我國幼兒園安全政策發(fā)展的回顧與反思

呂芳 馮艷慧

【摘要】幼兒園安全政策是幼兒園開展安全工作的堅(jiān)強(qiáng)后盾。改革開放以來我國幼兒園安全政策可劃分為起步期、發(fā)展期和規(guī)范期，呈現(xiàn)政策內(nèi)容從宏觀引導(dǎo)到微觀指導(dǎo)、執(zhí)行體系從單級(jí)管理到多元參與、理念從安全管理到風(fēng)險(xiǎn)防控的演進(jìn)邏輯。面對(duì)依然存在的政策導(dǎo)向偏重行政管理、政策行動(dòng)體系協(xié)同不足、政策體系基準(zhǔn)缺失等問題，轉(zhuǎn)變安全政策治理理念，優(yōu)化政策行動(dòng)體系聯(lián)動(dòng)機(jī)制，助力學(xué)前教育法落地是今后努力的方向。

【關(guān)鍵詞】幼兒園；安全政策；回顧；反思

【中圖分類號(hào)】G617 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1005-6017（2021）06-0013-05

【作者簡(jiǎn)介】呂芳（1987-），女，安徽宣城人，安慶師范大學(xué)教師教育學(xué)院學(xué)前教育專業(yè)碩士研究生（非全日制），宣城職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師；馮艷慧（1981-），女，河南安陽人，安慶師范大學(xué)教師教育學(xué)院副教授，碩士。

一、問題的提出

幼兒園安全政策是指國家各級(jí)政府在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，標(biāo)準(zhǔn)化地規(guī)定指導(dǎo)幼兒園開展安全工作、實(shí)施安全管理、建立安全防控體系、形成安全事故處理應(yīng)對(duì)機(jī)制等的各類通知、辦法、意見、條例等政策文本的集合（本文所述我國幼兒園安全政策的發(fā)展是以改革開放為起點(diǎn)的幼兒園安全政策發(fā)展）。

近年來，幼兒園安全事故報(bào)道屢見不鮮，國家對(duì)安全事故的應(yīng)對(duì)被高度關(guān)注，進(jìn)而引發(fā)民眾對(duì)幼兒園安全政策的熱議?；诖耍疚膶?duì)改革開放以來我國幼兒園安全政策的制定、修訂、變遷等演進(jìn)過程進(jìn)行了探索，旨在為新時(shí)代推動(dòng)國家從法規(guī)政策層面加強(qiáng)對(duì)幼兒園安全工作的支撐與指導(dǎo)提供一定的借鑒。

二、研究方法

本文主要采用文獻(xiàn)研究法進(jìn)行研究。即以“學(xué)前教育”“幼兒園”“幼兒園安全”“未成年人保護(hù)”為關(guān)鍵詞，以1978年為最早時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在中國政府網(wǎng)、中華人民共和國教育部網(wǎng)、中國政府法制信息網(wǎng)進(jìn)行政策文本搜索，共搜索出政策文本141份。

由于在上述官方網(wǎng)站最早只能追溯到1982年的文件，另借鑒董新良教授及其團(tuán)隊(duì)《學(xué)校安全政策：歷史演進(jìn)與展望》一文和其他學(xué)者對(duì)學(xué)校安全政策的研究，在中國知網(wǎng)和百度文庫補(bǔ)充搜索1978～1982年的幼兒園安全政策5份，還重點(diǎn)參考了由中國學(xué)前教育研究會(huì)編寫，北京師范大學(xué)出版社出版的《中華人民共和國幼兒教育重要文獻(xiàn)匯編》（1999年），該書輯錄了1949年至1997年我國幼兒教育方面的重要政策文獻(xiàn)等。

本文以幼兒園安全政策為研究目標(biāo)，因此在政策文本篩選過程中，凡是涉及幼兒園安全的，如幼兒健康、玩教具、校車、安全事故等均保留，篩選出與幼兒園安全相關(guān)的政策文本133份。

