二次借貸區(qū)域（香港是海外資金的第一次借貸區(qū)域）所具有的較高資金成本等特徵加以考慮，造成這個(gè)行業(yè)目前處於停頓狀態(tài)。

多元發(fā)展

必須破除壁壘走出澳門

十?dāng)?shù)年關(guān)於經(jīng)濟(jì)適度多元的努力，證實(shí)了如下結(jié)論：在特區(qū)自身範(fàn)疇內(nèi)討論、發(fā)展特區(qū)的經(jīng)濟(jì)適度多元，是有局限性的。首先，賭牌開放至今，澳門社會(huì)已經(jīng)形成對博彩收益的習(xí)慣性依賴;倘若強(qiáng)制轉(zhuǎn)型，則可能帶來轉(zhuǎn)型不適應(yīng)、機(jī)會(huì)成本大及轉(zhuǎn)型惰性等諸多問題。即使在疫情十分嚴(yán)重的當(dāng)下，討論降低對博彩的依賴度，也難以使整個(gè)澳門社會(huì)接受。其次，有限的人力儲(chǔ)備尚不足以支撐這樣的轉(zhuǎn)型。澳門並沒有完善的數(shù)碼科技人才，金融人才短缺，豐富的製造業(yè)經(jīng)驗(yàn)和企業(yè)管理人才更是稀少;澳門的外勞政策、管理及技術(shù)移民政策，過於偏向保護(hù)本地居民;在人才供給短缺的情況下，我們的政策又不允許大量引進(jìn)有利於促進(jìn)經(jīng)濟(jì)適度多元的儲(chǔ)備人才。第三，萬物互聯(lián)技術(shù)的跨越式發(fā)展，使澳門現(xiàn)有的資金資源、土地資源及其他生產(chǎn)要素顯得相對短缺，並不足以適應(yīng)這樣的大變局。

我們始終相信，支持澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展，是深化粵澳合作、創(chuàng)建粵澳深度合作區(qū)的初心和使命。創(chuàng)建粵澳深度合作區(qū)對澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展，具有如下幾個(gè)方面的重要作用：

第一、減少澳門推動(dòng)經(jīng)濟(jì)適度多元的試錯(cuò)成本?；对囧e(cuò)成本的考慮，澳門在關(guān)於一些經(jīng)濟(jì)適度多元的發(fā)展戰(zhàn)略上一直處於討論的狀態(tài)，而不敢落地實(shí)施。在粵澳合作區(qū)這樣大框架內(nèi)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成本各方分擔(dān)、各方共用收益，有助於控制試錯(cuò)成本。

第二、繞過外勞政策和移民政策，大量引進(jìn)有益於產(chǎn)業(yè)發(fā)展的儲(chǔ)備人才?；洶纳疃群献鲄^(qū)不受澳門外勞政策和移民政策的影響，各方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共用收益的前提下，以市場機(jī)制聘用人才，人才也可以在粵澳深度合作區(qū)安居樂業(yè)，不受居民身份不能取得的惡劣影響。

第三、減少路徑依賴、激發(fā)榜樣力量。在粵澳合作區(qū)獲得營商、家庭事業(yè)及居住環(huán)境方面的成功，會(huì)給澳門社會(huì)激發(fā)出榜樣的力量，從而在一定程度上減少對傳統(tǒng)旅遊、博彩產(chǎn)業(yè)的依賴度。

粵澳深度合作區(qū)

須釐清雙方責(zé)權(quán)利

共商共建共管橫琴粵澳深度合作區(qū)，需要遵循“共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共用收益”這八個(gè)字方針。但“共擔(dān)共用”並不是不明確的義務(wù)和權(quán)利的分配。

首先，共商共建共管需要遵循中央設(shè)定的綱領(lǐng)性原則，根據(jù)綱領(lǐng)性原則細(xì)化、制定參與各方的權(quán)利義務(wù);其次，參與各方需要明確共商共建共管的審限級(jí)別和主體。相信參與各方會(huì)根據(jù)粵澳深度合作區(qū)設(shè)立協(xié)調(diào)委員會(huì)，但由於涉及到行政事務(wù)的專業(yè)性，協(xié)調(diào)委員會(huì)一般只能就重大事務(wù)作方向性的判斷，在細(xì)節(jié)性事務(wù)方面，需要交付各自的專業(yè)部門作出行政建議。倘全部事務(wù)由協(xié)調(diào)委員會(huì)決定，那麼協(xié)調(diào)委員會(huì)會(huì)十分臃腫且行政效率滯後、緩慢，倘直接交由各自專門部門加以決定或建議，那麼就涉及到哪一個(gè)審級(jí)具有相應(yīng)的決策建議權(quán)，比如是廣東省的具體部門，還是珠海市具體部門，抑或是橫琴管委會(huì)的哪一個(gè)具體部門，再比如澳門一方是哪一個(gè)具體行政部門具有決定建議權(quán)。在確定具體負(fù)責(zé)部門方面，有可能造成共商共建共管的拖遝，為防止這種拖遝的產(chǎn)生，具體負(fù)責(zé)的主管部門的確定是一個(gè)亟需解決的問題。

