云南省自然保護(hù)地體系建設(shè)研究

汪洋 阿秋芳

摘要 目前云南省已建立了包括國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園等11種類型的自然保護(hù)地，保護(hù)了云南省大部分特有和典型自然景觀、重要物種及珍稀動(dòng)植物，筑牢了生態(tài)安全屏障，加快了云南省生態(tài)文明和中國(guó)最美麗省份建設(shè)進(jìn)程。但也存在自然保護(hù)地分散管理，保護(hù)地新增進(jìn)度與管護(hù)力度不同步，空間范圍交叉重疊，保護(hù)地存在保護(hù)空缺，自然保護(hù)地內(nèi)人地矛盾等問題。分析了云南省自然保護(hù)地建設(shè)現(xiàn)狀及取得的成效，并從建立高效管理體制，協(xié)調(diào)人地矛盾，做好資源清查統(tǒng)計(jì)，優(yōu)化整合功能分區(qū)，提高管理水平和能力等方面提出建議，討論了風(fēng)景名勝區(qū)在自然保護(hù)地體系中分類、保護(hù)與開發(fā)問題。

關(guān)鍵詞 云南省;自然保護(hù)地;體系建設(shè)

中圖分類號(hào) S 759.9 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A ?文章編號(hào) 0517-6611（2021）15-0117-06

Abstract Up to now， Yunnan Province in China has established 11 types of natural protected areas， including national parks， nature reserves， forest parks， wetland parks，scenic spots， geoparks and so on. All these natural protected areas have protected the most unique and typical natural landscape in Yunnan Province， important species and rare animals and plants， built an ecological security barrier， and speeded up the process of ecological civilization construction in Yunnan Province and the construction of the most beautiful provinces in China. However， the protected areas also have some problems， such as decentralized management， desynchrony between construction speed and management and protection efforts， overlapping of spatial scope， insufficient protection， and the contradiction between the persons and the land within the protected areas. This paper analyzes the status quo of the construction of natural protected areas in Yunnan Province and the achievements made， proposes suggestions from the perspectives of establishing an efficient management system， relieving the contradiction between the persons and the land， making an inventory and statistics of resources， optimizing and integrating functional zoning， and improving management levels and capabilities， and discusses the classification， protection and development of scenic spots in the natural protected areas system.

Key words Yunnan Province;Natural protected areas;Systems construction

作者簡(jiǎn)介 汪洋（1995—），男，湖北隨州人，碩士研究生，研究方向：國(guó)土空間規(guī)劃。

收稿日期 2020-10-04;修回日期 2021-01-14

豐富的自然資源和環(huán)境條件是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)保障[1]。自然保護(hù)地體系的建設(shè)與發(fā)展可有效地保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)，維護(hù)生物多樣性，保障生態(tài)安全。云南省地質(zhì)地貌類型多而雜，海拔差異大，氣候差別懸殊[2]，自然環(huán)境地域分異顯著[3]，擁有復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)和豐富的自然景觀類型[4]，是我國(guó)重要的生物多樣性寶庫(kù)和生物基因庫(kù)，地理位置顯著，在我國(guó)生態(tài)安全屏障中地位重要。國(guó)土空間是寶貴資源[5]，云南省是高原山地省區(qū)，其中山地高原約占國(guó)土面積的94%，河谷壩區(qū)僅占6%，適宜開發(fā)的土地較少，在自然保護(hù)地內(nèi)依然分布著很多原住民，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，人地矛盾問題突出，因此協(xié)調(diào)保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系對(duì)于云南省國(guó)土資源合理利用及自然保護(hù)地高質(zhì)量建設(shè)顯得至關(guān)重要。

建立自然保護(hù)地是世界公認(rèn)的最有效的自然保護(hù)方式，云南省的自然保護(hù)建設(shè)工作從20世紀(jì)50年代開始[6]，經(jīng)過幾十年的發(fā)展基本形成了空間分布較合理、功能類型較豐富的自然保護(hù)地體系。2020年7月，省委、省政府發(fā)布的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的實(shí)施意見》明確了云南省自然保護(hù)地體系建設(shè)的總體目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)[7]，為全省自然保護(hù)地體系建設(shè)指明了新方向。筆者根據(jù)已有研究及政府部門發(fā)布的相關(guān)信息，分析了云南省自然保護(hù)地的現(xiàn)狀、建設(shè)成就及存在的問題，并提出相關(guān)建議，以期為促進(jìn)云南省自然保護(hù)地優(yōu)化建設(shè)提供參考。