本研究在研讀幼兒園安全相關(guān)的政策文本后，對(duì)大量文本按照時(shí)間和類型進(jìn)行歸類總結(jié)，同時(shí)對(duì)同名文本的草案、試行、實(shí)行、修訂進(jìn)行對(duì)比研究，以探尋改革開放四十余年來我國幼兒園安全政策的演進(jìn)歷程。

三、研究結(jié)果

（一）改革開放以來幼兒園安全政策的回顧

改革開放以來，在我國教育法律制度建設(shè)日趨健全的背景下，我國幼兒園安全政策也經(jīng)歷了從恢復(fù)到逐步完善的發(fā)展歷程。本文結(jié)合幼兒園安全政策的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)和階段特征，認(rèn)為幼兒園安全政策可以劃分為以下三個(gè)階段：1978～1995年起步期、1996～2016年發(fā)展期、2017年至今規(guī)范期。

1. 1978～1995年幼兒園安全政策的起步期

改革開放初期，幼兒園的恢復(fù)與重建是重點(diǎn)任務(wù)，安全工作在出臺(tái)的學(xué)前教育政策文件中只是有所提及。1979年，教育部印發(fā)的《城市幼兒園工作條例（試行草案）》首次對(duì)加強(qiáng)安全教育和必要的安全制度建設(shè)做出要求，標(biāo)志著國家以政策文件指導(dǎo)幼兒園安全工作的起步。

1978～1995年，針對(duì)幼兒園的相關(guān)政策接踵而至，主要以草案、意見、條例和辦法呈現(xiàn)。如《關(guān)于試行托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健制度（草案）的通知》（1980）和《幼兒園教育綱要（試行草案）》（1981）、《幼兒園管理?xiàng)l例》（1989）、《幼兒園玩教具配備目錄》（1992）、《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》（1994）等。這一時(shí)期出臺(tái)的政策從衛(wèi)生保健、幼兒動(dòng)作發(fā)展、幼兒勞動(dòng)、幼兒人身安全、周邊環(huán)境、玩教具、校舍等方面對(duì)安全工作進(jìn)行規(guī)定。1989年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，原國家教委（現(xiàn)教育部）發(fā)布了我國第一個(gè)幼兒園教育法規(guī)《幼兒園管理?xiàng)l例》，該條例涉及幼兒園安全的規(guī)定主要在幼兒園的舉辦條件和審批、保育和教育、行政事務(wù)、獎(jiǎng)勵(lì)與處罰四個(gè)方面。1991年，《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》對(duì)幼兒園的教職員工不得體罰幼兒、防止發(fā)生人身安全事故等有明確條款規(guī)定。這一時(shí)期值得注意的是，1982年憲法從國家根本大法的高度確立了幼兒園制度，盡管對(duì)幼兒園的安全未做表述，但1991年的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》從國家法律的層面對(duì)幼兒園教職員工保護(hù)幼兒的安全進(jìn)行了一定的補(bǔ)充。

這一時(shí)期的幼兒園安全政策呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)：一是安全專項(xiàng)政策未獨(dú)立成形。盡管關(guān)于安全的表述在該時(shí)期的各類學(xué)前教育政策規(guī)章中都或多或少有所提及，但未形成專項(xiàng)的獨(dú)立政策。二是安全規(guī)定籠統(tǒng)。在這一時(shí)期有關(guān)安全規(guī)定的表述都是諸如“重視幼兒的安全” “加強(qiáng)安全教育”“制定必要的安全制度”等籠統(tǒng)的表述。三是安全與衛(wèi)生保健依存式呈現(xiàn)。從《城市幼兒園工作條例（試行草案）》（1979）到《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》（1994）中關(guān)于安全的條款不難總結(jié)出幼兒安全、幼兒衛(wèi)生和幼兒保健往往都是依存式呈現(xiàn)的。在幼兒園工作的不斷深入與細(xì)化的實(shí)踐過程中，《幼兒園玩教具配備目錄》（1992）和《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》（1994）這兩項(xiàng)政策才開始將園舍、玩教具、設(shè)施等安全要素添加進(jìn)幼兒園安全政策法規(guī)中。

