我國金融高水平開放問題研究

劉非　鄭聯(lián)盛

〔摘要〕 2018年以來我國金融開放的進(jìn)程加快、范圍擴(kuò)大、深度加深，取得了新進(jìn)展。在構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局中，高水平金融開放的必要性和重要性更為凸顯。但是，目前我國的金融高水平開放面臨著市場競爭加劇、內(nèi)部統(tǒng)籌要求更高、資本流動(dòng)管理難度加大、國際頭寸結(jié)構(gòu)性扭曲深化以及金融穩(wěn)定與金融安全沖擊等風(fēng)險(xiǎn)。為此，需要從以下六方面著力：綜合施策，構(gòu)建金融開放發(fā)展新范式;減少內(nèi)部阻力，著力金融內(nèi)外雙向開放;打通開放堵點(diǎn)，推進(jìn)金融高水平開放;優(yōu)化倒逼機(jī)制，促進(jìn)國內(nèi)金融深化改革;守住風(fēng)險(xiǎn)底線，審慎推進(jìn)資本項(xiàng)目開放;注重系統(tǒng)思維，構(gòu)建國家金融安全體系。

〔關(guān)鍵詞〕 新發(fā)展格局，金融開放，金融安全，金融改革

〔中圖分類號〕F830?? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2021）03-0084-09

2018年以來，在黨中央的戰(zhàn)略部署下，我國金融開放加速推進(jìn)，金融內(nèi)外互動(dòng)進(jìn)入新的發(fā)展階段。2020年5月黨中央提出構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局以來，金融開放的戰(zhàn)略進(jìn)一步強(qiáng)化，金融高水平開放成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型升級的重要任務(wù)，成為新發(fā)展格局中構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的基本保障。金融開放是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅涉及金融服務(wù)業(yè)開放和金融市場開放，而且還需要與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革相匹配，與內(nèi)外經(jīng)濟(jì)互動(dòng)相統(tǒng)籌。雖然金融開放并不必然帶來金融風(fēng)險(xiǎn)，但是金融開放可能重構(gòu)金融風(fēng)險(xiǎn)的總量與結(jié)構(gòu)。在新發(fā)展格局中，如何認(rèn)識(shí)我國金融開放的地位和作用，全面梳理金融高質(zhì)量開放的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，以及更好地進(jìn)行政策應(yīng)對，成為一個(gè)重要議題。本文在梳理我國金融開放最新進(jìn)展的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)金融開放在新發(fā)展格局中的雙向鏈接功能，并全面梳理金融開放可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，最后提出有效防控風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)現(xiàn)金融高水平開放的政策建議。

一、我國金融開放的最新進(jìn)展與戰(zhàn)略強(qiáng)化

2008年全球金融危機(jī)的爆發(fā)使得我國金融開放進(jìn)入一個(gè)反思和調(diào)整階段。由于多方面的原因，外資金融機(jī)構(gòu)在國內(nèi)金融體系中的地位和作用有所弱化，這引發(fā)外資金融機(jī)構(gòu)以及國際社會(huì)對我國金融開放的某種質(zhì)疑。2018年以來，我國金融開放加速推進(jìn)，開放的范圍擴(kuò)大、深度加深，取得了新進(jìn)展。在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，我國金融開放戰(zhàn)略得到強(qiáng)化，金融部門進(jìn)入高質(zhì)量開放新階段。

（一）金融開放新階段與金融開放加速推進(jìn)

我國一直以自主、有序、平等、安全的方針為行動(dòng)指南，大力推進(jìn)金融開放，并取得了積極的成效，有效支撐了我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展 〔1 〕。但是，全球金融危機(jī)的爆發(fā)，促使我國對金融開放政策作出深刻反思，金融開放與金融穩(wěn)定呈現(xiàn)出更為顯著的權(quán)衡思維，我國在金融開放的部分領(lǐng)域保持審慎態(tài)度，更多從防風(fēng)險(xiǎn)、防外部沖擊以及促進(jìn)國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)“走出去”等角度來考慮金融開放問題。同時(shí)，因風(fēng)險(xiǎn)管控、合規(guī)要求以及對房地產(chǎn)、地方融資平臺(tái)、非傳統(tǒng)信貸等的“禁入”規(guī)定，外資銀行發(fā)展相對較慢，與中資銀行在發(fā)展速度、資產(chǎn)擴(kuò)張、業(yè)務(wù)規(guī)模和利潤總額上開始出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性分化，外資銀行新增人民幣貸款甚至出現(xiàn)萎縮狀況（見表1）。2011年外資銀行資產(chǎn)規(guī)模占比約為2%，這是外資銀行資產(chǎn)規(guī)模占比最高的時(shí)點(diǎn)，其后逐漸下降至2016年第3季度的1.24%。2016年第4季度后該占比有所提升，但基本穩(wěn)定在1.6%左右 〔2 〕。由于銀行業(yè)在我國金融體系中占居主導(dǎo)地位，銀行業(yè)對外開放的問題特別是外資機(jī)構(gòu)在華的自我發(fā)展、市場競爭和監(jiān)管適應(yīng)問題成為日益凸顯的政策問題。外資金融機(jī)構(gòu)及其母國政府也開始對中國金融改革與開放政策有所怨言，甚至將其視為對華關(guān)系的重要“靶子”。

2018年我國金融行業(yè)對外開放進(jìn)入新的歷史階段。同年4月10日，國家主席習(xí)近平在博鰲論壇發(fā)表重要講話時(shí)指出，“中國開放的大門不會(huì)關(guān)閉，只會(huì)越開越大”，并要求加快對外開放步伐，大幅放寬包括金融服務(wù)業(yè)在內(nèi)的市場準(zhǔn)入。隨即，中國人民銀行行長易綱于4月11日在分論壇“貨幣政策正?；鄙闲剂藬U(kuò)大金融業(yè)對外開放的11項(xiàng)具體措施和時(shí)間表（簡稱“老十一條”）。2019年7月20日，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室公布了11條更新的金融對外開放措施（簡稱“新十一條”）。兩個(gè)重要的開放政策不僅涵蓋了金融服務(wù)業(yè)開放，而且涉及了金融市場開放，同時(shí)還將開放主體的范圍從銀行、金融資產(chǎn)管理公司、證券公司、基金管理公司、人身險(xiǎn)公司和期貨公司擴(kuò)展到貨幣經(jīng)紀(jì)公司、評級機(jī)構(gòu)等支持類主體。

