美國對外教育援助的策略與實踐

劉世琦

摘要：在新的時代背景下，我國越來越重視對外教育援助，也正在成為對外教育援助的新興力量。而美國作為世界上對外教育援助發(fā)展的輸出國，在開展對外教育援助方面已經(jīng)形成了比較完善的體系。了解美國對外教育援助的發(fā)展歷史、援助策略以及實踐效果，有助于我們理解美國對外教育援助政策的制定邏輯、援助的執(zhí)行機制和效果評估，從中借鑒應(yīng)用在我國的對外教育援助實踐中。

關(guān)鍵詞：教育援助;策略;評估;實踐

中圖分類號：G51 文獻標識碼：A文章編號：1003-2177（2021）10-0113-03

在對外教育援助體系中，美國以其援助規(guī)模大、覆蓋面廣和專業(yè)性突出，成為當(dāng)今世界上重要的對外援助國之一。經(jīng)過幾十年的努力和改革，美國目前已經(jīng)擁有規(guī)模較大、專業(yè)性較強的國際教育援助力量，形成了成熟而完善的對外教育援助機制。

1 美國對外教育援助的發(fā)展歷史

在國際教育援助體系中，美國作為較早開展教育援助的發(fā)達國家，其教育援助的歷史相對較長。下面將從官方和民間兩個層面來認識美國對外教育援助的發(fā)展歷史。

1.1 美國官方對外教育援助的歷史沿革

第二次世界大戰(zhàn)以后，美國對外教育援助迅速發(fā)展。其中，歐洲復(fù)興計劃、富布萊特交流計劃和第四點計劃是這一時期最具代表性的官方對外援助。

20世紀60年代，美國官方的對外教育援助邁入制度化階段。1961年，美國國際發(fā)展署的成立標志著美國官方的對外教育援助正式走向制度化和組織化。20世紀七八十年代，美國對外教育援助進入調(diào)整控制期。此時期由于世界經(jīng)濟危機的影響，美國政府減少了對海外國家的援助資金和援助項目，對外教育援助也暫時進入冷淡期。21世紀后，美國對外教育援助范圍逐步擴大，目前其援助足跡已遍布全球50余個國家，涵蓋了基礎(chǔ)教育、宗教自由等社會熱點議題。2005年，美國國際開發(fā)署發(fā)布了名為《教育戰(zhàn)略：通過學(xué)習(xí)改善生活》的報告，其中提出了“通過學(xué)習(xí)改善生活”的教育援助戰(zhàn)略，其核心內(nèi)容是加大對被援助國基礎(chǔ)教育的援助力度。2010至2011年，美國繼續(xù)加強了對外教育援助的力度，同時強調(diào)對援助項目的評估、監(jiān)督與管理，以及援助的公平性和可持續(xù)性。

1.2 美國民間對外教育援助的歷史沿革

民間的對外教育援助，是服從于美國官方對外教育援助，并對官方對外教育援助起到補充和強化作用的援助形式。美國私人基金會最初是為了解決國內(nèi)社會危機而成立的。19世紀中葉至20世紀上半葉，由于資本主義世界和經(jīng)濟大蕭條等危機的影響，洛克菲勒基金會、卡內(nèi)基基金會和福特基金會先后成立，以應(yīng)對這些社會危機帶來的沖擊。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國私人基金會開始向海外研究提供資金援助。例如1945年，洛克菲勒基金會為哥倫比亞大學(xué)俄羅斯研究中心的成立提供資金援助，20世紀六七十年代，美國私人基金會逐漸轉(zhuǎn)向?qū)β浜髧业貐^(qū)的援助，特別是拉美、非洲和亞洲等發(fā)展中國家。21世紀后，美國私人基金會和其他非營利組織繼續(xù)在國際對外援助體系中發(fā)揮著重要作用。2010年，所有從美國流向發(fā)展中國家的資金支持中有80%來自于私人資本，已經(jīng)遠遠超過了官方發(fā)展援助的規(guī)模[1]。

