公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的困境與破解

單浩楠

摘 要：隨著公眾民主意識(shí)和主人翁精神的增強(qiáng)，政策咨詢、政務(wù)監(jiān)督、事項(xiàng)公示等領(lǐng)域出現(xiàn)了公眾參與的身影，而政府績(jī)效評(píng)估作為一個(gè)相對(duì)較新的領(lǐng)域吸引了政府和公眾的注意力。毋庸置疑，公眾的參與在很大程度上對(duì)政府績(jī)效水平的改進(jìn)和公民滿意度的提升有著正向的促進(jìn)作用，然而，由于各方面因素和條件的制約和限制，公眾參與績(jī)效評(píng)估在實(shí)踐中存在著諸多問題，并一度陷入困境。本文基于SWOT分析法，對(duì)公眾參與績(jī)效評(píng)估的內(nèi)外部?jī)?yōu)勢(shì)和劣勢(shì)進(jìn)行分析，引入相關(guān)實(shí)踐案例予以佐證，發(fā)現(xiàn)公眾參與績(jī)效評(píng)估面臨著代表性不足、評(píng)估結(jié)果缺乏有效的反饋、缺乏法律保障等實(shí)踐困境，需要從觀念轉(zhuǎn)變、提高公眾能力、增強(qiáng)公眾代表性、加強(qiáng)法制化建設(shè)和充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)等方面進(jìn)行破解。

關(guān)鍵詞：公眾參與;政府績(jī)效評(píng)估;SWOT分析

一、問題的提出

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)全面實(shí)施績(jī)效管理，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的關(guān)注提升到了一個(gè)新的高度，如何進(jìn)行績(jī)效評(píng)估以及怎樣提升政府績(jī)效水平是學(xué)者們一直關(guān)注的話題。公眾作為政府績(jī)效評(píng)估的重要參與者，這是建設(shè)服務(wù)型政府和中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展的需要，也是改善政府績(jī)效，最終提高政府績(jī)效管理水平的需要。如何讓公眾在政府績(jī)效評(píng)估中有更高的地位、發(fā)揮更大的作用、提高評(píng)估的科學(xué)性和有效性，是擺在政府面前的一大考驗(yàn)。近年來，南京、青島、杭州等地積極探索公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的模式和方法，發(fā)展出多種渠道讓公眾更好地參與到政府績(jī)效評(píng)估之中，提高政府績(jī)效評(píng)估中的公眾比重，在實(shí)踐中形成了目標(biāo)管理責(zé)任制、公眾式考評(píng)、第三方評(píng)估等諸多模式。然而，我國(guó)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估還尚處于發(fā)展階段，受到一定的限制。公眾作為評(píng)估主體參與績(jī)效評(píng)估，具有顯而易見的優(yōu)勢(shì)，但也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。那么政府績(jī)效評(píng)估中公眾參與的內(nèi)外部?jī)?yōu)劣勢(shì)是什么？在實(shí)踐中有哪些具體表現(xiàn)？如何更好地對(duì)癥下藥以破解公眾參與的困境、提高政府績(jī)效評(píng)估水平？解答這些問題，不僅有助于政府增強(qiáng)對(duì)公眾參與績(jī)效評(píng)估的作用和重要性的認(rèn)識(shí)，創(chuàng)新績(jī)效評(píng)估模式，增強(qiáng)績(jī)效評(píng)估的可信度和科學(xué)性，還有利于破解公眾參與過程中遇到的問題，使政府績(jī)效得以改善，績(jī)效管理水平得以提高。

二、文獻(xiàn)回顧與分析方法

（一）文獻(xiàn)回顧

長(zhǎng)期以來，我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估一直由政府內(nèi)部主導(dǎo)，這阻礙了政府績(jī)效評(píng)估的科學(xué)化、公開化，這種自上而下的績(jī)效評(píng)估模式操作性強(qiáng)、比較便利，但是過程的不透明在一定程度上使得結(jié)果可信度低、降低公眾滿意度。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的完善和發(fā)展，以往績(jī)效評(píng)估方式的透明度低、可信度較低等弊端慢慢顯現(xiàn)，這一問題受到學(xué)界的高度關(guān)注。

