兩岸高等教育發(fā)展及現(xiàn)況

黃志偉

摘 要：2008 年以來，由兩岸關(guān)系在和平發(fā)展趨勢下，兩岸高等教育的交流與合作，在同文同種，互相學(xué)習(xí)的情景中，已隨之蓬勃發(fā)展起來，其程度、范圍、領(lǐng)域、層次等面向，有明顯長足的進步，成為兩岸分治半個世紀以來，現(xiàn)在是最密切，最熱絡(luò)， 最快速的時期，尤其 2016 年以后，兩岸高等教育交流合作，雖然受到臺灣地區(qū)政府政策實施搖擺不定，以致兩岸關(guān)系發(fā)展受到影響，其不穩(wěn)定與不確定性日趨明顯，但仍然無法阻擋日益蓬勃發(fā)展的高等教育交流合作新局面。因此，透過梳理兩岸高等教育交流發(fā)展情形與現(xiàn)況并根據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，提出可供未來相關(guān)教育政策改革之參考建議，

關(guān)鍵詞：臺灣地區(qū)高等教育;中國大陸高等教育;兩岸高等教育交流

一、前言與研究動機

在全球化沖擊下，高等教育已進入一個高度競爭的時代，教育的專業(yè)化、自由化與國際化已成為無可避免地趨勢。面對這些挑戰(zhàn)，如何強化與深化教育內(nèi)涵，開拓師生的視野，在國際競爭中取得優(yōu)勢地位，已成為兩岸共同優(yōu)先的課題。兩岸教育與合作，除在兩岸互動與和平發(fā)展上有劃時代的意涵外，更具有“符合世界潮流與國際接軌”的深長意義，并有助于兩岸在全球化的永續(xù)發(fā)展。

兩岸自1949年分治后，即處于政治分立的敵對狀態(tài)，直到1987年臺灣地區(qū)政治解嚴后開放兩岸人民探親才再開始交流;首先，1992年的《臺灣地區(qū)與大陸人民關(guān)系條例》曾提供大陸學(xué)歷采認法源?；诖箨懠渑荚谂_等相關(guān)因素考慮，1997年10月由當(dāng)時“教育部長”吳京公布《大陸學(xué)歷檢核及采認辦法》，以及73所采認學(xué)歷的中國大陸大學(xué)名單。該辦法第22條即規(guī)定“臺灣地區(qū)人民與經(jīng)許可在臺灣地區(qū)定居之大陸地區(qū)人民，在大陸地區(qū)接受教育之學(xué)歷檢核及采認辦法”，由“教育部”擬訂，報請“行政院”核定后發(fā)布之。但由于當(dāng)時兩岸關(guān)系氣氛不佳，此一辦法因臺灣地區(qū)“教育部”遭臺灣有關(guān)當(dāng)局之糾正，使得有關(guān)采認大陸學(xué)歷就此擱置，未能實現(xiàn)。

一直到2007年底開始臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人大選期間，馬英九陣營公開將采認大陸學(xué)歷，并加入開放大陸學(xué)生來臺就學(xué)作為配套列為競選政見。為落實兩岸學(xué)生的實質(zhì)交流，“教育部”于2008年底時修訂《大陸地區(qū)文教專業(yè)人士及學(xué)生來臺從事文教活動審查要點》，將陸生來臺研修期限由2-4個月放寬為6個月，經(jīng)許可最多可停留1年。為停留6個月以上1年以下人數(shù)，每年以1，000人為限。2009年“教育部”當(dāng)時的吳清基“部長”在任時爭取朝野共識，提出開放大陸學(xué)歷采認及陸生來臺就學(xué)之“三限六不”等妥協(xié)性原則，2010年通過“陸生三法”3，即修訂《兩岸關(guān)系條例》第22條、《大學(xué)法》第25條及《專科學(xué)校法》第26條，第一批攻讀學(xué)位的陸生遂于2011年9月開始來臺就讀。因此，兩岸教育交流可說是從1988年正式開始，經(jīng)過不斷的努力，在《臺灣地區(qū)與大陸地區(qū)人民關(guān)系條例》第33條之，明確規(guī)范兩岸學(xué)校締結(jié)或為書面協(xié)議之訂定條件，“教育部”核準各級學(xué)校與大陸地區(qū)學(xué)校締結(jié)聯(lián)盟或是書面協(xié)議之合作案件，從2008年的293件，至2011年增長到1，460件，增長398.29%。

2008年以來，由兩岸關(guān)系在和平發(fā)展趨勢下，兩岸高等教育的交流與合作，在同文同種，互相學(xué)習(xí)的情景中，已隨之蓬勃發(fā)展起來，其程度、范圍、領(lǐng)域、層次等面向，有明顯長足的進步，成為兩岸分治半個世紀以來，現(xiàn)在是最密切、最熱絡(luò)、 最快速的時期，尤其2016年以后，兩岸高等教育交流合作，雖然受到臺灣地區(qū)政府政策實施搖擺不定，以致兩岸關(guān)系發(fā)展受到影響，其不穩(wěn)定與不確定性日趨明顯，但仍然無法阻擋日益蓬勃發(fā)展的高等教育交流合作新局面。因此，透過梳理兩岸高等教育交流發(fā)展情形與現(xiàn)況并根據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，提出可供未來相關(guān)教育政策改革之參考建議，實為本文的研究動機。

