區(qū)域教育治理效能提升的實踐

項海剛

《中國教育現(xiàn)代化2035》提出，推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動社會參與教育治理常態(tài)化，建立健全社會參與學(xué)校管理和教育評價監(jiān)管機制，到2035年形成全社會共同參與的教育治理新格局。教育治理是當前我國教育領(lǐng)導(dǎo)與管理領(lǐng)域研究與實踐的新方向，推動著教育現(xiàn)代化的發(fā)展。那么，一線的教育治理是什么？基層教育系統(tǒng)應(yīng)如何落實？學(xué)校治理的現(xiàn)代化怎樣提升？本期“教育治理”欄目，我們聚焦“教育治理效能提升”問題刊登兩篇文章，分別從區(qū)域教育治理現(xiàn)代化和學(xué)校教育治理現(xiàn)代化兩個層面，分析教育治理效能提升的實踐經(jīng)驗，以期為相關(guān)領(lǐng)域的研究提供參考。

摘? ? 要：區(qū)域教育治理效能提升有助于落實區(qū)域教育的立德樹人根本任務(wù)，實現(xiàn)區(qū)域教育的高質(zhì)量發(fā)展。杭州市上城區(qū)自2009年始，將推進區(qū)域教育治理現(xiàn)代化作為推進區(qū)域教育創(chuàng)新的關(guān)鍵點，其具體的提升策略包括：管——多措并舉，打造區(qū)域教育治理體系;辦——規(guī)劃引領(lǐng)，激活學(xué)校發(fā)展內(nèi)生動力;助——轉(zhuǎn)型升級，助力學(xué)生全面發(fā)展;評——分類設(shè)計，綠色評價營造教育生態(tài)。

關(guān)鍵詞：教育治理;區(qū)域教育發(fā)展;治理效能

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，而提升區(qū)域教育治理效能對完善國家、區(qū)域教育治理體系和治理能力，最終落實立德樹人根本任務(wù)，實現(xiàn)教育高質(zhì)量發(fā)展，都具有非常重要的意義。

自2009年始，杭州市上城區(qū)教育局與北京師范大學(xué)合作開展區(qū)域教育綜合改革實驗，將推進區(qū)域教育治理現(xiàn)代化作為推進區(qū)域教育創(chuàng)新的關(guān)鍵點，以從管控走向服務(wù)，從集權(quán)、垂直型管理體制轉(zhuǎn)型為更適應(yīng)現(xiàn)代教育的分權(quán)、扁平化治理結(jié)構(gòu)為工作目標，從行政管理部門的依法管理、基層學(xué)校的自主辦學(xué)、業(yè)務(wù)支持部門的助力引導(dǎo)、評價部門的績效問責和診斷指導(dǎo)四個維度，構(gòu)建了“管辦助評”區(qū)域教育治理新體系，提高了區(qū)域教育治理效能，為建設(shè)高質(zhì)量教育體系夯實了基礎(chǔ)。

一、管：多措并舉，打造區(qū)域教育治理體系

推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首要的是要堅持正確方向，加強黨對教育工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保社會主義辦學(xué)方向，立足國情教情，遵循教育規(guī)律，育人為本，提高質(zhì)量。同時要轉(zhuǎn)變政府的管理方式，明確各部門在教育治理中的職責權(quán)限，厘清政府辦學(xué)主體責任和學(xué)校辦學(xué)主體地位之間的關(guān)系，既注重打破部門壁壘、做到應(yīng)放盡放，又注重規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為、強化事中事后的監(jiān)管。

（一）協(xié)同治理，營造區(qū)域良好教育生態(tài)