相關(guān)學(xué)者對(duì)這一議題進(jìn)行了很多研究，目標(biāo)責(zé)任制評(píng)估、“上評(píng)下”、等傳統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估模式?jīng)]有讓公眾參與進(jìn)來[1]，政府主導(dǎo)的評(píng)估存在相互包庇、為利共謀等內(nèi)部封閉性障礙[2]，并且內(nèi)在適應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)的缺乏，過度偏重外在衡量標(biāo)準(zhǔn)使得傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)估模式面臨適應(yīng)性困境[3]。由于傳統(tǒng)的政府績(jī)效評(píng)估面臨著質(zhì)疑，二十世紀(jì)九十年代以來，杭州、南京等地探索出了公民評(píng)議政府的方式。從公民參與政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐來看，公眾參與式考評(píng)由自上而下的行政權(quán)威和自下而上的社會(huì)壓力聚集而成[4]，其操作方法是讓外部力量參與，既加強(qiáng)政府考核，又注重社會(huì)責(zé)任[5]，突破了原有的政府主導(dǎo)的思維，有利于公民滿意度的提高[6]，會(huì)增強(qiáng)公眾對(duì)政府績(jī)效的滿意度，更好地了解公眾訴求，提升政府績(jī)效[7]。但是公眾參與績(jī)效評(píng)估模式在實(shí)踐中面臨著內(nèi)部和外部的諸多困境，給公眾參與帶來了挑戰(zhàn)。公眾參與績(jī)效評(píng)估的范圍和深度有限[8]，會(huì)受到外部重大政治事件[9]、制度保障、評(píng)估手段和渠道等多種因素的影響[10]。除此之外，政府在績(jī)效評(píng)估過程中可能發(fā)生的舞弊、徇私、妥協(xié)等不良行為，使得公眾在參與過程中無(wú)法與政府抗衡[11]，并且各職能部門間存在利益差異使得公眾參與評(píng)估缺乏足夠的動(dòng)力[12]。公眾參與政府績(jī)效評(píng)估存在自身的劣勢(shì)和不足之處，但是這并不能否認(rèn)其參與價(jià)值[13]，公眾參與績(jī)效評(píng)估是未來的發(fā)展趨勢(shì)，要正確看待其作用。

可以看出，學(xué)者對(duì)政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)估模式的利弊進(jìn)行了研究，進(jìn)而提出公眾參與績(jī)效評(píng)估的必要性，分析了公眾參與會(huì)遇到的一些阻礙。但是目前的研究多是從宏觀視角出發(fā)，主要從政府或公職人員角度結(jié)合績(jī)效評(píng)估模式來研究公眾參與績(jī)效評(píng)估的行為，將公眾僅僅看作績(jī)效評(píng)估的參與者，重視其工具性價(jià)值，而沒有突出其主體性。另外，鮮有學(xué)者從公眾的角度出發(fā)來研究公眾參與行為，雖有學(xué)者對(duì)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的有效性和困境進(jìn)行了分析，但是還缺少相關(guān)分析方法的應(yīng)用。有鑒于此，本文運(yùn)用SWOT分析法來分析作為評(píng)估主體的公眾面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，并且結(jié)合政府績(jī)效評(píng)估中公眾參與的實(shí)踐案例，分析公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的困境，并探尋破解困境的對(duì)策。