二、臺灣地區(qū)高等教育發(fā)展及現(xiàn)況

1950年代以來，臺灣地區(qū)的高等教育已有長足的進步，但臺灣地區(qū)高等教育的發(fā)展史并非呈現(xiàn)直線式的穩(wěn)定成長，而是隨著時代變遷，有高有低的起伏演進。對臺灣地區(qū)高等教育發(fā)展階段的區(qū)分，不同學(xué)者也有不同的區(qū)分方式;陳舜芬在 1993年時曾依臺灣地區(qū)高等教育設(shè)校政策將高等教育的發(fā)展區(qū)分為：停滯階段（1945—1953年）、成長階段（1954—1972年）、限制階段（1973—1985年）、開放階段（1986年—）等四階段（陳舜芬，1993：15-28;陳伯璋（2004）則將臺灣地區(qū)高等教育在1949年后迄今的發(fā)展再擴充區(qū)分成：發(fā)展初期（1949—1953年）、創(chuàng)立發(fā)展期（1954—1971年）、限制管控期（1972—1985年）、解嚴開放期（1986—1993年）、開放（1994年迄今—）等五個時期。陳德華（2007）在其所撰《臺灣高等教育過去20年數(shù)量的擴充與結(jié)構(gòu)的改變》一文中，則將過去20年臺灣地區(qū)高等教育的擴充粗分為三大階段：一是1985學(xué)年度之前的“嚴格管制階段”，二是1985—1995學(xué)年度“社會需求導(dǎo)致高等教育有限度的逐步開放階段”，及1995—2005學(xué)年度“?？茖W(xué)校大量改制，導(dǎo)致大學(xué)數(shù)量快速擴充，?？平逃饾u萎縮”的第三階段。周祝瑛（2003）在其所撰《誰捉弄了臺灣教改？》一書中則將臺灣地區(qū)的教育改革分為：萌芽期（1987—1988年）、成長期（1989—1993年）、熱絡(luò)期（1994—1998年），及批判與返思期（1999—2003年）。本文歸納不同學(xué)者之分類，將臺灣地區(qū)高等教育的發(fā)展分成下述八個階段：

（一）發(fā)展停滯階段（1949—1953）

政府對教育雖主要仍采中央強勢主導(dǎo)的姿態(tài)，但在此時期臺灣的高等教育并無具體政策與規(guī)劃，政府各項施政注重于政治與經(jīng)濟的穩(wěn)定與改革，高等教育的擴增極為有限。

（二）發(fā)展成長階段（1954—1971）

為配合政府經(jīng)建發(fā)展計劃，數(shù)量急遽擴增。但政府經(jīng)費不足以支應(yīng)過多的公立大專院校設(shè)立，遂改而鼓勵私人興學(xué)，專科學(xué) 校于此時期大量增設(shè)。此階段臺灣地區(qū)高等教育的發(fā)展，又可分為兩個時期：

1. 大專并進期（1954—1962年）：在此期間，部分在1950年前在大陸設(shè)校之大學(xué)校院在臺復(fù)校（含清華、東吳、輔仁、政治、交通及中央等校），以及師范學(xué)校改制為三年制師專。

2. 專科膨脹期（1963—1971年）：此段期間臺灣地區(qū)高等教育機構(gòu)的增加幾乎都集中于?？茖W(xué)校，共增加62所?？茖W(xué)校（其中僅12所為公立專科，其余50所為私立）。私立?？茖W(xué)校之?dāng)U增極為明顯。

（三）限制管控階段（1972—1985）

由于前期?？茖W(xué)校快速大量擴張導(dǎo)致高教質(zhì)量下降之問題，臺灣地區(qū)政府決定大專院校應(yīng)采重質(zhì)不重量的政策，“行政院”宣布暫緩接受私立學(xué)校的申請，而以整頓現(xiàn)有?？茖W(xué)校（尤其是五專）與高等教育相關(guān)制度法規(guī)的制定為主要政策。在此階段除了停止增設(shè)私校外，公立大專院校之增設(shè)亦十分有限。因此，高教的發(fā)展速度在此階段大幅減緩，私校部分尤其明顯。

（四）解嚴開放階段（1986—1993）

1. 1985年“行政院”核準開放新設(shè)私立學(xué)校，但指定范圍限于工、醫(yī)、技術(shù)學(xué)院、二年制商業(yè)護理專校及五年制工專。因此自1986年起，高等教育又進入開放成長階段。

2. 惟因當(dāng)時新設(shè)私校之條件規(guī)定相當(dāng)嚴格，直至1987 年才有私立長庚醫(yī)學(xué)院之設(shè)立。1987年又適逢臺灣地區(qū)解除戒嚴，政治、社會、經(jīng)濟、文化等層面均急于改革，其中在高等教育方面，因政府以經(jīng)建計劃引導(dǎo)高等教育發(fā)展政策逐漸受到民眾質(zhì)疑，且隨著大眾對于高等教育的需求越為高漲，政府被要求以更為開放多元的政策促進高教發(fā)展。而臺灣地區(qū)“教育部”基于大學(xué)教育資源均衡分布的考慮，也陸續(xù)開放各縣市籌設(shè)公私立校院。

3. 1989年3月，當(dāng)時的“教育部”長毛高文明白指出大專院校的增設(shè)與調(diào)整，將成為“教育部”施政的重點工作之一，并表示將以逐年增加大專學(xué)生及研究生人數(shù)，期使接受高教人數(shù)與總?cè)丝谥壤?，由?dāng)時的千分之20，以漸進方式提高，將使大學(xué)升學(xué)率達50%以上;高教在學(xué)學(xué)生人數(shù)占總?cè)丝跀?shù)之比例將擴增至千分之30。

