治理界面的集中化及其建構(gòu)邏輯

韓志明 李春生

〔摘要〕 在治理意義上，界面是組織和實(shí)施治理活動(dòng)的平臺(tái)，是行動(dòng)者相互關(guān)系構(gòu)成的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。治理界面的集中化是問題驅(qū)動(dòng)的治理變革，是破解“分工-協(xié)作”模式導(dǎo)致的“碎片化”弊端的重要策略，為應(yīng)對公共治理碎片化問題提供了系統(tǒng)化的解決方案，已成為當(dāng)前公共治理實(shí)踐的重要趨向。河長制、街長制和路長制的應(yīng)用場景雖有所不同，但都推動(dòng)了治理問題、對象、權(quán)力、責(zé)任和信息的集中化，打造出了相對集中的治理界面，實(shí)現(xiàn)了對復(fù)雜性問題的一體化治理。其建構(gòu)邏輯包括確定整體性治理目標(biāo)、建構(gòu)協(xié)同共治機(jī)制、推行系統(tǒng)化操作方案、應(yīng)用現(xiàn)代技術(shù)手段和實(shí)現(xiàn)高度的信息化。

〔關(guān)鍵詞〕 治理界面，集中化，“三長制”，整體性治理，問題驅(qū)動(dòng)

〔中圖分類號〕D630?? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2021）02-0061-07

近年來，針對諸多習(xí)以為常的碎片化問題，也就是所謂“九龍治水”及其衍生的各自為政和缺乏協(xié)同等問題，公共治理領(lǐng)域涌現(xiàn)出了大量的實(shí)踐創(chuàng)新，初步形成了整體性治理的新格局。值得注意的是，在河流、街道和公路等管理領(lǐng)域中，各地相繼涌現(xiàn)出了河長制、街長制和路長制（為了行文流暢，后面的“河長制、街長制和路長制”都簡稱為“三長制”）等制度創(chuàng)新實(shí)踐。這些治理創(chuàng)新實(shí)踐并未改變治理體系的條塊結(jié)構(gòu)及其關(guān)系，也沒有大規(guī)模地裁撤或合并行政機(jī)構(gòu)，但都在整合和盤活現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)及其治理資源的基礎(chǔ)上，建立了相對集中化的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，形成了多元協(xié)同的治理效果，比較好地回應(yīng)和解決了河流、街道和公路治理中協(xié)同缺失的難題，破解了公共治理碎片化的痼疾，形成了良好的制度擴(kuò)散效應(yīng)。那么，這些實(shí)踐創(chuàng)新是如何有效回應(yīng)和破解治理碎片化問題的呢？當(dāng)前的研究從組織或技術(shù)等角度探討了集中化的機(jī)制及其治理效能，如有研究者認(rèn)為，應(yīng)用信息技術(shù)打造一體化平臺(tái)，可以整合相關(guān)職能部門，壓縮組織運(yùn)行層次，突破碎片化治理困境 〔1 〕，但卻忽略了行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特性及其界面屬性，也沒有對其進(jìn)行更為抽象化的描述和解釋，因而難以發(fā)掘其內(nèi)涵的界面要素及其治理邏輯，也難以把握當(dāng)前公共治理變革的演進(jìn)趨勢 〔2 〕。

在治理意義上，界面是組織和實(shí)施治理活動(dòng)的平臺(tái)，是多元行動(dòng)者交相互動(dòng)而構(gòu)成的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。黨的十八大以來，在諸多引人關(guān)注的治理領(lǐng)域，動(dòng)態(tài)地重構(gòu)新的治理界面，尤其是推動(dòng)治理界面的集中化，已經(jīng)成為治理創(chuàng)新的顯著特征，也成為回應(yīng)治理碎片化問題的有效策略。特別是近年來，“三長制”通過治理界面的調(diào)整和重構(gòu)，建構(gòu)起相對集中的界面行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，取得了明顯的治理效果。這也表明，治理界面的集中化是破解“分工-協(xié)作”模式導(dǎo)致的“碎片化”弊端的重要策略 〔3 〕。為此，本文將從治理界面的角度歸納應(yīng)對治理碎片化問題的實(shí)踐創(chuàng)新，深入闡釋“三長制”創(chuàng)新中的界面屬性，分析治理界面集中化的主要內(nèi)容及其建構(gòu)機(jī)理等，最后揭示從碎片化治理邁向集中化治理的界面轉(zhuǎn)型邏輯，為公共治理的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供參考和借鑒。