2 美國對外教育援助策略

美國在國際教育援助方面，一直占有重要的優(yōu)勢。隨著對外教育援助政策的不斷發(fā)展和演變，美國對外教育援助的政策特點日趨鮮明。在保證美國本土的國家利益外，更注重教育援助的有效性。同時還成立統(tǒng)一的管理機構(gòu)和非常健全的法律制度，確保其政策可以隨著國家政治的轉(zhuǎn)變而實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整。

2.1 重視效率，強調(diào)援助有效性

在20世紀50年代初，美國對外教育援助重視對資金的投入。20世紀90年代開始，美國政府對教育援助有效性的重視程度大幅提升，為此特設(shè)新的機構(gòu)，建立績效評估體系，進一步提升對外援助的效率。長期以來，美國對外教育援助的管理機構(gòu)由兩部分組成，一是政府機構(gòu)，二是民間社會團體。而參與援助的政府機構(gòu)眾多，數(shù)量多達20多個，分屬五大不同的部門[2]。加上許多活躍的非政府組織、基金會和企業(yè)也不斷參與其中，導(dǎo)致美國對外教育援助曾經(jīng)出現(xiàn)機構(gòu)組織松散，缺乏系統(tǒng)性管理的問題。在2005年，援助有效性高峰論壇上美國通過了《巴黎宣言》[3]，正式確立了提高援助有效性的措施。為了改善管理松散、效率低下的問題，美國特別設(shè)立了對外援助指導(dǎo)辦公室和千年挑戰(zhàn)公司。這兩個特設(shè)機構(gòu)互相聯(lián)動，負責(zé)協(xié)調(diào)多部門之間跨部門合作，同時起到了一個監(jiān)督和管理的作用。

2.2 政策靈活，政策因時而變

美國作為世界上主要的對外教育援助大國，開展援助工作由來已久，經(jīng)驗豐富。它在國際教育援助的實施過程中絕不是一成不變的，而是在不斷地進行動態(tài)調(diào)整。從美國對外教育援助發(fā)展歷程當(dāng)中可以發(fā)現(xiàn)，援助在不同時代的關(guān)注點是因時而變的。20世紀50年代，第二次世界大戰(zhàn)剛剛結(jié)束，不少國家亟需重振經(jīng)濟建設(shè);這個時期的美國對外教育援助的重點聚焦在受援國的經(jīng)濟發(fā)展方面[4]。進入21世紀，美國對外教育援助的重點則放在了基礎(chǔ)教育方面[5]，并且強調(diào)對外援助的可持續(xù)性。2018年美國國際開發(fā)署頒布的最新援助策略對美國對外教育援助提出四個優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域：（1）兒童和青少年，特別是最邊緣化和最弱勢的群體，有更多機會接受安全、促進社會福祉的優(yōu)質(zhì)教育。（2）兒童和青少年學(xué)習(xí)識字、算術(shù)和社會情感技能，這些是未來學(xué)習(xí)和成功的基礎(chǔ)。（3）青年獲得了生活必需的技能，可以取得就業(yè)機會，并對社會作出積極貢獻。（4）高等教育機構(gòu)要通過開展相關(guān)研究、提供優(yōu)質(zhì)教育以及與社區(qū)互動，成為社會發(fā)展的核心參與者[6]。

2.3 立法完善，政策可操作性強

為讓美國的對外教育援助政策實行有依據(jù)可言，在立法方面，美國對每一項政策的實施都有明確而詳盡的法律規(guī)定。這種完善的法律規(guī)定，給被援助對象、援助金額、援助要求都做出了明確的界定，使政策更加具有操作性。同時也有利于監(jiān)督救援資金的正確有效利用，便于社會公開透明監(jiān)督。美國國會研究服務(wù)部，是支援國會立法的專業(yè)研究機構(gòu)，服務(wù)部的“外交，國防和貿(mào)易”領(lǐng)域研究涵蓋了對外援助戰(zhàn)略、資源分配、機構(gòu)預(yù)算和職能、債務(wù)等方面的立法和評估服務(wù)[7]。作為對外援助工作的主要實施機構(gòu)，美國國際開發(fā)署制定的《美國國際開發(fā)署教育政策2011-2015》，對教育援助的原則、目標和評估標準提供較為詳細的闡述。