第三，關(guān)於模糊性規(guī)定的處理問題。粵澳深度合作區(qū)是在“一國兩制”框架下的制度創(chuàng)新，有很多問題需要厘清，因而一定會(huì)有許多模糊性規(guī)定的問題。由於行政負(fù)責(zé)的原因，行政部門人員很容易造成一個(gè)消極態(tài)度問題，即“多做多錯(cuò)，不做不錯(cuò)”。這種態(tài)度與制度創(chuàng)新格格不入，因此在確認(rèn)具體負(fù)責(zé)的部門後，一定需要實(shí)施“首問負(fù)責(zé)制”和“限期解決制”。

在明晰責(zé)權(quán)利部門主體後，參與各方還需要明晰各方投入和產(chǎn)出的分配問題。就目前而言，橫琴已經(jīng)具備了全世界最好的硬體基礎(chǔ)設(shè)施。這方面的問題是，後來的加入方如何對先前的建設(shè)方予以適度補(bǔ)償問題。在基礎(chǔ)設(shè)施完善的前提下，橫琴接下來是要如何優(yōu)化軟體設(shè)施，那麼各方要明晰自身在軟體設(shè)施建設(shè)上的優(yōu)勢，集中各自的優(yōu)勢投入到建設(shè)中，由此產(chǎn)生收益的分配要求。

深度合作區(qū)

應(yīng)不拘一格大膽創(chuàng)新

對於澳門參與粵澳深度合作區(qū)建設(shè)管理有哪些長項(xiàng)和優(yōu)勢可以發(fā)揮，有哪些短處和劣勢問題必須克服和轉(zhuǎn)變，我們認(rèn)為相對於海南自貿(mào)區(qū)、深圳國家自主創(chuàng)新示範(fàn)區(qū)、浦東社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)等國家制度創(chuàng)新新區(qū)，橫琴粵澳深度合作區(qū)有其自身特點(diǎn)：它是在“一國兩制”框架內(nèi)兩個(gè)不同法域區(qū)域的深度合作。法域的深度合作，體現(xiàn)出來的優(yōu)勢是容易進(jìn)行法制創(chuàng)新，但同時(shí)也會(huì)體現(xiàn)出法域衝突的弊端。

上所言及，橫琴現(xiàn)階段的基礎(chǔ)設(shè)施等硬體是全世界一流的，當(dāng)下著力點(diǎn)是軟體建設(shè)，特別是一流的營商環(huán)境、人才供給、稅務(wù)及金融制度。受惠於“一國兩制”的高度自治，以及與葡語系法域天然的密切聯(lián)繫，澳門在粵澳深度合作區(qū)建設(shè)中，可以提供非常靈活的營商法律制度供給。這些營商方面的法律制度供給，可以為葡語系國家的商人所接受;更進(jìn)一步，這些營商法律供給，又可以在最大化程度上接受全世界商人所熟知的規(guī)則，成為跨國資本、貿(mào)易、投資事項(xiàng)的共同語言。簡單言之，“一國兩制”高度自治下靈活立法權(quán)，使得澳門可以成為粵澳深度合作區(qū)優(yōu)秀營商法律制度的供給方，從而進(jìn)一步提升合作區(qū)的法律認(rèn)知度，優(yōu)化營商環(huán)境。

但是，在涉及營商法律制度供給方面，澳門自身又出現(xiàn)兩個(gè)方面的問題：第一，關(guān)於基本法“原有法律制度保持不變”的爭論;第二，關(guān)於“大陸法”和“海洋法”的爭論。關(guān)於這兩個(gè)問題的爭論，亟需社會(huì)各界採取共識(shí)，否則會(huì)拖遝，從而使得我們制度供給的優(yōu)勢變成劣勢。世界上並沒有一成不變的法制，也不會(huì)固守某一具體的法律傳統(tǒng)，只要是能夠有益於澳門及深度合作區(qū)營商環(huán)境的優(yōu)化的法律制度，都是可以接受、移植、創(chuàng)新的。