一、“三長制”的演進(jìn)及其治理界面維度

何謂治理界面？從社會(huì)事物的關(guān)系來看，任何事物之間都有邊界，也會(huì)因相互聯(lián)系和作用形成各種各樣的界面，其中既有虛的界面，也有實(shí)的界面。界面是社會(huì)事物相互連接的樞紐和邊界，是社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)外資源交流的通道，是社會(huì)交互活動(dòng)展開的空間，是各種關(guān)系發(fā)生和演化的場所。胡德等人認(rèn)為，界面是“‘他們（政府）接觸‘我們（個(gè)人）的點(diǎn)” 〔4 〕15。根據(jù)他們的理解，界面是由一系列規(guī)則、符號和知識等進(jìn)行約束、規(guī)制和連接的，是行政組織充分發(fā)揮功能的載體或平臺(tái)?；诖?，各級政府機(jī)關(guān)、行政服務(wù)中心、政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站、一站式辦事平臺(tái)以及社區(qū)網(wǎng)格員和街頭執(zhí)法人員，甚至因各種臨時(shí)性任務(wù)而建立的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)等，都可以理解為承載特定治理或服務(wù)功能的治理界面。治理界面的含義很豐富，也有很多獨(dú)特的治理屬性，構(gòu)成了理解治理創(chuàng)新的重要維度。

從基本屬性看，治理界面包含了面積、跨度、層次和密度等多個(gè)維度。其中，面積對應(yīng)的是治理單元及其范圍的大小，表明了行政機(jī)構(gòu)或個(gè)人的責(zé)任范圍。界面面積的大小規(guī)定了治理容量，是可以進(jìn)行測量和可視化的。界面跨度是治理網(wǎng)絡(luò)中包含的行動(dòng)者的數(shù)量，對應(yīng)的是不同性質(zhì)的行動(dòng)者數(shù)量及集中程度，涉及治理體系的銜接性、整合度和碎裂性等特性。界面層次是指界面整合和管理的層次的多少，以及針對特定問題所形成的指揮鏈條的長短。界面密度是指治理界面內(nèi)部不同主體及其要素之間交互關(guān)系的頻度及其強(qiáng)度，具有可檢測、可測量和可評估等基本特征。界面密度所要回答的基本問題是，特定問題或事務(wù)的處理究竟需要什么量級和層次的合作 〔5 〕。

河長制、街長制和路長制作為三類較為典型的治理界面集中化實(shí)踐創(chuàng)新，已經(jīng)從個(gè)別試驗(yàn)逐步發(fā)展到全國推行，也取得了非常顯著的治理績效?！叭L制”改革發(fā)生在不同的治理領(lǐng)域，在治理體系中發(fā)展和應(yīng)用的優(yōu)先順序不同，面對的具體問題的輕重緩急也有所差異，但都包含了共同的邏輯主線，即通過重構(gòu)和調(diào)整治理界面來解決實(shí)踐中的治理碎片化難題。首先，河流、街道和公路的治理中存在大量職能交叉重疊和責(zé)任模糊沖突等問題，治理碎片化的問題較為突出，治理的效果也不是很理想;其次，“三長制”包含了對多方面要素的集中或整合，建構(gòu)出了相對集中的治理界面，實(shí)現(xiàn)了治理界面的一體化運(yùn)作，發(fā)揮出了多元治理主體的積極性和能動(dòng)性;最后，“三長制”已經(jīng)取得了良好的治理效果，比較好地解決了河流污染、街面混亂和公路破壞等問題，實(shí)現(xiàn)了對復(fù)雜問題的整體性治理。可以說，“三長制”具有治理界面的基本屬性。

“三長制”最初源于河長制。河長制的實(shí)施使河流污染狀況得到了明顯改善。2007年，太湖藍(lán)藻爆發(fā)，產(chǎn)生了嚴(yán)重的用水危機(jī)，給人們敲響了河流生態(tài)危機(jī)的警鐘，也引起了黨和國家的警覺。2011-2013年第一次全國水利普查的結(jié)果顯示，我國的河流干涸或萎縮、水土流失、水環(huán)境惡化和河流功能退化等問題非常嚴(yán)重，“污水橫流，黑河遍布”已經(jīng)是許多地區(qū)河流狀況的寫照。為應(yīng)對藍(lán)藻危機(jī)，無錫市出臺(tái)了《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》，由黨政領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任“河長”，全面負(fù)責(zé)河流流域內(nèi)的水環(huán)境保護(hù)及其污染治理。2018年，無錫市斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率比2007年上升30.7%，水污染狀況得到了顯著改善 〔6 〕。

