企業(yè)合規(guī)不起訴監(jiān)管問題比較研究

楊宇冠，李涵笑

(1.中國政法大學 訴訟法學研究院，北京 100088；2.中國政法大學 刑事司法學院，北京 100088)

2021年6月3日我國最高人民檢察院聯(lián)合多部門發(fā)布的《關于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制的指導意見(試行)》(以下簡稱《意見》)，對第三方機制管委會的組成職責、監(jiān)管機制的啟動運行等內容進行規(guī)范，探索在法律框架下構建 “檢察主導、各方參與、客觀中立、強化監(jiān)督”的企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)管機制的可行路徑[1]。世界上一些國家已經(jīng)有比較完備的企業(yè)合規(guī)法律法規(guī)和大量案例，而且還建立了企業(yè)合規(guī)監(jiān)管機制。檢察機關對涉案企業(yè)合規(guī)通過不起訴和制定可撤回起訴協(xié)議的方式同時對企業(yè)合規(guī)的整改進行規(guī)制，并相應地建立監(jiān)管制度。企業(yè)合規(guī)不起訴和可撤回起訴并非司法機關處理企業(yè)合規(guī)案件之目的，而是司法機關利用這個制度來促進企業(yè)制定合規(guī)計劃。這不僅關系到企業(yè)合規(guī)不起訴的效果，也關系到切實利用這項制度保障和促進我國企業(yè)經(jīng)濟活動的健康運行。對一些國家企業(yè)合規(guī)案件不起訴和可撤回起訴及后續(xù)監(jiān)管的制度進行研究，可以作為我國有關部門的參考，也可以為法律界對企業(yè)合規(guī)不起訴制度的相關研究提供更廣闊的視野。

一、 問題提出

企業(yè)合規(guī)不起訴制度，是指公訴機關對于涉嫌刑事違法的涉案企業(yè)及其雇員，在一定的條件下作出不起訴決定的制度。相較于對企業(yè)和負責人不判實刑，企業(yè)合規(guī)不起訴對企業(yè)依法合規(guī)的刑事激勵作用更為顯著。如何發(fā)展和完善我國檢察和其他機關對企業(yè)合規(guī)的處理機制，國內學界主要存在三種觀點：一種觀點主張借鑒域外國家的可撤回起訴協(xié)議(Deferred Prosecution Agreement，DPA)制度[2]，(1)“Deferred Prosecution Agreement”(DPA)是英美法系國家刑事訴訟中公訴方和被告方達成的，并經(jīng)過法官審查批準而生效的“可撤回起訴協(xié)議”。將企業(yè)合規(guī)整改作為檢察機關作出不起訴或者可撤回起訴決定的前提條件[3]；(2)關于這一觀點的詳細論證可見《新華文摘》(半月刊)2021年第9期，第19-22頁。另一種觀點主張進一步擴大我國附條件不起訴的適用范圍，將企業(yè)合規(guī)措施以及整改評估結果具象化為附條件不起訴的主要依據(jù)[4]；還有一種觀點主張適用認罪認罰從寬制度，將合規(guī)整改作為涉案企業(yè)認罪認罰的具體形式，以不起訴決定作為從寬的主要體現(xiàn)[5]。從 2020年以來我國最高人民檢察院公布的典型案例來看，相當一部分企業(yè)刑事合規(guī)作出不起訴處理的案件，均是適用酌定不起訴進行處理。(3)例如，2020年重慶西充積極辦理民營企業(yè)非法集資案，西充縣檢察院依法對馮某及置業(yè)公司作出酌定不起訴決定。還有上海市長寧區(qū)檢察機關在近日對一批涉嫌虛開發(fā)票的企業(yè)及經(jīng)營者采用“相對不起訴+檢察建議”的方式，在對涉案企業(yè)不起訴的同時，建議稅務機關幫助涉案企業(yè)開展刑事合規(guī)管理。江蘇省無錫市新吳區(qū)人民檢察院于2020年3月對一家涉嫌虛開增值稅專用發(fā)票的科技創(chuàng)新型民營企業(yè)作出相對不起訴決定，并要求該公司建立并完善刑事合規(guī)制度。檢察機關作出不起訴決定后，涉案企業(yè)在法律上處于無罪狀態(tài)。這種法律定位對于企業(yè)本身的持續(xù)經(jīng)營發(fā)展無疑具有巨大的積極社會效應。

作為一項新興制度，社會上也會對此機制存在一些突出的疑問。首先，在恢復性司法理念下，涉案企業(yè)合規(guī)不起訴制度是否會成為犯罪企業(yè)規(guī)避刑罰制裁的“避風港”；其次，以合規(guī)為條件適用酌定不起訴的企業(yè)，如何在法律框架下監(jiān)督評估涉案企業(yè)的合規(guī)有效性；最后，檢察機關作為不起訴決定的權力主體，是否存在包庇涉案企業(yè)中的個人，通過企業(yè)合規(guī)不起訴制度規(guī)避對實際犯罪主體的懲罰等問題。

目前我國企業(yè)合規(guī)不起訴的監(jiān)管機制建設仍然處于探索階段，《意見》中第14條規(guī)定明確，對涉案企業(yè)的第三方合規(guī)監(jiān)管材料將成為檢察機關作出不起訴決定的重要參考。然而在如何評估相關合規(guī)材料的有效性，強化第三方機制的監(jiān)管質效等方面，無論是理論層面還是實踐層面仍存在較大的研究空間。企業(yè)合規(guī)可撤回起訴協(xié)議在美、英、法、加、澳等國得到廣泛應用，但是一些操作層面的隱憂已經(jīng)折射在司法實踐中。例如，2015年9月美國司法部宣布與通用汽車(General Motors)達成9億美元的可撤回起訴協(xié)議。在此案中，通用汽車公司被指控隱藏有關其車輛點火開關的安全缺陷信息，導致全球124人死亡。隨后通用汽車以履行可撤回起訴協(xié)議的方式避免了公司中的個人被刑事追責。美國地方法院法官埃米特·沙利文(Emmet Sullivan)認為：“這是一個令人震驚的案例，這種做法很可能使有罪的人免予受到刑事指控?！盵6]要消除對企業(yè)合規(guī)不起訴制度在實操層面的擔憂，離不開對合規(guī)整改計劃的嚴格監(jiān)管。只有對合規(guī)整改進行嚴格監(jiān)督，才能避免企業(yè)合規(guī)流于形式，成為涉案企業(yè)逃避法律制裁的灰色地帶，而企業(yè)合規(guī)不起訴制度作為我國的新興司法范式，國家層面的監(jiān)管機制仍然存在一定空白。