2. 1996～2016年幼兒園安全政策的發(fā)展期

1996～2016年，學(xué)前教育領(lǐng)域改革不斷深化，改革加速期帶來許多幼兒園安全工作的新局面和新挑戰(zhàn)。1996年我國開始啟動(dòng)“全國中小學(xué)安全教育日”制度并一直延續(xù)至今，同年頒布的《幼兒園工作規(guī)程》首次明確提出幼兒園園長負(fù)責(zé)幼兒園的安全保衛(wèi)和安全管理工作，幼兒園安全責(zé)任主體的明確標(biāo)志著幼兒園安全工作進(jìn)入新階段，幼兒園安全政策邁入發(fā)展期。

《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》（2006）、《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（2010，簡(jiǎn)稱“國十條”）、 《校車安全管理?xiàng)l例》（2012）、《中小學(xué)幼兒園應(yīng)急疏散演練指南》（2014）和《幼兒園工作規(guī)程》（2016）是該時(shí)期幼兒園安全政策的典型代表，表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：第一，安全條款細(xì)化。加速的改革開放帶來了人民在生活水平普遍提高后對(duì)更高層次安全的需要，也豐富了幼兒園的安全工作，該時(shí)期的幼兒安全條款開始細(xì)化到校舍、消防、玩教具、交通、食品、藥物、接送、衛(wèi)生保健和心理健康等方面。第二，安全主體責(zé)任開始明確，政策執(zhí)行多元化。1996年《幼兒園工作規(guī)程》明確提出幼兒園園長負(fù)責(zé)幼兒園的安全保衛(wèi)和安全管理工作。該時(shí)期幼兒園安全工作的極大豐富造成了發(fā)展期的安全政策不再僅依靠原國家教委（現(xiàn)教育部）和幼兒園，而是呈現(xiàn)執(zhí)行多元化的顯著特點(diǎn)，安全聯(lián)防制度也開始被提及。自1996年延續(xù)至今的“全國中小學(xué)安全教育日”制度，就是由原國家教委（現(xiàn)教育部）、勞動(dòng)部、公安部、交通部、鐵道部、國家體委（現(xiàn)國家體育總局）、衛(wèi)生部（現(xiàn)衛(wèi)健委）七個(gè)部委聯(lián)合參與的典型安全聯(lián)防案例。第三，出現(xiàn)專項(xiàng)獨(dú)立的安全政策?！吨行W(xué)幼兒園安全管理辦法》是2006年由教育、公安、司法、建設(shè)、交通五部門共同發(fā)布的專項(xiàng)安全部門規(guī)章，目前為止仍適用，且安全工作的指向性明確。

3. 2017年至今幼兒園安全政策的規(guī)范期

起步期和發(fā)展期三十余年的演變不斷推進(jìn)幼兒園安全政策走向規(guī)范期。為將校園打造成“最陽光、最安全的地方”，2017年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）首次提出“校園安全風(fēng)險(xiǎn)防控”的新概念，致力于構(gòu)建“預(yù)防、管控、應(yīng)對(duì)”的學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系[1]。從安全監(jiān)管的角度出發(fā)，《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（2018）出臺(tái)?！蛾P(guān)于完善安全事故處理機(jī)制維護(hù)學(xué)校教育教學(xué)秩序的意見》（2019年，教育部會(huì)同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)）對(duì)健全學(xué)校安全事故預(yù)防與處置機(jī)制以及“校鬧”等做出具體規(guī)定。2019年《加快推動(dòng)全國中小學(xué)幼兒園安全防范建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》出臺(tái)，公安部聯(lián)合教育部，從安保組織體系、校園周邊治安環(huán)境、校園內(nèi)部安全管理、安防系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制六個(gè)方面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

