全面預(yù)算管理視角下的高校內(nèi)部控制建設(shè)

作者簡(jiǎn)介：王煜（2000-），女，漢族，河北石家莊人。主要研究方向：會(huì)計(jì)學(xué)。

摘要：伴隨著高等教育的快速發(fā)展，政府也在不斷加大對(duì)各高校的資金投入，目前高校的收入渠道呈現(xiàn)多元化發(fā)展態(tài)勢(shì)，但由于缺乏合理的內(nèi)部控制建設(shè)，導(dǎo)致高校內(nèi)部存在資金利用效率低，財(cái)政資源浪費(fèi)嚴(yán)重等問(wèn)題。而《預(yù)算法實(shí)施條例》的頒布對(duì)高校的全面預(yù)算管理也提出了更高的要求，全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制相輔相成的關(guān)系更決定了高校應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)。本文從全面預(yù)算管理的視角，分析了高校目前存在的預(yù)算脫離單位的發(fā)展目標(biāo)，執(zhí)行能力較弱，分析與反饋不到位等問(wèn)題，進(jìn)而提出高校應(yīng)充分利用全面預(yù)算管理這一管理工具，通過(guò)預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等一系列環(huán)節(jié)來(lái)加強(qiáng)預(yù)算的事前事中事后控制，進(jìn)而提升內(nèi)部控制的效力，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，提高資金利用率，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：預(yù)算法實(shí)施條例;預(yù)算管理;內(nèi)部控制

一 前言

2020年8月3日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)公布了修訂后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》，該條例自2020年10月1日起施行。此次修訂是《條例》自1995年發(fā)布實(shí)施以來(lái)的首次修訂。從2015年發(fā)布征求意見(jiàn)稿到《條例》的頒布這長(zhǎng)達(dá)5年的時(shí)間跨度，充分體現(xiàn)出政府對(duì)修訂的重視，也從側(cè)面體現(xiàn)出來(lái)《條例》在推動(dòng)我國(guó)財(cái)稅體制改革方面的重要意義。[1]2018 年 9 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，要求加快推進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理體系的建立，全面預(yù)算績(jī)效管理是對(duì)十九屆四中全會(huì)精神的貫徹落實(shí)，是提高財(cái)政資源配置的必然要求?！稐l例》細(xì)化和明確了預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定，全面吸收了近年來(lái)預(yù)算管理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，將預(yù)算改革的成果以法規(guī)形式固定下來(lái)，從制度層面保障了預(yù)算法的貫徹落實(shí)，全面推動(dòng)現(xiàn)代化預(yù)算制度的建立，提高財(cái)政資金的使用效率，降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。

二 全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制的關(guān)系

1全面預(yù)算管理需要以良好的內(nèi)控環(huán)境為基礎(chǔ)

高校預(yù)算是對(duì)高校資源要素的計(jì)劃安排，覆蓋了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程，需要全校各部門(mén)參與到預(yù)算的編制、執(zhí)行調(diào)整等過(guò)程中。內(nèi)控體系作為全面預(yù)算管理的工作基礎(chǔ)，為其提供真實(shí)完整的管理信息，滿(mǎn)足預(yù)算管理的工作需要。此外，良好的內(nèi)部控制環(huán)境能保證及時(shí)有效的分析風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)督管理整個(gè)過(guò)程，使得預(yù)算管理工作得以順利進(jìn)行。

2全面預(yù)算管理是內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)

高校預(yù)算作為內(nèi)部控制的樞紐，通過(guò)對(duì)資源的合理配置，降低和控制辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。將全面預(yù)算管理融入到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，使內(nèi)部控制中各相互獨(dú)立的環(huán)節(jié)充分融合，形成有機(jī)的整體。此外，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和預(yù)算管理也會(huì)在財(cái)務(wù)報(bào)表中體現(xiàn)進(jìn)一步的勾稽關(guān)系。通過(guò)全面預(yù)算管理來(lái)強(qiáng)化內(nèi)部控制的實(shí)施，有利于提高高校的預(yù)算透明度與監(jiān)管，提升高校各經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的績(jī)效，保證預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3全面預(yù)算管理貫穿于內(nèi)部控制的全過(guò)程