截至2021年3月，我國檢察系統(tǒng)六個企業(yè)合規(guī)監(jiān)管試點單位所在省市對涉罪民營企業(yè)合規(guī)不起訴的人數(shù)均呈現(xiàn)上升趨勢。(4)六個試點人民檢察院分別為：上海市浦東新區(qū)、金山區(qū)人民檢察院，廣東省深圳市南山區(qū)、寶安區(qū)人民檢察院，江蘇省張家港市人民檢察院，山東省郯城縣人民檢察院。廣東省檢察院對民營企業(yè)涉罪案件不起訴人數(shù)從2019年的1011人增加到2020年的1272人。(5)數(shù)據(jù)來源于《2021年廣東省人民檢察院工作報告》，載廣東省人民檢察院陽光檢務網(wǎng), http: //www. gd.jcy. gov. cn/ tjbg/ jcbg/202101/t20210127_3115958.shtml,最后訪問日期：2021年7月26日。山東省人民檢察院2019年依法對涉罪民營企業(yè)人員不捕不訴1207人，2020年對涉罪民營企業(yè)人員不捕不訴率高出整體刑事案件5.1%。(6)數(shù)據(jù)來源于《2020年全省檢察機關主要辦案數(shù)據(jù)》，載山東省人民檢察院官網(wǎng)，http:// www. sdjcy. gov. cn/ html/2021/ajsjgk_0218/19661.html, 最后訪問日期：2021年7月26日。上海市人民檢察院2019年對涉案企業(yè)人員依法不捕不訴1201人，以期最大限度減少對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的影響。(7)數(shù)據(jù)來源于《上海市人民檢察院工作報告——2020年1月18日在上海市第十五屆人民代表大會第三次會議上》，載上海檢察網(wǎng)，https://www.sh.jcy.gov.cn/gzbg/2013/rdhgzbg/61587.jhtml，最后訪問日期：2021年7月26日。在大規(guī)模適用企業(yè)合規(guī)不起訴的背景下，對于涉案企業(yè)不起訴的監(jiān)管工作必須配套展開，構建多元合規(guī)監(jiān)管機制并實現(xiàn)與刑事訴訟程序的精準銜接。企業(yè)合規(guī)不起訴監(jiān)管機制的構建應當是企業(yè)合規(guī)不起訴或者可撤回起訴協(xié)議的達成條件，是與后續(xù)工作相聯(lián)系的紐帶，也是企業(yè)合規(guī)不起訴或撤回起訴效果得以實現(xiàn)的必要措施。通過對域外一些國家已經(jīng)建立的主要合規(guī)監(jiān)管機制理論的審視，能夠對我國發(fā)展具有本土特色的合規(guī)不起訴制度的監(jiān)管機制帶來一些啟發(fā)。

(一) 合規(guī)計劃的有效性評估

隨著企業(yè)合規(guī)不起訴制度的構建發(fā)展，民營企業(yè)受到這種處理的案件日益增多。一些國家負責起訴的部門對于這類企業(yè)犯罪越來越多地采取訂立可撤回起訴協(xié)議或者不起訴協(xié)議的方式，以促進企業(yè)制定合規(guī)計劃。域外所建立的企業(yè)合規(guī)不起訴的監(jiān)管機制，以實現(xiàn)不起訴的刑事激勵為目的，主要由三個部分構成：一是評估企業(yè)合規(guī)計劃的有效性；二是設置企業(yè)獨立內部監(jiān)督體系和外部監(jiān)督體系；三是判斷企業(yè)合規(guī)補救措施對消除犯罪危害行為的成效。

一些國家的檢察機關在對企業(yè)合規(guī)案件作出不起訴決定時所依據(jù)的核心要件是幫助和促進涉案企業(yè)制定和實施的合規(guī)計劃，其具體內容及執(zhí)行方式無疑是檢察機關和有關部門進行監(jiān)管的重頭戲。在刑事案件中，企業(yè)合規(guī)計劃的有效與否直接決定了檢察機關是否對涉案企業(yè)提起公訴。因此在適用刑事合規(guī)制度的域外國家，檢察機關通常會重點考察涉案企業(yè)是否建立了可以有效檢測和防止不當行為的企業(yè)合規(guī)治理機制。具體而言，影響企業(yè)合規(guī)計劃有效性的因素可以歸納為兩大方面。

一方面，合規(guī)計劃的針對性。司法實踐中檢察機關的合規(guī)整改要求一般指向企業(yè)對某一具體法律法規(guī)或監(jiān)管規(guī)定等的違反。涉案企業(yè)合規(guī)的重點并非完全聚焦于事無巨細地覆蓋企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的每一環(huán)節(jié)，尤其是在企業(yè)合規(guī)不起訴的場域中，有針對性的合規(guī)計劃是企業(yè)能夠在規(guī)定的期限內完成的合規(guī)工作的主要內容。具有針對性的合規(guī)計劃需要設立專門性的合規(guī)組織、合規(guī)政策和管理手冊、預防體系、識別體系以及專門性的應對機制。對于這些專門性的合規(guī)管理體系的建設，域外往往賦予檢察官較大的干預權限。在美國，企業(yè)合規(guī)可撤回起訴協(xié)議賦予檢察機關相當大的管理企業(yè)內部具體事務的權限，有些職權甚至超過企業(yè)行業(yè)監(jiān)管機構所限定的范圍，這些權限包括：禁止向政府人員提供好處，包括旅行和娛樂活動[7]。

英國企業(yè)刑事犯罪案件一般是由英國皇家檢察署(Crown Prosecution Service, CPS)和專門負責此項事務的部門即英國嚴重欺詐調查局(Serious Fraud Office， SFO)負責適用DPA治理公司犯罪，(8)The SFO was created and given its powers under the Criminal Justice Act 1987 and was established in 1988.確定嫌疑人在調查后是否應面臨刑事指控，并享有起訴裁量權[8]。英國皇家檢察長和英國嚴重欺詐調查局主任依據(jù)2013年英國《犯罪與法院法》(the Crime and Courts Act 2013)附件17第6(1)款規(guī)定共同發(fā)布了英國《可撤回起訴協(xié)議操作守則》(Deferred Prosecution Agreements Code of Practice，DPA Code)，以便為檢察官在評估合規(guī)計劃方面提供業(yè)務指導，(9)Crime and Courts Act 2013(Last updated: 29 April 2013), Paragraph 6, Schedule 17, Code on DPAs.其中第7.5款規(guī)定企業(yè)合規(guī)計劃中的具體條款必須與企業(yè)所涉犯罪相稱，并應根據(jù)案件的具體事實量身定制。通過與企業(yè)代表的商議所制定和實施的合規(guī)計劃無疑更加符合企業(yè)發(fā)展特性，能夠切實發(fā)揮合規(guī)計劃的實效。(10)Deferred Prosecution Agreements Code of Practice ( published in 14 February 2014), paragraph 7.5.