1 云南省自然保護(hù)地建設(shè)概況

目前，云南省已建立了包括國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、各類公園等11種類型的自然保護(hù)地413處（表1），約占全省土地面積的14.5%，但與《實(shí)施意見》中2035年18%的目標(biāo)存在一定差距。今后云南省自然保護(hù)地建設(shè)同時(shí)面臨著數(shù)量增加和面積擴(kuò)大，也面臨著州（市）級(jí)和縣級(jí)地方性自然保護(hù)地的優(yōu)化整合[8]，即對(duì)存量的優(yōu)化調(diào)整和對(duì)增量的高質(zhì)量建設(shè)，這對(duì)于云南省自然保護(hù)地體系現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義，為云南省生態(tài)文明建設(shè)提供了空間保障和環(huán)境保障[9]。從各市（州）數(shù)量分布情況來看，由于自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、申報(bào)審批、建設(shè)進(jìn)度、管護(hù)情況等存在差異，各地的自然保護(hù)地?cái)?shù)量差異也較大（表2）。

2 云南省自然保護(hù)地建設(shè)的成效

2.1 各類自然保護(hù)地對(duì)省內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)、物種多樣性種起著保護(hù)作用

云南省獨(dú)特的緯度位置、地形地貌和氣候條件孕育著豐富多樣的植被類型和物種資源。自然保護(hù)地體系建設(shè)使全省大多數(shù)自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、珍稀瀕危的野生動(dòng)植物、極小種群物種及其生境（棲息地、越冬地、遷徙地和繁殖地）得到就地保護(hù)[10]（表3）。

2.2 為云南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、滿足居民多樣性需求奠定基礎(chǔ)

自然保護(hù)地內(nèi)的景觀資源完整度高，原真性好，具有多種功能價(jià)值（表4）。一方面，各類自然保護(hù)地保存的林草及珍稀動(dòng)植物等資源能夠?yàn)槿祟愄峁└黝惍a(chǎn)品和服務(wù)，滿足人類的生產(chǎn)、生活、審美、科教等多種需求;另一方面，自然保護(hù)地的建設(shè)使得省內(nèi)生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境較好，對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和人才引進(jìn)具有積極作用[11]，夯實(shí)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

2.3 生態(tài)教育得到發(fā)展，生態(tài)理念深入人心

自然保護(hù)地具有良好的生態(tài)環(huán)境和資源條件，而國(guó)家公園等級(jí)最高、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)品質(zhì)最優(yōu)[12]。教育是國(guó)家公園的主要功能之一，云南省的普達(dá)措國(guó)家公園具有豐富的自然與人文景觀（表5），公園內(nèi)建設(shè)了將藏文化生態(tài)文明與自然環(huán)境教育充分融合的生態(tài)教育基地，集閱讀、文創(chuàng)、休憩、生態(tài)教育等功能于一體的碧塔海生態(tài)圖書館，較好地處理了自然保護(hù)與合理開發(fā)的關(guān)系[13]，對(duì)積極構(gòu)建具有中國(guó)特色的國(guó)家公園生態(tài)教育功能體系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義[14]。此外，省內(nèi)多個(gè)自然保護(hù)地被確定為國(guó)家級(jí)和省級(jí)科普教育基地，隨著生態(tài)教育的普及，生態(tài)文明理念深入人心。

3 自然保護(hù)地建設(shè)存在的問題

3.1 自然保護(hù)地體系的評(píng)價(jià)指標(biāo)不統(tǒng)一，分類標(biāo)準(zhǔn)不完善

盡管國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園都被納入自然保護(hù)地體系之中，但缺乏統(tǒng)一的自然保護(hù)地評(píng)定指標(biāo)體系和技術(shù)規(guī)范。根據(jù)國(guó)家2019年發(fā)布的實(shí)施意見，自然保護(hù)地是按照生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度高低分類，但對(duì)于地質(zhì)遺跡類的自然保護(hù)地（如沙林、石漠公園、土林）的生態(tài)價(jià)值并不明顯，更多的是其獨(dú)特性產(chǎn)生的審美價(jià)值和科研教育價(jià)值，而部分風(fēng)景名勝區(qū)以人文景觀為主，不具有生態(tài)價(jià)值。