從新老十一條的具體內(nèi)容來看，金融開放主要體現(xiàn)在外資參與金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的放開，具體來說包括四個(gè)方面：一是持股比例放開。取消銀行、金融資產(chǎn)管理公司、證券公司、基金管理公司、期貨公司、人身險(xiǎn)公司外資持股比例限制;對商業(yè)銀行新發(fā)起設(shè)立的金融資產(chǎn)投資公司和理財(cái)公司的外資持股比例不設(shè)上限。二是業(yè)務(wù)范圍放開。鼓勵(lì)在信托、金融租賃、汽車金融、貨幣經(jīng)紀(jì)、消費(fèi)金融等銀行業(yè)金融領(lǐng)域引入外資;擴(kuò)大外資保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司、外資銀行業(yè)務(wù)范圍，允許符合條件的外國投資者來華經(jīng)營保險(xiǎn)代理業(yè)務(wù)和保險(xiǎn)公估業(yè)務(wù);不再對合資證券公司業(yè)務(wù)范圍單獨(dú)設(shè)限。三是設(shè)立條件放開。允許外國銀行在我國境內(nèi)同時(shí)設(shè)立分行和子行;不再要求合資證券公司境內(nèi)股東至少有一家是證券公司，全面取消外資保險(xiǎn)公司設(shè)立前需開設(shè)2年代表處的要求。四是在對外金融開放的體制機(jī)制建設(shè)上，我國探索并基本實(shí)施準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度。

2018年以來，我國遵循以下三條基本原則推進(jìn)金融業(yè)對外開放 〔3-5 〕：一是實(shí)施準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單原則，與國際金融開放的基本規(guī)則保持匹配。金融服務(wù)業(yè)開放中非常重要的一個(gè)國際實(shí)踐就是采用負(fù)面清單管理模式，這種模式也正在成為貿(mào)易金融高水平開放的基本準(zhǔn)則。二是金融業(yè)對外開放將與匯率形成機(jī)制改革和資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程相互配合，共同推進(jìn)，對資本項(xiàng)目開放整體仍然保持穩(wěn)健推進(jìn)的政策基調(diào)。三是在金融開放的同時(shí)，重視防范金融風(fēng)險(xiǎn)，注重金融監(jiān)管和金融治理的體系建設(shè)，使金融監(jiān)管與金融開放相匹配。

基于新一輪金融開放的三條基本原則，在新老十一條開放舉措的帶動(dòng)下，2018年以來金融業(yè)對外開放進(jìn)入高質(zhì)量開放階段，并呈現(xiàn)出四個(gè)重要的特征。第一，廣度擴(kuò)大。此輪開放涉及幾乎所有金融牌照，不僅涵蓋了銀行、保險(xiǎn)、證券、資管、期貨、信托、不良資產(chǎn)管理等主要金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域，還涉及支付、托管、信用評級等一系列金融基礎(chǔ)設(shè)施牌照。第二，深度加深。在此輪開放中，外資機(jī)構(gòu)進(jìn)入中國市場的方式更加靈活，可經(jīng)營的業(yè)務(wù)資質(zhì)更加豐富。銀行、保險(xiǎn)、證券、公募基金等領(lǐng)域均放開了外資持股比例上限，允許外資設(shè)立控股合資、獨(dú)資和控股集團(tuán)，大幅放開業(yè)務(wù)資質(zhì)，降低展業(yè)申請門檻。外資機(jī)構(gòu)可以通過更加靈活和個(gè)性化方式參與中國市場。第三，外資入場速度加快。上一輪開放中，眾多國際領(lǐng)先金融機(jī)構(gòu)已在中國初步建立起業(yè)務(wù)布局;新一輪開放政策顯著增強(qiáng)了我國市場對外資的吸引力，各類外資機(jī)構(gòu)積極響應(yīng)，紛紛加速入場。第四，制度匹配程度高。我國金融體系的結(jié)構(gòu)性改革與本輪對外開放的匹配較為及時(shí)，政策合意水平明顯提高。注冊制落地和多層次資本市場體系逐步完善，資本市場機(jī)構(gòu)投資者和國際投資者占比持續(xù)提高;科創(chuàng)板審核周期顯著縮短，科技獨(dú)角獸企業(yè)也越來越傾向于回歸國內(nèi)資本市場;在粵港澳、長三角與京津冀等重點(diǎn)區(qū)域密集落地了一系列金融支持政策，推動(dòng)了重點(diǎn)地區(qū)金融行業(yè)開放和資本項(xiàng)目開放，并加快建設(shè)成國際化的金融中心、匯聚金融要素和金融人才等 〔6 〕。

（二）新發(fā)展格局與金融高水平開放

在黨中央的戰(zhàn)略部署下，我國持續(xù)加大金融開放力度，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門推出一系列政策，在市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營便利等方面不斷優(yōu)化，金融開放取得了積極的進(jìn)展。2020年，黨中央審時(shí)度勢，提出了構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，金融高水平開放的重要性和緊迫性都大大提升，金融高水平開放的地位和作用將進(jìn)一步強(qiáng)化。

首先，加大金融開放是防止“硬脫鉤”的基礎(chǔ)保障。在新冠肺炎疫情全球大流行和中美博弈深化的過程中，全球產(chǎn)業(yè)鏈、貿(mào)易投資和金融體系面臨顯著的“硬脫鉤”風(fēng)險(xiǎn)，加大金融開放是防范“硬脫鉤”的有效舉措和基本保障。為了保持與全球產(chǎn)業(yè)鏈的鏈接，實(shí)現(xiàn)金融體系對全球化資源配置的服務(wù)功能，我國需要繼續(xù)堅(jiān)持改革開放的發(fā)展戰(zhàn)略，在金融領(lǐng)域?qū)嵤└咚介_放。