堅持正確的辦學(xué)方向，在激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力中進一步加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。上城區(qū)通過成立區(qū)委教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立聯(lián)席機制，定期聽取、研究、部署全區(qū)教育工作;創(chuàng)新掛包機制，建立四套班子聯(lián)系學(xué)校掛包制度。區(qū)四套班子領(lǐng)導(dǎo)每人聯(lián)系1所以上學(xué)校（幼兒園），每年不少于2次進校園了解學(xué)校發(fā)展的問題與困難，并與思政教師結(jié)對;建立“兩代表一委員”與學(xué)校的互訪機制，定期對中小學(xué)開展專題視察活動，召開座談會，為學(xué)校發(fā)展獻計獻策，各學(xué)校校長、書記定期與“兩代表一委員”溝通學(xué)校發(fā)展情況，凝聚教育發(fā)展的力量。通過機制建設(shè)，上城區(qū)形成上下貫通、左右聯(lián)動、科學(xué)運行的合力共治格局，科學(xué)統(tǒng)籌立德樹人資源配置，開創(chuàng)了黨建引領(lǐng)基層治理的新局面。

（二）“行走德育”，打造思政教育區(qū)域品牌

習近平總書記指出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀，加快構(gòu)建充分反映中國特色、民族特性、時代特征的價值體系。

“行走德育”是社會主義核心價值觀培育的全國優(yōu)秀案例，是上城區(qū)教育聚焦培育擔當民族復(fù)興大任的時代新人的根本目標。它以區(qū)域創(chuàng)新找到鑄魂育人的實踐路徑?！靶凶叩掠币浴靶兄袑W(xué)”范式把社會主義核心價值觀教育和理想信念、中華傳統(tǒng)文化、愛國主義精神教育融入“尋根”“追夢”“立行”的主題之旅，促使學(xué)生親身經(jīng)歷、考察探索、價值體認和自覺踐行，實現(xiàn)“價值鑄魂、實踐育人”的目標。同時，重視挖掘?qū)W科課程的育人價值與路徑，開展學(xué)科課程德育，深化體育、藝術(shù)課程改革，落實全員、全科、全過程育人的要求，進一步促進學(xué)生身心健康成長。

（三）簡政放權(quán)，激發(fā)學(xué)校自主辦學(xué)活力

一是充分賦予“人”權(quán)。首先是自主招聘權(quán)。從2016年開始，區(qū)教育局逐步將新教師招聘權(quán)限下放到基層學(xué)校，報名、面試、體檢和政審工作由學(xué)校自主實施，其程序到位，教育局主要做好監(jiān)督、規(guī)范和指導(dǎo)等工作，形成充滿活力的學(xué)校自主選人與用人機制。其次是自主評聘權(quán)。在評方面，下放中級職稱評審、五階段獲獎教師和一星級班主任評選及考核等權(quán)限，充分發(fā)揮學(xué)校的評價主體與激勵導(dǎo)向作用。在聘方面，穩(wěn)步推進“區(qū)管校聘”改革，實現(xiàn)公辦中小幼全覆蓋，通過科學(xué)設(shè)崗、按崗聘用、競聘上崗等方式，建立競爭擇優(yōu)、能上能下的用人機制。

二是有效下放“財”權(quán)。區(qū)教育局充分用好年度預(yù)算機制，在財政政策允許的范圍內(nèi)，下?lián)芙o學(xué)校的經(jīng)費采用分塊打包的方式，按規(guī)則撥付給學(xué)校，主要有以下一些項目：公用經(jīng)費在年初一次性按計劃下?lián)?，由學(xué)校在遵守上級部門制度規(guī)范的前提下進行自主使用;教師獎勵性績效工資，根據(jù)核編總數(shù)下?lián)艿叫＃蓪W(xué)校制訂考核方案，經(jīng)教代會通過后按規(guī)則發(fā)放;設(shè)置校長統(tǒng)籌獎，按小學(xué)人均23000元、初中人均31000元下?lián)?，由學(xué)校班子制訂項目獎勵辦法實施獎勵;名優(yōu)教師考核獎、五階段獲獎教師和一星級班主任等人才獎勵經(jīng)費整體按比例下?lián)?，由學(xué)校根據(jù)人才發(fā)揮作用情況考核發(fā)放。

