以村規(guī)民約推動(dòng)農(nóng)村基層治理的實(shí)踐邏輯、現(xiàn)實(shí)困境與發(fā)展進(jìn)路

摘 要：提高農(nóng)村基層治理水平，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)基本內(nèi)容，村規(guī)民約制定與實(shí)施是促進(jìn)基層治理的有效抓手。本文總結(jié)了制定實(shí)施村規(guī)民約實(shí)踐邏輯，提出目前村規(guī)民約制定面臨了主體與程序不合法、內(nèi)容與形式不規(guī)范、審查與備案不完善、執(zhí)行與監(jiān)督不到位等問題，并結(jié)合地方經(jīng)驗(yàn)提出明確制定主體與程序，健全監(jiān)督與執(zhí)行機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)黨委政府的引導(dǎo)與規(guī)范等建議。

關(guān)鍵詞：村規(guī)民約;基層治理;實(shí)踐

1制定實(shí)施村規(guī)民約實(shí)踐邏輯

作為依法治國在基層的集中體現(xiàn)，村規(guī)民約是全面深化基層民主法治建設(shè)、推進(jìn)基層治理的民心工程、平安工程，能解決一些政府難以管理、難以管好的問題，打通社會(huì)治理的末梢神經(jīng)。2018年修訂的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡稱 《村民委員會(huì)組織法》）第二十七條提出，“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案”

1.1 開好“三個(gè)會(huì)議”

無論是重新起草或局部修訂村規(guī)民約，在籌備階段做好宣傳發(fā)動(dòng)工作，是充分聽取民意、吸納民意的基礎(chǔ)。必須在街（鎮(zhèn)）指導(dǎo)下，組織好黨員動(dòng)員會(huì)、戶主座談會(huì)、村民代表大會(huì)，以“三個(gè)會(huì)議”為民意渠道暢通的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，充分將群眾意見納入村規(guī)民約，推動(dòng)村務(wù)管理從“替民做主”轉(zhuǎn)向“由民作主”

1.2 抓準(zhǔn)“三個(gè)主體”

在實(shí)踐中，有三類主體可以在村規(guī)民約的制定、實(shí)施及監(jiān)督中發(fā)揮出重要作用。首先，凡是村兩委班子團(tuán)結(jié)、有凝聚力的，對(duì)村規(guī)民約的執(zhí)行力度就到位，管理水平也較高。反之，凡是村班子不團(tuán)結(jié)，凝聚力不強(qiáng)的，村規(guī)民約的約束就變得軟弱無力，甚至變成一紙空文，村民之間矛盾糾紛就相對(duì)較多。其次，各社社長是村民與村委之間重要的聯(lián)系紐帶，對(duì)村規(guī)民約制定或?qū)嵤┲猩婕按迕袂猩砝娴膯栴}，細(xì)心聽取意見，及早發(fā)現(xiàn)，積極匯報(bào)，深入思考，積極向村兩委提出切實(shí)可行的解決方案。再次，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)行使與村規(guī)民約相關(guān)的監(jiān)督職責(zé)，并認(rèn)真收集村民意見建議向村兩委反映。因此，加強(qiáng)村兩委班子的凝聚力、發(fā)揮社干部的積極作用、提升村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督效能是村規(guī)民約有效發(fā)揮作用的必要前提和保障。

1.3解答“三個(gè)問題”

村規(guī)民約的制定與實(shí)施中著重將基層治理重點(diǎn)難點(diǎn)工作轉(zhuǎn)化為“民事約定”，切實(shí)解決公益事業(yè)管理失范、經(jīng)濟(jì)矛盾糾紛多發(fā)、鄉(xiāng)土社會(huì)治安失管這三大基層治理難題。把實(shí)施村規(guī)民約過程變成宣傳發(fā)動(dòng)群眾，提高群眾法治意識(shí)、執(zhí)行能力和自治水平的過程，形成系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的良好局面。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村規(guī)民約在基層治理中發(fā)揮出以下幾方面的積極作用：一是強(qiáng)化村民自治。村規(guī)民約制訂和實(shí)施的過程激發(fā)了村民參與治理、共建共享的熱情。尤其在農(nóng)村環(huán)境綜合治理、拆遷拆違、農(nóng)村水利等村民關(guān)心的村級(jí)公共事務(wù)方面起到良好效果，調(diào)動(dòng)了村民積極參與村各項(xiàng)事務(wù)、我管理、民主監(jiān)督。村規(guī)民約在推行村民自治、創(chuàng)新農(nóng)村基層治理方面發(fā)揮了重要作用。二是維護(hù)社會(huì)秩序。村規(guī)民約對(duì)村民生產(chǎn)生活、鄰里家庭、社會(huì)治安等方面的行為和責(zé)任作出明確規(guī)定，健全了農(nóng)村利益表達(dá)與平衡機(jī)制，改變了以往由村社干部單打獨(dú)干的局面，使很多“政府管不到、干部管不了、社會(huì)無人管”的老大難問題得到有效解決。村規(guī)民約在農(nóng)村基層矛盾調(diào)解、社會(huì)秩序維護(hù)方面發(fā)揮出“第一道網(wǎng)”的作用。三是推進(jìn)精神文明建設(shè)。村規(guī)民約倡導(dǎo)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，大都對(duì)推進(jìn)精神文明建設(shè)作出明確要求。在村規(guī)民約的約束和指引下，村民的不良陋習(xí)得到糾正，文明意識(shí)不斷增強(qiáng)，文化生活不斷豐富。村規(guī)民約在農(nóng)村人文環(huán)境建設(shè)、營造良好家風(fēng)民風(fēng)鄉(xiāng)風(fēng)方面發(fā)揮了顯著作用。