無錫市河長制的做法很快被全國各地競相學(xué)習(xí)效仿，成為破解水污染治理困局的突破口。2016年，中央下發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，提出到2018年底在全國范圍內(nèi)全面建立河長制 〔7 〕。截至2018年6月，全國31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已經(jīng)全部建立河長制，擁有省、市、縣、鄉(xiāng)四級“河長”30多萬名，因地制宜設(shè)置村級“河長”90多萬名 〔8 〕。從各地的河長制實(shí)踐來看，基本內(nèi)容主要是按照屬地管理原則，將各級黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人任命為“河長”，將“河長”的責(zé)任及其范圍予以公開?！昂娱L”的基本職責(zé)是“巡、盯、管、督”，在責(zé)任河段的治理中發(fā)揮資源調(diào)配和多方協(xié)調(diào)作用，也要承擔(dān)相應(yīng)的治理責(zé)任。各地的河長制做法還包括建立一體化河長制信息平臺(tái)、設(shè)置“河長助手”以及建立河長制聯(lián)席會(huì)議制度等。上海市在實(shí)施河長制一年之后，劣V類水體比例就已經(jīng)從38.7%下降至18%，河流污染狀況得到了明顯改善 〔9 〕。

街長制也是治理界面集中化的重要探索。街道是城市的基本配置，與河流污染問題有所不同，城市街道的“小環(huán)境”問題看似“不足掛齒”，但街道的類型非常多樣，與人們的生活息息相關(guān)，決定了生活環(huán)境的品質(zhì)，具有廣泛的影響。2017年中央環(huán)保督查期間，北京市豐臺(tái)區(qū)的所有案件中，生活和建筑垃圾隨意傾倒、燒烤污染、下水道惡臭和流動(dòng)攤販等問題超過了62%，已經(jīng)成為街道管理中的老大難問題 〔10 〕。這些問題很微小，也很普遍，見多不怪，但通常會(huì)涉及多個(gè)層級的多個(gè)職能部門，協(xié)調(diào)起來非常困難，比如城市垃圾隨意傾倒或丟棄就涉及環(huán)衛(wèi)、城管和環(huán)保等職能部門，其中有的部門有權(quán)無責(zé)，有的部門有責(zé)無權(quán)，經(jīng)常出現(xiàn)多頭管理和相互推諉等問題。為了解決這些問題，受河長制成功經(jīng)驗(yàn)的啟示，該區(qū)探索全新的“街長制”管理模式，整合街道各職能部門，推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)對街道的綜合治理。街長制依托城市網(wǎng)格化管理體系，主要是按照屬地管理原則，由同級黨政領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任“街長”，全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理街道中涉及市容市政、空間立面、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化和電力通信等方面的問題，最終建立起了以路為軸、縱橫成網(wǎng)、責(zé)任到人和常態(tài)長效的街道管理體系。就其運(yùn)作流程而言，街長制的普遍做法主要包括識別、記錄、處理和反饋等環(huán)節(jié)，比如西寧市通過“巡查-反饋（交辦）-處置-督查-銷號”五步工作流程，基本實(shí)現(xiàn)了對街道問題的全面排查和整體處理。

路長制在“三長制”中最晚實(shí)施。四通八達(dá)的公路交通網(wǎng)是國家的“血管”，截至2019年12月，全國公路總里程已經(jīng)突破14萬公里。但與巨大的公路建設(shè)成就相比，公路的養(yǎng)護(hù)和管理問題一直都很突出。一方面，公路沿線的水土流失、污染和違建廣告牌等問題已經(jīng)十分嚴(yán)重，長期以來“重建輕養(yǎng)”的問題突出;另一方面，公路管理涉及交管、道路養(yǎng)護(hù)、環(huán)保和公安等多個(gè)部門，經(jīng)常出現(xiàn)多頭執(zhí)法的情況，比如對公路上超載、非法運(yùn)輸和事故交通等問題的處理，通常會(huì)涉及交警和交通部門，產(chǎn)生執(zhí)法打架、職責(zé)交叉和政出多門等問題，嚴(yán)重影響公路的正常通行、科學(xué)管理和長期使用。河長制、街長制等成功經(jīng)驗(yàn)在全國迅速推廣后，部分地方交通部門開始探索公路管理的路長制。2018年，交通運(yùn)輸部在浙江安吉召開“四好農(nóng)村路”全國現(xiàn)場會(huì)，對路長制的做法給予高度肯定。路長制的基本做法是將公路按照路段和層級進(jìn)行細(xì)分，由“四套班子”分別擔(dān)任路長或者副路長等，比如福建省建立了縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的三級路長結(jié)構(gòu)。路長的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)公路的資金籌措、組織督查和建管養(yǎng)運(yùn)，定期組織召開路長聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)公路日常管養(yǎng)工作。路長之間的責(zé)任范圍通常按照公路邊界進(jìn)行劃分，從而形成相對清晰的公路管養(yǎng)責(zé)任體系。