通過(guò)對(duì)全面預(yù)算管理的落實(shí)，可以實(shí)現(xiàn)高校業(yè)務(wù)的全過(guò)程控制。預(yù)算的編制和審核有助于實(shí)現(xiàn)事前控制，預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整保障了事中控制，預(yù)算的分析和考核是做好事后控制的關(guān)鍵。通過(guò)深化全面預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)了對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)的事前控制、事中控制和事后控制，保障了全過(guò)程的內(nèi)部控制的實(shí)施。

三 新預(yù)算法實(shí)施條例對(duì)高校內(nèi)部控制的影響

《條例》明確對(duì)“內(nèi)部控制”做出了規(guī)范，提出了具體的任務(wù)要求，《條例》將內(nèi)部控制上升至法律層面。此外，《條例》提出“以預(yù)算為主線(xiàn)”，強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理貫徹資金使用的全過(guò)程，單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開(kāi)展的本質(zhì)是預(yù)算執(zhí)行，要求預(yù)算單位加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，保障經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)性，防止資金利用率低等問(wèn)題 。高校預(yù)算資金主要是教育經(jīng)費(fèi)，包括預(yù)算收入和預(yù)算支出，從預(yù)算收入來(lái)看，高校作為事業(yè)單位，其預(yù)算收入來(lái)自財(cái)政撥款收入、事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)收入以及其他收入，具有很強(qiáng)的政策性。[3]高校應(yīng)依據(jù)上級(jí)要求編制預(yù)算，從而積極爭(zhēng)取到更多的財(cái)政預(yù)算。而預(yù)算支出作為高校預(yù)算管理的重點(diǎn)，應(yīng)該發(fā)揮高校的主觀能動(dòng)性，采取自主發(fā)展型預(yù)算管理模式，實(shí)現(xiàn)全方位，全覆蓋，全員參與的全面預(yù)算管理。

近年來(lái)我國(guó)不斷深化全面預(yù)算績(jī)效管理，預(yù)算法已經(jīng)要求各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)講求績(jī)效的原則，并對(duì)績(jī)效目標(biāo)管理、支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果、開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)做出明確規(guī)定。《條例》則在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確績(jī)效評(píng)價(jià)的概念，并細(xì)化了預(yù)算績(jī)效管理的規(guī)定。《條例》規(guī)定應(yīng)依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算，財(cái)政部門(mén)組織和指導(dǎo)預(yù)算資金績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)，各部門(mén)各單位實(shí)施績(jī)效監(jiān)控，定期向本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)報(bào)送預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。

四 全面預(yù)算管理視角下的高校內(nèi)部控制建設(shè)存在的問(wèn)題

1內(nèi)部控制缺少制度支持，缺乏良好的內(nèi)部控制環(huán)境

首先，制度規(guī)定是貫穿融匯于整個(gè)運(yùn)行機(jī)制的，健全完善的制度建設(shè)也為內(nèi)部控制創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)。但是目前部分高校出于上級(jí)要求而被動(dòng)的建立內(nèi)部控制制度，內(nèi)部控制機(jī)制不完善。高校領(lǐng)導(dǎo)人和管理人員對(duì)內(nèi)部控制的重要程度認(rèn)識(shí)不夠，在制定內(nèi)部控制制度時(shí)沒(méi)有以高校的內(nèi)部控制目標(biāo)做指引，制定的內(nèi)部控制制度過(guò)于空洞、理論化，[4]高校職工缺乏內(nèi)部控制意識(shí)，并未將內(nèi)部控制意識(shí)滲透到其日常工作中。高校職工缺乏內(nèi)部控制意識(shí)，并未將內(nèi)部控制意識(shí)滲透到其日常工作中，雖然科研經(jīng)費(fèi)和專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)作為高校支出的重要部分，但部分科研人員不太支持內(nèi)部控制的制度建設(shè)，阻礙了良好的內(nèi)部控制環(huán)境的形成。此外，由于沒(méi)有明確指出內(nèi)部控制建設(shè)的責(zé)任人，導(dǎo)致內(nèi)部控制建設(shè)流于形式化，也無(wú)法進(jìn)一步展開(kāi)考核評(píng)價(jià)工作。