另一方面，合規(guī)計劃的合理性?；谠V訟效率和訴訟法定時限的考量，企業(yè)合規(guī)應當在一定期限內完成并接受評估，以便檢察機關在規(guī)定時間內作出起訴與否的決定。合理的合規(guī)計劃對于涉案企業(yè)能否有效完成合規(guī)整改獲得不起訴決定具有舉足輕重的作用。合規(guī)計劃合理性的判斷標準主要分為兩點：一是契合企業(yè)經(jīng)營的具體內容；二是符合企業(yè)的規(guī)模。為滿足第一點，檢察官在制定合規(guī)計劃時，傾向于咨詢在制定企業(yè)行為準則方面具有豐富經(jīng)驗的機構，如銀監(jiān)會、證交所、稅務機關等機構，協(xié)助檢察官評估企業(yè)合規(guī)整改計劃的合理性。美國司法部出臺的《司法手冊》(The Unites States Justice Manual)對此有明確的規(guī)定:“檢察官應咨詢具有專業(yè)知識的聯(lián)邦和州相關機構，以評估程序設計和實施的適當性。例如，州和聯(lián)邦銀行，保險和醫(yī)療委員會，國防部，衛(wèi)生與公共服務部，環(huán)境保護局以及證券交易委員會等在遵守合規(guī)計劃方面具有豐富經(jīng)驗的機構，對檢察官在評估此類程序時提供幫助?！?11)The Unites States Justice Manual: 9-28.000-Principles of Federal Prosecution of Business Organizations, B. Comment.此外，考慮到涉案企業(yè)不同的規(guī)模，SFO出臺的《嚴重欺詐調查局操作手冊》(The SFO Operational Handbook)中指出：“合規(guī)計劃安排的范圍具體取決于企業(yè)的規(guī)模和業(yè)務的性質。較大的企業(yè)可以設立合規(guī)部門以負責監(jiān)督和幫助確保整個企業(yè)的有效合規(guī)。而對于可能沒有單獨的合規(guī)部門的中小型企業(yè)，可以設置單獨的合規(guī)監(jiān)督官等對企業(yè)作出合理的合規(guī)安排。”[9]這種按照企業(yè)業(yè)務性質和具體規(guī)模制定的合規(guī)計劃在加拿大與澳大利亞的合規(guī)不起訴制度中也有相類似的規(guī)定。可以發(fā)現(xiàn)，在復雜的監(jiān)管環(huán)境中經(jīng)營的企業(yè)，并非僅通過檢察官的一般經(jīng)驗就可以制定出契合企業(yè)發(fā)展特性的合規(guī)計劃并開展科學有效的監(jiān)督工作。將合規(guī)計劃的針對性與合理性作為合規(guī)有效性的評估標準無疑比簡單地提出企業(yè)合規(guī)的檢察建議更加行之有效。

(二) 內外部獨立監(jiān)督體系的設置

獨立的企業(yè)內部監(jiān)督體系和外部監(jiān)督機構是企業(yè)合規(guī)整改并受到嚴格監(jiān)管的重要體現(xiàn)。企業(yè)在合規(guī)整改期間處于一種相對動態(tài)和不穩(wěn)定的狀態(tài)，無論是合規(guī)計劃的具體落實還是檢察建議的貫徹響應，都離不開特定的監(jiān)督機構定期進行評估，及時給予反饋。企業(yè)的合規(guī)整改監(jiān)督機制實際上呈現(xiàn)一種由內向外的監(jiān)督形態(tài)。通過獨立的內部監(jiān)督體系聚焦企業(yè)內部具體需要合規(guī)整改的各項事宜，再結合外部專業(yè)的監(jiān)督機構運用專業(yè)技能對合規(guī)整改的工作內容和操作方法進行評估，最終形成完備的內外兼修的合規(guī)整改監(jiān)督機制。

第一，在構建獨立的企業(yè)內部監(jiān)督體系方面，根據(jù)企業(yè)的規(guī)模，管理結構和環(huán)境可以設立相應的內部監(jiān)督部門或者監(jiān)督員。在中小企業(yè)中，往往會要求由企業(yè)負責人或財務審計方面的負責人承擔內部合規(guī)整改的監(jiān)督員身份，并親自參與發(fā)起、制定和實施內部合規(guī)程序以及對企業(yè)合規(guī)至關重要的決策。在大型跨國企業(yè)中，一般通過設立合規(guī)監(jiān)督組織的方式，通過諸如建立新的合規(guī)監(jiān)督董事會委員會等方式，負責制定企業(yè)合規(guī)整改的政策，責成管理層設計、運行和監(jiān)控合規(guī)程序，并定期審查這些政策和程序。(12)U.S.S.G.§8B2.1 note 2(C).在美國，企業(yè)內部合規(guī)監(jiān)管體系的構建主要包括如下內容：(1)明確內部監(jiān)督體系或個人所需的資格；(2)篩選監(jiān)管機構；(3)合規(guī)整改期內更換內部監(jiān)管體系需要存在必要性理由；(4)在限定的60天內完成內部監(jiān)管機構的選擇；(5)解釋監(jiān)督者的職責和范圍；(6)明確監(jiān)督期限。(13)Ronald C. Machen, Erin G.H. Sloane and Emily Stark, The DOJ’s New Corporate Monitor Policy,at https:// corpgov.law.harvard.edu/2018/11/05/the-dojs-new-corporate-monitor-policy/ (Last visited on July 27, 2021).英國近年來的很多企業(yè)合規(guī)不起訴的判例中，也明確要求涉案企業(yè)設置獨立的內部監(jiān)督體系。如在2020年SFO與空中客車公司(Airbus SE)簽訂的可撤回起訴協(xié)議中，英國檢察官明確要求該公司建立包括更換執(zhí)行委員會高級管理人員，建立負責道德與合規(guī)的董事會小組委員會，修訂行為準則和進行相關培訓，加強內部升級流程以及合同信用治理等在內的內部合規(guī)監(jiān)管體系。(14)SFOv. Airbus SE [2020]WC2A 2LL.

第二，在設立獨立的外部監(jiān)督體系方面，主要是通過司法機關指定獨立的監(jiān)督機構或獨立監(jiān)督員，從外部對企業(yè)整體合規(guī)整改狀況進行定期評估監(jiān)管。在英國，外部監(jiān)督機構由檢察機關指派，利用其專業(yè)能力對企業(yè)合規(guī)內部合規(guī)整改進展以及內部監(jiān)管工作進行評估，并及時向檢察機關反饋合規(guī)整改中的特定不當行為，以期減少將來企業(yè)觸犯相同刑事犯罪風險的概率。(15)Deferred Prosecution Agreements Code of Practice ( published in 14 February 2014), Paragraph 7.12.在法國，對企業(yè)合規(guī)進行外部監(jiān)管已經(jīng)通過《薩賓第二法案》(Loi Sapin Ⅱ)確立為一項必要的制度。(16)le code de procédure pénale les articles 41-1-2 et 180-2.該法案確立了法國反腐敗局(L’Agence Fran?aise Anticorruption , AFA) 作為法定的外部監(jiān)督評估機構，對檢察官與涉案企業(yè)簽訂“公共利益司法協(xié)議”(Convention Judiciaire D’intérêt Public，CJIP)進行最長達3年的監(jiān)管[10]。(17)法國的這種制度借鑒了美國可撤回起訴協(xié)議,可使相關企業(yè)通過與檢察官簽訂CJIP進行合規(guī)整改，并接受法國反腐敗局的監(jiān)管，得以免予被提起訴訟或者終止訴訟。外部監(jiān)督機構的出現(xiàn)具有雙重積極意義，一方面減輕了企業(yè)內部監(jiān)督體系的監(jiān)管壓力，另一方面為檢察官在行使起訴裁量權時提供了更加全面的評估依據(jù)。因此外部監(jiān)督體系在域外適用涉案企業(yè)合規(guī)不起訴制度的國家得到了廣泛的應用。據(jù)美國學者統(tǒng)計，美國涉案企業(yè)合規(guī)不起訴協(xié)議中有超過一半都任命了外部監(jiān)督員[11]。在企業(yè)合規(guī)整改過程中，獨立的外部第三方監(jiān)管體系具有對企業(yè)合規(guī)整改潛在風險進行盡職調查的職責。企業(yè)內部監(jiān)管機構與外部監(jiān)管機構應當建立明確的協(xié)作共通渠道，賦予外部監(jiān)管機關能夠充分履職的企業(yè)內部調查管理權限[12]。