（二）分析方法：SWOT分析法

SWOT分析法，也被稱為態(tài)勢(shì)分析法，二十世紀(jì)八十年代年代初由USF的管理學(xué)教授韋里克提出，最開始被用于經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略的制定、產(chǎn)品分析、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手分析等場(chǎng)合。S和W主要是分析企業(yè)自己的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，O和T分析將注意力集中在外部的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。該分析方法最初用于企業(yè)制定自己的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略，后來經(jīng)過實(shí)踐發(fā)展，目前已經(jīng)被廣泛發(fā)展應(yīng)用于個(gè)人求職分析、旅游規(guī)劃開發(fā)、數(shù)據(jù)技術(shù)推廣、產(chǎn)品開發(fā)推廣、教育領(lǐng)域等方方面面。而在公眾參與政府績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域應(yīng)用，還不多見，用SWOT分析法來分析公眾在參與績(jī)效評(píng)估時(shí)面臨的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，以及外部環(huán)境對(duì)公眾參與提供的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，可以很好的展現(xiàn)公眾參與績(jī)效評(píng)估面臨的內(nèi)外部條件（如圖1所示），分析公眾參與的可行性和有效性，及時(shí)全面的發(fā)現(xiàn)和消除阻礙因素，為公眾進(jìn)一步參與政府績(jī)效評(píng)估提供良好的基礎(chǔ)和條件。

三、公眾參與政府績(jī)效評(píng)估：SWOT分析

（一）S：公眾自身的優(yōu)勢(shì)

1. 公共精神的增強(qiáng)。公共精神是指?jìng)€(gè)人站在大眾的角度和立場(chǎng)上，關(guān)注公共利益的意識(shí)、觀念和態(tài)度，由此會(huì)對(duì)涉及公共利益的事務(wù)進(jìn)行考量。由此可見，公共精神以公共性、集體性為基本價(jià)值取向，在社會(huì)交往中所表現(xiàn)出的跳出個(gè)人利益的圈子，跳入公共利益的圈子，積極參與公共生活的一種行為方式。目前，公眾的公共精神進(jìn)一步增強(qiáng)，政治參與意愿提高，對(duì)衛(wèi)生領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育教學(xué)等公共事務(wù)的關(guān)注度和參與度提高，這些領(lǐng)域所產(chǎn)生的績(jī)效涉及國(guó)計(jì)民生，在實(shí)際的政府績(jī)效評(píng)估過程中，績(jī)效評(píng)估將不再只是政府的事情，而是與公民自身息息相關(guān)，公眾更多的從全局和整體來看待問題和評(píng)價(jià)績(jī)效，這為公眾參與政府績(jī)效評(píng)估提供了基本價(jià)值取向，有利于公眾做出正確的選擇。

2. 參與積極性和熱情高。近年來，公民參與政治生活的積極性和熱情不斷增強(qiáng)，在公共政策的咨詢、政府的政務(wù)公開、政府工作的監(jiān)督、重大公共事項(xiàng)的公示、社區(qū)公共事務(wù)的治理等領(lǐng)域出現(xiàn)了公眾參與的身影，并且正逐步向更廣闊的領(lǐng)域拓展。隨著我國(guó)人民生活水平的不斷提高，人們不再滿足于經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)上的追求，而是更加追求政治上的參與，行使作為國(guó)家主人的特定權(quán)利。大眾利用領(lǐng)導(dǎo)信箱、留言板、監(jiān)督電話等方式提出自己的訴求，要求政府對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行公開公示，了解和監(jiān)督政府的工作動(dòng)態(tài)，要求政府給予回復(fù)和回應(yīng)，這些行為表明公眾參與政治生活的積極性和熱情很高，為參與政府績(jī)效評(píng)估提供了基本動(dòng)力。

3. 彌補(bǔ)內(nèi)部評(píng)估的不足。自上而下的內(nèi)部評(píng)估是目前績(jī)效評(píng)估的主要方式，評(píng)估過程較為封閉，其他主體難以參與進(jìn)來，內(nèi)部評(píng)估一般不征求公眾的意見，這種評(píng)估模式無(wú)法全面反映出社會(huì)公眾對(duì)政府履行職能效果的看法和判斷，對(duì)于政府的績(jī)效改善作用不太明顯，也不考慮公眾的滿意度，評(píng)估過程和標(biāo)準(zhǔn)具有很大的不確定性和主觀性。政府外部的公眾，參與政府績(jī)效評(píng)估，有助于加強(qiáng)外部監(jiān)督、增強(qiáng)彼此間的交流互動(dòng)，充分發(fā)揮公眾的天然外部?jī)?yōu)勢(shì)作用，這是公眾自身的一個(gè)很大的優(yōu)勢(shì)。