規(guī)范期的幼兒園安全政策致力于構(gòu)建幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系，呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：第一，安全政策由單項(xiàng)轉(zhuǎn)向綜合。改革開放以來我國幼兒園安全政策的演進(jìn)，明顯從關(guān)注幼兒?jiǎn)雾?xiàng)安全（如幼兒保健、校舍、食品、校車等）逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性安全政策。目前為止，我國綜合性和指導(dǎo)性最強(qiáng)的幼兒園安全政策文件就是《意見》（2017）。第二，幼兒園與中小學(xué)安全政策“難分難舍”。從頂層設(shè)計(jì)來看，幼兒園與中小學(xué)的安全政策往往緊密聯(lián)系在一起，顯得“難分難舍”。第三，安全專項(xiàng)法律欠缺。截至目前，學(xué)校安全立法依然是我國現(xiàn)行法律體系的空白，幼兒園安全政策多以政策文件出臺(tái)，未達(dá)到立法的高度，盡管《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》從立法的高度對(duì)保護(hù)未成年人的人身安全規(guī)定了具體條文，但是學(xué)校安全并沒有專項(xiàng)法律。

（二）改革開放以來幼兒園安全政策的反思

改革開放以來，幼兒園安全政策在政策制定主體從宏觀引導(dǎo)到微觀指導(dǎo)、政策行動(dòng)體系從單級(jí)管理到多元參與、政策內(nèi)容從安全管理到風(fēng)險(xiǎn)防控的演進(jìn)邏輯中取得了極大的進(jìn)展，同時(shí)依然伴隨著政策導(dǎo)向偏重行政管理，政策行動(dòng)體系協(xié)同不足，政策體系基準(zhǔn)缺失等問題。

1. 幼兒園安全政策現(xiàn)存的進(jìn)展

（1）政策制定主體從宏觀引導(dǎo)到微觀指導(dǎo)

作為幼兒園安全政策的制定主體，不同歷史時(shí)期的政府對(duì)幼兒園安全工作的要求不一樣。改革開放初期，幼兒園安全政策中“重視安全工作”“制定安全制度”等都屬于政府宏觀引導(dǎo)，未具體說明幼兒園安全工作執(zhí)行措施。進(jìn)入21世紀(jì)，面對(duì)改革加速帶來的社會(huì)新形勢(shì)和新問題，幼兒園安全政策開始體現(xiàn)出政府對(duì)幼兒園提出可操作性的微觀指導(dǎo)，以《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》《中小學(xué)幼兒園應(yīng)急疏散演練指南》等為代表。這一變化體現(xiàn)出的是政府對(duì)幼兒園安全工作不斷深入的細(xì)化研究，在實(shí)踐中逐步提高教育治理能力和推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化。

（2）政策行動(dòng)體系從單級(jí)管理到多元參與

從政策執(zhí)行來看，政策目標(biāo)能否得到理想實(shí)現(xiàn)很大程度上取決于政策行動(dòng)體系，主要由政策制定、實(shí)施和評(píng)估等環(huán)節(jié)構(gòu)成[2]。改革開放初期幼兒園安全政策的行動(dòng)主體主要是教育部和衛(wèi)生部（現(xiàn)衛(wèi)健委），隨著安全工作從園區(qū)延伸至園所周邊，公安、城建、交通、勞動(dòng)等部門也參與到幼兒園安全政策執(zhí)行中，隨著教育部倡導(dǎo)部門聯(lián)動(dòng)制度的建立，幼兒園安全政策行動(dòng)體系逐漸擴(kuò)大并形成。

