淺議公務卡在推廣應用中的問題與對策：以安徽省人民銀行系統(tǒng)為例

● 李紹華

根據(jù)財政部和中國人民銀行總行要求，人民銀行于2012年在全系統(tǒng)推行了公務卡結(jié)算，此舉在提高公務支出透明度，減少現(xiàn)金使用比率，提升預算資金使用效率等方面起到了積極的作用。但是公務卡作為一項制度創(chuàng)新，同時由于人民銀行采用獨立的財務制度，與一般的部門預算存在一定差別，在推廣使用中，特別是公務卡模式的選擇方面存在一些問題，影響了公務卡制度優(yōu)勢的充分發(fā)揮。

一、基層人民銀行系統(tǒng)普遍采用的公務卡模式

當前的《中央預算單位公務卡管理暫行辦法》僅對國庫集中支付制度下的預算單位采用何種公務卡模式作了明確規(guī)定和要求，對非國庫集中支付預算單位采用何種模式未做出規(guī)定。

當前國庫集中支付預算單位采用的公務卡模式主要是零余額模式。這種模式下，預算單位財務人員通過公務卡管理系統(tǒng)，可對公務卡消費信息真實性進行檢驗，并在財政集中支付系統(tǒng)內(nèi)通過財政授權(quán)支付，將款項從單位零余額賬戶劃至個人卡賬戶。但目前基層人民銀行未實行國庫集中支付，財政部門制定的公務卡管理辦法中涉及國庫集中支付方面的規(guī)定無法在基層人民銀行實施，財政部門已經(jīng)開發(fā)完備的公務卡支持系統(tǒng)也無法在基層人民銀行推廣使用。必須結(jié)合基層人民銀行實際，對公務卡管理辦法的一些內(nèi)容進行改造與完善，制定符合人民銀行現(xiàn)行財務制度的管理辦法與實施細則。

以安徽省人民銀行系統(tǒng)為例，目前采用較多的是備用金模式。備用金模式下，公務卡分為單位卡和個人卡，單位卡由預算單位指定的財務人員持有，僅限于與個人卡間的資金轉(zhuǎn)賬結(jié)算，不能取現(xiàn)、不能透支、不能消費；個人卡具有透支消費、轉(zhuǎn)賬和存取現(xiàn)金功能。預算單位不需要安裝公務卡管理系統(tǒng)，只需安裝財務POS機，通過電話線與代理銀行連接傳遞數(shù)據(jù)信息。單位財務部門通過財務POS機,將予以報銷的公務消費款項支付到個人卡上。備用金模式操作較為簡便,不用再重新開立賬戶，適合推廣公務卡的初期使用。

二、人民銀行基層行在公務卡制度實施中存在的問題

盡管基層人民銀行已經(jīng)全部完成了公務卡改革，但從實際情況和實施效果來看，推行公務卡的初衷和預期成效并未完全實現(xiàn)。個別行公務卡改革的深度有限，以安徽省人民銀行系統(tǒng)為例，盡管各行均已完成公務卡改革，但截至2012年12月底，全轄在職人員持卡率約為60%，離“一人一卡”的目標尚有距離，采用公務卡報銷還款比例則更低。主要原因是：

（一）公務卡應用模式欠缺

現(xiàn)行的公務卡管理辦法主要適用于國庫集中支付預算單位，而對基層人民銀行這類非國庫集中支付預算單位采用何種模式缺乏明確要求。個別基層人民銀行無法參照地方財政部門推廣的現(xiàn)有模式，對采用何種公務卡模式猶豫不定，影響了深入推進公務卡改革的勇氣和決心。已經(jīng)采用備用金模式進行公務卡改革的基層人民銀行，由于備用金模式相對于零余額模式存在一些不足，影響了公務卡制度優(yōu)勢的完全發(fā)揮。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是缺少查詢系統(tǒng)，不能對消費的真實性進行核實。備用金模式下，預算單位財務部門在報銷時只能核對發(fā)票和銀聯(lián)POS機小票，無法像零余額模式那樣通過網(wǎng)絡系統(tǒng)從發(fā)卡行處對消費的真實性進行查詢，給POS機小票造假留下余地，使得個別企圖規(guī)避公務卡報銷還款的行為有了操作空間，形成了風險隱患。二是單位卡的日常管理存在較大風險。為了滿足日常報賬需要，單位卡需要保持較大數(shù)額的備用金，金額的限定缺乏制度方面的要求。通常單位卡由單位的出納保管，既掌握卡片也掌握密碼。盡管不能提取現(xiàn)金，但出納一人就可以將單位卡資金通過財務POS轉(zhuǎn)入代理發(fā)行的任何銀行卡，由此帶來較大的操作風險。三是帶來維護財務POS機方面的投入。相對于零余額模式，備用金模式下報銷及還款要在公務卡和個人卡之間進行劃轉(zhuǎn)，需增加銀行及單位安裝、維護POS機的費用和工作量。