三是全面提升“物”權(quán)。在區(qū)域整體均衡配給的基礎(chǔ)上，突出“物”的個性化供給。結(jié)合學(xué)校特色創(chuàng)建、特色發(fā)展需要，區(qū)教育局給予“物”的自主配置權(quán)。比如杭州天地實驗小學(xué)打造戲劇特色，我們就在戲劇場地、設(shè)施等方面給予支持;再如浙江省杭州第六中學(xué)打造藝術(shù)特色，我們就在藝術(shù)器材上給予支持，確保學(xué)校在“物”的供給和選配上有一定的選擇權(quán)和協(xié)商自主權(quán)。

放權(quán)以后，如何避免出現(xiàn)一放就亂的局面呢？區(qū)教育局從以下四方面加強管理：

一是提高學(xué)校管理能力。行政機關(guān)和導(dǎo)助部門加強服務(wù)，提供更優(yōu)服務(wù)，提高學(xué)校的管理能力。比如開展全面的發(fā)展性測評，組織測評數(shù)據(jù)解讀，以提高管理工作的針對性。二是規(guī)范行政管理行為。行政機關(guān)對原有的工作流程進行梳理和優(yōu)化，對重大行政決策、招生、招聘、規(guī)范性文件制訂等核心工作流程進行規(guī)范，提高管理的工作效率和透明度。三是擴大民主參與渠道。在行政決策過程中，吸收教師、家長乃至學(xué)生、社區(qū)居民參與管理，讓各種利益相關(guān)者成為管理的一員，從而對行政管理工作進行監(jiān)督。四是加強結(jié)果問責。區(qū)域?qū)W(xué)校辦學(xué)的評價結(jié)果，與校長任免、教師績效掛鉤，保證學(xué)校辦學(xué)的方向和效果。

二、辦：規(guī)劃引領(lǐng)，激活學(xué)校發(fā)展內(nèi)生動力

深化教育“放管服”改革，就是要落實中小學(xué)辦學(xué)主體地位，增強學(xué)校發(fā)展的動力，充分激發(fā)校長和教師教書育人的積極性、創(chuàng)造性，形成師生才智充分涌流、學(xué)?；盍Ω傁啾虐l(fā)的良好局面，推動基礎(chǔ)教育的公平發(fā)展和質(zhì)量提升。

（一）從“埋頭做”到“看準做”

區(qū)教育局堅持依法治校，嚴抓以學(xué)校章程、發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)的現(xiàn)代學(xué)校制度體系建設(shè)，讓其在學(xué)校治理中發(fā)揮重要作用。從2009年開始，上城區(qū)探索以學(xué)校三年發(fā)展規(guī)劃為抓手，推進校長任期制工作，上城區(qū)校長四年為一個任期，按照“1+3”的方式管理。校長接受任命的第一年，熟悉學(xué)校情況，磨合并形成新的管理團隊，然后深入研究制訂學(xué)校新一輪三年發(fā)展規(guī)劃，并進行論證，之后三年按規(guī)劃引領(lǐng)學(xué)校發(fā)展，每年進行學(xué)年自評，三年后由督導(dǎo)部門進行終結(jié)性評估。三年發(fā)展規(guī)劃形成學(xué)校管理閉環(huán)，激發(fā)了校長自主辦學(xué)的思考力，提升了校長推動學(xué)校發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力。

（二）從學(xué)校到“學(xué)習中心”

為了給學(xué)生“五育”發(fā)展創(chuàng)造更優(yōu)質(zhì)的資源，上城區(qū)充分發(fā)揮豐富的優(yōu)質(zhì)教育資源。原上城區(qū)區(qū)域面積不大，學(xué)校之間距離較近，學(xué)生背景和素養(yǎng)差異較小，這一天然優(yōu)勢使得區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源的共建共享目標更易實現(xiàn)。自2017年始，上城區(qū)打破學(xué)校圍墻，凝聚各方力量，特別是學(xué)校、社區(qū)、博物館的教育資源，建成了22個區(qū)域?qū)W習中心，為學(xué)生個性化學(xué)習，特別是解決3點半托管問題提供了新的路徑。