（3）政策內(nèi)容從安全管理到風(fēng)險(xiǎn)防控

“預(yù)防是管理幼兒園突發(fā)事故最經(jīng)濟(jì)最簡(jiǎn)便的方法?！盵3]2007年①之前，很多安全政策都是出現(xiàn)嚴(yán)重傷害事故之后的被動(dòng)式響應(yīng)，2007年起，關(guān)于校車、氣象、自然災(zāi)害、溺水等安全工作預(yù)警通知開始出現(xiàn)，體現(xiàn)出主動(dòng)預(yù)防的傾向。2017年《意見》的頒布，標(biāo)志著國家開始致力于構(gòu)建主動(dòng)“安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系”，作為構(gòu)建校園安防體系的具體措施，中小學(xué)幼兒園安全防范建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃自2019年起實(shí)行，目標(biāo)時(shí)間定于2022年底結(jié)束。

2. 幼兒園安全政策現(xiàn)存的問題

當(dāng)前我國幼兒園安全政策層級(jí)不斷提升，內(nèi)容極大豐富，體系逐漸健全，堅(jiān)強(qiáng)有力地保障著幼兒園的安全工作，但依然存在政策導(dǎo)向偏重行政管理，政策行動(dòng)體系協(xié)同不足，政策體系基準(zhǔn)缺失等問題。

（1）政策導(dǎo)向傾向行政管理

教育政策是有關(guān)教育的政治措施，是一定占統(tǒng)治地位的階級(jí)或集團(tuán)的教育意志的體現(xiàn)[4]。 我國幼兒園安全政策充分體現(xiàn)了政府和教育主管部門的意志，使幼兒園安全政策導(dǎo)向傾向行政管理，表現(xiàn)在具體的行政事務(wù)上。通過訪談，幼兒園安全負(fù)責(zé)人和教師大都認(rèn)為幼兒園安全工作的衡量標(biāo)準(zhǔn)就是“不出事”，更有部分幼兒園因?yàn)榘踩ぷ鳌安蝗菀壮龀煽儭倍鲆暟踩叩膱?zhí)行。

（2）政策行動(dòng)體系協(xié)同不足

在國家治理現(xiàn)代化過程中，協(xié)同已然成為社會(huì)治理的新模式[5]。幼兒園安全政策的行動(dòng)體系涉及面廣，一般涉及教育、衛(wèi)生、公安、建設(shè)、交通、勞動(dòng)等多部門，然而，在政策實(shí)施的現(xiàn)實(shí)中，部門之間的協(xié)作互動(dòng)、聯(lián)席會(huì)議制度的落實(shí)不充分，還存在著教育部門主管的心理傾向。

（3）政策體系基準(zhǔn)缺失

完備的教育政策體系應(yīng)包含可作為司法依據(jù)的基本法和配套的規(guī)章條例[6]。在一個(gè)位階有序、層級(jí)分明的規(guī)范的幼兒園安全政策體系中，不僅要有一個(gè)居于核心的法律法規(guī)，也要有圍繞核心的配套支撐政策。政策體系的核心決定了它的效力層級(jí)較高的屬性，所以一般是以法律的形式存在，我國當(dāng)前的幼兒園安全政策體系缺少專項(xiàng)的校園安全法律。現(xiàn)存法律層級(jí)最高政策屬于行政法規(guī)，只能承擔(dān)“依據(jù)”的角色，遠(yuǎn)不夠成為司法準(zhǔn)繩的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）我國幼兒園安全政策的展望

縱觀我國幼兒園安全政策的發(fā)展歷程，進(jìn)展與問題共存，展望未來安全政策發(fā)展趨勢(shì)，需要轉(zhuǎn)變安全政策管理理念，優(yōu)化安全政策聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加速幼兒園安全立法。

1. 轉(zhuǎn)變安全政策管理理念，實(shí)現(xiàn)從“管理”到“治理”

2019年，《中國教育現(xiàn)代化2035》中教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新理念指引中國教育未來發(fā)展新方向。新時(shí)代治理理念要求幼兒園安全政策需要實(shí)現(xiàn)從“管理”到“治理”的政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)變：政策制定的思維和方式從權(quán)力到權(quán)利；回歸教育理性；建立科學(xué)的評(píng)估體系。