3 美國對外教育援助的效果評估

美國在對外教育援助領(lǐng)域具有較大影響力。這種影響力具有廣泛性、持續(xù)性和復(fù)雜性的特點。

3.1文化效果

教育是文化發(fā)展的基石，對外教育援助首先是作用在文化領(lǐng)域，它在很大程度上促進了美國與海外國家或地區(qū)之間的文化交流。同時，也需要注意到，這種教育援助可能會伴隨著文化碰撞與沖突。

美國對外教育援助促進了文化交流。在官方對外教育援助系統(tǒng)中，富布萊特交流計劃最具有典型代表性，美國與受援國之間的交流與訪學(xué)，客觀上起到了傳播美國文化與價值理念、扶持受援國文化教育事業(yè)的發(fā)展的積極作用。在民間對外教育援助系統(tǒng)中，美國私人基金會在促進文化交流方面發(fā)揮了重要作用。以亞洲為例，以福特基金會為代表的美國私人基金會，一方面資助國內(nèi)的科研機構(gòu)從事亞洲或遠東研究，另一方面在日本、印尼和越南等國家開設(shè)英語教學(xué)課程或成立美國研究中心，這些援助項目在很大程度上增強了美國與受援國之間的相互了解與認識。

3.2經(jīng)濟效果

美國對外援助所提供的經(jīng)濟扶持，不僅在很大程度上幫助受援國獲得了充足的經(jīng)濟支持和教育資源，同時也幫助美國開拓了廣闊的海外市場。但是，這種經(jīng)濟援助容易使受援方對美國產(chǎn)生經(jīng)濟依賴。

在雙邊援助體系中，美國對非洲等發(fā)展中國家的經(jīng)濟援助在幫助這些地區(qū)普及基礎(chǔ)教育、提升學(xué)生的讀寫技能、傳播先進文化經(jīng)驗的同時，也產(chǎn)生了一些負面影響。這些負面影響主要涉及忽視科技、加劇腐敗、導(dǎo)致人才外流等方面：一是美國的援助政策忽視了非洲國家對教育，特別是對現(xiàn)代科學(xué)和技術(shù)的渴求，而是持續(xù)地為“短期修復(fù)項目”提供資金支持，導(dǎo)致這些國家缺乏維持經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的科技推動力，加劇了非洲發(fā)展中國家對美國的經(jīng)濟援助的依賴。二是美國在向非洲落后國家和地區(qū)提供訪學(xué)、技術(shù)培訓(xùn)和獎學(xué)金等教育援助項目的過程中，使得部分接觸美國教育文化熏陶的學(xué)生、教師和學(xué)者等留在了美國，導(dǎo)致了一些非洲國家和地區(qū)出現(xiàn)人才流失的現(xiàn)象。

3.3政治效果

美國的對外教育援助隸屬于美國對外援助政策的大框架，它服從并服務(wù)于美國的國家戰(zhàn)略和國家利益。美國在海外推行教育援助的過程中，變本加厲地促進符合美國國家利益和意識形態(tài)的文化傳播與價值觀滲透。一方面，美國的對外教育援助促進了政府間的合作與交流。美國通過這些教育援助項目，拉近了與受援國家或地區(qū)的距離，促進了美國與受援國家或地區(qū)的政府合作。另一方面，美國的對外教育援助排斥了不符合美國國家利益的國家。在美蘇冷戰(zhàn)時期，美國通過對外援助項目來尋找政治盟友，遏制蘇聯(lián)共產(chǎn)主義勢力的發(fā)展。1947—1951年的馬歇爾計劃，既發(fā)揮了美國幫助歐洲國家實現(xiàn)戰(zhàn)后復(fù)興的經(jīng)濟作用，也起到了美國利用經(jīng)濟手段來拉攏歐洲國家以孤立和打壓共產(chǎn)主義國家的政治作用。