3.2 自然保護(hù)地類型多，“一地多牌”問題導(dǎo)致難以統(tǒng)一管控

在自然保護(hù)地建設(shè)過程中，由于國(guó)家層面缺乏對(duì)自然保護(hù)地體系進(jìn)行系統(tǒng)研究，導(dǎo)致不同時(shí)期不同部門建設(shè)的自然保護(hù)地類型多，差異大，加上部門之間缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)上同一自然保護(hù)地受多個(gè)職能部門管理，這種多頭管理和分散保護(hù)在管理上導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重置和管理矛盾，增加了管理內(nèi)耗和成本，影響了保護(hù)成效;在空間管護(hù)方面，導(dǎo)致保護(hù)地不同功能分區(qū)交錯(cuò)重疊，有的存在多重管理，有的存在保護(hù)盲區(qū)，制約了自然保護(hù)地的科學(xué)發(fā)展;在生態(tài)尺度方面，人為割裂了生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連通性，影響了生態(tài)功能的發(fā)揮[15]，使得自然保護(hù)地在數(shù)量和等級(jí)上形成了集合，未形成系統(tǒng)的有機(jī)整體[16]，也未能實(shí)現(xiàn)對(duì)自然生態(tài)的統(tǒng)一管控和系統(tǒng)保護(hù)[17]。

3.3 自然保護(hù)地法律體制不健全

我國(guó)自然保護(hù)地法律法規(guī)不健全，一方面，各類不同等級(jí)、不同類型的保護(hù)地根據(jù)保護(hù)對(duì)象差異都有適用的法律法規(guī)（表6），加上自然生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性、敏感性和脆弱性，還涉及水文、土壤、空氣質(zhì)量及相關(guān)權(quán)責(zé)利主體等法律法規(guī)，法律法規(guī)過多且彼此之間缺乏協(xié)調(diào)，就會(huì)導(dǎo)致管理沖突和執(zhí)法困難;另一方面，在各類自然保護(hù)地中，地質(zhì)公園、礦山公園、石漠公園等無(wú)專門法規(guī)，有待建立健全。這種缺乏統(tǒng)一的自然保護(hù)地法，分散管理的方式與統(tǒng)一管理的國(guó)土空間治理觀和山林湖田草生命共同體的生態(tài)文明系統(tǒng)觀不符[18]。

3.4 自然保護(hù)地的覆蓋類型、管理機(jī)構(gòu)和人員存在空缺

云南省各地發(fā)展水平不同，由于部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入不足，導(dǎo)致一些地方性自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)缺少，加上很多保護(hù)地位置偏遠(yuǎn)，生活環(huán)境較差，加上部門調(diào)整變革，人員配備不足，部分具有重要生態(tài)功能的地域未納入自然保護(hù)地體系，部分生態(tài)脆弱地區(qū)存在保護(hù)空缺。根據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，截至2019年，云南省的自然保護(hù)地?zé)o專門管理機(jī)構(gòu)，但設(shè)有兼職管理人員和既無(wú)管理機(jī)構(gòu)又無(wú)管理人員的自然保護(hù)地占總數(shù)的38.65%，而目前云南省自然保護(hù)地低于2035年18%的目標(biāo)，還需要新增新建保護(hù)地，保護(hù)缺口將繼續(xù)加大。

3.5 自然資源產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，保護(hù)與地方發(fā)展矛盾突出

云南省的自然保護(hù)地大多地處山區(qū)，自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護(hù)較好，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，部分自然保護(hù)地在建設(shè)時(shí)，規(guī)劃缺乏前瞻性，部分商品林、工礦點(diǎn)及居民點(diǎn)被劃入自然保護(hù)地范圍，導(dǎo)致自然資源的權(quán)屬界定不清，管理機(jī)構(gòu)難以對(duì)其實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一管護(hù)[19]。自然保護(hù)地自然資源豐富，以農(nóng)業(yè)為主的原住民對(duì)其依賴性較強(qiáng)，居民生產(chǎn)生活會(huì)對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的原始自然景觀、生物棲息地產(chǎn)生影響，以及人類生產(chǎn)生活產(chǎn)生的“三廢”導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降，而自然保護(hù)地的建立及保護(hù)措施會(huì)限制居民對(duì)自然資源的開發(fā)利用，從而產(chǎn)生矛盾[20]。