（二）公務卡報銷程序復雜

減輕預算單位財務部門工作量，方便預算單位用款是公務卡制度改革的目標之一，但轄內(nèi)多家行會計部門普遍反映工作量較改革前增大。盡管公務卡報銷較以往現(xiàn)金報銷少了預借現(xiàn)金的環(huán)節(jié)，但在報銷環(huán)節(jié)中增加了以下幾個過程：以基層人民銀行普遍采用的備用金模式為例，一是單位卡即備用金賬戶的轉(zhuǎn)款過程，當單位卡不能滿足日常報銷需要時，需要從基本戶中轉(zhuǎn)賬至單位卡中，由會計提出申請，財務主管登錄網(wǎng)銀授權(quán)操作方可。二是報銷還款時的兩次刷卡過程，在財務部門審核完畢準予報銷后，需出納先在財務POS機上刷單位卡，然后再由報銷人刷個人卡。三是替持卡人還款的過程，持卡人在消費后需及時到財務部門辦理報銷手續(xù)，以免超過免息期影響信用記錄并被罰息，但如果持卡人因特殊情況無法在免息期內(nèi)及時辦理報銷手續(xù)，只能將個人卡卡號和還款金額告知財務部門，委托其先行還款，待日后再補辦報銷手續(xù)。報銷過程的增加加大了預算單位財務部門的工作量，再加上普遍習慣于以往的現(xiàn)金結(jié)算觀念，對新興的公務卡結(jié)算方式有一個接受和習慣的過程。

（三）公務卡使用環(huán)境受限

銀行卡受理環(huán)境不完善，公務卡使用不夠便利。一是POS機具布設數(shù)量少。POS機較高的安裝使用成本影響了商家申請使用POS機的積極性，以安徽省為例，銀聯(lián)安裝POS機時，雖不收取安裝費用，但要求商戶繳納一定數(shù)量的押金。在商家停止使用POS后再返還，等于變相收取了安裝費用；商家使用POS時，銀聯(lián)按照刷卡額的一定比例收取商家手續(xù)費，令部分利潤率較低的行業(yè)，特別是百貨超市業(yè)不堪重負，不愿意使用POS機結(jié)算。安徽地處中部欠發(fā)達地區(qū)，POS機布放數(shù)量更加有限，且分布不均衡，多集中在人口稠密的地級市城區(qū)，在縣級及偏遠地區(qū)布施較少。二是銀行卡發(fā)行數(shù)量少。截至2012年2季度末，安徽省銀行卡持有數(shù)量為8789.28萬張，人均1.48張，僅高于貴州、青海、云南、西藏，位列全國倒數(shù)第五。三是銀行卡消費金額低。2012年2季度安徽省銀行卡消費金額為1352.78億元，在全國32個行政區(qū)劃（含深圳市）中位列第15位，占比僅為2.80%；人均銀行卡消費金額2274元，遠低于全國平均金額3618元水平，位列19位。

（四）公務卡獎懲手段缺乏

盡管財政部組織實施預算單位公務卡強制結(jié)算目錄以來，對公務卡的結(jié)算范圍做了明確要求。但現(xiàn)行的公務卡管理辦法中缺少必要的約束和激勵措施，使得公務卡制度改革與否、進展快慢、實施好壞未加以區(qū)別，造成部分預算單位實施公務卡積極性不高，抱著觀望態(tài)度，僅僅做些表面文章，遲遲沒有實際行動，造成了各預算單位之間改革進展程度不一致，影響了整體進度。

三、對策與建議

推廣公務卡是一項系統(tǒng)工程，涉及方方面面，需要各部門和每一位持卡人的協(xié)調(diào)配合。建議從以下幾個方面加強和改進公務卡制度在基層人民銀行的實施。