(三) 合規(guī)補救措施對消除危害行為的成效

合規(guī)不起訴制度作為涉案企業(yè)的刑事激勵措施，具有確認企業(yè)在法律上為無罪狀態(tài)的重要意義。在企業(yè)合規(guī)的監(jiān)管機制中，判斷企業(yè)合規(guī)補救措施是消除危害行為成效的重要一環(huán)。這種對犯罪行為的補救，包括兩部分內容：第一部分是關于合規(guī)計劃對企業(yè)被指控犯罪時的補救；第二部分是企業(yè)在合規(guī)整改過程中存在新的不當行為時的補救。

首先，在對涉案企業(yè)具體危害行為的補救方面，影響檢察機關判斷企業(yè)是否實施了有效補救的三個主要因素是：企業(yè)內部員工紀律、恢復原狀程度和企業(yè)整改效果。美國司法部認為，在確定是否起訴企業(yè)時，檢察官可以考慮企業(yè)是否已采取了有意義的補救措施，因為企業(yè)對不當行為的回應充分說明了其確保不會再次發(fā)生這種不當行為的意愿；完全認識到自己不當行為的嚴重性并對此承擔責任的企業(yè)，應采取措施實施必要的涉案員工處置、犯罪損害賠償和企業(yè)整改。《美國量刑指南手冊2018》(United States Sentencing Commission Guidelines Manual 2018)第8章規(guī)定：“按照一般原則，企業(yè)應當采取一切適當步驟向受害者提供賠償，并以其他方式補救由犯罪造成或可能造成的損害?？梢允褂没謴驮瓲罨蛞蠡謴驮瓲畹木徯塘顏硌a償犯罪受害人?！?18)United States Sentencing Commission Guidelines Manual 2018 (USSG), Chapter 8 Sentencing of Organizations, §8B1.1-§8B2.1.類似的規(guī)定在英國的《公司起訴指南》(Guidance on Corporate Prosecutions)中也有體現(xiàn)，英國檢察機關將企業(yè)是否采取補救措施作為是否提起公訴的重要考量因素。(19)Guidance on Corporate Prosecutions (published in late2009/early2010), 32second(a).在借鑒吸收英美可撤回起訴制度并經(jīng)過本土化改良發(fā)展的法國《薩賓第二法案》中，設立的“公共利益司法協(xié)議”也包括諸如“支付金額不得超過參照前三年計算的平均年營業(yè)額30%的公共利益罰款；在可以確定受害者的情況下賠償對受害者造成的損害”等義務。(20)Guidelines on the Implementation of the Convention Judiciaire D’Interet Public (Judicial Public Interest Agreement).p.3.不難發(fā)現(xiàn)，對于涉案企業(yè)在合規(guī)期間是否實施積極的補救措施并消除危害行為造成或可能造成的損害是檢察官據(jù)以作出不起訴決定的實質性考量情節(jié)。

其次，在企業(yè)合規(guī)整改過程中出現(xiàn)的不當行為的補救方面，如果企業(yè)實施的合規(guī)計劃有效識別到這類新出現(xiàn)的不當行為，域外的做法是一般允許企業(yè)進行及時補救和自我報告。由于此時補救的目的是防止因當下的違法不當行為而造成將來的損害，檢察機關在對此種情況下的企業(yè)合規(guī)補救措施進行評估時，通常將企業(yè)補救工作的及時性和徹底性視為該企業(yè)合規(guī)計劃有效性的重要指標。具體而言，在英美兩國，對這類合規(guī)中出現(xiàn)的新不當行為的補救成效評估工作由檢察機關負責。在法國既可以由檢察機關負責，也可以由反腐敗局進行實質審查。審查的主要內容包括：(1)這種補救計劃是否具有動態(tài)發(fā)展的應對不斷變化的合規(guī)風險的能力；(2)是否能夠適應并及時識別當下以及未來不斷變化發(fā)展的風險；(3)企業(yè)在發(fā)現(xiàn)不當行為后是否對導致行為發(fā)生的根本原因進行充分誠實的分析和總結；(4)是否了解為防止未來類似事件再次發(fā)生當下企業(yè)需要實施何種程度的補救措施。涉案企業(yè)對于合規(guī)過程中出現(xiàn)的新不當行為如果沒有采取及時徹底的補救措施，在一定程度上可以反映出涉案企業(yè)主觀上對于未來的合法合規(guī)經(jīng)營發(fā)展的意愿。涉案企業(yè)若僅僅任務式被動完成檢察機關和第三方監(jiān)管體系提出的針對性整改內容，而未能充分發(fā)揮主觀性對企業(yè)新的合規(guī)風險進行糾正，其再犯罪的可能性遠大于及時徹底對新不當行為進行補救的企業(yè)，相應地前者獲得被不起訴決定的可能性遠低于后者。

國家有關部門對企業(yè)合規(guī)整改之目的是維護企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。例如2020年史上最大規(guī)模和最受關注的空中客車集團(Airbus Group SE)腐敗行賄案，最終通過與法國、英國和美國的司法機關分別簽訂類似的可撤回起訴協(xié)議或公共利益司法協(xié)議，付出近40億美元罰款的代價而告一段落[13]。此案的發(fā)生也促使越來越多的國家和企業(yè)意識到合規(guī)監(jiān)管機制的重要性，出臺各類規(guī)范手冊從合規(guī)計劃的有效性、企業(yè)內外監(jiān)督體系的構成以及不當行為補救措施的成效入手，完善合規(guī)監(jiān)管機制。我國在敏銳意識到企業(yè)合規(guī)不起訴的監(jiān)管機制在保障企業(yè)發(fā)展以及預防企業(yè)再犯罪中的重要性的同時，也要認識到合規(guī)監(jiān)管機制絕非固化的司法模式，要充分發(fā)揮其為我國企業(yè)健康生產(chǎn)經(jīng)營保駕護航的制度功能，還需在我國法學土壤上培育適合本國經(jīng)濟發(fā)展，符合本國法律規(guī)制框架的監(jiān)管機制。

二、 我國合規(guī)不起訴監(jiān)管機制探索

作為合規(guī)監(jiān)管機制的主要監(jiān)管對象，我國境內的企業(yè)也分為不同的類型。從境內經(jīng)營企業(yè)合規(guī)建設的視角來看，可以將我國企業(yè)大體分為中央企業(yè)、大型企業(yè)、中小微企業(yè)[14]。對于不同屬性的企業(yè)，我國目前適用的合規(guī)監(jiān)管機制也存在明顯的不同。我國相關部門，特別是檢察機關對企業(yè)合規(guī)后期監(jiān)管雖然起步晚，但由于得到相關部門的高度重視，不僅出臺了一系列的規(guī)范文件，而且進行了試點，取得不少寶貴經(jīng)驗。這些探索不僅對發(fā)展和完善我國的企業(yè)合規(guī)監(jiān)管機制具有重要作用，也為世界范圍內方興未艾的企業(yè)合規(guī)后期監(jiān)管問題提供了中國經(jīng)驗。