其次，加大金融開放是緩釋中美摩擦的重要方式。拜登政府上臺(tái)以來，美國通過修復(fù)盟友關(guān)系、全面聯(lián)合盟友對中國施壓，同時(shí)又注重成本收益與競合交互，中美博弈進(jìn)一步深化。在安全領(lǐng)域，美國強(qiáng)調(diào)遏制或競爭;而在非安全領(lǐng)域或金融等優(yōu)勢領(lǐng)域，美國則持相對開放和合作態(tài)度。這將為我國實(shí)施更高水平開放提供重要的政策空間，同時(shí)也要求加快金融開放，以保持內(nèi)外金融市場的連通性。

再次，加大金融開放有利于鏈接內(nèi)外兩個(gè)市場。全球化時(shí)代金融互動(dòng)是較難隔離的。雙循環(huán)新發(fā)展格局仍延續(xù)此前我國內(nèi)外兩個(gè)大局和內(nèi)外兩個(gè)市場統(tǒng)籌的政策邏輯，仍然注重內(nèi)外資源的互動(dòng)。在新發(fā)展格局中，更好地利用外部資源是內(nèi)循環(huán)暢通和穩(wěn)定的重要支撐，是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的有效保障，更高水平的金融開放可以更好地鏈接內(nèi)外兩個(gè)市場，統(tǒng)籌內(nèi)外兩種資源，促進(jìn)內(nèi)外兩個(gè)循環(huán)。

最后，加大金融開放有利于深化金融改革以及金融治理體系建設(shè)。長期以來，改革開放是我國的基本國策，金融開放的政策初衷是毋庸置疑的。但是，外資金融機(jī)構(gòu)對于中國的金融開放存在政策落實(shí)不到位、技術(shù)性難題多、開放獲得感不足等“感知”，這與我國金融改革亟待深化、金融監(jiān)管與金融治理體系亟待完善是相關(guān)的。我國正在通過更大范圍、更高水平的開放，深化金融監(jiān)管體系改革，以提升金融治理能力和治理水平，更好地監(jiān)管內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)，促進(jìn)金融更高效服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和雙循環(huán)新發(fā)展格局。

二、我國金融高水平開放面臨的風(fēng)險(xiǎn)

金融開放并不一定會(huì)引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)或金融安全問題，但是在日益復(fù)雜的國內(nèi)國際形勢中，特別是在新冠肺炎疫情全球大流行可能對全球化以及國際金融市場帶來中長期影響，中美博弈深化也可能使得雙循環(huán)面臨諸多不確定性的情況下，我國需要從戰(zhàn)略高度來認(rèn)識(shí)金融高水平開放的潛在問題與風(fēng)險(xiǎn)。

（一）金融開放可能引發(fā)較激烈的市場競爭

如前所述，金融開放主要包括金融服務(wù)業(yè)開放和金融市場開放，前者主要是外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入中國市場并提供多樣化金融服務(wù)，后者主要涉及外資金融機(jī)構(gòu)在中國各類金融市場進(jìn)行投資的問題。2008年國際金融危機(jī)以來，國內(nèi)金融大發(fā)展，外資金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展則相對緩慢，其在金融服務(wù)業(yè)的作用和地位有所下降，但是隨著新老十一條為代表的金融開放政策的實(shí)施，外資金融機(jī)構(gòu)加速進(jìn)入我國金融體系并提供相應(yīng)的金融服務(wù)。

金融更快速度、更寬領(lǐng)域、更廣范圍的開放，可能會(huì)使得外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入、業(yè)務(wù)開展和市場競爭達(dá)到一個(gè)新的水平，使得國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)面臨重大的風(fēng)險(xiǎn)。第一，外資金融機(jī)構(gòu)在細(xì)分領(lǐng)域的優(yōu)勢將較快地轉(zhuǎn)換為競爭優(yōu)勢，從而對國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)造成競爭壓力，使得國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)面臨市場損失等風(fēng)險(xiǎn)。比如，擅長零售的銀行就可能對國內(nèi)銀行的零售業(yè)務(wù)特別是消費(fèi)貸款、信用卡等造成直接的沖擊;又如，外資投資銀行將在國際市場融資、大宗商品、外匯市場和衍生品市場等領(lǐng)域凸顯優(yōu)勢。第二，在負(fù)債端上，外資金融機(jī)構(gòu)利用全球市場進(jìn)行資產(chǎn)負(fù)債統(tǒng)籌，特別是利用母行市場影響力在國際市場進(jìn)行便利且低廉的負(fù)債，從而對國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的負(fù)債業(yè)務(wù)尤其是主動(dòng)負(fù)債業(yè)務(wù)造成較大影響。第三，在資產(chǎn)端上，外資金融機(jī)構(gòu)通過綜合優(yōu)勢在境內(nèi)展業(yè)獲得收益率相對較高的資產(chǎn)，使得國內(nèi)“資產(chǎn)荒”背景下的資產(chǎn)配置面臨更大的競爭壓力，同時(shí)國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債表管理的挑戰(zhàn)將實(shí)質(zhì)性加大。

由于外資金融機(jī)構(gòu)提供的多樣化金融服務(wù)可能對國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)造成一定的競爭壓力，這使得部分國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)或部門對金融開放持保守態(tài)度，并成為延緩甚至制約金融高水平開放的重要內(nèi)部根源。在基礎(chǔ)服務(wù)、負(fù)債端和資產(chǎn)端等方面的競爭擔(dān)憂使得國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門對金融開放較為審慎，從而在管理制度、市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)開展以及監(jiān)管溝通等多個(gè)領(lǐng)域形成了“堵點(diǎn)。