2全面預(yù)算脫離單位的發(fā)展目標(biāo)，事前控制未能得到有效發(fā)揮

高校的預(yù)算管理通常是編制一年執(zhí)行一年，缺乏戰(zhàn)略性和前瞻性考慮。預(yù)算編制僅僅局限于形式上，仍然是基于增量預(yù)算的方法，存在著明顯的不科學(xué)性和不合理性。此外各部門(mén)對(duì)全面預(yù)算管理的重要性認(rèn)識(shí)不足，預(yù)算編制被當(dāng)作財(cái)務(wù)部一個(gè)部門(mén)的任務(wù)，導(dǎo)致預(yù)算編制僅由財(cái)務(wù)部門(mén)來(lái)完成，各部門(mén)之間缺乏合作與溝通，預(yù)算編制依據(jù)的信息不全面，致使預(yù)算的編制沒(méi)有適應(yīng)高校各個(gè)部門(mén)的實(shí)際情況，和高校實(shí)際情況脫節(jié)。不合理，不利于預(yù)算的執(zhí)行和落實(shí)。

3全面預(yù)算執(zhí)行能力較弱，事中控制不到位，

《預(yù)算法》雖然明確要求各單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算收入和支出的管理，各預(yù)算執(zhí)行主體對(duì)執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)，但高校內(nèi)部通常缺乏預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)保障預(yù)算的執(zhí)行落實(shí)，預(yù)算管理作為一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)的職能，需要專(zhuān)業(yè)化的管理人員來(lái)完成，因此僅僅依托于校長(zhǎng)辦公室或財(cái)政部門(mén)不利于預(yù)算的落實(shí)。教職工對(duì)高校的核心發(fā)展理念不了解，導(dǎo)致教職工對(duì)預(yù)算管理的參與性不高。預(yù)算的制定和執(zhí)行相分離，削弱了預(yù)算的執(zhí)行力度，弱化了預(yù)算管理的事中控制作用。

4全面預(yù)算分析與反饋不到位，事后控制功能薄弱

高校普遍忽視了對(duì)預(yù)算結(jié)果的利用，內(nèi)部控制制度的建立和評(píng)價(jià)均由財(cái)務(wù)部門(mén)來(lái)實(shí)施，不能實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督評(píng)價(jià)，弱化了內(nèi)部控制的監(jiān)督與評(píng)價(jià)能力。管理人員只關(guān)注預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，而忽視了對(duì)執(zhí)行情況的分析和評(píng)價(jià)。高校內(nèi)部缺少有效的預(yù)算分析監(jiān)督機(jī)制和預(yù)算考核機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算管理的事后控制功能無(wú)法有效發(fā)揮。預(yù)算管理的最終目的是服務(wù)于高校的管理工作，因此應(yīng)在事后管理中對(duì)預(yù)算管理的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)析，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效考核，明確責(zé)任并建立一定的獎(jiǎng)懲制度，對(duì)教職人員進(jìn)行激勵(lì)和監(jiān)督。

5 缺乏信息共享平臺(tái)

新預(yù)算法修訂的亮點(diǎn)之一就是加大預(yù)算公開(kāi)力度，《條例》進(jìn)一步細(xì)化了預(yù)算公開(kāi)的規(guī)定。完善的信息交流體系不僅有利于高校政務(wù)的公開(kāi)透明，接受外部公眾的監(jiān)督，加強(qiáng)廉政建設(shè)，還可以保障高校內(nèi)部信息的交流與共享，但目前高校缺乏完善的信息交流平臺(tái)，會(huì)造成信息不對(duì)稱(chēng)，信息未能及時(shí)有效地在各個(gè)部門(mén)相關(guān)信息使用者間傳遞，導(dǎo)致預(yù)算編制環(huán)節(jié)不能獲取充足的信息，增加了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。

