我國農(nóng)村小額公共工程建設(shè)中的問題、成因及對策研究

● 徐 虹 徐淑麗 楊志倩 張聰聰

農(nóng)村小額公共工程主要是指存在于農(nóng)村的水利灌溉、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村水電、農(nóng)村沼氣、草場圍欄以及人畜飲水等一系列規(guī)模較小、投資較少的基礎(chǔ)工程,這類工程也被統(tǒng)稱為“六小工程”。該類工程建設(shè)對于改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，帶動農(nóng)民就業(yè)，增加農(nóng)民收入，優(yōu)化農(nóng)村的整體環(huán)境氛圍起到了重要作用。黨在十八大報告中指出：“……解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，……要深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開發(fā)，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件……”。而農(nóng)村小額公共工程作為與農(nóng)民日常生產(chǎn)生活最為密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，在進(jìn)一步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程中占據(jù)著重要地位。

2001年中央經(jīng)濟(jì)工作會議和中央農(nóng)村工作會議提出:農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“既是結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)條件，也是帶動農(nóng)民直接增收的重要途徑”。據(jù)此，中央加大了對農(nóng)村地區(qū)的補(bǔ)助力度，我國廣大農(nóng)村地區(qū)也開展了轟轟烈烈的公共工程建設(shè)。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件有所改善，農(nóng)民居住環(huán)境和生活質(zhì)量均有所提高。但是，在農(nóng)村整體面貌得到改善的同時，我國農(nóng)村小額公共工程建設(shè)也存在著不少亟須解決的問題。

一、我國農(nóng)村小額公共工程建設(shè)存在的主要問題

（一）工程供給與需求不相符

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，由于供給者和消費(fèi)者間存在著信息的不對稱，供給者往往忽視了，或者無法滿足消費(fèi)者的消費(fèi)需求，這會導(dǎo)致公共產(chǎn)品的供給與需求不相符。將這一理論應(yīng)用到實際，從我國農(nóng)村小額公共工程的供給內(nèi)容來看，在項目建設(shè)前的決策階段，一項工程能否賦予實施是由政府決定的，有些甚至是部分領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”的結(jié)果。而真正與小額公共工程建設(shè)具有密切利害關(guān)系的農(nóng)民卻無法參與立項決策，最終使得涉及農(nóng)村長遠(yuǎn)發(fā)展的公共工程，例如農(nóng)村公路、水利灌溉等的供給出現(xiàn)嚴(yán)重不足，而不切實際的 “花園城鎮(zhèn)”、“樣板農(nóng)村”等“面子工程”卻花樣百出、層出不窮。

從我國農(nóng)村小額公共工程目前的供給規(guī)模來看，也與農(nóng)民的需求總量相差甚遠(yuǎn)。在我國農(nóng)村，基礎(chǔ)設(shè)施主要由中央政府、地方政府、村集體組織和農(nóng)民混合供給。但在一些底子較差、財政困難的偏遠(yuǎn)落后地區(qū)，本著誰受益誰負(fù)擔(dān)的原則，修壩、修渠、修路、供電等小額公共工程仍實行以農(nóng)民“自給自足”為主的供給機(jī)制。農(nóng)村基礎(chǔ)公共工程的建設(shè)籌資主要由農(nóng)民自己承擔(dān)，這無疑加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，也導(dǎo)致了我國農(nóng)村小額公共工程供給的不足。以農(nóng)村水利灌溉為例，2011年我國農(nóng)村有效灌溉面積為6168.16萬公頃，雖說較2001年的5424.94萬公頃有一定程度的上升，但也只占到我國農(nóng)村耕地總面積的50.68%，尚有近一半的耕地沒有配套的灌溉條件。小額公共工程供給短缺的狀態(tài)，既影響了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，也不利于新農(nóng)村建設(shè)的順利推進(jìn)。