另外，澳門在長期的發(fā)展過程中，習(xí)慣於接受由香港傳過來的營商習(xí)慣。粵澳深度合作區(qū)是一個(gè)制度創(chuàng)新，本沒有營商經(jīng)驗(yàn)和法制傳統(tǒng)可以借鑒。因此，在參與管理及優(yōu)化軟體的過程中，被動(dòng)接受已然成熟的制度經(jīng)驗(yàn)的做法可能需要予以糾正。在法律制度創(chuàng)新及制度供給方面，在堅(jiān)持“一國兩制”、有益國家的原則基礎(chǔ)上，我們不要拘泥於是否屬葡國法律傳統(tǒng)、不要拘泥於是否具有先前經(jīng)驗(yàn)等條條框框的束縛，應(yīng)該不拘一格、大膽創(chuàng)新。

“分線管理”考驗(yàn)靈活與智慧

在橫琴建設(shè)粵澳深度合作區(qū)，常規(guī)的辦法是要實(shí)行“分線管理”政策，我們的認(rèn)識(shí)是，粵澳深度合作區(qū)的“分線管理”指的是“一線放開、二線管住”，具體來講，“一線管人不管物，二線管物不管人”，“一線”屬於出入境事宜，"二線"屬於海關(guān)事宜。如果真正做到“一線放開、二線管住”，那麼粵澳深度合作區(qū)一定能夠成為貿(mào)易、資金、人員流動(dòng)的自由貿(mào)易區(qū)，從而大大拓展了澳門的營商空間。

就“一線”而言，需要區(qū)別於拱北關(guān)等傳統(tǒng)出入境事宜，即（1）便利通關(guān);（2）人貨分管;（3）逗留次數(shù)確認(rèn)問題，而這類問題需要進(jìn)行管理創(chuàng)新，否則會(huì)引發(fā)諸多不便。首先，在便利通關(guān)方面，目前的技術(shù)條件已經(jīng)做到了“兩地一檢”，應(yīng)該說比傳統(tǒng)出入境方式更加便捷，只不過橫琴口岸遠(yuǎn)離兩地傳統(tǒng)的民生區(qū)域，使得通關(guān)後的交通、商業(yè)等銜接方面尚不便捷，相信這也是未來需要著力改進(jìn)的地方。其次，人貨分管是一個(gè)大方向，但難言徹底做到人貨分管。因?yàn)槿梭w可藏匿某些特殊物品，比如毒品等，以及出入境檢驗(yàn)檢疫事宜等，如果徹底人貨分管將會(huì)造成某類犯罪或某類疾疫不可控。第三，關(guān)於逗留次數(shù)問題。對內(nèi)地居民而言，出入橫琴不需要出入境證件，而出入澳門則需要出入境證件。真正有效發(fā)揮粵澳合作深度區(qū)的功能，需要?jiǎng)?chuàng)新性地使出入境證件在其有效期內(nèi)可以多次往返琴澳兩地。但是，如果內(nèi)地居民多次往返琴澳兩地時(shí)，在逗留有效期內(nèi)離開橫琴回到內(nèi)地，那麼如何被確認(rèn)為逗留期限屆滿不可再進(jìn)入澳門？如果海外居民用逗留澳門的出入境證件進(jìn)入橫琴後，再通過橫琴進(jìn)入內(nèi)地，是否被確認(rèn)為一種越境行為。這些是制度創(chuàng)新帶來的技術(shù)難題，需要予以解決。

就“二線”而言，最大的難題在於如何便捷橫琴與內(nèi)地通行基礎(chǔ)上又做到有效海關(guān)監(jiān)管。未來橫琴聯(lián)通內(nèi)地的具有橋、隧道、輕軌、遊艇、客運(yùn)船舶等多元化途徑，這為海關(guān)監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)。如果採用傳統(tǒng)的申報(bào)方法，那麼便捷化交通工具的功效將失去意義。當(dāng)然，目前有替代解決方案，也就是大規(guī)模在通道處採用鐳射雷達(dá)方法核驗(yàn)貨物。長遠(yuǎn)來看，技術(shù)方面可以做到，但短期可能實(shí)現(xiàn)不了。因此，我們在粵澳深度合作區(qū)發(fā)展的過程中，可能一段時(shí)間來適應(yīng)非真正的"分線管理"政策。在這段時(shí)間內(nèi)，不能一直處於消極等待狀態(tài)，既要技術(shù)實(shí)現(xiàn)一項(xiàng)放開一項(xiàng)，又要在現(xiàn)有技術(shù)上探索服務(wù)貿(mào)易、貨物貿(mào)易、資金往來的互聯(lián)互通。