（五）自主及再度擴充階段（1994—2001）

1. 1994年《大學(xué)法》修正通過，明確賦予大學(xué)在法律規(guī)定范圍內(nèi)享有自治權(quán)，象征臺灣地區(qū)政府已無法完全主導(dǎo)高等教育。尤其受到學(xué)術(shù)自主浪潮的沖擊，大學(xué)教育的問題漸受關(guān)注。1994年臺灣地區(qū)“行政院”成立教育改革審議委員會，并于兩年內(nèi)提出四期咨議報告書及總咨議報告書，為臺灣地區(qū)的教育政策提供了許多改革的建議。

2. 除前述教改報告書外，臺灣地區(qū)“教育部”亦于1995年2月推出教育白皮書。鼓勵公立大學(xué)對外募款并設(shè)立校務(wù)發(fā)展基金。1996會計年度“教育部”首先選擇臺大、清大、交大、成大及臺灣科大等五校試辦校務(wù)基金制度，其后并逐年擴大試辦規(guī)模，至1999年2月3日“‘國立大學(xué)校院校務(wù)基金設(shè)置條例”公布實施后，所有“國立”大學(xué)校院及大多數(shù)的“國立”專科學(xué)校（計48所）都已納入實施范圍。

3. 這段時間受到“松綁”政策之影響，學(xué)術(shù)自主意識逐漸抬頭，而且為了朝向“大眾化”（mass）或“普及化”（universal）高教模式發(fā)展，大學(xué)校院再度開始快速擴充，使得臺灣地區(qū)產(chǎn)生前所未有的高等教育多元化及自主的形貌。只不過，臺灣地區(qū)各大學(xué)校院間，現(xiàn)有條件及成立基礎(chǔ)不一，“國立”大學(xué)校院實施校務(wù)基金后，學(xué)校之間的差異已逐漸拉大。加上1997年修憲后，結(jié)束“憲法”中原第164條三級政府對教科文預(yù)算最低比率之保障。因此，在高教機構(gòu)再度擴充，但政府經(jīng)費逐年緊縮之際，臺灣高教的發(fā)展遂逐漸邁入激烈競爭的時期。

（六）多元競爭“春秋戰(zhàn)國”階段（2002—2005）

1. 臺灣地區(qū)高等教育機構(gòu)除了面臨內(nèi)部快速擴充所產(chǎn)生的經(jīng)費競爭壓力外，2002年1月臺灣地區(qū)加入世貿(mào)（WTO）后，更面臨了教育市場必須開放的威脅。為因應(yīng)“國際化”及“市場化”所帶來之沖擊，2002年后臺灣地區(qū)“教育部”持續(xù)提出一連串的因應(yīng)策略，2003年“教育部”更公布大學(xué)校院暨研究所進退場機制之規(guī)定。

2. 2004—2005年推出“獎勵大學(xué)教學(xué)卓越計劃”，及五年五百億“發(fā)展國際一流大學(xué)及頂尖研究中心計劃”等，這些策略顯現(xiàn)臺灣地區(qū)“教育部”高等教育政策已漸由“管制”到“開放”，其各項項目經(jīng)費之提撥也有走向競爭性經(jīng)費核給，使高等教育的發(fā)展進入“春秋戰(zhàn)國”激烈競爭的時期。

（七）強調(diào)學(xué)校自主管理及績效責(zé)任階段（2005—2015年）

1. 爭議多年的《大學(xué)法》修正案于2005年12月13日經(jīng)“立法院”三讀通過，于2005年12月28日經(jīng)頒布實施，此新修訂之《大學(xué)法》較重要的內(nèi)容包括：（1）允許大學(xué)擬定合并計劃，以促進資源的整合;（2）松綁大學(xué)組織及人事;（3）透過鼓勵設(shè)置彈性學(xué)程及加強學(xué)院之整合等，強化人才培育機制;（4）提升大學(xué)運作效能，要求各校建立教師評鑒制度;（5）加速大學(xué)國際化;（6）落實學(xué)生自治精神等。在此法修正通過后，“教育部”一方面授予各校更大的自主空間，另方面也責(zé)成各校建構(gòu)自我評鑒機制，加強推動國際化工作，并積極維持與提升高教之質(zhì)量。

2. 2005年12月時，在“教育部”主導(dǎo)下，以所籌得之3，030萬元基金（“教育部”出資1，500萬元，各大專校院出資1，530萬元，計3，030萬元），正式掛牌成立“財團法人高等教育評鑒中心基金會”并開始運作。因此，臺灣地區(qū)大學(xué)評鑒之相關(guān)事宜開始交由該基金會負責(zé)。

3. 2008年1月1日《私立學(xué)校法》亦再次修訂公布，其重要修法內(nèi)容包括：設(shè)置監(jiān)察人，希望由學(xué)校法人建立自我管理機制，并達成本次修法促成學(xué)校法人自主自律的目標;另外，此次修法對于評鑒績優(yōu)的私立學(xué)校也放寬辦學(xué)限制，尤其對評鑒績優(yōu)的私立學(xué)校，特別開放其增設(shè)系所班、招生人數(shù)、入學(xué)方式及其名額之分配、遴聘校長、專任教師之年齡及學(xué)生收費與辦理學(xué)校形態(tài)之實驗教育或?qū)W校內(nèi)之教育實驗，于報經(jīng)主管機關(guān)同意后，皆得放寬不受本法及相關(guān)法令規(guī)定之限制。對中小學(xué)部分，也特別放寬以報學(xué)校主管機關(guān)備查之方式行之。