（三）從“單位人”到“系統(tǒng)人”

在區(qū)域教育治理體系中，教師是關(guān)鍵。教師在教育治理中的地位和作用，直接影響著區(qū)域教育治理的效能。原上城區(qū)是一個小城區(qū)，但已培養(yǎng)了52位省特級教師，占全區(qū)教師數(shù)的1.5%，遠超全省的1.5‰。同時，還有一批年輕的區(qū)特級教師，為省級特級教師培養(yǎng)做好了人才儲備。特級教師往往出在名校，他們的工作室就要求設(shè)在區(qū)普通學(xué)校，讓特級教師在邁向教育現(xiàn)代化的征程中發(fā)揮自己的光和熱，真正實現(xiàn)老百姓心中的“校校有特級”的美好愿望。每年，各校的教師流動都有剛性指標，除了特級教師，骨干教師、名優(yōu)教師的區(qū)內(nèi)流動也是常態(tài)，旨在讓區(qū)域內(nèi)的所有人都能感受到“名師就在我身邊”。

三、助：轉(zhuǎn)型升級，助力學(xué)生全面發(fā)展

上城區(qū)教育局將其直屬的教育學(xué)院、青少年活動中心、教育發(fā)展服務(wù)中心三大中心的行政管理職能剝離，矯正了行政管理職能對業(yè)務(wù)支持職能的侵蝕，并將其定性為導(dǎo)助機構(gòu)，明確其核心職責就是為學(xué)校、教師、學(xué)生的發(fā)展提供服務(wù)和幫助。同時，堅持實施三年一輪的崗位競聘工作，以評價考核促進直屬部門服務(wù)能力的提升。

（一）做實后勤保障，解決學(xué)校后顧之憂

為解決學(xué)校的后顧之憂，上城區(qū)在硬件供給上給予有效保障。在校園建設(shè)方面，除了近年新建學(xué)校以外，上城區(qū)對全區(qū)所有初中以每8年為1輪進行更新改造，對公辦小學(xué)也排出計劃，按計劃進行改造、裝修，通過區(qū)域?qū)用娴挠行ПＵ希寣W(xué)校不必為校舍老舊而犯愁。在裝備配備方面，對全區(qū)中小學(xué)按照省Ⅱ級以上標準，高標配備課桌椅、電腦、多媒體、圖書、音體美教育活動設(shè)施，實現(xiàn)硬件供給均衡。如果學(xué)校器材、設(shè)備不到位，教育發(fā)展服務(wù)中心為其提供服務(wù)。在區(qū)委、區(qū)政府的大力支持下，近兩年，區(qū)教育發(fā)展服務(wù)中心完成了十大民生實事工程之一：為每所公辦學(xué)校、每間教室安裝空調(diào)，為每位學(xué)生提供舒適的學(xué)習環(huán)境。該項目涉及180個班級、21個專用教室，近7000名學(xué)生因此受益。

（二）依托智庫引領(lǐng)，提升區(qū)域發(fā)展動力

上城區(qū)堅持重大科研項目引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的工作機制，注重以協(xié)同創(chuàng)新的方式，帶領(lǐng)研究員和骨干教師解決教育教學(xué)改革中的關(guān)鍵問題，提煉工作經(jīng)驗，為上城教育今天乃至“十四五”階段的高質(zhì)量發(fā)展提供強有力的智力支撐和理論支撐。繼2009年與北京師范大學(xué)簽訂戰(zhàn)略協(xié)作協(xié)議后，2018年，上城區(qū)教育學(xué)院與華東師范大學(xué)教育學(xué)部簽訂戰(zhàn)略協(xié)助，協(xié)同開展“思維課堂”和“學(xué)習中心”兩大項目的研究工作，研究成效引發(fā)業(yè)界的廣泛關(guān)注。2019年，上城區(qū)又與顧泠沅、尹后慶、成尚榮等8位國內(nèi)知名專家簽訂智庫服務(wù)協(xié)議，智庫專家積極參與上城教育重要文件的起草、咨詢工作，提高了上城區(qū)教育治理現(xiàn)代化水平。