（二）W：公眾自身的劣勢(shì)

1. 知識(shí)能力的限制。與自上而下的績(jī)效評(píng)估方式相比，公眾參與政府績(jī)效評(píng)估不僅取決于公眾的熱情和積極性，在很大程度上還要靠自身的能力和素質(zhì)。即政府績(jī)效評(píng)估是一個(gè)有高技術(shù)要求、高專業(yè)需求的活動(dòng)，評(píng)估主體必須具有充足而全面的信息，具備較高的知識(shí)水平和能力素養(yǎng)。但我國(guó)公眾參與績(jī)效評(píng)估的時(shí)間不長(zhǎng)、經(jīng)驗(yàn)不足、專業(yè)知識(shí)較為缺乏，參與績(jī)效評(píng)估會(huì)受到知識(shí)和能力的限制，使得參與有效性受到很大的影響，使評(píng)估結(jié)果容易遭受質(zhì)疑[14]。在政府績(jī)效評(píng)估中，指標(biāo)體系的制定、大數(shù)據(jù)區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用、各項(xiàng)的權(quán)重設(shè)置等都是需要解決的技術(shù)問題，這些都是公民面臨的技術(shù)難題，限制了公眾參與。

2. 較為單一的參與渠道。參與渠道的多少直接能夠影響到公眾參與績(jī)效評(píng)估的深度和廣度，公眾作為政府服務(wù)的對(duì)象，對(duì)政府的績(jī)效水平及服務(wù)質(zhì)量有很大的發(fā)言權(quán)，然而他們對(duì)政府的工作的了解是不完整的，并且缺少多樣的參與渠道，公眾的意見和需求得不到很好的表達(dá)。目前，公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的渠道多是被動(dòng)形式，并且參與途徑略顯單一，以問卷調(diào)查、滿意度調(diào)查、線上投票等等為主。但是這些參與形式中，公眾更多的只是一個(gè)參與者，并不能成為真正的績(jī)效評(píng)估主體，公眾在這種情況下所做出的評(píng)估結(jié)果容易受到外界質(zhì)疑。

3. 信息不對(duì)稱。信息不對(duì)稱會(huì)導(dǎo)致“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題，公眾參與績(jī)效評(píng)估的每一個(gè)階段，首先要考慮到的就是是否獲取到了足夠的評(píng)估信息。在實(shí)踐中，政府一般掌握著大量的信息，因?yàn)楣娦枰u(píng)估的對(duì)象就是政府，為了在評(píng)估時(shí)避重就輕，政府極有可能隱瞞重要的投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)和信息，不利于公眾的參與。不言而喻，缺少真實(shí)充足的績(jī)效信息，公眾的參與實(shí)際上就是一個(gè)擺設(shè)，不能夠發(fā)現(xiàn)政府存在的績(jī)效問題，也就無(wú)從改善。

（三）O：外部環(huán)境帶來的機(jī)遇

1. 中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的發(fā)展。中國(guó)特色社會(huì)主義民主是我國(guó)特有的民主形式，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的保障。黨創(chuàng)造性的把馬克思主義與我國(guó)國(guó)情相結(jié)合，借鑒優(yōu)秀文明，取其精華，吸收傳統(tǒng)文化的民主因素。中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度，能夠很好的保障廣大人民在政治生活中擁有更廣泛、更充分的自由和權(quán)利，使人民參與國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的治理，嵌入人民民主價(jià)值理念，豐富我國(guó)民主實(shí)踐。隨著我國(guó)民主政治的不斷發(fā)展和完善，公眾參與將會(huì)不斷向政府各個(gè)方面滲透，為公眾參與政治生活、行使民主權(quán)利提供良好的外部環(huán)境條件。