4 建議

4.1 堅(jiān)持主體功能導(dǎo)向，統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)，提升自然保護(hù)地治理能力

云南省在自然保護(hù)地體系建設(shè)中，要跳出只按資源差異的分類方式，堅(jiān)持功能導(dǎo)向與管理導(dǎo)向相結(jié)合，使自然保護(hù)地三大類互相支撐和補(bǔ)充[21]，綜合考慮自然資源的多種功能價(jià)值，明確其主體功能，統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)，既要考慮自然保護(hù)地的共性，又要尊重各地發(fā)展、建設(shè)差異，在制度和法律上統(tǒng)一規(guī)劃，出臺(tái)自然保護(hù)地系統(tǒng)性法規(guī)，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草統(tǒng)籌保護(hù)，提升自然保護(hù)地的管控和治理能效[22]。

4.2 科學(xué)保護(hù)與可持續(xù)利用并重，實(shí)現(xiàn)人地協(xié)調(diào)發(fā)展

自然保護(hù)地是人類和其他生物生存的生態(tài)環(huán)境本底，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境與維護(hù)生態(tài)安全的前提下，實(shí)現(xiàn)有限度的合理利用，在一般控制區(qū)允許適當(dāng)開發(fā)[23]，滿足社會(huì)發(fā)展和居民的多種需求。對(duì)于人地矛盾尖銳的區(qū)域，根據(jù)保護(hù)對(duì)象的重要性和保護(hù)工作的緊迫性，在尊重村民意愿的基礎(chǔ)上，分批次有時(shí)有序遷出，對(duì)于人類影響強(qiáng)烈地域進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。對(duì)于暫時(shí)不能搬離的居民點(diǎn)，可以吸納村民參與到自然保護(hù)地保護(hù)工作中，緩解保護(hù)機(jī)構(gòu)人員不足的問題，同時(shí)可以增加居民收入，調(diào)動(dòng)其投入到自然保護(hù)地管護(hù)的積極性，有利于發(fā)揮自然保護(hù)地經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)等效益[24]，使得生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到協(xié)同提升[25]，滿足人民群眾更高層次的需求[26]，構(gòu)建和諧的人地關(guān)系。

4.3 明確自然保護(hù)地邊界、功能和權(quán)責(zé)利主體

加快調(diào)整并確定自然保護(hù)地邊界，按照自然生態(tài)系統(tǒng)的自然屬性劃定自然邊界，以實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性、廊道的連通性，保持其原真性。自然保護(hù)地建設(shè)必須徹底解決一區(qū)多名、空間交錯(cuò)與重疊的矛盾，從生態(tài)系統(tǒng)完整性角度出發(fā)，整合交錯(cuò)重疊的自然保護(hù)地[27]，明確各自然保護(hù)地的主導(dǎo)功能，統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地空間邊界清晰，涉及的權(quán)責(zé)利主體明確[28]。

4.4 增加自然保護(hù)地建設(shè)資金投入，加強(qiáng)人才、科技力量

云南省位于西南邊陲，海拔高，自然環(huán)境惡劣，自然保護(hù)地大多位置偏遠(yuǎn)，工作生活條件差，難以吸引和留住專業(yè)人才。一方面，要大力推進(jìn)繼續(xù)教育和管理培訓(xùn)，提高管護(hù)人員管理水平和專業(yè)技能;另一方面，加大資金投入，提高工作人員薪資待遇，改善生活條件，通過人才引進(jìn)改善人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)的良性發(fā)展。加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)科研能力、預(yù)警防災(zāi)建設(shè)，逐步建立科學(xué)的監(jiān)測(cè)體系[29]，積極探索符合云南省省情的自然保護(hù)地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的新模式[30]。