2村規(guī)民約制定的現(xiàn)實(shí)困境

村規(guī)民約在村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治中發(fā)揮出了一定作用，但仍存在一些亟待解決的問題。

2.1 主體與程序不合法

《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民會(huì)議是制定和修改村規(guī)民約的唯一主體。但在實(shí)際制定過程中，作為法定機(jī)構(gòu)的村民會(huì)議卻常被村民代表會(huì)議或村黨組織所取代。由村干部討論定稿后，交由村民代表會(huì)議表決通過。大多數(shù)村民對(duì)村規(guī)民約不知情、不熟悉，屬典型的“紙上規(guī)約”。

2.2內(nèi)容與形式不規(guī)范

有的村規(guī)民約按照街（鎮(zhèn)）提供的范本，依葫蘆畫瓢，導(dǎo)致同一個(gè)街（鎮(zhèn)）不同村的村規(guī)民約幾乎完全相同，統(tǒng)一格式、統(tǒng)一文本，缺乏針對(duì)性。有的村規(guī)民約純粹為應(yīng)付上級(jí)檢查而制定，只有“熱愛集體、奉公守法”“婚姻自由、 男女平等”等大話空話，缺乏實(shí)用性。有的村規(guī)民約內(nèi)容空泛、形式繁瑣，導(dǎo)致群眾難以理解。

2.3審查與備案不完善

根據(jù)要求，各村在換屆時(shí)應(yīng)對(duì)村規(guī)民約內(nèi)容進(jìn)行審核并報(bào)街（鎮(zhèn)）政府審查備案。但部分村干部法律意識(shí)淡薄，不安排全體村民會(huì)議，不履行上墻公示等手續(xù)，不將由少數(shù)人制定的村規(guī)民約交街（鎮(zhèn)）司法所審查，審查備案制度形同虛設(shè)，造成一些村規(guī)民約條文與國家法律法規(guī)相違背的現(xiàn)象。

2.4執(zhí)行與監(jiān)督不到位

村規(guī)民約在內(nèi)容上可分為兩類，一類是關(guān)于村事務(wù)中公共事業(yè)、社會(huì)治安等方面的，另一類則是關(guān)于經(jīng)濟(jì)管理規(guī)則和分配規(guī)約的。前者在實(shí)際中容易因“不愿得罪人”的心理而執(zhí)行不力，導(dǎo)致群眾失去依照村規(guī)民約辦事的信心。而但凡涉及福利、分紅、征地款等與村民切身利益相關(guān)的重大問題時(shí)，經(jīng)濟(jì)社負(fù)責(zé)人往往繞過村規(guī)民約，以“一事一議”的形式自行處理解決，架空村一級(jí)在經(jīng)濟(jì)管理規(guī)則和分配規(guī)約上的制衡能力，出現(xiàn)“合則為我所用、不合則避重就輕”“靈活有余、 規(guī)范不足”等情況。

3制定實(shí)施村規(guī)民約的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與啟示

3.1浙江省金華市金東區(qū)：以解決問題為 導(dǎo)向制定村規(guī)民約。

印發(fā)《金東區(qū)制訂修訂村規(guī)民約社區(qū)公約工作指南》，內(nèi)容包括制定程序、合法性審查要求等內(nèi)容。把計(jì)生獎(jiǎng)勵(lì)政策寫進(jìn)村規(guī)民約，由以懲戒措施為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐元?jiǎng)勵(lì)措施為主，如獨(dú)生子女戶，在審批宅基地時(shí)，獨(dú)生子女按兩人計(jì)算等，解決了計(jì)劃外生育問題。在推進(jìn)垃圾分類工作上，將農(nóng)戶門前“三包”、衛(wèi)生費(fèi)收繳等寫入村規(guī)民約，通過評(píng)分評(píng)比激勵(lì)，引導(dǎo)村民積極參與村里各項(xiàng)衛(wèi)生工作，實(shí)現(xiàn)村民自我管理、民主監(jiān)督。

3.2 四川省中江縣：以“三三”法化解基層矛盾奠定群眾基礎(chǔ)。

采取領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)片、干部包村的方式引導(dǎo)各村結(jié)合自身實(shí)際，有序制定和實(shí)施村規(guī)民約。村規(guī)民約起草需經(jīng)3次征求意見、3次整理修改。全縣837個(gè)村（社區(qū)）全部建立健全了貼近本土、各具特色的村規(guī)民約，村、社區(qū)一級(jí)化解矛盾的能力得到增強(qiáng)。新的村規(guī)民約實(shí)施后僅幾個(gè)月，全縣收集到群眾反映涉及民生、困難群眾、穩(wěn)定工作的問題，98. 01%解決在村（社區(qū)）。