(一) 中央企業(yè)合規(guī)不起訴的監(jiān)管機制

中央企業(yè)在我國經(jīng)濟發(fā)展中擔當頂梁柱作用，對我國經(jīng)濟發(fā)展具有舉足輕重的作用。因此中央企業(yè)的合規(guī)管理需求最為迫切，合規(guī)管理體系發(fā)展最早。早在2016年國資委就確立了中國中鐵、東方電氣集團、中國石油、中國移動、招商局集團為合規(guī)試點單位。經(jīng)過2年的試點工作，2018年國資委出臺了《中央企業(yè)合規(guī)管理指引(試行)》(國資發(fā)法規(guī)〔2018〕106號)(以下簡稱《指引》)對加強中央企業(yè)的合規(guī)管理體系作出具體要求?！吨敢芬?guī)定，當中央企業(yè)面臨因企業(yè)及員工不合規(guī)行為從而引發(fā)法律責任，尤其是刑事法律責任的合規(guī)風險時，合規(guī)委員會統(tǒng)籌領導，合規(guī)管理負責人牽頭，相關部門協(xié)同配合，最大限度化解風險、降低損失。同時，要深入查找根源，完善相關制度，堵塞管理漏洞，強化過程管控，持續(xù)改進提升。(21)《中央企業(yè)合規(guī)管理指引(試行)》第19條規(guī)定：“加強合規(guī)風險應對，針對發(fā)現(xiàn)的風險制定預案，采取有效措施，及時應對處置。對于重大合規(guī)風險事件，合規(guī)委員會統(tǒng)籌領導，合規(guī)管理負責人牽頭，相關部門協(xié)同配合，最大限度化解風險、降低損失?！钡?2條規(guī)定：“開展合規(guī)管理評估，定期對合規(guī)管理體系的有效性進行分析，對重大或反復出現(xiàn)的合規(guī)風險和違規(guī)問題，深入查找根源，完善相關制度，堵塞管理漏洞，強化過程管控，持續(xù)改進提升。”

這實際上與域外對于企業(yè)適用可撤回起訴時，要求存在不當行為的企業(yè)所承擔的內部合規(guī)整改路徑十分相似，即存在合規(guī)計劃并不能成為中央企業(yè)的“免死金牌”。若存在涉刑事犯罪的情況，檢察機關在綜合判定其犯罪情節(jié)和犯罪危害結果的基礎上，愿意以合規(guī)整改為前提作出不起訴決定的，中央企業(yè)仍需在原有合規(guī)計劃上進行針對性的改進完善，并通過內外部的合規(guī)監(jiān)管組織定期評估，消除其犯罪危害。國資委出臺的這份《指引》在中央企業(yè)觸犯刑法面臨刑事追責時，為檢察機關提供了以企業(yè)合規(guī)整改預期內容、合規(guī)實施具體方向和合規(guī)預期目標等環(huán)節(jié)為依托，構建科學有效的合規(guī)監(jiān)管機制的可靠參考。

(二) 大型企業(yè)合規(guī)不起訴的監(jiān)管機制

大型企業(yè)是指除中央企業(yè)以外的，包括地方國有大型企業(yè)以及民營大型企業(yè)在內的企業(yè)的總稱。對于地方國有企業(yè)，《指引》中第29條要求地方國有企業(yè)也可以參照指引，積極推進企業(yè)合規(guī)管理工作。對于民營大型企業(yè)，目前我國還缺乏統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)范對這類企業(yè)的合規(guī)管理進行規(guī)定。可供參考的是2018年國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會正式批準發(fā)布的《合規(guī)管理體系指南》(GB/T 35770-2017)。指南并未明確規(guī)定企業(yè)應當遵循的剛性合規(guī)管理機制，但是已設計了監(jiān)管流程(詳見圖1。)

圖1 合規(guī)管理流程圖(22)圖片來源于中華人民共和國國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局與中國國家標準化管理委員會2017年2月4日發(fā)布的《合規(guī)管理體系指南》(GB/T 35770-2017),第IV頁。

圖1以建立合規(guī)管理體系為起點，以合規(guī)方針制定、合規(guī)義務和風險識別評價為操作路徑，對合規(guī)問題進行整改和反饋評估。通過該流程，當大型企業(yè)存在違反刑法規(guī)定的某些行為時，如果能夠認罪認罰并且符合可以適用酌定不起訴的犯罪情節(jié)和犯罪結果，檢察機關將根據(jù)流程對其提出合規(guī)整改的檢察建議，隨后將細化各項權責安排，完成整個合規(guī)整改的監(jiān)管流程，并最終通過檢察機關的合規(guī)整改評估以實現(xiàn)出罪目的。

此外,不少地區(qū)均出臺了有關大型企業(yè)的合規(guī)監(jiān)管規(guī)定。例如在上海發(fā)布的《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》和《完善企業(yè)經(jīng)營管理檢察建議分類指引》中，(23)《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第7條第2款規(guī)定:“各區(qū)、各部門可以結合實際情況，在法治框架內積極探索優(yōu)化營商環(huán)境具體措施。對探索中出現(xiàn)失誤或者偏差，但有關單位和個人依照國家和本市有關規(guī)定決策實施，且勤勉盡責、未牟取私利的，不作負面評價，依法予以免責或者減輕責任。”以檢察建議指引方式引導特色行業(yè)重點領域堵塞漏洞、規(guī)范經(jīng)營管理，建立行之有效的合規(guī)管理體系。這對于相當一部分大型企業(yè)來說，提供了規(guī)范企業(yè)內部合規(guī)體系的地區(qū)性指導。當大型企業(yè)涉罪時，這類區(qū)域性的合規(guī)管理規(guī)范對于企業(yè)配合建立合規(guī)監(jiān)管體系，接受所屬地方檢察機關的監(jiān)管評估具有積極意義。一些監(jiān)管部門也出臺了相應的合規(guī)管理規(guī)定，要求所涉及的大型企業(yè)執(zhí)行貫徹，例如2017年中國證監(jiān)會發(fā)布《證券公司和證券投資基金管理公司合規(guī)管理辦法》，要求中國境內設立的證券公司和證券投資基金管理公司一律實施合規(guī)管理，依法建立合規(guī)機構。

大型企業(yè)依托雄厚的資金實力和專業(yè)的人員配置，在合規(guī)管理內部風險控制等方面具備優(yōu)勢。無論是地方政府還是行業(yè)監(jiān)管機構對這類企業(yè)的關注度也較高。在實踐中，針對大型涉案企業(yè)建立合規(guī)不起訴的監(jiān)管機制時，可供參考和借鑒的標準既可以遵循更高一級的中央企業(yè)的標準，也可以配合地方國有企業(yè)或者行業(yè)監(jiān)管機構的標準，在操作層面的難度比中小微企業(yè)要低許多。