金融開放引致更加激烈的市場競爭，的確是一個(gè)重大的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，為此，國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門的擔(dān)憂有其合理性。但是，金融開放并不必然導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)，金融競爭更不能成為金融開放的阻礙因素，比如英國、美國、新加坡以及我國香港地區(qū)的金融系統(tǒng)都十分開放，但這些經(jīng)濟(jì)體金融體系的風(fēng)險(xiǎn)并不必然比其他經(jīng)濟(jì)體大。當(dāng)然，更大范圍和更深層次的金融開放對于金融風(fēng)險(xiǎn)的影響是需要密切關(guān)注并進(jìn)行有效應(yīng)對的。

（二）金融開放對改革的倒逼機(jī)制潛藏風(fēng)險(xiǎn)

在雙循環(huán)新發(fā)展格局中，金融高水平雙向開放更加重要且急迫，是內(nèi)外兩個(gè)市場統(tǒng)籌和內(nèi)外兩個(gè)循環(huán)相互促進(jìn)的必然要求和必要保障。只有實(shí)施更大范圍的金融開放，實(shí)現(xiàn)更深層次的內(nèi)外市場互動(dòng)，雙循環(huán)新發(fā)展格局才能有序進(jìn)行，市場在資源配置中的決定性作用也才能更好地發(fā)揮。同時(shí)，開放一直被認(rèn)為是一種倒逼機(jī)制，金融開放是倒逼金融改革的重要推動(dòng)力。高水平金融開放要求國內(nèi)金融改革必須與之進(jìn)行匹配 〔7 〕，尤其需要完成重大金融改革的“家庭作業(yè)”，否則可能導(dǎo)致金融開放難以進(jìn)行或改革與開放難以匹配的新風(fēng)險(xiǎn)。

為了適應(yīng)金融開放加速推進(jìn)的要求，國內(nèi)金融改革有四個(gè)亟待補(bǔ)齊的短板：一是金融要素定價(jià)市場化體系亟待健全;二是金融市場競爭水平有待提高;三是直接融資與間接融資的結(jié)構(gòu)完善;四是金融消費(fèi)者保護(hù)亟待提升。比如，在金融要素定價(jià)市場化改革中，利率市場化決定、匯率形成機(jī)制、國債收益率曲線形成機(jī)制是金融要素定價(jià)機(jī)制優(yōu)化的三大任務(wù)。如果利率定價(jià)不合理，那么匯率定價(jià)的市場化水平就會(huì)受到較大影響，進(jìn)而資本流動(dòng)、跨境資產(chǎn)配置等與金融開放相關(guān)的資源配置就受到重大的市場約束。

但是，金融開放對國內(nèi)金融體系改革的倒逼機(jī)制可能引發(fā)重大的金融風(fēng)險(xiǎn)。比如，存量和增量、短期和長期、資產(chǎn)和負(fù)債、本幣與外幣等的匹配將會(huì)更加困難，潛藏的金融風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)更加復(fù)雜。國內(nèi)金融開放的節(jié)奏和內(nèi)容需要考慮國內(nèi)經(jīng)濟(jì)周期、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和內(nèi)外統(tǒng)籌等更加多元的因素，如果一味強(qiáng)調(diào)對金融開放的匹配性，過快或過度倒逼國內(nèi)金融改革，可能引發(fā)重大的金融穩(wěn)定問題。同樣以利率改革為例，我國金融穩(wěn)定的基礎(chǔ)是銀行體系穩(wěn)定，而銀行體系穩(wěn)定目前仍然依賴于較大的息差收入，如果利率市場化過快推進(jìn)，部分銀行由于負(fù)債端競爭壓力可能會(huì)進(jìn)行高息攬儲(chǔ)，疊加資產(chǎn)端的“資產(chǎn)荒”及其較低的收益率，銀行資產(chǎn)負(fù)債表可能迅速惡化，進(jìn)而引發(fā)銀行系統(tǒng)的金融穩(wěn)定問題。

（三）金融開放面臨資本流動(dòng)管理能力短板

2018年以來，我國持續(xù)加大金融開放力度，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門推出一系列政策，在市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營便利等方面不斷優(yōu)化政策。與此同時(shí)，外資流入規(guī)模也在持續(xù)擴(kuò)大，當(dāng)然其中可能存在短期跨境套利資本的流入。金融市場開放不斷深化，短期資本流動(dòng)更加頻繁，對國內(nèi)金融穩(wěn)定可能帶來潛在的風(fēng)險(xiǎn)。未來，我國需要在金融開放和金融風(fēng)險(xiǎn)之間保持必要的平衡，而短期資本流動(dòng)管理或是一個(gè)重要的短板。如何有效防范和化解因短期跨境資本流動(dòng)帶來的一系列風(fēng)險(xiǎn)，也是擺在我們面前的重要挑戰(zhàn)。

我國金融開放的基本邏輯是以我國國情為基礎(chǔ)，以開放推動(dòng)國內(nèi)改革為目標(biāo)，同時(shí)充分考慮到我國金融市場的承受能力，并與我國金融監(jiān)管能力相匹配，避免為追求開放而開放，最終實(shí)現(xiàn)金融改革開放促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的 〔8 〕。這種漸進(jìn)式改革的思維充分體現(xiàn)在資本項(xiàng)目開放上，雖然我國金融開放水平在持續(xù)提高，但是資本項(xiàng)目仍然存在部分管制的狀態(tài)。隨著資本項(xiàng)目開放的推進(jìn)，短期資本流動(dòng)的動(dòng)態(tài)管理和風(fēng)險(xiǎn)防控更加重要。