4. “教育部”2015年12月提出“高教發(fā)展藍圖方案”，其目標是要整合“頂尖大學(xué)計劃”“教學(xué)卓越計劃”與“典范科技大學(xué)計劃”等三類計劃合一為整體“高等教育發(fā)展藍圖方案”;旨在打破身份壁壘、協(xié)助大學(xué)發(fā)展，及整合資源之有效運用。

5. 2015年再修訂《大學(xué)法》，將第五條原“‘教育部…應(yīng)定期辦理大學(xué)評鑒，并公告其結(jié)果，作為臺灣地區(qū)政府教育經(jīng)費補助及學(xué)校調(diào)整發(fā)展規(guī)模之參考;其評鑒辦法，由“教育部”定之”，改為“作為學(xué)校調(diào)整發(fā)展之參考;其評鑒應(yīng)符合多元、專業(yè)原則，相關(guān)評鑒辦法由‘教育部定之”。正式將評鑒與大學(xué)經(jīng)費脫鉤。

（八）大學(xué)擴大松綁及推動大學(xué)建立自我品保機制階段（2016年迄今）

1. 2016年新政府上臺后宣告終止“高教發(fā)展藍圖方案”，改提出：（1）旗艦計劃—新型態(tài)產(chǎn)學(xué)研鏈結(jié)試辦方案（2016/08）;（2）大學(xué)在地實踐聯(lián)盟計劃（2016/11）;（3）高等教育深耕計劃（2017/04）年。

2. 受民進黨政府政治立場差異之影響，兩岸交流進入冰河期，兩岸交流原溝通協(xié)商管道接近封閉。

3. 2017年“教育部”宣布停辦大學(xué)系所評鑒，系所評鑒改為各大學(xué)視需要自主辦理。

4. 競爭型經(jīng)費補助方案開始側(cè)重推動高教深耕計劃.。

三、中國大陸高等教育發(fā)展及現(xiàn)況

就中國大陸高等教育的發(fā)展階段而言，不同學(xué)者對其發(fā)展階段之區(qū)分亦常隨其切入觀點而有不同的分類。本研究綜合參考不同學(xué)者之分類，將中國大陸高等教育的整體發(fā)展，概分為：（1）新中國成立至“文化大革命”之前“十七年”的（1949—1965）高等教育;（2）“文化大革命”十年（1966—1976）期間的高等教育;（3）高等教育體制恢復(fù)、調(diào)整、改革與整頓時期（1977—1984）;（4）高等教育改革啟動時期（1985—1992）;（5）高等教育辦學(xué)及管理體制積極改革時期（1992—1998）;（6）高等教育“作大”（1998—2005）時期;（7）高等教育“作強”時期（2006年后迄今）等七大階段。茲將各階段高等教育發(fā)展沿革與政策改如下

（一）第一階段：“文化大革命”前（1949—1965年）：此階段可概分為三個時期

1. 1949—1957年的蘇化時期：此時期可說是社會主義改造時期，高等教育學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗，移植蘇聯(lián)的高等教育模式，實行“向工農(nóng)開門”的方針，進行高等學(xué)校的院、系調(diào)整。

2. 1958—1960年的大躍進時期：此段期間中蘇關(guān)系惡化，蘇聯(lián)模式的課程、教材被削減，此時期興起了全黨全民辦學(xué)運動，實行教育大躍進，教育上也從“蘇化的教育政策”，轉(zhuǎn)為“毛澤東思想的教育政策”，1958年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于教育工作的指示》，規(guī)定在一切高等學(xué)校中，應(yīng)當(dāng)實行黨委領(lǐng)導(dǎo)、以校長為首的校務(wù)委員會負責(zé)制，即：此時期中國大陸確立了黨委領(lǐng)導(dǎo)制（以黨領(lǐng)校），成立校辦工廠及正規(guī)與業(yè)余并進的“兩條腿走路”制度。

3. 1961—1965年的調(diào)整時期：此時期的高等教育工作貫徹執(zhí)行“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的八字方針，1961年制訂和實施《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例》（即“高教六十條”），1963年6月中共中央和國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于加強高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的決定（試行草案）》，明白指出為了加強對高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)和管理，中央和國務(wù)院決定對高等學(xué)校實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省、直轄市、自治區(qū)兩級管理的制度，并對兩級如何分工管理做了具體規(guī)定。同年也恢復(fù)了于 1958年3月并入教育部的高教部，當(dāng)時集中領(lǐng)導(dǎo)的目的在于統(tǒng)籌規(guī)劃，調(diào)整高等教育。

（二）第二階段：“文化大革命”期間（1966—1976年）：1966—1969年間中國大陸高等學(xué)校完全停止招生，1970年雖恢復(fù)招生，但數(shù)量大減，且此期間廢除了高考，代之以“推薦與選拔結(jié)合”制。