2. 建設(shè)服務(wù)型政府的要求。黨的十六屆六中全會(huì)指出建設(shè)服務(wù)型政府，轉(zhuǎn)變政府職能，并且，十九大再次強(qiáng)調(diào)要加快服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程，讓人民真正滿意、切實(shí)感受到變化。而公眾參與政府績(jī)效評(píng)估，服務(wù)型政府建設(shè)的必然要求，政府的績(jī)效水平到底什么樣，僅靠政府內(nèi)部評(píng)估顯然不足，必須從服務(wù)對(duì)象的視角，即社會(huì)大眾來評(píng)判。缺少公眾群體的評(píng)價(jià)，政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果將是不客觀、不完備的。服務(wù)型政府的有效運(yùn)作離不開公民參與支持與配合，廣泛、多層、規(guī)范的公民參與不僅可以促進(jìn)政府公共服務(wù)供給，而且還能加強(qiáng)對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的監(jiān)督，改善績(jī)效水平。

（四）T：外部環(huán)境帶來的挑戰(zhàn)

1. 政府傳統(tǒng)觀念尚未徹底轉(zhuǎn)變。部分公務(wù)員依然受傳統(tǒng)思想文化的影響，“官本位”思想根深蒂固，缺乏服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，對(duì)于與自身的晉升無(wú)關(guān)的事情不是很關(guān)心，習(xí)慣于封閉式行政、對(duì)公眾的參與和監(jiān)督是比較抗拒的。公眾參與政府績(jī)效評(píng)估會(huì)對(duì)政府原有的思維模式和工作方式產(chǎn)生沖擊，因此政府內(nèi)部可能會(huì)采取行動(dòng)進(jìn)行對(duì)抗，故意提高公眾參與的門檻和條件，有選擇的執(zhí)行上級(jí)的政策和指示，讓公眾參與績(jī)效評(píng)估成為只是走走過場(chǎng)的流程，不讓公眾參與落到實(shí)處，這對(duì)公眾參與績(jī)效評(píng)估提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2. 對(duì)公眾參與合法性的質(zhì)疑。雖然公眾參與政府績(jī)效評(píng)估具有必要性和現(xiàn)實(shí)意義，全國(guó)各地也在積極推進(jìn)公眾參與，但是缺少相關(guān)的法律和制度的保障。對(duì)政府來說，公眾參與績(jī)效評(píng)估意味著給予其評(píng)估權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但在現(xiàn)有政治體制下， 這一權(quán)力的給予并沒有明確的規(guī)定，很大程度上只能依靠政府的自覺性，因?yàn)檫@將對(duì)現(xiàn)存的政治體制產(chǎn)生巨大的沖擊，法律的出臺(tái)可以改善這一局面。如果公眾參與績(jī)效評(píng)估對(duì)政府官員的考核、晉升、獎(jiǎng)懲沒有很大的影響，那么公眾參與就顯得可有可無(wú)。

3. 對(duì)評(píng)估有效性質(zhì)疑。首先，公眾參與績(jī)效評(píng)估必須要解決由哪些公眾來評(píng)估和這些公眾到底能不能有足夠代表性等問題。在現(xiàn)實(shí)中，各地政府在推進(jìn)公民參與政府績(jī)效評(píng)估進(jìn)程時(shí)，沒有很好的保證各階層代表的數(shù)量和比例，公眾的代表性容易受到質(zhì)疑。其次，由于公眾的知識(shí)、能力、參與渠道的限制，外界對(duì)公眾參與績(jī)效評(píng)估多是存有疑慮的，并且公眾缺乏專業(yè)化的評(píng)估培訓(xùn)，外界更多的是將公眾參與政府績(jī)效評(píng)估看成是一種摸索和學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，不太放心公眾參與績(jī)效評(píng)估的全階段和全過程。