（二）工程建設(shè)過程混亂

我國農(nóng)村小額公共工程一般規(guī)模較小，建設(shè)周期較短，在新農(nóng)村建設(shè)過程中所受的重視總體來看是不夠的，由此也導(dǎo)致了一系列問題：一是建設(shè)缺乏整體規(guī)劃，村干部可以隨意變更投資計劃和建設(shè)規(guī)模。有些縣政府甚至將上級政府的安排全盤推翻，在投資總額不變的前提下，私自改變建設(shè)規(guī)劃，導(dǎo)致建設(shè)資金和社會資源無法得到有效利用。二是工程招投標(biāo)、合同簽訂均不規(guī)范，工程質(zhì)量難以保證。在農(nóng)村小額公共工程建設(shè)過程中，經(jīng)常出現(xiàn)以下問題:多次轉(zhuǎn)包和廣泛分包，項目負(fù)責(zé)機(jī)制混亂；合同簽訂不規(guī)范，條款不清；工程建設(shè)無人監(jiān)理，偷工減料現(xiàn)象嚴(yán)重。三是工程財務(wù)管理不合格。部分本被安排用于小額公共工程建設(shè)的資金被挪作他用，或者是本被用于這些項目的專款大量被村干部套用、侵占，甚至成為部分村干部的“腐敗宴”。在賬目管理方面，村組織對于小額公共工程建設(shè)很少建賬，即使建賬也存在賬目混亂、違規(guī)違紀(jì)的問題。這些現(xiàn)象的存在致使建設(shè)資金使用效率降低，建設(shè)項目質(zhì)量低下，基層政府腐敗滋生。

（三）工程建成后“有人建、無人管”

近十幾年來，我國農(nóng)村小額公共工程的建設(shè)取得了較大的進(jìn)步。但是，由于后期缺乏養(yǎng)護(hù)和管理，致使很多農(nóng)村公路、水利設(shè)施處于嚴(yán)重?fù)p壞狀態(tài)，既浪費(fèi)了財政資金，也影響了新農(nóng)村建設(shè)的效果。以道路為例，由于建成之后沒有及時有效地養(yǎng)護(hù)，農(nóng)村公路在大型載重車輛通行一段時間后，變得坑洼不平，在下雨天路面積水嚴(yán)重，車輛行人根本無法行走，這影響了當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活。同時，由于路況缺乏專人監(jiān)管，靠近公路的住戶私自侵占道路，致使道路無法順利通行。

二、我國農(nóng)村小額公共工程建設(shè)問題成因分析

（一）缺乏科學(xué)規(guī)劃和合理決策

長期以來，由于基層政府缺乏項目儲備意識，項目時間要求緊，造成項目前期工作不充分、缺少考察調(diào)研和科學(xué)論證。有些項目勘查設(shè)計不深入不細(xì)致，往往在沒有充分準(zhǔn)備的情況下倉促申報，這些反映了農(nóng)村小額公共工程建設(shè)決策不夠科學(xué)，立項不夠規(guī)范，缺乏整體的長期發(fā)展規(guī)劃。

另外，當(dāng)前我國農(nóng)村小額公共工程供給決策機(jī)制是“自上而下”的，即供給決策主要是政府而非農(nóng)民做出的。在這一決策機(jī)制下，提供什么樣的農(nóng)村小額公共工程、提供多少，以及通過什么渠道來提供，都是由政府部門依照自己的主觀判斷，想當(dāng)然地設(shè)定的，而這樣做出的決策往往不合理，與廣大農(nóng)民的實際需求嚴(yán)重脫節(jié)。但是，政府部門依然把這些可能出現(xiàn)錯誤的想法付諸實踐，甚至強(qiáng)迫農(nóng)民接受。

（二）缺乏有效的績效評估制度

政府的績效評估是政府為了提高整個政府組織的績效而采取的對多元產(chǎn)出進(jìn)行評估的衡量機(jī)制，對農(nóng)村基礎(chǔ)工程建設(shè)的評估是政府績效評估的重要方面。目前地方政府對農(nóng)村小額公共工程建設(shè)的評估存在著 “形式主義傾向”，政府的績效評估往往重數(shù)量輕質(zhì)量、重投入輕管理。政府績效評估的主要內(nèi)容是4E指標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）和公平（Equity）。在市場機(jī)制中，公平性很難界定，因此對世界上大多數(shù)國家而言，政府績效評估主要用于評估政府工作成績和行政效能。而數(shù)量、比率等可以量化的標(biāo)準(zhǔn)較為直觀，因此量化指標(biāo)就成為各國政府在績效評估中使用最多的評估手段。特別是在中國，由于缺少“用手投票”和“用腳投票”的約束機(jī)制，因此對政府部門行為的約束主要依靠上級政府的監(jiān)督和考核，但有時下級政府的政績本身就是上級政府成就的組成部分，雙方利益具有一致性，因而監(jiān)督缺乏足夠的動力。而且由于上級政府和地方政府之間存在信息不對稱，委托代理鏈條較長，監(jiān)督成本過高。基于效率的考慮，上級政府會疏于監(jiān)督甚至不予監(jiān)督，造成監(jiān)督制度的軟化。因此，最終對地方政府行為起決定性作用的就是上級政府的考核制度。中央政府通過設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長、稅收收入、就業(yè)等易于量化的指標(biāo)來評估地方政府的執(zhí)政能力和當(dāng)?shù)鼐用竦母＠?，并間接傳達(dá)其政治意圖。對于下級官員來說，數(shù)字也是體現(xiàn)自己工作成績的最有說服力的證據(jù)。因此，數(shù)量化的指標(biāo)幾乎成了我國唯一的評估標(biāo)準(zhǔn)。政府在評估農(nóng)村小額公共工程建設(shè)的成效時，其評價標(biāo)準(zhǔn)僅包括投入資金的數(shù)目、公路里程、自來水普及率等。績效評價機(jī)制的不完善是導(dǎo)致政府對農(nóng)村小額公共工程只注重前期投入，忽視后期管理和維護(hù)的重要原因。