（三）第三階段：高等教育體制恢復(fù)、調(diào)整、改革與整頓時期（1977—1985年）：

1. 1978年開始中國大陸的高等教育面臨的首要任務(wù)即期所謂的“撥亂反正、恢復(fù)生機”。尤其鄧小平復(fù)出后，主動抓科技、教育工作，并對教育工作的撥亂反正做了重要指示。當(dāng)時中國大陸高等教育上的重要措施有六：（1）展開對“文革”期間“兩個估計”的批判，明確了教育工作的方向;（2）恢復(fù)高等學(xué)校新生入學(xué)考試制度（即“高考”）;（3）平反一些“文革”時期的冤、假、錯案;（4）提倡尊師重教;（5）教學(xué)工作得到整頓和恢復(fù)，恢復(fù)建立了各科教材編審委員會，組織編寫了一批新教材;（6）恢復(fù)建立了一批高等學(xué)校，1978年底在原《高教六十條》的基礎(chǔ)上，教育部下發(fā)了《全國重點高等學(xué)校暫行工作條例（試行草案）》。

2. 1978年12月中國共產(chǎn)黨在其十一屆三中全會中重新確定了黨的各種路線、方針和政策。在1978—1985年這段時間，中國大陸的高等教育發(fā)展進行了一系列的改革，這段時間的改革主要包括下述九項：（1）1980年2月通過了《中華人民共和國學(xué)位條例》，宣布于1981年1月1日起正式 施行，此不僅建立了學(xué)位制度，且研究生教育工作也得到恢復(fù)與發(fā)展;（2）加強思想政治工作;（3）進行高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制和高校管理體制的改革，實行中央與地方分級領(lǐng)導(dǎo)的高教體制，加強對高等教育的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在校內(nèi)管理體制方面，則以黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制為主，并進行校長負責(zé)制的試點工作;（4）調(diào)整高等學(xué)校的科類結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)、和專業(yè)結(jié)構(gòu)。在調(diào)整結(jié)構(gòu)的同時，教育部還對專業(yè)劃分進行調(diào)整;（5）改革高校入學(xué)招生制度和畢業(yè)生分配制度，使之更具彈性與更靈活;（6）進行教學(xué)和科研體制兩方面的改革;（7）進一步加強教師隊伍建設(shè)，建立教師評定、晉升職稱和進修等措施與制度，以提高其教學(xué)素質(zhì)和服務(wù)水平;（8）探索、開拓多途徑與多形式辦學(xué)的新路子，促成了成人高教事業(yè)的發(fā)展;（9）高等教育貫徹對外開放的方針，擴大留學(xué)生、訪問學(xué)者的互派，和學(xué)術(shù)的交流與合作。

改革開放后，中國大陸進行了經(jīng)濟體制改革，允許多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展，一方面促進了經(jīng)濟的繁榮，另方面亦使民間經(jīng)濟力量得以壯大，民辦高校的興起具備了可能的條件。

（四）第四階段：高教改革啟動時期（1985—1992年）

1. 早在1984年6月中國大陸教育部曾經(jīng)提出《關(guān)于改革高等教育管理體制的幾點意見》，1985年5月的全國教育工作會議后，更頒布了《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，此《決定》帶來高等教育下述八方面的改革：（1）改革高校的招生計劃和畢業(yè)生分配制度;（2）擴大高校的辦學(xué)自主權(quán);（3） 實行中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、中心城市三級辦學(xué)體制;（4） 根據(jù)經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展和科技進步的需要，調(diào)整和改革高等教育結(jié)構(gòu);（5）建設(shè)重點學(xué)科、發(fā)揮科研優(yōu)勢;（6）改革教學(xué)內(nèi)容、方法和制度;（7）改革人民助學(xué)金制度;（8）加強高校與生產(chǎn)、科研和社會各方面的聯(lián)系，明確指出高校后勤服務(wù)工作改革的方向是實行社會化等。

2. 因該《決定》內(nèi)容進一步提出鼓勵各種社會團體和個人辦學(xué)及民辦教育，引起當(dāng)時中國大陸社會各界的廣泛關(guān)注，1985—1991年間中國大陸民辦高校增加迅速。為管理當(dāng)時民辦學(xué)校出現(xiàn)的問題，國家教委于1987年先后頒布了《關(guān)于社會力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》《社會力量辦學(xué)財務(wù)管理暫行規(guī)定》等文件，期引導(dǎo)民辦教育走上健全發(fā)展的道路。另外，此段期間尚有其他若干法規(guī)的制定與頒布，包括：1986年4月國務(wù)院頒布的《征收教育費附加的暫行規(guī)定》、同年頒布實施的《中華人民共和國義務(wù)教育法》《高等學(xué)校財務(wù)管理改革實施辦法》《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》，1988年頒布實施的《掃除文盲工作條例》《高等教育自學(xué)考試暫行條例》，1989 年的《幼兒園管理條例》，1990年的《普通高等學(xué)校招收自費生暫行規(guī)定》，1991年印發(fā)的《全國教育科學(xué)研究十年規(guī)劃和“八五”計劃要點及實施意見》、同年10月國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》等。