4 美國對外教育援助對中國的借鑒與啟示

美國的對外教育援助已經(jīng)不再是狹義上單純的支援和幫助，美國與受援國或伙伴國建立更加密切的合作關(guān)系，借由教育援助進一步提高國家軟實力，彰顯其價值觀輸出，保障美國的國際影響力。隨著“一帶一路”倡議的推進，中國對外援助工作規(guī)模無疑將會進一步加大，相關(guān)工作的開展也將承受更大的壓力，我國制度與機制上的短板亟須得到彌補[8]。

4.1設(shè)立統(tǒng)一的管理機構(gòu)

美國不僅設(shè)立了專門處理援助事務(wù)的國際開發(fā)署，還根據(jù)地區(qū)設(shè)立了拉美局、歐洲局、非洲局等，其職責(zé)范圍更加垂直，對相關(guān)教育領(lǐng)域的認知更有針對性，也有利于提高教育援助工作的效率。目前，中國對外援助監(jiān)督評估管理工作已經(jīng)得到大幅改善，但仍有一定的優(yōu)化提升空間。對外教育援助實際上是一個龐大的系統(tǒng)工程，不僅涉及到教育領(lǐng)域，還包含了政治、外交和國際安全等。而多部分的合作容易導(dǎo)致組織松散，不利于系統(tǒng)化管理。因此，在中國設(shè)立統(tǒng)一的對外教育援助管理機構(gòu)，可以讓教育援助工作更有針對性;有效提升服務(wù)的效率。同時也避免了不同部門工作的重復(fù)和溝通成本，能讓資金得到更加高效的利用;更好地發(fā)揮對外教育援助的效果[7]。

4.2完善對外教育援助相關(guān)法律法規(guī)

對外教育援助需要各個國家建立相應(yīng)的法律，以保證其發(fā)展援助政策和對外援助工作的合法性和操作權(quán)力。在發(fā)達國家，無論是美國、歐洲國家還是日本，大都制定了對外援助相關(guān)法律，規(guī)定了對外援助資金監(jiān)督評估的必要性和重要性，部分國家還制定了專項法律，幾乎所有的援外行為都有法可循。例如英國政府在《2002年國際發(fā)展法》的基礎(chǔ)上進行修訂，頒布了旨在努力讓每個人都平等地享有教育機會的《2014年國際發(fā)展（性別公平）法》。這也成為對外教育援助發(fā)展的國際共識[9]。因此，作為對外援助政策組成部分的對外教育援助政策，迫切需要權(quán)威性的法律支撐以及綜合性的戰(zhàn)略指導(dǎo)。有鑒于此，我國應(yīng)該通過借鑒其他發(fā)達國家的對外援助實踐、法律、政策，加快對外教育援助的立法工作，促進援外工作法制化、制度化和規(guī)范化，盡快建立和完善符合中國實際需要、適合中國自身發(fā)展利益的對外援助法律制度體系。

4.3加強效果評估體系建設(shè)

發(fā)達國家的國際教育援助格外專注援助的成效性，因此會加強對于效果評估體系建設(shè)的考察。為了加強國際教育援助的成果能夠落到實處，各國都在依照實際情況，尋求能夠提高援助成效的方法。評估的主要目的是通過相關(guān)經(jīng)驗教訓(xùn)的反饋來提高未來援助政策、法律、方案和項目的可行性。而評估標準是衡量援助效果的基本尺度，這些標準或指標對援助項目具有導(dǎo)向性作用，2010年DAC提出了《援助評估質(zhì)量標準》，該標準進一步明確地提出了評估進程及結(jié)果，它規(guī)定關(guān)于評估的質(zhì)量標準包括：自由和公開透明的評估進程;評估的道德標準;合作方式;協(xié)調(diào)一致;評估能力的建設(shè);評估質(zhì)量的控制[10]。鑒于中國面臨的缺少系統(tǒng)的評估方法、體系、標準和成果的復(fù)雜情況，限制了其監(jiān)督評估的客觀性和獨立性，未來應(yīng)考慮結(jié)合國外對外援助評價理論與機制，逐步形成符合我國實際和國情的援外評估體系，不斷推進援外透明度提升，確保援外活動的有效性。

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（責(zé)編：陳靜姝）