3.3廣東省清遠(yuǎn)市清城區(qū)：由村民理事會(huì)牽頭完善村規(guī)民約提高自治水平。

以村小組（自然村）為單位，成立村民理事會(huì)，以村民理事會(huì)牽頭完善村規(guī)民約。村規(guī)民約將村集體收入納入其中，確定每年將村集體收入的30%作為公益基金，用于全村村民的合作醫(yī)療費(fèi)、70歲以上老人每年200元的生活補(bǔ)貼和1000元的殯葬補(bǔ)貼，剩余資金發(fā)展公益事業(yè)等方面的支出，集體收入的70%用于村民分紅。

3.4堅(jiān)持村民自治：對(duì)開展村規(guī)民約制定與實(shí)施的啟示一是堅(jiān)持村民自治，彰顯民主性。

在村規(guī)民約制定過程中，充分尊重民意，村委會(huì)與村民之間充分溝通，用協(xié)商民主的方式協(xié)調(diào)處理利益主體間的沖突與矛盾，達(dá)成共識(shí)。二是堅(jiān)持依法立約，突出合法性。讓法律工作者參與村規(guī)民約的制定修訂，從程序合法和內(nèi)容合法兩個(gè)方面來審查其合法性，使合法化要求貫穿村規(guī)民約制定、執(zhí)行、監(jiān)督始終。三是堅(jiān)持因地制宜，增強(qiáng)適用性。緊貼農(nóng)村生產(chǎn)生活實(shí)際制定村規(guī)民約，不講套話、空話，通過“依法立約、以約治村、民主治理”，使規(guī)范細(xì)節(jié)化、生活化，便于村民理解、記憶和遵守。

4以村規(guī)民約促進(jìn)農(nóng)村基層治理的發(fā)展進(jìn)路

4.1明確村規(guī)民約的制定主體與程序

基層政府、村規(guī)民約主管單位可以提供指導(dǎo)性的示范文本，但村民集體始終是制定村規(guī)民約的主體，未經(jīng)村民會(huì)議表決通過的村規(guī)民約視為無效。采取以下程序制定村規(guī)民約：村聯(lián)席會(huì)議商議確定村規(guī)民約征求意見稿，召開村民小組（ 經(jīng)濟(jì)社）會(huì)或戶主會(huì)、上門座談等形式廣泛征求意見，形成表決稿報(bào)街（鎮(zhèn)）合法性審查，審查后的表決稿提交村民會(huì)議表決通過，正式稿報(bào)街（鎮(zhèn)）備案并在村務(wù)公開欄公布實(shí)施。

4.2健全村規(guī)民約的執(zhí)行及監(jiān)督機(jī)構(gòu)

一是建立執(zhí)約組織一一村民執(zhí)約小組。以經(jīng)濟(jì)社（自然村）為單位，選派公道正直的退休教師、村民代表、老年協(xié)會(huì)會(huì)員等成立執(zhí)約小組，負(fù)責(zé)日常巡查監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)向村規(guī)民約的執(zhí)行機(jī)構(gòu)——村委會(huì)報(bào)告，為村規(guī)民約的落實(shí)把好頭道關(guān)。二是健全監(jiān)督機(jī)構(gòu)——村民代表會(huì)議。村民代表會(huì)議由村民按戶或人口比例，推舉村內(nèi)德高望重、有知識(shí)有才干、辦事公道的鄉(xiāng)賢、村民為代表組成。村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)監(jiān)督村民委員會(huì)對(duì)村規(guī)民約的執(zhí)行情況。

4.3加強(qiáng)黨委政府對(duì)村規(guī)民約的引導(dǎo)和規(guī)范

由黨委政府出臺(tái)推進(jìn)村規(guī)民約的指導(dǎo)性文件，抓住村委會(huì)換屆選舉契機(jī)，全面開展對(duì)村規(guī)民約的清理整飭，由組織、民政、司法等部門牽頭，統(tǒng)籌推動(dòng)村規(guī)民約制定工作。街（鎮(zhèn)）一級(jí)應(yīng)指導(dǎo)、支持、幫助村開展工作，從制定主體、程序及內(nèi)容給予全過程的指導(dǎo)，為村規(guī)民約制定實(shí)施提供良好的外部環(huán)境。組織街（鎮(zhèn)）人大代表對(duì)貫徹《村民委員會(huì)組織法》工作情況進(jìn)行視察，使各行政村制定的村規(guī)民約都符合法律規(guī)定。

■作者簡介： 劉文佳（1983.7-） ，女，漢族，陜西韓城人，中共廣州市委黨?；ǘ挤中＝萄惺抑魅危軐W(xué)高級(jí)講師，碩士研究生，研究方向?yàn)辄h的建設(shè)、基層治理。