四、公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的困境

（一）公眾代表性不足

政府績(jī)效水平的高低涉及到不同群體的公民，因此評(píng)估政府績(jī)效的公民也應(yīng)來自不同階層、不同群體、不同地區(qū)等。與我國(guó)的人大代表一樣，盡可能使參與的代表具有廣泛性、多樣性。然而實(shí)際參與績(jī)效評(píng)估的公民代表，還缺乏廣泛性。上海在2006年進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的試點(diǎn)，把績(jī)效評(píng)估的主體分為四大類：即社會(huì)大眾、部門自評(píng)、領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)、部門互評(píng)，社會(huì)大眾作為重要的評(píng)估主體之一，但是普通公眾的代表比例較小。從參與的公民職業(yè)狀況來看，參與的個(gè)體多數(shù)是黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位中的職工，而普通工人、個(gè)體戶等群體中的公民代表比例比其他全體較低[15]。2009年廣東門江的公眾評(píng)議活動(dòng)，問卷調(diào)查的對(duì)象是從訂閱報(bào)紙的市民中隨機(jī)選取，就發(fā)生了代表性不足的問題。那些沒有被抽到的市民，不乏有律師、教師、高管等階層的人士，發(fā)表不了對(duì)政府績(jī)效的看法，影響到評(píng)估結(jié)果的全面性和真實(shí)性。

（二）評(píng)估結(jié)果缺乏有效的反饋

政府對(duì)公民參與評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，常常流于形式，不少地方政府領(lǐng)導(dǎo)太注重當(dāng)前的政績(jī)，而不愿意主動(dòng)吸納公民參與績(jī)效評(píng)估，多數(shù)地方政府沒有真正把評(píng)估結(jié)果用于改善政府績(jī)效、形成對(duì)政府及部門的有效獎(jiǎng)懲制度。有的即使運(yùn)用了評(píng)估結(jié)果，形式卻過于簡(jiǎn)單化，只是一個(gè)簡(jiǎn)單獎(jiǎng)懲，也沒有落腳于追責(zé)與整改。部分地方政府在績(jī)效評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用上，沒能考慮公眾需求，公眾希望得到評(píng)估結(jié)果的反饋，是否真正的起到了獎(jiǎng)懲作用。同時(shí)，政府缺少較為完善的績(jī)效問責(zé)機(jī)制和結(jié)果反饋機(jī)制，很多流程沒能規(guī)范化、制度化，給公眾參與績(jī)效評(píng)估帶來了挑戰(zhàn)和阻礙，極大的挫傷了普通大眾的參與積極性[16]。2001年，南京在首次開展的萬(wàn)人評(píng)議活動(dòng)中，直接淘汰了排名最后的兩個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)，可謂立竿見影。但從次年開始，南京市調(diào)整了評(píng)估結(jié)果的公示方式，降低了公開力度。由于評(píng)估結(jié)果的低效運(yùn)用，使得評(píng)估活動(dòng)結(jié)束后，公民到相關(guān)部門辦事的過程時(shí)，仍然會(huì)遇到同樣的問題。

（三）缺乏法律保障

缺乏法律，公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的合法性地位將無(wú)從保障，使得公眾參與政府績(jī)效評(píng)估注定無(wú)法長(zhǎng)久的持續(xù)下去，僅有的法律是《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，各地政府大多是在該基礎(chǔ)上進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，但是目前不少地方公眾參與績(jī)效評(píng)估的依據(jù)基本上是一些辦法、意見或方案，并不具有法律的權(quán)威性和強(qiáng)制性。杭州2013年出臺(tái)《關(guān)于優(yōu)化綜合考評(píng)強(qiáng)化績(jī)效管理的意見》，作為公眾參與績(jī)效評(píng)估的主要依據(jù);2015年出臺(tái)《績(jī)效管理辦法》，規(guī)定了社會(huì)公眾滿意度的評(píng)價(jià)比重，但是評(píng)估結(jié)果不是完全公開。2014年南京出臺(tái)了《南京市作風(fēng)建設(shè)綜合評(píng)議方案》，來開展評(píng)議政風(fēng)活動(dòng)。我們可以看出，各地為保障公眾參與政府績(jī)效評(píng)估，出臺(tái)了方案、意見、辦法等等，但是缺乏有權(quán)威性的法律法規(guī)，使得公眾參與的合法性容易受到外界的質(zhì)疑。