(三) 中小微企業(yè)合規(guī)不起訴的監(jiān)管機制

中小微企業(yè)不同于中央企業(yè)和大型企業(yè)，在人員構成和營業(yè)收入方面均體量較小，并且其構成多為民營企業(yè)。相比于中央企業(yè)和大型企業(yè)，民營中小微企業(yè)的風險承受與風險控制能力都略顯不足，哪怕是企業(yè)內部控制方面的問題都可能導致其資金鏈徹底斷裂[15]，更遑論涉及刑事犯罪的風險對這類企業(yè)的沖擊。受2020年新冠肺炎疫情的影響，我國很多中小微民營企業(yè)受到重創(chuàng)，很多中小微民營企業(yè)為了生存只能鋌而走險，在法律的灰色地帶試探，如果一味適用“嚴打”的思想，大量起訴這類犯罪，無論最后審判結果如何，對于這類企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展和商譽無疑會造成毀滅性打擊。在此背景下，最高人民檢察院出臺了《關于充分發(fā)揮檢察職能服務保障“六穩(wěn)”“六?！钡囊庖姟?，該意見指出“六穩(wěn)”“六?！标P鍵在于保企業(yè)，要努力落實讓企業(yè)“活下來”“留得住” “經(jīng)營得好”的目標。由此涉案企業(yè)合規(guī)不起訴開始在部分地區(qū)展開。

目前我國司法實踐中對于中小微民營企業(yè)合規(guī)不起訴主要體現(xiàn)為“檢察建議+酌定不起訴”的形式。一個好的合規(guī)不起訴制度得以在企業(yè)適用的核心，不僅需要有符合法律規(guī)范的規(guī)則，還需要具備一個科學的合規(guī)流程圖[16]。2021年3月最高檢出臺了關于合規(guī)監(jiān)管機制流程圖，對涉案企業(yè)的合規(guī)監(jiān)管采取“檢察建議+檢察意見+第三方機構評估”的機制。在同年6月《意見》中，最高檢等部門再次細化了第三方監(jiān)督評估組織選任機制和履職方式，增強了檢察主導下企業(yè)合規(guī)監(jiān)管的可操作性。在中央層面的積極推動下，各地檢察機關出臺的規(guī)范性文件也開始對企業(yè)合規(guī)的監(jiān)管機制進行探索。例如2020年4月，深圳市龍華區(qū)人民檢察院根據(jù)該院受理刑事案件實際情況，印發(fā)了《關于對涉民營經(jīng)濟刑事案件實行法益修復考察期的意見(試行)》。其中規(guī)定，對移送審查起訴的涉民營經(jīng)濟案件，犯罪嫌疑人有修復受損法益意愿的，由犯罪嫌疑人提出合規(guī)整改方案，對被侵害的法益進行修復，并由檢察機關在法定審查起訴期間內設置法益修復考察期，在期滿之后視情況作出相對不起訴或者提出從輕處罰的建議。再如，六個試點單位之一的張家港市人民檢察院主張，合規(guī)監(jiān)督是檢察機關保護市場主體、優(yōu)化營商環(huán)境、促進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，從操作層面上要將單位的合規(guī)體系建設情況、責任人的合規(guī)表現(xiàn)等納入起訴必要性的考量情節(jié)[17]。

在中小微企業(yè)的合規(guī)管理方面，存在許多不可忽視的實操問題，較為典型的一個就是對這些企業(yè)難以促使其像大型企業(yè)一樣，建立較為完善的合規(guī)治理體系。例如，域外合規(guī)監(jiān)管機制中的一個重要組成部分——有效的合規(guī)計劃，其運行機制和合規(guī)理念對于我國很多帶有家族企業(yè)色彩的中小企業(yè)而言，存在與底層經(jīng)營邏輯相悖的適用困境。還有關于檢察機關具體如何評估涉案企業(yè)合規(guī)整改措施在消除犯罪危害方面的成效問題，仍需要在對企業(yè)合規(guī)不起訴制度進行中國化改造時進行深入地回答和解決，以填補我國企業(yè)合規(guī)監(jiān)管機制的理論空白。

三、 我國企業(yè)合規(guī)不起訴監(jiān)管機制的完善路徑

在我國，民營企業(yè)刑事案件呈逐年上升的趨勢，2015年、2016年、2017年民營企業(yè)犯罪的案件分別是650件、1255件、2016件[18]。與此同時，經(jīng)濟全球化進程導致我國許多中央、大型企業(yè)走出國門，據(jù)統(tǒng)計2020年世界500強企業(yè)中的中國企業(yè)已占133家。(24)數(shù)據(jù)來源于《2020年〈財富〉世界500強榜單上的133家中國公司》,載財富中文網(wǎng),http:// www. fortunechina. com/fortune500/c/2020-08/10/content_372146.htm，最后詢問時間：2021年7月26日?！皩ψ叱鋈サ钠髽I(yè)，我國企業(yè)在境外面臨巨大的合規(guī)風險; 對本土的企業(yè)，通過粗糙甚至裝飾性的合規(guī)計劃，以及披露員工不法行為的方式，往往能夠規(guī)避公司責任，而該犯罪行為背后的深層原因未能被合理關注?！盵19]構建科學的企業(yè)合規(guī)不起訴監(jiān)管機制，既有助于督促中央、大型企業(yè)盡早建立合規(guī)管理體系規(guī)避全球性刑事法律風險，也有利于保障中小微民營企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，實現(xiàn)以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。為此檢察機關亟須發(fā)揮在合規(guī)不起訴制度中的主導作用，建立涵括各類企業(yè)的多元化合規(guī)不起訴監(jiān)管機制。

(一) 提高檢察建議的合規(guī)整改約束力

在企業(yè)合規(guī)不起訴制度中，檢察機關往往以檢察建議的形式對涉案企業(yè)提出合規(guī)整改的具體要求。但是檢察建議具有何種法律約束力，我國現(xiàn)行法律中并沒有規(guī)定。有學者指出：“企業(yè)合規(guī)檢察建議不僅與檢察機關的法律地位沒有沖突，反而是檢察機關回應社會需求、守護公共利益的應有之義，具有內在的正當性，尤其與當前民營企業(yè)犯罪治理的刑事政策相契合?！盵20]檢察建議是檢察機關作為法律監(jiān)督機關參與社會綜合治理的重要手段，在涉案企業(yè)的經(jīng)營管理監(jiān)管和刑事風險防控方面，理應得到充分的重視和運用。無論是中央、大型涉案企業(yè)還是中小微涉案企業(yè)，將檢察建議納入不起訴決定的依據(jù)是對合規(guī)檢察建議的剛性不足問題的有效應對[21]。為了進一步發(fā)揮檢察建議在企業(yè)合規(guī)不起訴制度中的強制約束力，可以從如下方面入手。