在防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)過程中，短期跨境資本的監(jiān)管是極其重要的。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，金融市場特別是資本項(xiàng)目的開放很大程度上會(huì)帶來跨境短期資本流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，帶來較為顯著的短期資本流動(dòng)管理壓力?？缇扯唐谫Y本流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是泡沫化風(fēng)險(xiǎn)。許多新興經(jīng)濟(jì)體出現(xiàn)的資產(chǎn)泡沫、金融危機(jī)以及貨幣危機(jī)都與短期國際資本大進(jìn)大出有密切關(guān)聯(lián)。短期跨境資本流動(dòng)一般規(guī)模都比較大，且投機(jī)性強(qiáng)，偏好股票市場和房地產(chǎn)市場投資，容易誘發(fā)資產(chǎn)泡沫，同時(shí)對外匯市場的投機(jī)性較為顯著。二是資本逃逸風(fēng)險(xiǎn)。短期跨境資本流動(dòng)受到利率、匯率、風(fēng)險(xiǎn)、政策、交易成本等因素的影響，具有強(qiáng)波動(dòng)性、大規(guī)模變動(dòng)、易逆轉(zhuǎn)的特點(diǎn)。由于金融市場波動(dòng)受到預(yù)期影響，短期非理性行為可能引發(fā)“羊群效應(yīng)”導(dǎo)致金融市場動(dòng)蕩。一旦出現(xiàn)市場較大波動(dòng)，短期國際資本可能迅速撤退，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的資本逃逸。三是跨市場傳染風(fēng)險(xiǎn)。目前，外國資本可以通過深陸港通、債券通等渠道快速進(jìn)入或撤出中國市場，跨境資本流動(dòng)的波動(dòng)性有所加強(qiáng)，也間接導(dǎo)致了國內(nèi)其他金融子市場大幅波動(dòng)。隨著開放程度提高，不同子市場的風(fēng)險(xiǎn)可能迅速傳染至其他子市場，引發(fā)跨市場傳染風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。一定程度上，資本項(xiàng)目管制是我國有效應(yīng)對外部風(fēng)險(xiǎn)、部分隔離外部沖擊以及保障金融穩(wěn)定的“最后防火墻”。一旦資本項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)全面開放，那么以短期資本流動(dòng)為代表的金融風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步顯性化，甚至成為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重大環(huán)節(jié)。

（四）金融開放可能加劇國際頭寸結(jié)構(gòu)性扭曲

我國金融部門資源內(nèi)外互動(dòng)呈現(xiàn)重要的結(jié)構(gòu)性扭曲特征，并潛藏重大的不確定性，這可能在金融開放加速推進(jìn)中進(jìn)一步顯性化。我國國際收支平衡表中的經(jīng)常項(xiàng)目結(jié)構(gòu)性與資本項(xiàng)目結(jié)構(gòu)性以及國際投資凈頭寸表中的公私結(jié)構(gòu)性在開放中需要得到更緊密的關(guān)注。比如，金融加速對外開放對內(nèi)外互動(dòng)和結(jié)構(gòu)特征的影響可通過國際投資凈頭寸表進(jìn)行分析。

第一，公私結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在資產(chǎn)和負(fù)債凈頭寸上。對于私人部門，我國經(jīng)濟(jì)主體主要以資源引入以及外商直接投資為主，呈現(xiàn)對外部較大的凈負(fù)債;對于公共部門，我國主要以政府外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)投資為支撐，對外配置資金和資產(chǎn)，而外匯管理部門作為統(tǒng)一出口在投資方面實(shí)施“走出去”，即公共部門持有巨額的凈資產(chǎn)。我國金融部門“走出去”弱于“引進(jìn)來”的水平，尤其在私人部門表現(xiàn)得更為顯著。

第二，公私結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在資產(chǎn)收益或負(fù)債成本上。對于私人部門，對外負(fù)債具有較為顯著的融資性質(zhì)，比如在海外市場公開發(fā)行、發(fā)債融資或外商對內(nèi)直接投資，對國際金融市場資源的需求是較為強(qiáng)烈的，整體的負(fù)債成本也是較高的。比如，部分房地產(chǎn)企業(yè)由于國內(nèi)政策受限轉(zhuǎn)道香港進(jìn)行融資，不僅以較高的收益率發(fā)行債務(wù)，同時(shí)還以美元等外幣作為融資貨幣，面臨利率和匯率雙重風(fēng)險(xiǎn)。對于公共部門，對外投資以外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)運(yùn)用為主，基于流動(dòng)性、安全性和增值性的管理原則，主要配置于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體國債等流動(dòng)性好、安全性高但增值性弱的資產(chǎn)。在新冠肺炎疫情沖擊下，全球主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體實(shí)施零利率甚至負(fù)利率，我國外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)投資的收益率可能在中長期保持較低水平。在資產(chǎn)端收益率較低和負(fù)債端成本較高的情況下，我國對外投資整體收益率可能為負(fù)，如果金融開放程度深化，私人部門對外負(fù)債可能進(jìn)一步增加，國際投資正的凈頭寸面臨被侵蝕的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，公私結(jié)構(gòu)還體現(xiàn)在家庭部門對外投資被抑制上。目前，我國資本項(xiàng)目管制主要是以個(gè)人項(xiàng)目或證券類投資為主，即個(gè)人或家庭部門的對外投資是被管制的，只能通過QDII、港股通等有限方式進(jìn)行。當(dāng)金融開放進(jìn)一步深化，尤其是資本項(xiàng)目更大程度放開之后，我國企業(yè)和居民可能大幅地加大對外投資的規(guī)模和力度，這雖然有利于增加我國在外資產(chǎn)規(guī)模，但可能使得資本呈現(xiàn)凈流出的情況。資本大量流出在較為危急時(shí)刻可能迅速轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本逃逸，這將對國際收支和國際投資凈頭寸產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響。

我國國際投資凈頭寸的風(fēng)險(xiǎn)還體現(xiàn)在外國投資者對中國的“超額”收益上。由于我國是發(fā)展中國家，增長速度和投資回報(bào)率均較高，不管是國外的主權(quán)財(cái)富基金，還是私人部門的金融機(jī)構(gòu)，在投資中國的資產(chǎn)中均能獲得更好的回報(bào)。比如，2020年我國經(jīng)常項(xiàng)目為順差，而投資收益卻是高達(dá)7340億元的逆差①。但是，由于國內(nèi)對外投資的公私結(jié)構(gòu)存在一定程度的扭曲，疊加外資投資國內(nèi)收益率長期高于我國投資境外收益率（甚至為負(fù)），我國國際投資凈頭寸可能被進(jìn)一步弱化。