五、公眾參與政府績(jī)效評(píng)估困境的破解

（一）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念

首先，政府要轉(zhuǎn)變“官本位”思想，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，提供一個(gè)良好的公眾參與氛圍。政府要樹立“人本位”觀念，建設(shè)服務(wù)型政府，追求人民民主的價(jià)值觀念。其次，加強(qiáng)對(duì)公眾思想價(jià)值觀念的引導(dǎo)，培育公眾參與所需的理性精神。同時(shí)，政府應(yīng)將善治理念和民主觀念深深嵌入到公眾參與績(jī)效評(píng)估之中，尊重和保障人民民主，擴(kuò)大對(duì)公民的民主政治教育，推動(dòng)建立公民社會(huì)。公眾要積極向政府獲取信息，主動(dòng)掌握政府績(jī)效內(nèi)容，應(yīng)該轉(zhuǎn)變?cè)趥鹘y(tǒng)思想文化影響下形成的根深蒂固的小農(nóng)觀念、人治理念等腐朽思想，逐步樹立法治觀念、民主意識(shí)。

（二）公眾要提高自身參與能力

公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的能力有待提高，相關(guān)的評(píng)估知識(shí)還有待充實(shí)，首先需要對(duì)公民進(jìn)行常規(guī)的理論知識(shí)教育，讓其熟練掌握評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估流程、評(píng)估方法等基本的評(píng)估知識(shí)。其次，還可以通過引入專業(yè)的第三方組織，以基層社區(qū)、行政村為單位，組織安排公眾參與社會(huì)公共事務(wù)治理的演練活動(dòng)，讓公民加深對(duì)參與權(quán)利和義務(wù)的認(rèn)識(shí)，熟悉參與程序和行動(dòng)步驟，組織政府績(jī)效模擬評(píng)估活動(dòng)，讓公眾通過練習(xí)不斷增強(qiáng)政府績(jī)效評(píng)估能力，將來能在真實(shí)的政府績(jī)效評(píng)估情境中能夠選擇并做出合理、正確的參與行為。

（三）建立健全公眾參與的法律制度

公眾參與政府績(jī)效評(píng)估，發(fā)揮評(píng)估作用，需要堅(jiān)強(qiáng)的后盾支持，即法律法規(guī)。首先，健全法律法規(guī)。美國(guó)于1993年頒布 《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，第一次采用立法的形式來保障政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)。2001年日本制定的《關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施政策評(píng)價(jià)的法律》，代表日本績(jī)效評(píng)估制度的成熟[17]。因此，我們可以在地方性意見、方案的基礎(chǔ)上，制定地方性法規(guī)，然后經(jīng)過試驗(yàn)和推廣，最后制定全國(guó)性的法律。其次，建立相關(guān)制度，一是評(píng)估公開制度。評(píng)估主體、指標(biāo)體系、方法、標(biāo)準(zhǔn)、以及反饋信息都必須充分公開。二是評(píng)估結(jié)果反饋制度。政府應(yīng)及時(shí)對(duì)公眾的意見和建議進(jìn)行反饋，并且根據(jù)結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲、問責(zé)行動(dòng)。三是制定公民參與績(jī)效評(píng)估的監(jiān)督制度，對(duì)績(jī)效評(píng)估的過程和結(jié)果進(jìn)行全方位的監(jiān)督，加強(qiáng)公眾對(duì)政府的有效約束，及時(shí)調(diào)整政府和公民參與績(jī)效評(píng)估過程中的偏差。