五.基于全面預(yù)算管理強(qiáng)化內(nèi)部控制的對(duì)策

1 完善內(nèi)部控制機(jī)制，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

在管理理念上，高校領(lǐng)導(dǎo)和管理人員應(yīng)著眼于長(zhǎng)期發(fā)展的戰(zhàn)略布局，結(jié)合自身的長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，充分利用內(nèi)部控制這一平臺(tái)，創(chuàng)造性的運(yùn)用預(yù)算管理這一管理工具。從意識(shí)上改變?yōu)閼?yīng)付上級(jí)要求的“上報(bào)預(yù)算”，而應(yīng)將預(yù)算管理真正服務(wù)于高校自身的管理中，實(shí)現(xiàn)真正的“管理用預(yù)算”。內(nèi)部控制的內(nèi)容主要包括內(nèi)部控制目標(biāo)和控制手段，高校應(yīng)該加強(qiáng)內(nèi)部控制的頂層設(shè)計(jì)，以高質(zhì)量的辦學(xué)效率，有效利用和管理資產(chǎn)，遵守國(guó)家法律法規(guī)，保障會(huì)計(jì)信息和管理信息的真實(shí)有用性為目標(biāo)來(lái)指向內(nèi)部控制制度的建立。

內(nèi)部控制的關(guān)鍵理念就是相互制衡，管理制衡要求高校有完善的組織架構(gòu)，合理的崗位設(shè)置，具有高專(zhuān)業(yè)能力的教職員工。保證高質(zhì)量的教學(xué)水平。[5]良好的內(nèi)部控制環(huán)境可以保障全面預(yù)算管理的實(shí)施，高校應(yīng)建立切實(shí)可行的內(nèi)部控制機(jī)制，有效發(fā)揮預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督等職能，進(jìn)而保障良好的內(nèi)部控制環(huán)境的建立。此外，高校應(yīng)該對(duì)內(nèi)部控制人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的知識(shí)培訓(xùn)，宣傳和普及相關(guān)內(nèi)容，營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

2重視預(yù)算編制

為了進(jìn)一步規(guī)范高校業(yè)務(wù)管理，首先應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算管理，所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)都應(yīng)該以預(yù)算為基點(diǎn)，嚴(yán)格監(jiān)控經(jīng)費(fèi)的收支和資金的流向。高校應(yīng)借助全面預(yù)算管理，建立以全面預(yù)算管理為核心的全過(guò)程內(nèi)部控制體系。只有做好充分的預(yù)算編制，把握住全面預(yù)算管理的開(kāi)端，才能真正做好事前控制。[6] 高校還應(yīng)根據(jù)自身的實(shí)際情況，將內(nèi)部控制流程具體化，建立合理的預(yù)算指標(biāo)體系?；谖磥?lái)的長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，按照權(quán)責(zé)明確的原則，將目標(biāo)分解細(xì)化至各部門(mén)的年度預(yù)算中。各個(gè)預(yù)算主體不僅僅是預(yù)算的執(zhí)行者，更應(yīng)該作為預(yù)算的編制者參與到預(yù)算編制的過(guò)程中，這樣編制的預(yù)算才是真正符合各部門(mén)實(shí)際情況的預(yù)算，保障預(yù)算編制的科學(xué)性合理性，有利于預(yù)算的進(jìn)一步落實(shí)。

3充分利用預(yù)算分析的結(jié)果

全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制要求高校應(yīng)對(duì)預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)與考核，在預(yù)算分析時(shí)，應(yīng)依據(jù)預(yù)算指標(biāo)分析實(shí)際執(zhí)行結(jié)果和預(yù)算目標(biāo)的差異，改進(jìn)潛在的問(wèn)題。高校加強(qiáng)預(yù)算考核，對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行情況和執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行綜合考核，將內(nèi)部控制與預(yù)算考核工作相結(jié)合。制定定性考核和定量考核的雙重指標(biāo)，建立全方位的預(yù)算考核體制，保證全面預(yù)算管理能夠有效的運(yùn)行。