完成權(quán)力思維向權(quán)利思維的轉(zhuǎn)化，教育政策決策者能夠充分考慮幼兒園安全政策對(duì)象的實(shí)際訴求，就是幼兒園安全工作需求和幼兒的安全能力訴求：對(duì)于幼兒園來說，安全工作主動(dòng)權(quán)和安全事故處置權(quán)能夠得到充分保障，有利于安全政策落在實(shí)處；對(duì)于幼兒來說，在安全的環(huán)境中自由地學(xué)習(xí)、玩耍、游戲，并在不斷“冒險(xiǎn)”的過程中增強(qiáng)自我安全防護(hù)素養(yǎng)，對(duì)于幼兒終身安全能力有著積極的意義。

教育理性表現(xiàn)為教育立法對(duì)于教育規(guī)律和人的發(fā)展規(guī)律的尊重[7]?；貧w教育理性，充分考慮幼兒園安全政策條款與教育規(guī)律的結(jié)合，能夠保障幼兒的發(fā)展權(quán)和受教育權(quán)，能夠讓幼兒園安全政策真正體現(xiàn)出作為教育政策的教育性。

現(xiàn)有的幼兒園安全政策從幼兒園安全政策實(shí)施效果的角度來進(jìn)行評(píng)估，“不出事”是給幼兒園教職員工的直觀印象，為了考核達(dá)標(biāo)，幼兒 “安全能力拔高”項(xiàng)目被大規(guī)?？s減，師幼都處在安全的“溫室”里。著眼于幼兒防護(hù)能力和安全素養(yǎng)的提高，扭轉(zhuǎn)現(xiàn)有的“不出事就是安全”觀念，需要科學(xué)建立包含幼兒園安全工作考核和幼兒安全能力素養(yǎng)的綜合性安全政策評(píng)估體系，通過政策評(píng)估指標(biāo)改進(jìn)規(guī)避政策思維的影響。

2. 優(yōu)化安全政策聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從“配合”到“協(xié)同”

學(xué)校安全涉及安全保障、安全管理和安全教育，是參與要素繁雜多變的綜合性系統(tǒng)工程[8]。幼兒園安全政策需要教育部、衛(wèi)健委、公安部、交通部等多部門的聯(lián)合執(zhí)行，在幼兒園安全政策實(shí)施中，針對(duì)行動(dòng)主體協(xié)調(diào)互動(dòng)不充分的現(xiàn)實(shí)困境，需要明確主體責(zé)任，優(yōu)化政策實(shí)施部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)幼兒園安全行動(dòng)從教育部門主導(dǎo)、其余部門“配合”的工作局面向多元部門聯(lián)動(dòng)“協(xié)同”的轉(zhuǎn)變。

以整體性治理的理念建構(gòu)部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。學(xué)校安全體系建設(shè)需要政府、幼兒園、社會(huì)三方共同參與，政府想要實(shí)現(xiàn)最好的安全政策目標(biāo)，需要建構(gòu)部門聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制，明確各方部門的具體職責(zé)并監(jiān)督執(zhí)行到位，要破除“配合部門”不重視、作為少的現(xiàn)實(shí)困境。此外，還需要明確聯(lián)動(dòng)部門失責(zé)的處罰措施?，F(xiàn)存的安全政策對(duì)各部門履責(zé)有明確規(guī)定，對(duì)失責(zé)的處罰卻語焉不詳。從執(zhí)行效果看，不利于聯(lián)動(dòng)部門的行動(dòng)積極性的調(diào)動(dòng)，因此對(duì)失責(zé)處罰需要進(jìn)行明確規(guī)定。

3. 助力學(xué)前教育法落地，實(shí)現(xiàn)從“政策”到“法律”