（三）缺乏完善的養(yǎng)護(hù)機(jī)制

我國農(nóng)村小額公共工程養(yǎng)護(hù)機(jī)制的不健全主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是養(yǎng)護(hù)主體不明。由于各級政府缺乏小額公共工程養(yǎng)護(hù)觀念，對建養(yǎng)并重的認(rèn)識深度不夠，因而工程的養(yǎng)護(hù)主體模糊不清，沒有穩(wěn)定的養(yǎng)護(hù)主體。二是養(yǎng)護(hù)資金不足。在農(nóng)村小額公共工程的養(yǎng)護(hù)上，民辦公助的形式使得養(yǎng)護(hù)資金籌措困難，而養(yǎng)護(hù)主體不明確也導(dǎo)致養(yǎng)護(hù)資金缺少穩(wěn)定的來源。三是養(yǎng)護(hù)方法不當(dāng)，養(yǎng)護(hù)人員不專業(yè)。在技術(shù)管理上，既無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，也無專業(yè)和科學(xué)的指導(dǎo)，農(nóng)村小額公共工程的養(yǎng)護(hù)方法普遍不當(dāng)。而相應(yīng)配套的養(yǎng)護(hù)人員也常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派當(dāng)?shù)卮迕窕虼甯刹繐?dān)任，不能很好地履行養(yǎng)護(hù)的職責(zé)。

三、完善我國農(nóng)村小額公共工程建設(shè)的政策建議

（一）重構(gòu)農(nóng)村小額公共工程的供給機(jī)制

1、建立以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的“自下而上”的決策機(jī)制。首先，政府應(yīng)該公開農(nóng)村小額公共工程的供給信息，實現(xiàn)供求信息的對稱；其次，建立合理的農(nóng)民偏好表達(dá)機(jī)制，使農(nóng)民的需求偏好表達(dá)成為農(nóng)村小額公共工程供給機(jī)制中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；再次，要規(guī)范農(nóng)村的“一事一議”制度，給予農(nóng)民充分的權(quán)利，讓農(nóng)民參與小額公共工程供給的決策，從而保證農(nóng)村小額公共工程供給的有效性。

2、構(gòu)建多元化的農(nóng)村小額公共工程供給機(jī)制。當(dāng)前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給匱乏，國家用于農(nóng)村建設(shè)的公共資源有限，要改變這種局面需要引進(jìn)市場機(jī)制，合理劃分政府和市場在提供農(nóng)村小額公共工程等農(nóng)村公共產(chǎn)品上的職責(zé)與范圍，同時應(yīng)當(dāng)引入民間資本來參與農(nóng)村小額公共工程的供給，構(gòu)建一個多層次、多主體的農(nóng)村小額公共工程供給體系。

（二）加強(qiáng)監(jiān)管力度，保障資金的使用效益

1、做好農(nóng)村小額公共工程的管理工作。在建設(shè)農(nóng)村小額公共工程之前應(yīng)進(jìn)行預(yù)算，聘請專業(yè)人員來對工程造價進(jìn)行測算，以保證預(yù)算價格的科學(xué)性、合理性。然后由審計部門將工程造價的預(yù)算結(jié)果和說明交給項目建設(shè)部的領(lǐng)導(dǎo)小組，由領(lǐng)導(dǎo)小組集體討論、確定工程造價標(biāo)的。此外，為確保工程質(zhì)量，審計部門應(yīng)組建工程質(zhì)量監(jiān)督組，并向施工現(xiàn)場派遣工程質(zhì)量監(jiān)管員，對建材質(zhì)量和施工質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管?？傊?，要落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，對農(nóng)村小額公共工程的管理工作，要做到層層負(fù)責(zé)、層層落實。抓好各類管理，要做到公平、公正、公開，對每一批公共資源的調(diào)運(yùn)和使用都要安排人員進(jìn)行管理。