（五）第五階段：高教改革發(fā)展與整并時期（1992—1998年）

1. 1992年春鄧小平的南方談話提出要建設(shè)有中國特色社會主義的改革新思路，其主要內(nèi)容是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，解放與發(fā)展生產(chǎn)力，加快有中國特色的社會主義建設(shè)。此階段高等教育的改革大致上有兩個重點：一是高教系統(tǒng)由封閉型邁向開放型改革，另一是高教管理體制進行改革。中國國家教委曾于1990年12月根據(jù)國內(nèi)外發(fā)展的需要，并著眼于未來的發(fā)展，向國務(wù)院提出了實施面向21世紀的重點建設(shè)工程—“211計劃”的意見，其建議獲得了國務(wù)院的支持，先后寫入1993年由國務(wù)院批轉(zhuǎn)的國家教委《關(guān)于加快改革和積極發(fā)展普通高等教育的意見》通知，以及中共中央、國務(wù)院于1993年發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》兩項重要文件中，基本上“211工程”是計劃集中中央和地方等各方的力量，辦好一百所左右的重點高校和一批重點學(xué)科、專業(yè)。換言之， 自此開始，“211工程”正式成為中國大陸國家重點建設(shè)計劃。此項計劃的實施也為最近幾年來中國大陸高等教育的改革，正式開啟了嶄新的一頁。

2. 此階段中國大陸也制定公布了許多教育相關(guān)法規(guī)，并進行了一系列的改革。例如：1992年3月國務(wù)院批準實施《義務(wù)教育法實施細則》，1993年1月國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家教委《關(guān)于加快改革和積極發(fā)展普通高等教育意見的通知》，同年 12 月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《中國教育改革與發(fā)展綱要》，之后又公布了《綱要實施細則》等。整體而言，此階段中國大陸高等教育改革重點大致上包括下述五方面：

（1）改革辦學(xué)體制。改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會各界共同辦學(xué)的體制?；A(chǔ)教育以地方政府辦學(xué)為主;高等教育要逐步形成以中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）兩級政府辦學(xué)為主、社會各界參與辦學(xué)的新格局;職業(yè)技術(shù)教育與成人教育則主要依靠行業(yè)、企業(yè)、事業(yè)單位辦學(xué)和社會各方面聯(lián)合辦學(xué);（2）深化高等教育體制改革。進行高等教育體制改革，主要是解決政府與高等學(xué)校、中央與地方、國家教委與中央各業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系，逐步建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會自主辦學(xué)的法人實體;（3）改革高等學(xué)校的招生和畢業(yè)生就業(yè)制度，實行少數(shù)畢業(yè)生由國家安排就業(yè)，多數(shù)由學(xué)生“自主擇業(yè)”的就業(yè)制度;（4）改革對高等學(xué)校的撥款機制，充分發(fā)揮撥款手段的宏觀調(diào)控作用;（5）深化人事勞動制度改革，與教育體制改革相配套。

3. 在《全國教育事業(yè)“九五”計劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》中即明白指出，在“九五”期間，高等學(xué)校管理體制是以“共建”和“聯(lián)合辦學(xué)”為主要形式，在此期間要加強省級政府統(tǒng)籌和條塊結(jié)合，推動有條件的學(xué)校進行實體合并，部分專業(yè)通用性強、地方建設(shè)需要的中央部門所屬學(xué)校，可轉(zhuǎn)由省級政府管理。

4. 根據(jù)1998年《面向21世紀教育振興行動計劃》，為加快高等教育體制的改革步伐，深化高等教育改革。教育部將繼續(xù)實行“共建、調(diào)整、合作、合并”的方針，在最近三至五年內(nèi)，基本形成中央和省級政府兩級管理，分工負責(zé)，計劃“在國家宏觀政策指導(dǎo)下，以省級政府統(tǒng)籌為主的條塊有機結(jié)合的新體制”。除少數(shù)關(guān)系國家發(fā)展全局以及行業(yè)性很強需由國家有關(guān)部門直接管理的高等學(xué)校外，其他絕大多數(shù)高等學(xué)校由省級政府管理或者以地方為主與國家共建。

（六）第六階段：高等教育“作大”時期（1998—2005）

1998年可說是中國大陸的教育管理體制與高等教育改革政策宣告的關(guān)鍵年代。首先，1998年3月將原“國家教育委員會”更名為“教育部”。其次，同年5月4日江澤民在慶祝北京大學(xué)建校一百周年大會上的講話中指出，為了實行現(xiàn)代化，中國要有若干所具世界先進水平的大學(xué);該年教育部制定《面向21世紀教育振興行動計劃》，國務(wù)院于翌年批轉(zhuǎn)該《行動計劃》。另外，在1998年8月29日中共九屆全國人大常委會第四次會議又審議通過了自1980年代中期即開始研議起草的《高等教育法》，并自1999年1月1日起開始施行。1999年底，中國國務(wù)院又強調(diào)要加快高教改革的進程，要求在2000年前完成上述高教體制改革的任務(wù)。大體上，1998年后迄今中國大陸重要之教育政策改革及措施大致上可歸納如下：