（五）金融開放可能加大金融安全風(fēng)險(xiǎn)

金融安全是國家安全的重要組成部分，維護(hù)金融安全是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和現(xiàn)代化國家建設(shè)的戰(zhàn)略性與根本性大事。在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，金融開放更加深入，金融風(fēng)險(xiǎn)可能面臨更加復(fù)雜的形勢，金融穩(wěn)定和金融安全的風(fēng)險(xiǎn)更加嚴(yán)峻。金融穩(wěn)定涉及的主要問題是系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解，其中包括時(shí)間維度的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)威脅和空間維度的風(fēng)險(xiǎn)傳染防控。金融安全是在國家主權(quán)的基礎(chǔ)之上貨幣資金融通的安全和整個(gè)金融體系的穩(wěn)定，以保障資金順暢融通、市場平穩(wěn)運(yùn)行和資源有效配置的動(dòng)態(tài)均衡性 〔9 〕。金融安全是更高程度上的金融穩(wěn)定，是主權(quán)維度下的金融穩(wěn)定。金融安全涉及金融政策主權(quán)、國家貨幣穩(wěn)定、金融基礎(chǔ)設(shè)施、市場體系穩(wěn)定、金融數(shù)據(jù)安全以及國際金融治理等領(lǐng)域。

以政策主權(quán)為例，在美元主導(dǎo)的國際貨幣體系下，金融開放程度越高，各國金融市場與美國貨幣金融政策的關(guān)聯(lián)性和同步性就越緊密。2014年以來，在美國量化寬松政策調(diào)整中，阿根廷比索貶值超過90%;2021年第1季度，因通脹壓力加大、國債收益率快速上升以及美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策可能進(jìn)行調(diào)整，國際金融市場震蕩，資本流動(dòng)更加嬗變，巴西、土耳其、俄羅斯等相繼加息，其中，土耳其政策利率加息200個(gè)基點(diǎn)至19%，如此之高的利率將會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)增長，但是，在美國政策調(diào)整中，土耳其等國的加息行為又是無奈之選。

雙循環(huán)新發(fā)展格局中的金融安全必定是一個(gè)內(nèi)外統(tǒng)籌的金融安全。在新發(fā)展階段，需要考慮外部因素對我國的外溢效應(yīng)，也需要考慮國內(nèi)因素和市場體系對外部沖擊的反饋機(jī)制，重點(diǎn)防范內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)與安全因素共振引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)或全局性金融安全問題。正如習(xí)近平所言，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是金融工作的永恒主題。金融開放、金融穩(wěn)定和金融安全的有效統(tǒng)籌是構(gòu)建新發(fā)展格局的應(yīng)有之義。

三、針對風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)對策建議

我國的金融開放是為了更好地服務(wù)于改革開放大局，為了更好地服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，為了推動(dòng)形成國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。內(nèi)外雙循環(huán)新發(fā)展格局的構(gòu)建是需要通過市場微觀經(jīng)濟(jì)主體來實(shí)現(xiàn)的，金融開放以及金融循環(huán)是需要以金融機(jī)構(gòu)為支撐、以金融產(chǎn)品和服務(wù)為媒介、以金融市場為渠道來進(jìn)行的。為了實(shí)現(xiàn)金融高水平開放，我國需要綜合施策，內(nèi)外統(tǒng)籌，雙向開放，深化改革，著力應(yīng)對潛在風(fēng)險(xiǎn)，保障金融安全，有效促進(jìn)雙循環(huán)新發(fā)展格局。

（一）綜合施策，構(gòu)建金融開放發(fā)展新范式

面對復(fù)雜的國內(nèi)國際形勢，加大金融開放是有效統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局、有效鏈接全球產(chǎn)業(yè)鏈和有效形成國內(nèi)國際金融市場互動(dòng)的重要途徑之一。但是，當(dāng)前我國面臨著諸多的困難和風(fēng)險(xiǎn)，需要運(yùn)籌帷幄、多措并舉、綜合施策，構(gòu)建與新發(fā)展階段和新發(fā)展格局相適應(yīng)的金融開放發(fā)展新范式。在體制機(jī)制改革上，要全面實(shí)施準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單管理模式，統(tǒng)籌負(fù)面清單模式與業(yè)務(wù)牌照發(fā)放的關(guān)系。在市場競爭引導(dǎo)上，要積極有序地推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)開放，實(shí)質(zhì)性增加外資金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量，逐步拓展外資金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍，積極引導(dǎo)有序的業(yè)務(wù)與市場競爭格局。在內(nèi)外統(tǒng)籌上，一方面要以我為主，以國內(nèi)經(jīng)濟(jì)周期、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局的現(xiàn)實(shí)情況及金融需求作為金融開放的基本前提;另一方面，要內(nèi)外統(tǒng)籌，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合、產(chǎn)業(yè)鏈修復(fù)和國際分工協(xié)作作為金融開放的重要目標(biāo)，形成以我為主、內(nèi)外統(tǒng)籌的金融互動(dòng)新機(jī)制。在政策舉措上，要構(gòu)建一個(gè)體制機(jī)制國際化、金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、金融業(yè)務(wù)漸次開放、金融市場深度參與和金融監(jiān)管與治理匹配的綜合開放政策體系。

（二）減少內(nèi)部阻力，著力金融內(nèi)外雙向開放

在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，我們需要改變觀念，減少開放的內(nèi)部阻力，同時(shí)，堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)底線，著力內(nèi)外統(tǒng)籌，構(gòu)建一個(gè)內(nèi)外關(guān)聯(lián)更為緊密的金融體系，為新發(fā)展階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供要素支撐和資源配置支持。

一是克服開放恐懼癥。金融開放并不必然帶來重大的金融風(fēng)險(xiǎn)或金融安全威脅，以金融風(fēng)險(xiǎn)或金融安全為由來拖延金融改革與開放的進(jìn)程是不妥的。要像在2005年后人民幣匯率改革中剖析“升值恐懼癥”一樣，尋找新階段“開放恐懼癥”的內(nèi)在根源和體制約束，并通過進(jìn)一步的改革開放和針對性的政策舉措來應(yīng)對。