摸石頭過河實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破

粵澳深度合作區(qū)是國家的一個(gè)全新戰(zhàn)略，政策及方案一出臺(tái)就需要參與各方盡早啟動(dòng)，快速推進(jìn)，在這一過程要盡快解決一些運(yùn)作過程中的實(shí)質(zhì)性、關(guān)鍵性的障礙性問題。

粵澳深度合作區(qū)是一項(xiàng)制度創(chuàng)新，既然是創(chuàng)新，就沒有先前經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，這也會(huì)使得參與各方感到無從下手，使事業(yè)一直處於論證狀態(tài)而停滯不前。當(dāng)前，如果要快速啟動(dòng)和發(fā)展粵澳深度合作區(qū)，那麼需要奉行“摸著石頭過河”的發(fā)展思路。

“摸著石頭過河”首先要求在先行試驗(yàn)中，各參與方在設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)控制的大前提下，允許存在試錯(cuò)成本。我們不應(yīng)存在試錯(cuò)成本而對決策主體施加懲戒。

其次是要求要“重點(diǎn)突破”、落地實(shí)施。在重點(diǎn)突破、落地實(shí)施方面，需要擯棄大政府思維。相對於市場主體，政府的執(zhí)行力一般表現(xiàn)偏弱。因此各參與方政府，需要切實(shí)做好市場主體的輔助工作，而不能替代市場主體做市場決策。政府的主導(dǎo)性基金僅適合做戰(zhàn)略投資人，不能在具體領(lǐng)域和具體企業(yè)中做控股人，以便引導(dǎo)市場資金發(fā)揮效能。

在先行試驗(yàn)過程中，難免會(huì)涉及到國家安全、管轄權(quán)、金融管制等方面的問題，這就需要一個(gè)底線思維：不可觸及國家主權(quán)事務(wù)及“一國兩制”的穩(wěn)定。先行先試需要建立在有益國家、更加有利於“一國兩制”事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)這個(gè)目標(biāo)框架。

應(yīng)為國家擔(dān)起創(chuàng)新樣板責(zé)任

粵澳深度合作區(qū)建設(shè)對澳門、對國家都是全新的嘗試，未來的體制機(jī)制模式、發(fā)展前景和在國家發(fā)展建設(shè)中的作用、地位都十分令人期待。

粵澳深度合作區(qū)的提出，是服務(wù)於實(shí)現(xiàn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元化這個(gè)初衷，從根本上講，是“一國兩制”行穩(wěn)致遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新。

在香港、澳門傳統(tǒng)的發(fā)展思路中，國家是以照顧者的身份體現(xiàn)的。比如出現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)挫頓，香港和澳門都亟需向中央要求獲得惠及港澳的大禮包。既然中央將粵澳作為合作參與方發(fā)展橫琴粵澳深度合作區(qū)，那麼區(qū)域的發(fā)展就不應(yīng)該秉持惠澳大禮包思維，而應(yīng)該秉持為國家制度創(chuàng)新、國家戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供新穎樣板。從這個(gè)角度來看，這也是粵澳深度合作區(qū)之於國家的意義。

舉例而言，世界五大洲葡語系國家總?cè)丝谶_(dá)2.6億，這類國家由於財(cái)政經(jīng)濟(jì)的各方面原因，貿(mào)易的便捷度不夠，但這些國家卻具有資源豐富的特點(diǎn)。如果在粵澳合作區(qū)內(nèi)用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新供應(yīng)鏈金融、信用擔(dān)保制度，那麼會(huì)使到與葡語系國家間的貿(mào)易資金佔(zhàn)用時(shí)間、總額大大縮減。減少資金額度、時(shí)間成本，又會(huì)反哺到貿(mào)易中，使得中國與葡語系國家間的貿(mào)易總量翻倍上升。倘中國與葡語系便捷化供應(yīng)鏈金融搭建成功，那麼粵澳深度合作區(qū)便可以為中國與其他貿(mào)易區(qū)域的交易便捷化提供樣板，成為探索中國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的有益的創(chuàng)新區(qū)域。

在探索中國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，反過來推動(dòng)澳門社會(huì)經(jīng)濟(jì)適度多元，是特區(qū)人民享受到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的福祉，這是一項(xiàng)相輔相成的事業(yè)。

（文本僅代表受訪者意見，並不代表濠江法律學(xué)社意見。）