4建立健全內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制

為了避免道德風(fēng)險(xiǎn)，高校應(yīng)制定有效的監(jiān)管機(jī)制來(lái)約束各部門(mén)的行為，監(jiān)督預(yù)算支出的合理性，通過(guò)設(shè)立一整套的全面預(yù)算監(jiān)督體制來(lái)保障各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)朝著高校預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行。

內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制的建立能有效地解決當(dāng)前監(jiān)督相對(duì)滯后，監(jiān)督成本高等問(wèn)題。監(jiān)督檢查是保障內(nèi)部控制制度有效落實(shí)的手段之一。高校應(yīng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)的監(jiān)督職能，對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和資金運(yùn)動(dòng)的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行最全面完整的內(nèi)化式監(jiān)督。定期對(duì)高校內(nèi)部控制制度展開(kāi)評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的薄弱點(diǎn)，提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控措施，。

5完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制是流程控制機(jī)制的保障，只有健全信息傳遞系統(tǒng)和預(yù)警機(jī)制，才能促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防控的及時(shí)性和有效性，保證對(duì)流程的有效管控。風(fēng)險(xiǎn)會(huì)直接關(guān)系到預(yù)算執(zhí)行效果的好壞，《條例》中明確“強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管控”在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中的重要作用， 因此高校應(yīng)以高校目標(biāo)為導(dǎo)向來(lái)識(shí)別潛在風(fēng)險(xiǎn)，并采取相關(guān)對(duì)策來(lái)控制風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)而提升高校的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力，能做到及時(shí)回避轉(zhuǎn)移相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，保證單位目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。各個(gè)部門(mén)應(yīng)根據(jù)高校的實(shí)際情況完善風(fēng)險(xiǎn)防控體系，識(shí)別潛在的風(fēng)險(xiǎn)，明確風(fēng)險(xiǎn)控制的關(guān)鍵點(diǎn)，采取合適的風(fēng)險(xiǎn)防控措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在合理范圍內(nèi)，降低風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的不利影響，保證全面預(yù)算管理的有效實(shí)施。

6構(gòu)建內(nèi)部信息系統(tǒng)平臺(tái)

高?？梢岳眯畔⒒侄谓?nèi)部信息共享平臺(tái)，將內(nèi)部控制信息化落實(shí)到各個(gè)部門(mén)，統(tǒng)一管理目標(biāo)，提升內(nèi)部控制管理能力。在社會(huì)公眾的監(jiān)督下，可以提高資金利用率，符合《條例》對(duì)各行政事業(yè)單位加大預(yù)算透明度的要求。信息化是高校進(jìn)行各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的重要手段，高校應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享，保證對(duì)高校業(yè)務(wù)活動(dòng)的全流程的管理，提高管理能力，還應(yīng)該提供多元化的管理平臺(tái)，如資產(chǎn)管理、會(huì)計(jì)核算、基建管理等，全方位實(shí)現(xiàn)高校信息化發(fā)展，建設(shè)具有高校特色的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)系統(tǒng)。此外，健全的內(nèi)部信息共享平臺(tái)有利于各部門(mén)交換與共享數(shù)據(jù)信息，解決了信息傳遞的滯后性，還能幫助高校管理人員及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，找到并及時(shí)解決預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，提高了各環(huán)節(jié)的預(yù)算執(zhí)行效果。

六.結(jié)語(yǔ)

高校作為為社會(huì)培養(yǎng)人才的關(guān)鍵一環(huán)，應(yīng)該注重管理的制衡，加強(qiáng)對(duì)資金流向的監(jiān)管。建立健全高校內(nèi)部控制對(duì)高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有著十分重要的意義。基于新預(yù)算法實(shí)施條例在內(nèi)部控制以及全面預(yù)算績(jī)效管理方面做出的相關(guān)細(xì)化規(guī)定，高校應(yīng)從全面預(yù)算管理角度出發(fā)，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，將預(yù)算管理意識(shí)和內(nèi)部控制意識(shí)滲透到高校日常管理的工作中，監(jiān)督各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)行，提高資金利用率，防控風(fēng)險(xiǎn)。

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