二是實(shí)施穩(wěn)步推進(jìn)的開放策略。金融高水平開放，不能走跳躍式開放的路子。不考慮內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)承受能力，貿(mào)然加速金融開放甚至走向金融自由化是非常危險(xiǎn)的。由于金融開放在一定程度上是不可逆的，因此更要考慮金融開放、金融改革、風(fēng)險(xiǎn)管理和金融監(jiān)管的有效匹配，以便系統(tǒng)性地加以推進(jìn)。

三是著力對內(nèi)開放和對外開放相統(tǒng)籌。一方面，加速對內(nèi)開放進(jìn)程，注重公平市場環(huán)境建設(shè)，給予不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的微觀主體平等的經(jīng)濟(jì)金融參與權(quán)和資源配置權(quán)，以培養(yǎng)內(nèi)部競爭有效的市場體系和更加完善的金融功能。另一方面，積極擴(kuò)大對外開放，以對外開放促進(jìn)內(nèi)外循環(huán)、暢通國內(nèi)循環(huán)，以統(tǒng)籌內(nèi)外兩個(gè)市場和內(nèi)外兩個(gè)大局為關(guān)鍵舉措，“引進(jìn)來”和“走出去”相結(jié)合，通過深化金融對外開放和提升市場機(jī)制彈性來優(yōu)化內(nèi)外金融市場對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持功能。

（三）打通開放堵點(diǎn)，推進(jìn)金融高水平開放

在新發(fā)展格局中，要把金融改革開放任務(wù)落實(shí)到位，同時(shí)根據(jù)國際經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展形勢變化和我國發(fā)展戰(zhàn)略需要，創(chuàng)新實(shí)施新的改革開放舉措，推進(jìn)金融高水平開放。

一是機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入開放。進(jìn)一步加快金融業(yè)雙向開放進(jìn)程，堅(jiān)持自主、有序、平等、安全，落實(shí)準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單制度，著力放寬外資金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入要求。重點(diǎn)是要改進(jìn)股比管理，放寬銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的外資準(zhǔn)入限制，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品和服務(wù)體系的開放，在持股比例、設(shè)立形式、業(yè)務(wù)范圍等方面給予外資更大的空間。

二是金融市場開放。主動(dòng)進(jìn)行內(nèi)外市場關(guān)聯(lián)，有序推進(jìn)重要金融市場的對外開放，著力擴(kuò)大國內(nèi)股票和債券市場開放。支持符合條件的國家和地區(qū)的主權(quán)機(jī)構(gòu)和商業(yè)機(jī)構(gòu)等投資境內(nèi)債券市場，支持符合條件的外國政府類機(jī)構(gòu)、國際開發(fā)機(jī)構(gòu)、境外金融機(jī)構(gòu)及非金融企業(yè)在境內(nèi)發(fā)行人民幣債券。進(jìn)一步完善QFII、RQFII、QDII、陸港通、債券通、滬倫通以及其他開放的相關(guān)制度安排。

三是處置技術(shù)性堵點(diǎn)，完善金融監(jiān)管，優(yōu)化金融治理。以高水平金融開放為要求，深化準(zhǔn)入制度、交易監(jiān)管等改革，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)和監(jiān)管服務(wù)能力，提升金融治理水平和治理能力。解決境外投資者在不同賬戶之間的頭寸轉(zhuǎn)換問題，提高資金使用效率。研究引進(jìn)境外機(jī)構(gòu)分層托管，建立多級托管模式和名義持有人賬戶。提高開放條件下經(jīng)濟(jì)金融管理能力和防控風(fēng)險(xiǎn)能力，提高參與國際金融的治理能力。

（四）優(yōu)化倒逼機(jī)制，促進(jìn)國內(nèi)金融深化改革

以金融開放為突破口，優(yōu)化倒逼機(jī)制，促進(jìn)國內(nèi)金融體系深化改革，以金融要素價(jià)格市場化改革、金融機(jī)構(gòu)市場化主體建設(shè)、金融市場資源配置機(jī)制完善為“三支柱”，進(jìn)一步發(fā)揮市場在儲(chǔ)蓄投資轉(zhuǎn)換以及資源要素配置中的決定性作用。

在金融要素價(jià)格市場化改革上，強(qiáng)化貨幣市場短期利率的基礎(chǔ)地位，逐步弱化甚至取消存貸款基準(zhǔn)利率，消除信貸市場利率和貨幣市場利率的“雙軌制” 〔10 〕。繼續(xù)完善人民幣匯率形成機(jī)制以提升匯率定價(jià)市場化水平，基于貿(mào)易權(quán)重的貨幣籃子來完善人民幣匯率形成機(jī)制。擴(kuò)大國債市場規(guī)模，夯實(shí)國債收益率曲線完善的“物質(zhì)基礎(chǔ)”，確定國債收益率作為無風(fēng)險(xiǎn)收益率的“政策定位”，逐步強(qiáng)化其長期利率的“政策錨”。

在金融機(jī)構(gòu)市場化主體建設(shè)上，重點(diǎn)發(fā)展多層次、差異化的存款性金融機(jī)構(gòu)，尤其是構(gòu)建多層次、廣覆蓋、有差異的銀行機(jī)構(gòu)體系，避免簡單的網(wǎng)點(diǎn)擴(kuò)張而非功能拓展;借力新興技術(shù)構(gòu)建技術(shù)水平強(qiáng)、覆蓋范圍廣、服務(wù)效率高、商業(yè)可持續(xù)好的數(shù)字普惠金融機(jī)構(gòu)體系;大力發(fā)展并發(fā)揮專業(yè)性金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的供給，尤其是著重提高法律、會(huì)計(jì)、審計(jì)、評級等專業(yè)服務(wù)的市場約束力。