（三）堅持需求導(dǎo)向，服務(wù)教師育人能力

過往的研訓(xùn)服務(wù)工作，基本由學(xué)科教研員針對該學(xué)科教師開展教學(xué)方式的指導(dǎo)，內(nèi)容和形式都比較單一，難以滿足不同學(xué)校和教師的個性化發(fā)展需求，有時還存在“被服務(wù)”的現(xiàn)象。近年來，上城區(qū)的研訓(xùn)服務(wù)堅持需求導(dǎo)向，注重按需服務(wù)與有效協(xié)同，比如，按需服務(wù)的定制式教研、跨學(xué)科教研、年級團隊教研、校際聯(lián)盟教研、著力學(xué)情研究的診斷式教研等。同時，借助專業(yè)的發(fā)展性測評數(shù)據(jù)，分析數(shù)據(jù)背后的原因。此外，基于對每所學(xué)校不同學(xué)生情況的診斷，有針對性地進行學(xué)教方式的變革。特別是當學(xué)校有需求時，教研員及時跟進服務(wù)，成為學(xué)校發(fā)展的堅強助力者。

（四）做優(yōu)校外教育，指向?qū)W生個性發(fā)展

區(qū)教育局以青少年活動中心2018年省級規(guī)劃課題“行走德育”為例，構(gòu)建指向社會主義核心價值觀的“一網(wǎng)圖·四范式·淘平臺”系統(tǒng)讓社會主義核心價值觀成為學(xué)生成長的芯片。經(jīng)過3年的研究，上城區(qū)培育了90個校內(nèi)外基地，共享41門德育課程，上線了87個行走資源包，推出了80條行走線路，參與學(xué)生超過47300人。學(xué)生在文化浸潤中，從傳授到傳承;在研學(xué)旅行中，從游覽到探究;在勞動實踐中，從操作到創(chuàng)造;在社會公益中，從接受到服務(wù)?！疤云脚_”相當于淘寶。以往一到雙休日、節(jié)假日，青少年活動中心與校外培訓(xùn)機構(gòu)形成了重要競爭。與大量文化培訓(xùn)機構(gòu)不同，“淘平臺”發(fā)布了很多研學(xué)項目，經(jīng)常是被家長迅速搶單，甚至秒殺的。孩子們想去釣魚、爬山，馬上能找到一個團隊。“淘平臺”還在杭州市內(nèi)做到基本免費，在公益方面，上城區(qū)教育基金會每年投入200萬元支持“淘平臺”運行。玩轉(zhuǎn)周末、玩轉(zhuǎn)假日，把學(xué)生的行走足跡留下來，是上城區(qū)做優(yōu)校外教育的目標。

四、評：分類設(shè)計，綠色評價營造教育生態(tài)

（一）完善學(xué)校發(fā)展性評估

上城教育由區(qū)政府教育督導(dǎo)委員會辦公室或第三方機構(gòu)對學(xué)校進行評價，以增強評價的獨立性與公信力。評價也注重發(fā)展性，并基于學(xué)校發(fā)展實際，突出縱向?qū)Ρ裙δ堋Ｍ瑫r，堅持評價工作常態(tài)化、評價內(nèi)容多元化，重視對評價結(jié)果的運用，切實發(fā)揮評價的診斷、分析和決策功能。評價還對校級干部的行政執(zhí)行力進行考核，考核結(jié)果與校級干部聘用與獎勵相關(guān)，以此來進一步促進和激發(fā)各校自主辦學(xué)的積極性。