1. 中央教育行政體制的改革：1998年3月中國第九屆全國人大第一次會議審議通過國務(wù)院機構(gòu)改革方案，將原“國家教育委員會”更名為“教育部”。

2. 高等教育政策改革宣示及措施：（1）高教追求卓越發(fā)展：1998年5月4日江澤民在慶祝北京大學(xué)建校一百周年大會上發(fā)表重要講話，強調(diào)要建設(shè)若干所具有世界先進水平的一流大學(xué);（2）全面推動素質(zhì)教育：1999年召開第三次全國教育工作會議，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》;該《決定》以提高民族素質(zhì)和創(chuàng)新能力為重點，深化教育體制和結(jié)構(gòu)改革，全面推進素質(zhì)教育、振興教育實業(yè)、實施科教興國戰(zhàn)略;（3）加強高校思想政治工作，新的“兩課”設(shè)置方案凸顯鄧小平理論在教學(xué)內(nèi)容體系中的中心地位;（4）繼續(xù)推動辦學(xué)體制的改革。改變以往政府包攬辦學(xué)的格局，高等教育繼續(xù)推動以中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）兩級政府辦學(xué)為主、社會各界參與辦學(xué)的新格局。同時積極鼓勵、支持社會團體和公民個人依法辦學(xué);（5）延續(xù)前一階段的改革規(guī)劃，持續(xù)推動高等學(xué)校招生和畢業(yè)生就業(yè)制度的改革;將畢業(yè)生就業(yè)狀況納入高校評估指標體系，凡就業(yè)率低的學(xué)校，一般不得評為優(yōu)秀;將學(xué)位授權(quán)點審核工作與畢業(yè)生就業(yè)率適度掛鉤等;（6）加強學(xué)校收費管理，禁止學(xué)校亂收費;（7）建立并加速啟動助學(xué)貸款制度;（8）改革普通高校入學(xué)招生“高考”制度;（9）進一步加速高校后勤社會化;（10）實施“新世紀高等教育教學(xué)改進工程”：2001年1月26日教育部印發(fā)《關(guān)于實施“新世紀高等教育教學(xué)改進工程”的通知》，此《新世紀教改工程》可說是“高等教育面向21世紀教學(xué)內(nèi)容和課程改革計劃”的擴展與延伸;（11）2001年7月26日教育部印發(fā)《全國教育事業(yè)第十個五年發(fā)展計劃》的通知，此《通知》內(nèi)明白指出，為確保實現(xiàn)“十五”計劃和2010年教育發(fā)展目標，必須采取切實可行的政策措施，重在深化改革、加強機制創(chuàng)新和法制建設(shè)，不斷加大投入;（12）擬訂《全國教育事業(yè)第十一個五年發(fā)展計劃》及《2003—2007年教育振興行動計劃》，在此新的行動計劃中，確定了六大重點工程（新世紀素質(zhì)教育工程、就業(yè)為導(dǎo)向的職業(yè)教育培訓(xùn)工程、高等學(xué)校教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程、高校和職業(yè)院校畢業(yè)生就業(yè)工程、教育信息化建設(shè)工程、高素質(zhì)教師隊伍和管理隊伍建設(shè)工程）。

3. 高等教育相關(guān)法規(guī)朝向法制化：（1）1998年制定頒布《中華人民共和國高等教育法》，并自1999年1月1日起開始實施;（2）1998年教育部制定《面向21世紀教育振興行動計劃》，1999年國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部該《計劃》的通知。此《計劃》主要是在貫徹落實《教育法》及《中國教育改革和發(fā)展綱要》的基礎(chǔ)上，提出跨世紀教育改革和發(fā)展的施工藍圖，明確提出到 2000年與2010年中國教育發(fā)展的目標;（3）1999年12月2日教育部印發(fā)《關(guān)于加強法制建設(shè)的意見》，再次強調(diào)要積極推動階段高教發(fā)展沿革與高教政策改革重點“依法治教”;（4）2001年12月11日加入WTO，高教改革腳步加快;（5）2004年教育部下成立“學(xué)位管理與研究生教育司”，負責(zé)規(guī)范并歸口管理全國的學(xué)位與研究生教育工作，負責(zé)“211工程”的實施和協(xié)調(diào)，此司與國務(wù)院學(xué)位委員會辦公室合署辦公，執(zhí)行教育部學(xué)位與研究生教育管理職責(zé);（6）因應(yīng)2001年12月11日加入WTO，中國大陸開始檢視其相關(guān)的法規(guī)。2002年12月28日通過了《中華人民共和國民辦教育促進法》，并公布自2003年9月1日起施行。隨后2003年國務(wù)院跟著通過了《中外合作辦學(xué)條例》，同樣也是自2003年9月1日起施行。此二項立法可以說是中國大陸因應(yīng)加入WTO后，配合教育市場開放承諾所新訂的法令實例;（7）2004年教育部下成立“學(xué)位管理與研究生教育司”，負責(zé)規(guī)范并歸口管理全國的學(xué)位與研究生教育工作，負責(zé)“211工程”的實施和協(xié)調(diào)，此司與國務(wù)院學(xué)位委員會辦公室合署辦公，執(zhí)行教育部學(xué)位與研究生教育管理職責(zé)。

（七）第七階段：高等教育“做強”時期（2006年-迄今）

1. 由強調(diào)高等教育量的擴充轉(zhuǎn)至兼顧高等教育的質(zhì)量（質(zhì)量）。

2. 2010年發(fā)布《國家中長期教育發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》及《全國教育人才發(fā)展中長期規(guī)劃綱要（2010—2020年）》。從發(fā)展趨勢來看，此二綱要提及，至2020年，要將中國模塑成學(xué)習(xí)型社會，進入人力資源強國行列。上述《國家中長期教育發(fā)展規(guī)劃綱要》也強調(diào)要擴大教育開放，主張?zhí)岣呓涣骱献魉剑瑪U大政府間學(xué)歷學(xué)位互認。支持中外大學(xué)間的教師互派、學(xué)生互換、學(xué)分互認和學(xué)位互授聯(lián)授。加強與國外高水平大學(xué)合作，建立教學(xué)科研合作平臺，聯(lián)合推進高水平基礎(chǔ)研究和高技術(shù)研究。