在金融市場資源配置機(jī)制的完善上，一是堅(jiān)持市場中性原則，對內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)和不同經(jīng)濟(jì)體給予同等的市場主體地位。二是優(yōu)化間接融資和直接融資、股權(quán)融資與債券融資結(jié)構(gòu)，推進(jìn)科創(chuàng)板和注冊制試點(diǎn)，建設(shè)多層次資本市場體系。三是重點(diǎn)突破信貸市場、貨幣市場、債券市場分割，有效鏈接外匯市場，形成統(tǒng)一的市場體系。四是深化金融市場功能定位、機(jī)構(gòu)退出破產(chǎn)、信息披露機(jī)制、市場懲戒體系、監(jiān)督管理體制等改革，夯實(shí)市場運(yùn)行的法律約束與制度基礎(chǔ)。

（五）守住風(fēng)險(xiǎn)底線，審慎推進(jìn)資本項(xiàng)目開放

金融開放并不必然導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)，但是金融開放需要把住風(fēng)險(xiǎn)底線。為此，應(yīng)著力對內(nèi)對外重點(diǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)防范和處置，同時(shí)根據(jù)我國國情穩(wěn)健推進(jìn)資本項(xiàng)目開放，并保持適度的資本項(xiàng)目管理要求。一是堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)底線。秉承風(fēng)險(xiǎn)底線思維，深刻認(rèn)識(shí)金融開放存在的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，對金融風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和金融安全有更加清晰的認(rèn)識(shí)，尤其要強(qiáng)化外部沖擊和內(nèi)外因素共振的風(fēng)險(xiǎn)防范和處置。二是有效防控重大風(fēng)險(xiǎn)。對外重點(diǎn)加強(qiáng)對以美國為代表的主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政策外溢性、短期資本流動(dòng)、資產(chǎn)市場估值重構(gòu)、匯率大幅波動(dòng)以及宏觀杠桿率過高等環(huán)節(jié)的監(jiān)測、防范與處置;對內(nèi)強(qiáng)化外匯、房地產(chǎn)、股票、債券等主要資產(chǎn)市場的風(fēng)險(xiǎn)跟蹤和有效處置，分類施策，精準(zhǔn)防控，有效降低各市場風(fēng)險(xiǎn)水平并著重防范跨市場傳染;在短期資本流動(dòng)管理上，需要加強(qiáng)對短期資本流入、資金投資以及資本流出的合規(guī)管理與審慎監(jiān)管。三是注重協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人民幣匯率形成機(jī)制、資本項(xiàng)目開放和人民幣國際化等改革進(jìn)程，尤其需要重點(diǎn)統(tǒng)籌金融開放與資本項(xiàng)目自由化，著重探索資本項(xiàng)目不能完全開放的條件下如何更加有效地實(shí)施金融市場雙向開放 〔11 〕。四是實(shí)施適度資本項(xiàng)目管理。要循序漸進(jìn)地推進(jìn)資本項(xiàng)目開放，重點(diǎn)把控資本項(xiàng)目管理這一“最后防火墻”，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。五是建立健全外資安全制度。從長期發(fā)展看，資本項(xiàng)目開放或資本自由流動(dòng)對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和內(nèi)外經(jīng)濟(jì)互動(dòng)是必要的，但是金融風(fēng)險(xiǎn)和金融安全的現(xiàn)實(shí)訴求則是基礎(chǔ)性的?？山梃b國際經(jīng)驗(yàn)，建立適當(dāng)?shù)耐赓Y投資安全審查制度，以作為負(fù)面清單管理模式下的金融穩(wěn)定和金融安全保障。

（六）注重系統(tǒng)思維，構(gòu)建國家金融安全體系

金融安全是國家安全的重要組成部分，維護(hù)金融安全，是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和現(xiàn)代化國家建設(shè)的戰(zhàn)略性與根本性大事。在推進(jìn)金融開放過程中，必須與國家金融穩(wěn)定和金融安全相統(tǒng)籌。一是強(qiáng)化系統(tǒng)全局思維。堅(jiān)持系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防控是金融工作的永恒任務(wù)這一要求，將內(nèi)外兩個(gè)循環(huán)、內(nèi)外兩個(gè)市場和內(nèi)外兩個(gè)大局相統(tǒng)籌，注重外部沖擊對內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的誘發(fā)機(jī)制，著重防范處置外部因素與內(nèi)部因素共振的潛在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)健、政策主權(quán)自主、資源配置有效、數(shù)據(jù)信息穩(wěn)定的國家金融安全體系。二是強(qiáng)化金融基礎(chǔ)設(shè)施安全保障。充分認(rèn)識(shí)美國在美元為主導(dǎo)的國際貨幣體系中對全球金融基礎(chǔ)設(shè)施的把控權(quán)，著力構(gòu)建非美元的支付結(jié)算體系和相關(guān)金融基礎(chǔ)設(shè)施，保障內(nèi)外金融市場體系聯(lián)通。三是強(qiáng)化金融貨幣政策主權(quán)，以我國經(jīng)濟(jì)周期、結(jié)構(gòu)演進(jìn)和市場建設(shè)為基礎(chǔ)性決策依據(jù)，以人民幣匯率形成機(jī)制改革為突破口，提升金融市場彈性和韌性，著力保障人民幣幣值穩(wěn)定、金融市場體系平穩(wěn)和資源配置機(jī)制有效。四是強(qiáng)化數(shù)據(jù)與信息安全。現(xiàn)代科技已經(jīng)被廣泛地應(yīng)用于金融系統(tǒng)之中，特別是新冠肺炎疫情全球大流行使得國際社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型被“催化”加速了，信息及數(shù)據(jù)成為金融部門的核心資產(chǎn)，甚至可以部分替代抵押資產(chǎn)成為金融風(fēng)險(xiǎn)防控的核心。在金融開放過程中，需要強(qiáng)化數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、分析和應(yīng)用等安全體系建設(shè)，將數(shù)據(jù)及信息安全從技術(shù)安全層面提高至國家安全層面，加強(qiáng)國家級金融信息系統(tǒng)建設(shè)，著力保障國家金融數(shù)據(jù)安全。

注 釋：

①數(shù)據(jù)來自于2020年中國國際收支平衡表。

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