第一，明確檢察建議提出的時間，以檢察建議的落實情況作為不起訴決定的重要參考。作為社會治理手段，目前司法實踐中檢察機關既可以在審查批捕時提出合規(guī)性檢察建議，也可以在審查起訴時提出，還可以在作出不起訴決定時提出。司法實踐中適用企業(yè)合規(guī)不起訴制度時，檢察建議的提出時間也存在差異。例如2020年10月，上海市長寧區(qū)檢察機關在對一批涉嫌虛開發(fā)票的企業(yè)及經(jīng)營者作出不起訴的同時，提出檢察建議，建議稅務機關幫助涉案企業(yè)開展刑事合規(guī)管理。在該案中，檢察建議是在作出不起訴決定時提出的。由于不起訴決定作出后立即生效，并具有終結案件的效力，那么此時作出的合規(guī)整改檢察建議難免會存在法律約束力不強，檢察建議難以有效得到遵循落實的局面。與之不同，2020年12月最高檢出臺的第二十二批次指導性案例中采取的是將合規(guī)整改檢察建議環(huán)節(jié)設置在涉案企業(yè)認罪認罰后，作出不起訴決定前的方式。(25)參見2020年12月最高檢第二十二批指導性案例中的“無錫F警用器材公司虛開增值稅專用發(fā)票案”。在該案中，涉案企業(yè)主動認罪認罰，并且根據(jù)檢察機關的檢察建議積極整改，建章立制落實合法規(guī)范經(jīng)營要求體現(xiàn)主觀悔罪表現(xiàn)。檢察機關通過對涉案企業(yè)合規(guī)整改成效的監(jiān)管和評估，作出不起訴決定。這種做法也反映出操作層面對于檢察建議的合規(guī)整改約束力的需求。在現(xiàn)行的制度體系下，前置檢察建議的提出時間，以起訴裁量權制約涉案企業(yè)進行有效的合規(guī)整改。這種合規(guī)整改檢察建議的履行與否很大程度上體現(xiàn)了涉案企業(yè)認罪認罰的自愿性以及對所涉罪行的主觀惡性，能夠直接影響檢察機關是否作出不起訴決定。因此，檢察機關在審查起訴過程中提出檢察建議，對于有效約束企業(yè)進行合規(guī)整改，切實督促企業(yè)建章立制落實合法規(guī)范經(jīng)營具有實踐意義。

第二，建立檢察建議的定期評估機制。涉案企業(yè)合規(guī)整改的檢察建議作為檢察機關對涉案企業(yè)提出的書面法律文件，在一定程度上與域外審前轉置程序中的合規(guī)計劃相似，均是檢察機關會同行政監(jiān)管機關，指導涉案企業(yè)制定的合規(guī)規(guī)章制度、生產(chǎn)經(jīng)營方式和企業(yè)治理結構。對于企業(yè)合規(guī)不起訴的監(jiān)管機制而言，是否遵循檢察建議進行了有效的合規(guī)是檢察機關和第三方評估機制監(jiān)管的主要內容。由于涉案企業(yè)各自的生產(chǎn)經(jīng)營特性不同，在合規(guī)整改中所面臨的不斷發(fā)展變化的刑事風險也各有不同。檢察機關在提出合規(guī)整改的檢察建議后，還需進一步完善檢察建議的定期評估機制以增強檢察建議對合規(guī)整改的約束力。由于大部分涉案企業(yè)所處領域具備較強的專業(yè)性且市場經(jīng)濟具有不穩(wěn)定性，檢察機關在最初制定檢察建議時，并不能完全保障在合規(guī)整改期間內，涉案企業(yè)面對不斷發(fā)展變化的市場時不會出現(xiàn)新的刑事風險點或者合規(guī)漏洞。因此，建立一個檢察建議的定期評估機制，與《意見》中檢察機關對第三方組織合規(guī)整改工作的監(jiān)管相配合，無疑有助于檢察機關全面地應對動態(tài)發(fā)展的營商環(huán)境，對合規(guī)整改期間出現(xiàn)的問題及時評估反饋，提出新的檢察建議，實現(xiàn)對涉案企業(yè)合規(guī)過程全覆蓋的有效監(jiān)管。

(二) 實現(xiàn)內外部監(jiān)督體系的獨立性

在企業(yè)合規(guī)不起訴的監(jiān)管機制中，涉案企業(yè)內部的監(jiān)管體系和外部的監(jiān)管體系兩者缺一不可。具體內外部監(jiān)督體系的形式可能會根據(jù)企業(yè)的規(guī)模而發(fā)生變化，在中央企業(yè)和大型企業(yè)中往往存在內部合規(guī)監(jiān)督管理委員會的組織機構負責具體的合規(guī)整改工作，在中小微企業(yè)通常限于企業(yè)規(guī)模而傾向于建立獨立的企業(yè)合規(guī)官等人員配置負責推進具體的合規(guī)工作。但無論選擇何種內外部監(jiān)督體系，其核心都是保證監(jiān)督體系的絕對獨立性。

1. 構建獨立的內部監(jiān)督體系。在涉案企業(yè)內部監(jiān)督體系的構建方面，“獨立性原則是將經(jīng)營治理體系、財務管理體系和合規(guī)治理體系進行基本的分離，對合規(guī)管理部門進行獨立的設置，而不與經(jīng)營部門、財務管理部門發(fā)生管理職能的交叉或者混淆，是督促企業(yè)建立合規(guī)組織體系的重要原則之一”[22]。構建企業(yè)內部的獨立監(jiān)督體系有助于更加客觀公正地對企業(yè)合規(guī)整改的各項行動進行評估，并防控刑事風險的發(fā)生。構建獨立的內部監(jiān)督體系要求涉案企業(yè)在內部設置獨立的部門或者合規(guī)官，通常這類部門或者人員需要具備與合規(guī)整改計劃相關的專業(yè)知識，如2020年遼寧省人民檢察院出臺的《關于建立涉案企業(yè)合規(guī)考察制度的意見》，要求在合規(guī)考察期的企業(yè)應當聘請律師、會計師、稅務師等專業(yè)人員參與合規(guī)計劃的執(zhí)行評估。

對于中央企業(yè)和大型企業(yè)而言，由于企業(yè)組織結構已經(jīng)發(fā)展得較為成熟，內部所有權與管理權均得到很好的分離，公司董事會和監(jiān)事會之間的基本權責框架清晰，因此在構建獨立的內部監(jiān)督體系時，只需要根據(jù)具體的合規(guī)要求，分離或者新設一個合規(guī)監(jiān)管部門，對其中的人員按照要求進行配置并聘請相關專業(yè)人員。但當論及中小微型企業(yè)時，構建獨立的內部監(jiān)督體系的難度陡然增大。很多中小微企業(yè)最初形式為國家的個體工商戶以及私營單位,在經(jīng)營模式上,仍然采用封閉式管理模式。很多甚至為家族企業(yè)，內部管理權責十分混亂[23]。對于這類企業(yè)，可以通過設置獨立企業(yè)合規(guī)師的方式，由涉案企業(yè)按照合規(guī)監(jiān)管要求，聘請具備專業(yè)知識的人員，報經(jīng)檢察機關批準后，作為企業(yè)內部的獨立監(jiān)控人，通過獨立監(jiān)控人對企業(yè)合規(guī)整改的具體情況進行跟蹤反饋。在2021年3月，企業(yè)合規(guī)師已經(jīng)正式成為我國的一種新職業(yè)，從職業(yè)制度上為中小企業(yè)聘請這類專業(yè)人員提供支持。

2. 構建獨立的外部監(jiān)督機構?！兑庖姟窂闹醒雽用嬉?guī)范了第三方監(jiān)督管理機制的獨立性審查程序。根據(jù)《意見》的規(guī)定，最高檢、國資委、財政部、工商聯(lián)會同司法部、生態(tài)環(huán)境部、國家稅務總局、國家市場監(jiān)管總局、中國國際貿易促進委員會等部門負責組建第三方機制管委會，由管委會負責選任、管理、評估和考核企業(yè)合規(guī)中的第三方機制工作，并建立了管委會巡回檢查小組和選任回避機制，以解決影響外部監(jiān)督機構獨立性的隱患，保障外部監(jiān)管機構作出的涉案企業(yè)合規(guī)計劃評估報告的公正性和真實性。同時《意見》還對國有企業(yè)第三方監(jiān)管組織的外部選任部門進行明確，以契合不同類型企業(yè)的第三方機構選任需求。