（四）增強(qiáng)公眾參與的代表性

評(píng)估主體由于各自立場(chǎng)、背景、專業(yè)知識(shí)差異，對(duì)于同一個(gè)評(píng)估對(duì)象或項(xiàng)目可能給出不同的判斷。因此，要擴(kuò)大公民群體的代表性，同時(shí)考慮代表的多元性和分布的平衡性。首先，在公眾的比例和范圍上，要從區(qū)域、職業(yè)種類、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)聲望、受教育程度、年齡和性別等維度各選擇一定比例和數(shù)量的代表。這樣，才有利于從不同角度和層面評(píng)估績(jī)效，反映政府績(jī)效中的矛盾和問題，真正促使政府改善績(jī)效和治理水平。其次，在參與的公眾數(shù)量上，可以根據(jù)城市人口規(guī)?；蛞粋€(gè)科學(xué)基數(shù)，按照一定比例確定要參與的公民數(shù)量。同時(shí)還要考慮公民參與對(duì)公民本身產(chǎn)生的成本與收益問題，在保證參與的代表性和參與充分性的前提下，要確保能反映一個(gè)地方政府績(jī)效狀況。

（五）充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)

首先，政府要搭建一個(gè)統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，將公眾吸納到這個(gè)平臺(tái)之中。公眾可以通過官方網(wǎng)站搜索自己需要的信息，發(fā)表自己真切的意見或建議，有力調(diào)動(dòng)公眾參與積極性。其次，政府要建立專業(yè)的數(shù)據(jù)分析機(jī)構(gòu)，通過實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、分析處理、民情反饋等方式對(duì)這些多種多樣的、非結(jié)構(gòu)化的政府績(jī)效信息進(jìn)行量化分析，整理成直觀可看的數(shù)據(jù)報(bào)表，便于公眾參與績(jī)效評(píng)估。最后，隨著大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術(shù)的完善發(fā)展，大數(shù)據(jù)不僅能分析和整理已有數(shù)據(jù)，同時(shí)也能監(jiān)測(cè)到比較隱秘的信息，例如通過公眾參與績(jī)效評(píng)估的過程來分析公眾對(duì)政府績(jī)效的滿意度和參與度等主觀性信息?？偠灾?，大數(shù)據(jù)能夠讓績(jī)效評(píng)估在新的技術(shù)條件下顯現(xiàn)出升級(jí)和活力，它有效整合了大量數(shù)據(jù)信息，有利于實(shí)現(xiàn)信息的對(duì)稱，促進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估水平的提高。

我國(guó)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)起步較晚，社會(huì)環(huán)境尚不成熟，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有待進(jìn)一步總結(jié)和探索，目前尚處于一種有限參與階段，公眾參與政府績(jī)效評(píng)估有著優(yōu)勢(shì)和機(jī)遇，但同時(shí)也面臨著劣勢(shì)和挑戰(zhàn)，公眾要善于運(yùn)用所掌握的優(yōu)勢(shì)，改進(jìn)自己的不足，提高自己的能力和素質(zhì)，不斷擴(kuò)大參與績(jī)效評(píng)估的深度和廣度。政府、媒體、專業(yè)機(jī)構(gòu)等外界力量要努力營(yíng)造一種良好的參與氛圍和環(huán)境，給予公眾支持和幫助，不斷提高公眾參與績(jī)效評(píng)估的有效性。公眾參與績(jī)效評(píng)估是政府績(jī)效管理未來的發(fā)展趨勢(shì)，在公眾參與方興未艾的時(shí)代，公眾參與必將會(huì)遇到諸多的問題，這是正常現(xiàn)象，不能由此阻擋時(shí)代前進(jìn)的腳步，如何破解公眾參與面臨的困境時(shí)，從而提高公眾參與水平、提高政府績(jī)效評(píng)估水平，改進(jìn)政府績(jī)效，是未來政府和學(xué)術(shù)界需要深入探討和研究的問題。

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