3. 為避免各高校積極致力于爭取進入“211工程”與“985工程”名單，2011年教育部長袁貴仁表示，“985”“211”已經(jīng)關(guān)上大門，不會再有新的學(xué)校加入這個行列。換言之，“211 工程”與“985工程”重點高校的名單已不再擴增。

4. 2015年10月24日中國國務(wù)院發(fā)布一份“統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案”

（簡稱“雙一流方案”）。

5. 2016年通過《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，簡稱《十三五規(guī)劃綱要》。

四、結(jié)論與建議

（一）本文透過全面梳理可以歸納出下述結(jié)論

1. 兩岸高等教育經(jīng)過不同階段之發(fā)展，均已邁入“普及化”高等教育階段，且兩岸高等教育均已從重“量”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹亍百|(zhì)”。

本文將兩岸高等教育的發(fā)展階段做成對照表如表1。

雖然兩岸高等教育發(fā)展階段時間之區(qū)分不盡相同，但兩岸高等教育的發(fā)展有二個主要共同點：一是均已邁入“普及型”高等教育階段，二是都開始側(cè)重高等教育質(zhì)量之保證。

2. 兩岸高等教育自2011年正式開放雙方交流后，關(guān)系相當(dāng)密切，但至2016年開始進入冰河期。

如前已述，自1949年兩岸分治后，即處于政治分立的敵對狀態(tài)，直到1987年臺灣地區(qū)政治解嚴后開放兩岸人民探親才再開始交流;1992年的《臺灣地區(qū)與大陸人民關(guān)系條例》曾提供大陸學(xué)歷采認法源。但當(dāng)時因兩岸關(guān)系氣氛不佳，此一辦法因“教育部”遭臺灣有關(guān)當(dāng)局之糾正，使得有關(guān)采認大陸學(xué)歷就此擱置，未能實現(xiàn)。一直到2007年底開始臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人大選期間，馬英九陣營公開將采認大陸學(xué)歷，并加入開放大陸學(xué)生來臺就學(xué)作為配套列為競選政見。2010年8月19日“立法院”三讀通過所謂的“陸生三法”—修正“兩岸人民關(guān)系條例22條”“大學(xué)法25條”，及“專科學(xué)校法23條”，才正式提供陸生來臺就學(xué)正式法源。

（二）本文透過全面梳理可以提出以下建議

1. 對“中央”主管機關(guān)（含臺灣地區(qū)“行政院”大陸委員會及教育部）之建議。

持續(xù)擴大開放中國大陸學(xué)歷認可之高校，并促進兩岸高等教育交流前已述及，在2016年5月之后兩岸關(guān)系進入冰河期，對中國大陸高校之學(xué)歷認可學(xué)校數(shù)一直維持在原已認可之155所，且開放交流之地區(qū)仍局限于原協(xié)議之八省市。再者，臺灣近年來面臨嚴重少子女化問題，生源減少，許多大學(xué)招生面臨困境，但值此之際，中國大陸高校頻頻向優(yōu)秀臺生招手，祭出各項優(yōu)惠措施，吸引臺灣青年學(xué)子赴大陸進修。近年來在各項優(yōu)惠措施之吸引下，赴陸就讀的臺生人數(shù)年年增長，但陸生來臺就讀學(xué)位的人數(shù)卻逐漸降低。因此建議政府相關(guān)部門會能重啟兩岸協(xié)商機制，擴大兩岸高等教育交流或?qū)W歷認可之高校名單，并加強兩岸交流。

2. 持續(xù)并擴大與中國大陸高校保持良好之互動與學(xué)術(shù)交流關(guān)系。

依現(xiàn)況而言兩岸的交流已推向新的歷史階段，未來更是刻不容緩，應(yīng)順勢而行，將是深化兩岸交流成果的保證。除了教育交流之外，政府機構(gòu)或民間團體的文化交流更可以透過交流、相互了解、彼此尊重與珍惜，是未來共同努力的目標。把握兩岸文教交流的機會之窗，掌握拓展兩岸文教交流推動的方向，兩岸共同創(chuàng)造文創(chuàng)就業(yè)市場，結(jié)合傳統(tǒng)與創(chuàng)新的動力，推動兩岸互補，更可整合各級教育資源，如師資學(xué)術(shù)研究資源、學(xué)生各項學(xué)習(xí)交流，共創(chuàng)雙贏的局面，讓全球華人能崛起于世界舞臺。

注 釋：

三限包括“限制采認高等學(xué)校范圍”、“限制來臺陸生總量”、“限制學(xué)歷采認領(lǐng)域”，六不則是“不提供加分優(yōu)待”、“不影響國內(nèi)招生名額”、“不編列政府獎助學(xué)金”、“不允許在學(xué)時打工”、“不會畢業(yè)后在臺就業(yè)”和“不得報考公職考試”。

包括《大學(xué)法》、《專科學(xué)校法》及《兩岸人民關(guān)系條例》中，增修有關(guān)陸生來臺就學(xué)的相關(guān)規(guī)定，并加上一限二不的規(guī)定，包括“限制承認大陸醫(yī)事學(xué)歷”，“陸生不得報考與國家安全機密相關(guān)系所”，“大陸人民除非在臺定居涉及并取得臺灣身分，不得持大陸學(xué)歷參加公務(wù)員、專門職業(yè)與技術(shù)人員考試”。

參考文獻：

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