《意見》中這種外部監(jiān)督體系的出現(xiàn)，是檢察主導的涉案企業(yè)合規(guī)制度與行政法下的內部管理型規(guī)制(26)行政法中的內部管理型規(guī)制，指的是“不對企業(yè)規(guī)定特定的技術要求或績效目標，而是要求其在法定管理框架內實施適于自身的內部經(jīng)營計劃、管理流程及決策規(guī)則來達成規(guī)制目標”。融合后的產(chǎn)物。該產(chǎn)物是德國法社會學家貢塔·托依布納 (Gunther Teubner) 的反身法理論在企業(yè)合規(guī)系統(tǒng)中的應用[24]，通過具有行政屬性的第三方監(jiān)管委員會選任出第三方組織，創(chuàng)造法律規(guī)范意義上的合規(guī)計劃，推動涉案企業(yè)內部不斷改進完善，以應對監(jiān)管進程中涉案企業(yè)合規(guī)的復雜性。需要注意的是，這種監(jiān)管方式雖然在最大程度上保障了司法的靈活性，但是卻存在企業(yè)合規(guī)整改期限與刑事訴訟法定審查起訴期限的銜接不暢，對第三方機制管委會的監(jiān)管缺位等隱憂。對于企業(yè)合規(guī)不起訴程序銜接的問題，按照目前試點中的具體做法，合規(guī)整改期限動輒6個月以上，遠超過《刑事訴訟法》對審查起訴規(guī)定的法定期限。在立法尚未對企業(yè)合規(guī)整改期限進行明確的情況下，若要使作為司法解釋性文件的《意見》不違背上位法規(guī)定，可以借鑒《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第222條因存在特殊事項而不計入辦案期限的相關規(guī)定，增設關于企業(yè)合規(guī)整改期限不計入辦案期限的規(guī)定，以實現(xiàn)程序的恰當銜接。

(三) 加強合規(guī)成效評估的檢察主導性

企業(yè)合規(guī)成效的評估是企業(yè)合規(guī)監(jiān)管的最后一個環(huán)節(jié)。在企業(yè)合規(guī)不起訴的案件中，實質性合規(guī)工作通常在審查起訴環(huán)節(jié)完成，相較于傳統(tǒng)的對抗式訴訟模式，更傾向于一種合意式訴訟模式，這種訴訟模式的轉變，對檢察機關審查起訴環(huán)節(jié)對保障被追訴人合法權益的關注,以及檢察官自身客觀義務的實現(xiàn)提出了更高的要求[25]。檢察機關作為起訴裁量權的行使主體，在審查起訴環(huán)節(jié)處于主導地位。檢察機關在評估企業(yè)合規(guī)整改成效是否符合酌定不起訴的適用條件時，也應當明確自身的主導責任，加強檢察機關與相關行政機關的銜接配合，通過程序的完善增強檢察職能在合規(guī)成效評估中的地位。

首先，明確賦予檢察機關對于成果成效性評估的決定權。根據(jù)《意見》第三章的規(guī)定，檢察機關具有提出選任第三方機構申請、調整第三方人員構成、定期審查合規(guī)計劃、核實第三方合規(guī)工作以及評估最終合規(guī)考察材料的職責。具體而言，在涉案企業(yè)合規(guī)考察期滿后，檢察機關將考核企業(yè)內部的合規(guī)建設情況?？荚u內容主要包括合規(guī)計劃的貫徹落實情況，企業(yè)內外部合規(guī)監(jiān)督機制提供的監(jiān)管報告等。但是從刑事司法職能和《意見》等規(guī)范性法律文件的規(guī)定中均需要明確的是，合規(guī)監(jiān)管機制并非涉案企業(yè)被不起訴的決定性因素。企業(yè)內部與外部第三方監(jiān)管機構相配合所作出的專業(yè)合規(guī)評估材料，并非現(xiàn)行法律規(guī)定可以適用酌定不起訴的法定情形，而是一種檢察機關作出不起訴決定前的參考依據(jù)，除此以外還需要根據(jù)具體犯罪情節(jié)和其他悔罪表現(xiàn)，綜合起訴階段認罪認罰證據(jù)規(guī)則，在法律框架下最終作出不起訴決定[26]。

此外，加強刑事不起訴與行政處罰、處分的銜接，是體現(xiàn)檢察機關在合規(guī)成效評估中居于主導地位的另一重要方面。根據(jù)《意見》第14條第3款(27)《關于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制的指導意見(試行)》第14條第3款規(guī)定：“人民檢察院對涉案企業(yè)作出不起訴決定，認為需要給予行政處罰、處分或者沒收其違法所得的，應當結合合規(guī)材料，依法向有關主管機關提出檢察意見。”的規(guī)定，涉案企業(yè)合規(guī)整改的內容僅僅是完成了檢察機關不起訴決定作出的要求，但是如果涉及企業(yè)應當接受的其他行政處罰措施，只能在酌定不起訴適用后，通過檢察意見的方式移送有關行政機關實施后續(xù)的懲治措施。

但在我國目前的刑事司法體系中，檢察機關與相關執(zhí)法機構的銜接形式在《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第177條第3款的規(guī)定中概括性表述為一種單向的從檢察機關移送有關機構處理并及時通報的程序，檢察機關僅享有督促及時通報的權力，并未有任何關于被不起訴人負擔性義務的規(guī)定。在檢察機關作出酌定不起訴決定后，案件的刑事司法程序即為終結。檢察機關與有關行政機關的模糊銜接機制造成了企業(yè)被不起訴后難以受到行政機關有效的處罰和監(jiān)管，成為未來企業(yè)發(fā)生再犯罪的風險和隱患。從這個角度而言，企業(yè)在合規(guī)整改期間取得的成效可能受到損害，同時還容易導致合規(guī)整改期間投入的司法資源的浪費。

因此，完善檢察機關與有關行政監(jiān)管機關的銜接溝通機制，對于強化檢察官主體責任，鞏固合規(guī)監(jiān)管成果具有積極意義。在涉案企業(yè)合規(guī)成效的評估以及后續(xù)處罰問題上，檢察機關可以與行政機關建立監(jiān)督信息共享機制，定期相互通報行政檢察和行政執(zhí)法監(jiān)督案件的受理、辦理情況，相互抄送相關案件的法律文書，隨時了解雙方的工作進度和狀態(tài)。檢察機關與行政監(jiān)管機關還可以建立日常協(xié)作機制。雙方定期舉行聯(lián)席會議相互通報監(jiān)督工作情況，在人員培訓、法律政策咨詢、復雜案件研究、重點問題研討等方面相互支持，共同提高監(jiān)督能力。檢察機關應當充分發(fā)揮其檢察監(jiān)督的職能定位，對于行政監(jiān)管機構及其人員在處罰涉案企業(yè)時存在的違法違規(guī)行為，依法提出檢察建議要求其予以糾正。