5 討論

5.1 風(fēng)景名勝區(qū)在自然保護(hù)地中的分類及保護(hù)問題

風(fēng)景名勝區(qū)作為自然保護(hù)地體系的重要組成部分，在國(guó)家發(fā)布《指導(dǎo)意見》中卻未提及分類，在云南省發(fā)布的《實(shí)施意見》中，提出對(duì)包括風(fēng)景名勝區(qū)在內(nèi)的現(xiàn)有各類自然保護(hù)地開展綜合評(píng)估，如果把風(fēng)景名勝區(qū)劃分到自然公園中，根據(jù)國(guó)家發(fā)布的指導(dǎo)意見對(duì)自然公園的理解，主要保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和景觀，而在《風(fēng)景名勝區(qū)條例》中，風(fēng)景名勝區(qū)兼具自然景觀和人文景觀，具有多種價(jià)值，滿足人們多種需求的區(qū)域[31]，強(qiáng)調(diào)其功能價(jià)值，目前分布在全省16個(gè)州（市）的國(guó)家級(jí)和省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)有66個(gè)，按照典型景觀可分為自然類、偏自然類、偏人文類和自然人文均衡類[32]，風(fēng)景名勝區(qū)的特點(diǎn)在于人與自然的高度和諧統(tǒng)一，其核心價(jià)值在于歷史文化積淀形成的自然和文化景觀綜合價(jià)值，自然生態(tài)僅是其自然本底部分[33]。云南省有25個(gè)少數(shù)民族，千百年來各族人民共同創(chuàng)造了豐富多彩的民族文化[34]，風(fēng)景名勝區(qū)正是融合了自然之美和文化之勝，簡(jiǎn)單將其歸類為自然公園，這與其價(jià)值不符[35]，建議在對(duì)云南省風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，根據(jù)其自然、人文屬性再進(jìn)行分類，把自然部分納入自然保護(hù)地中[36]。

5.2 合理劃定邊界，優(yōu)化功能分區(qū)

不同類型、等級(jí)的自然保護(hù)地空間范圍差異大，而且云南省地形起伏大，高山河谷交錯(cuò)分布，國(guó)土空間異質(zhì)性較高[23]，部分保護(hù)地以地面自然標(biāo)志物為邊界，如山脊線、河流，會(huì)存在一些問題，比如時(shí)令河湖、洪泛濕地會(huì)有季節(jié)性差異，河流和湖泊在自然條件下會(huì)發(fā)生變遷，從而導(dǎo)致地面標(biāo)志物位置發(fā)生變化，可以考慮通過經(jīng)緯度和地面標(biāo)志物共同確定邊界，地面標(biāo)志物確保日常巡護(hù)的便利性，經(jīng)緯度確保邊界的精準(zhǔn)性。云南省已建的各類自然保護(hù)地都進(jìn)行了內(nèi)部功能分區(qū)，存在部分保護(hù)地面積不大及功能分區(qū)過多的問題（表7），功能分區(qū)過多會(huì)導(dǎo)致管理力量分散，管理機(jī)構(gòu)冗雜，且很多功能區(qū)功能相似，難以實(shí)行差別化管理，因此需要對(duì)功能分區(qū)進(jìn)行優(yōu)化整合，在數(shù)量上精簡(jiǎn)，在管理上實(shí)行差別化針對(duì)性管理。

6 結(jié)語(yǔ)

云南省集邊疆、民族、多山、貧困為一體，自然資源條件優(yōu)越，物種類型豐富，是我國(guó)西南地區(qū)的生態(tài)安全屏障。當(dāng)前，云南省已建立的自然保護(hù)地對(duì)全省自然生態(tài)、珍稀物種實(shí)現(xiàn)了較好的保護(hù)。根據(jù)新的指導(dǎo)意見，基于自然保護(hù)地建設(shè)的現(xiàn)狀和取得的成效，發(fā)現(xiàn)還存在一些問題和不足，對(duì)云南省今后高質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)自然保護(hù)地具有借鑒意義。云南省通過部門改革，已經(jīng)把自然保護(hù)地多個(gè)類型納入林草部門管理，對(duì)于自然保護(hù)地體系統(tǒng)一管理意義重大，在自然保護(hù)地法制、機(jī)構(gòu)、人員建設(shè)和資金投入方面有待加強(qiáng)，繼續(xù)加大對(duì)具有重要生態(tài)價(jià)值未納入保護(hù)地的區(qū)域覆蓋面，優(yōu)化整合自然保護(hù)地交叉重疊問題，在自然保護(hù)地得到保護(hù)的同時(shí)，能夠滿足地方發(fā)展需求，協(xié)調(diào)人地矛盾，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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