我國現(xiàn)階段幼兒園安全政策體系因缺少權(quán)威的安全法律基準(zhǔn)而呈現(xiàn)出安全政策零散、政策層級(jí)普遍較低的現(xiàn)狀。2020年9月，教育部《中華人民共和國學(xué)前教育法草案（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱草案）面向社會(huì)公開征求意見，這是我國教育法律體系的完善和補(bǔ)充，是學(xué)前教育有法可依的里程碑式進(jìn)展。草案對(duì)幼兒園安全工作有相關(guān)表述，基本涵蓋了幼兒園安全工作的方方面面。

僅從幼兒園安全立法的角度來看，以幼兒園安全法律法規(guī)為中心，幼兒園安全政策為補(bǔ)充的政策體系才是較為完備的幼兒園安全政策體系。“從社會(huì)資源和利益分配的角度來解釋，政策與法規(guī)并沒有本質(zhì)的區(qū)別，都是規(guī)范國家和社會(huì)生活的一種政治措施?！盵9]

一般而言，幼兒園安全政策是安全法律法規(guī)制定的初級(jí)形態(tài)，幼兒園安全法律法規(guī)是安全政策的升級(jí)完善。幼兒園安全政策相對(duì)于幼兒園安全法律法規(guī)來說數(shù)量龐大，層級(jí)普遍不高，必須符合一定條件，經(jīng)過合理的法定程序才可以轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)。“并非所有的政策都能轉(zhuǎn)為法規(guī)”[10]，只有成熟、穩(wěn)定、具有高度指導(dǎo)幼兒園安全工作發(fā)展實(shí)踐的幼兒園安全政策，在一定的條件和法定程序下才可以轉(zhuǎn)化為幼兒園安全法律法規(guī)。目前看來，幼兒園專項(xiàng)的安全法律法規(guī)還是空白，鑒于我國立法資源緊張的現(xiàn)實(shí)國情，想要實(shí)現(xiàn)幼兒園安全專項(xiàng)立法，目前還是需要時(shí)間進(jìn)一步醞釀的。草案的發(fā)布一定意義上，也可以看成是健全幼兒園安全法律政策體系的重要階梯。

從學(xué)校安全立法的路徑開辟幼兒園安全立法的平臺(tái)?！秾W(xué)校安全法》是近年立法呼吁非常高的項(xiàng)目，加快制定《學(xué)校安全法》步伐，對(duì)于確定幼兒園安全政策體系核心法規(guī)有重要意義。在《學(xué)校安全法》中，按照我國現(xiàn)行教育階段的劃分，將幼兒園安全單獨(dú)羅列，界定各級(jí)政府、各個(gè)部門、幼兒園、家長在幼兒園安全中的職責(zé)，建立各項(xiàng)幼兒園安全保障制度，明確安全制度與幼兒安全發(fā)展權(quán)保障的政策導(dǎo)向。

改革開放以來，我國幼兒園安全政策隨著國情的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步、學(xué)前教育的逐步完善不斷進(jìn)行著調(diào)整和改進(jìn)，盡管幼兒園安全事故依然偶發(fā)性存在，但幼兒園在安全政策指導(dǎo)下所取得的安全工作成績是不可否認(rèn)的。任何政策都是在不斷“制定、執(zhí)行、反饋、修改”的重復(fù)循環(huán)過程中階梯式前進(jìn)的，幼兒園安全政策亦是如此，我們有理由相信，我國幼兒園安全政策會(huì)不斷健全。

注釋：

①本文認(rèn)為，2007年是國家對(duì)指導(dǎo)中小學(xué)、幼兒園開展安全工作的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，體現(xiàn)出從被動(dòng)響應(yīng)到主動(dòng)預(yù)防的關(guān)鍵轉(zhuǎn)變。

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本文系安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“利益博弈視角下幼兒園安全政策執(zhí)行研究”（項(xiàng)目編號(hào)：AHSKQ2018D27）、宣城職業(yè)技術(shù)學(xué)院培育計(jì)劃“民間游戲在幼兒園的組織實(shí)施——以宣城市區(qū)幼兒園為例”（項(xiàng)目編號(hào)：ZXPY201908）的階段性成果。

通訊作者：馮艷慧，409647791@qq.com

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