（二）完善教師“五階段·五梯隊·多維度”評比

“五階段”即根據(jù)教師的教齡設(shè)置多重獎項：“新苗獎”“新秀獎”“能手獎”“風華獎”“紅燭獎”。每個階段都評出30%的教師作為骨干教師，同比例到校，并給予相應(yīng)的津貼。上述的“五階段”獲獎教師構(gòu)成了名優(yōu)教師成長的第一梯隊，第一梯隊教師大約占專任教師總數(shù)的30%，向上還有四個階梯，分別是區(qū)學(xué)科帶頭人、區(qū)特級教師和省特級教師、國家人才，總數(shù)占比8～10%。針對不同專長、不同領(lǐng)域教師的發(fā)展，我們設(shè)立“班主任”“校級干部”“后勤保障等直屬部門”等教師隊伍專業(yè)成長的上升通道。尤其值得一提的是，我們高度關(guān)注班主任育人者隊伍建設(shè)，區(qū)一星班主任、二星班主任、三星班主任分別對應(yīng)原有“五級人才梯隊”中的“五階段教師”“區(qū)學(xué)科帶頭人”和“區(qū)特級教師”。同時，上城區(qū)設(shè)置榮譽班主任“紅梅獎”，用于表彰任中學(xué)班主任滿22年、小學(xué)班主任滿28年的一線中小學(xué)班主任。2019年，上城區(qū)還特設(shè)榮譽思政教師“紅梅獎”，隆重表彰優(yōu)秀的思政教師。還有十佳交流教師“金桂獎”，對參與國際、外省、外市支教任務(wù)的優(yōu)秀教師予以獎勵表彰。設(shè)置杰出貢獻“君子蘭獎”和教師突出貢獻“米蘭獎”，分別用于表彰20年以上和10年以上優(yōu)秀教學(xué)工作者。此外，還表彰優(yōu)秀輔導(dǎo)員、特教、后勤、志愿者等。五階段、五梯隊、多維度，這樣的“多維生長臺”讓上城區(qū)教育團隊內(nèi)的每位教師都可以找到自己的“生長點”。將全體優(yōu)秀教師納入評獎對象，擴大獎勵的覆蓋面，這樣的評比機制兼顧各年齡層教師，能有效地防止其職業(yè)倦怠感，并使其保有持續(xù)的專業(yè)發(fā)展熱忱。

（三）完善學(xué)生綜合素質(zhì)評價

早在1997年，上城區(qū)就在小學(xué)階段全面取消百分制，實行等級制。2018年實施分項評價，結(jié)果以等級呈現(xiàn)，真正體現(xiàn)能力立意和素養(yǎng)導(dǎo)向。隨后又出臺《上城區(qū)中小學(xué)生綜合素質(zhì)評價實施方案》，研制《中小學(xué)生綜合素質(zhì)報告單》，區(qū)域圍繞學(xué)生的學(xué)業(yè)發(fā)展、身心健康、品德行為、學(xué)業(yè)負擔等，每年開展監(jiān)測，科學(xué)診斷，精準改進，真正將素質(zhì)評價落到實處。綜合監(jiān)測，落實育人目標，促進了學(xué)校發(fā)展。2019年，我們對10年前后的初中生進行了對比測評。數(shù)據(jù)顯示，學(xué)生在絕大多數(shù)方面都有了提升。這說明，堅持綜合素質(zhì)評價的方向是正確的，效果也是顯著的。2021年，新一版五育融合的《綜合素質(zhì)報告單》正在修訂中，我們力求以五維舉五育，以標準促成長。

從2009年到2021年，歷經(jīng)12載的摸索和實踐，上城區(qū)“管辦助評、各歸其位”的教育治理取得了一定的成效。有效重塑了區(qū)域治理體系，探索了一條教育“放管服”的實踐先行之路?！肮苻k助評”改革是教育部義務(wù)教育均衡發(fā)展的優(yōu)秀案例，獲評全國第五屆“地方教育制度創(chuàng)新獎”。上城區(qū)的現(xiàn)代化發(fā)展水平指數(shù)連續(xù)三年榮獲全省第一，也印證了“管辦助評”上城教育改革發(fā)展的成果。堅持了12年的項目研究，我們會繼續(xù)深入實施推進，優(yōu)化創(chuàng)新，行走在教育治理的現(xiàn)代化之路上。