2、加強(qiáng)農(nóng)村小額公共工程建設(shè)中的資金管理。對于農(nóng)村小額公共工程建設(shè)過程中的財政資金，一方面可實行“三專”管理（?？顚Ｓ?、專賬核算、專人管理），確保資金封閉運(yùn)行，防止尋租行為的發(fā)生。另一方面，對于資金使用情況可構(gòu)建適應(yīng)農(nóng)村特點(diǎn)的監(jiān)督機(jī)制，形成一個涵蓋財政、審計、社會輿論的廣泛監(jiān)督體系，并且以專業(yè)性較強(qiáng)的財政監(jiān)督和審計監(jiān)督為重點(diǎn)。此外，有效監(jiān)督的前提是信息公開，且信息披露應(yīng)包括立項、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、工程進(jìn)度等重要環(huán)節(jié)，有效防范資金使用過程中的內(nèi)部人控制，抑制腐敗的滋生。

（三）做好農(nóng)村小額公共工程養(yǎng)護(hù)管理工作

1、理順關(guān)系，明確責(zé)任。要對農(nóng)村水電、公路、沼氣等工程實行長期有效的管理，必須理順關(guān)系，完善相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制。制定小額公共工程養(yǎng)護(hù)、養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)和養(yǎng)管費(fèi)用籌措，以及養(yǎng)管人員隊伍建設(shè)等方面的規(guī)定，出臺一系列辦法和實施細(xì)則，并在養(yǎng)護(hù)機(jī)制、資金、人員等方面予以認(rèn)真落實。應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H制訂出一套切實可行的養(yǎng)護(hù)管理辦法，建立相應(yīng)的規(guī)章制度，明確養(yǎng)護(hù)質(zhì)量評定標(biāo)準(zhǔn)。要有與之配套的獎勵機(jī)制，逐級簽訂養(yǎng)護(hù)責(zé)任合同，使實際工作有章可循，措施到位。建立責(zé)任追究制度，增強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任感，并制定相關(guān)的激勵機(jī)制，提高干部職工的積極性，從根源上使工程養(yǎng)護(hù)得到保證，發(fā)揮養(yǎng)護(hù)資金最大效益。

2、組建隊伍，確保穩(wěn)定。農(nóng)村小額公共工程具有點(diǎn)多、面廣、線長、管理難的特點(diǎn)，要對農(nóng)村小額公共工程實行長期有效的管理，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）還必須建立一支強(qiáng)有力的養(yǎng)護(hù)隊伍，成立辦事高效、面向社會的養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)，對農(nóng)村小額公共工程進(jìn)行檢查，做到建養(yǎng)并重。工程養(yǎng)護(hù)是一項長期性、連續(xù)性的工作，所以它要求養(yǎng)護(hù)隊伍保持相對穩(wěn)定。另外，要對養(yǎng)護(hù)工作人員進(jìn)行養(yǎng)護(hù)知識培訓(xùn)與技術(shù)培訓(xùn)，提高養(yǎng)護(hù)人員的技術(shù)水平和實際操作水平，以此完成勞動力的就地轉(zhuǎn)移。這樣既可以增加當(dāng)?shù)乩习傩盏氖杖?，又能降低養(yǎng)護(hù)成本。

3、發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村小額公共工程養(yǎng)護(hù)中的主體作用。要進(jìn)一步引導(dǎo)建設(shè)好“四議兩公開一監(jiān)督”工作法和“一事一議”制度，堅持群眾自主原則，尊重農(nóng)民群眾意愿，讓廣大農(nóng)民自覺參與到農(nóng)村小額公共工程項目養(yǎng)護(hù)工作中來，充分調(diào)動農(nóng)民群眾在小額公共工程養(yǎng)護(hù)中的積極性，發(fā)揮其主體作用。各村要通過多種形式、多種途徑，對農(nóng)民群眾進(jìn)行深入的宣傳教育，防止農(nóng)民損害農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，讓廣大農(nóng)民都為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)盡一份心，出一份力。讓愛護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施、維護(hù)環(huán)境秩序成為每個群眾自覺的行為，形成一個良好的設(shè)施管理環(huán)境。堅持“誰受益、誰管護(hù)”的原則，各村要積極探索切實可行的日常管護(hù)辦法。基層對小額公共工程設(shè)施的維護(hù)和管理，可以通過村民“一事一議”籌集基金，或采取村民投工投勞的方式進(jìn)行。對于農(nóng)民自主參與、直接受益的建設(shè)項目，要通過政府資金引導(dǎo)，通過以獎代補(bǔ)等方式，引導(dǎo)農(nóng)民投工投勞、投資投物做養(yǎng)護(hù)。