（一）結(jié)合實際，選擇公務卡應用模式

由于備付金模式存在一些無法克服的缺陷，只適合在推廣公務卡的初期使用。從長遠看，零余額模式是公務卡改革的方向和目標。由于人民銀行財務獨立性的要求，使得基層人民銀行公務卡暫時無法實施零余額模式，但可以與發(fā)卡行協(xié)商，在現(xiàn)有零余額模式基礎上做出修改，單獨開發(fā)一套滿足人民銀行現(xiàn)行財務制度的公務卡支持系統(tǒng)。以轄內(nèi)某行已經(jīng)應用的模式為例，其與零余額模式的區(qū)別主要在于還款賬戶的選擇上。零余額模式下，預算單位財務人員完成報銷審核后，在財政集中支付系統(tǒng)內(nèi)通過財政授權(quán)支付，將款項從單位零余額賬戶劃至個人卡賬戶；在該行采用的模式下，財務人員通過單獨開發(fā)的公務卡支持系統(tǒng)將款項從自有資金的經(jīng)費戶中轉(zhuǎn)入個人卡賬戶。在目前基層人民銀行尚未實施國庫集中支付的情況下，該模式將人民銀行現(xiàn)行財務制度與零余額模式較好地融合在一起，既充分發(fā)揮了零余額模式的優(yōu)點，又滿足了現(xiàn)行人民銀行財務體制的需求，是值得推廣應用的一種模式。

（二）簡化程序，優(yōu)化公務卡報銷流程

采用零余額基礎上修改的公務卡模式，報銷程序較備用金模式大大簡化。財務人員無需再往單位卡中轉(zhuǎn)賬，報銷審核完畢后直接通過公務卡支持系統(tǒng)就可完成向個人卡中還款操作，省去了備用金模式下單位卡、個人卡兩次刷卡的過程，財務人員的工作量大大減輕，公務卡的優(yōu)勢體現(xiàn)較為明顯。

（三）優(yōu)化環(huán)境，提供公務卡使用便利

人民銀行應協(xié)調(diào)相關部門，減免公務卡結(jié)算的銀行手續(xù)費，對受理公務卡支付情況較好的特約商戶，進行財政補貼，同時對各商業(yè)銀行和中國銀聯(lián)公司加強監(jiān)管，防止銀行間不正當?shù)目蛻魻帄Z和業(yè)務競爭，建立科學合理的代理銀行選擇和變更機制。銀聯(lián)要積極改善公務卡受理環(huán)境，完善跨行交易網(wǎng)絡，提升服務水平質(zhì)量。要加大POS機的投放數(shù)量，優(yōu)化POS機的布局，尤其要在公務消費較多的商場、酒店、飛機場、加油站等場所布放POS機具，加快鄉(xiāng)、鎮(zhèn)特約商戶尤其是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)招待所特約商戶的發(fā)展工作。各代理銀行要提升公務卡業(yè)務的服務質(zhì)量和辦理效率，簡化辦卡程序、加快發(fā)卡速度，并提供包括消費提示、還款提醒在內(nèi)的多元化服務，進一步拓展公務卡的功能，拓寬使用范圍，為持卡人進行公務消費和個人消費提供周到的服務。

（四）加強監(jiān)督，建立公務卡獎懲體系

建立公務卡考評獎懲體系，運用考評結(jié)果獎優(yōu)懲劣是推動公務卡深入實施，提升公務卡管理水平的重要手段。考評體系的內(nèi)容主要是辦卡情況和用卡評價，考評體系指標分別對應為辦卡率（已辦卡數(shù)/在職人數(shù)）和公務卡使用率（公務卡報銷還款金額/公務卡強制結(jié)算目錄支出金額），目的是為了確保公務卡改革和公務卡強制結(jié)算目錄實施真正落到實處，上述兩項指標考核為基礎分，達到或超過目標值，得相應分數(shù)，達不到則不得分；此外為了進一步提高預算單位公務卡管理水平，還可設置現(xiàn)金使用率（現(xiàn)金提取額/公用支出）作為參考項，按照低于目標設定值的程度予以相應加分，對于超過目標設定值的也不扣分，目的是為了減少現(xiàn)金在公用支出的比例。在獎懲結(jié)果的運用上，建議與財務工作考核和公用經(jīng)費分配掛鉤，以實現(xiàn)獎優(yōu)懲劣的目的。

隨著公務卡改革的推廣和公務卡強制結(jié)算目錄的實施，公務卡制度的建立已經(jīng)邁出了實質(zhì)性的一步，但距離公務卡改革的最終目標還有很大差距。安徽省人民銀行系統(tǒng)的公務卡改革受制于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和金融服務環(huán)境建設，推動尤其艱難。但在推進公務卡的改革中，只要完善制度建設，加強各方配合，改善用卡環(huán)境，強化執(zhí)行力度，就一定能圓滿完成公務卡改革各項任務，順利實現(xiàn)公務卡改革最終目標。