透過“三長制”的應(yīng)用場景及運(yùn)行過程，可以深入抽象出“三長制”所內(nèi)含的界面及其集中化要素。首先，“三長制”立足于治理碎片化問題，以整體性問題為指向，重構(gòu)多元主體參與的立體化行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，重新編排和梳理各自的位置、職權(quán)及其關(guān)系，形成了相對集中化的操作平臺(tái)。其次，“三長制”以黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人為“龍頭”，重申和明確“長”的職責(zé)權(quán)力，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)人統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的權(quán)威優(yōu)勢，以此打通不同層級和不同部門之間的邊界，吸納、整合和配置各方面的既有資源，通過對分散性資源的集中化配置來優(yōu)化治理。再次，“三長制”利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立各種整合性的技術(shù)平臺(tái)，提高權(quán)力運(yùn)行、資源流轉(zhuǎn)和信息交換的有序性和透明度，以降低治理界面的模糊性、不可見性和間斷性，從而增強(qiáng)了治理界面的密度、強(qiáng)度及其回應(yīng)性。

二、治理界面集中化的基本內(nèi)容

從管理屬性看，河流、街道和公路是很多職能部門的權(quán)責(zé)邊界，比如充當(dāng)行政區(qū)劃或?qū)俚胤指畹慕缇€，其本身就是各個(gè)部門交叉重疊（甚至是權(quán)力真空）的場域，存在很大的模糊性和不確定性。從自然屬性看，河流、街道和公路又具有整體性，空間上跨越了不同區(qū)域，各個(gè)部分是高度關(guān)聯(lián)、不可分割的，因而相關(guān)要素也是快速流動(dòng)的，其形態(tài)和分布是不均勻的。從社會(huì)屬性看，河流、街道和公路對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有著重要的影響，包含著廣泛而深刻的政治和技術(shù)問題，具體內(nèi)容更是錯(cuò)綜復(fù)雜，緊密關(guān)聯(lián)，需要跨地區(qū)跨部門間的協(xié)作配合。因此，河流、街道和公路的界面是松散的和非均質(zhì)的，需要以一體化的變革拓寬制度容量，進(jìn)行改造升級，形成高度集中化的治理界面 〔11 〕。

事實(shí)上，“三長制”實(shí)踐創(chuàng)新根植于整體性的治理需求，是對于治理碎片化難題的有效回應(yīng)。其中，社會(huì)事實(shí)的整體性要求建立與之相適應(yīng)的集中化治理界面，碎片化治理的弊病則需要一體化的治理機(jī)制來予以矯正。以“三長制”為典型的界面變革主要包括三個(gè)層面的集中化含義：首先，搭建制度化平臺(tái)，將更多的社會(huì)主體吸納進(jìn)來，構(gòu)建一體化運(yùn)行的治理界面，拓展制度邊界，提升制度容量。其次，整合各層次和各職能部門，搭建多元協(xié)同共治的平臺(tái)，推動(dòng)不同方面的交流和溝通。再次，推動(dòng)相關(guān)資源要素的互聯(lián)互通，提高界面內(nèi)部上下左右的協(xié)同效率，比如節(jié)約成本和減少摩擦等。具體而言，“三長制”主要實(shí)現(xiàn)了治理問題、對象、權(quán)力、責(zé)任和信息的集中化。

（一）治理問題的集中。問題是公共治理的起點(diǎn)?，F(xiàn)有的治理界面通常以職能部門的專業(yè)分工為前提，將各種問題按照特定屬性進(jìn)行拆解或分割，然后由相應(yīng)的職能部門“各管一塊”，“各掃門前雪”，各自完成本部門的任務(wù)分工，比如在街道管理中，對于同一個(gè)小販違法經(jīng)營問題，環(huán)保管污染，工商管經(jīng)營，市政管設(shè)施，公安管治安，城管管占道，各個(gè)部門都有各自的具體問題及其任務(wù)分工。各個(gè)職能部門都是根據(jù)自己的分工來定義、應(yīng)對和解決問題的，各自處理的大多也是局部的和截面的問題。這種治理結(jié)構(gòu)根植于條塊分割的權(quán)責(zé)體系，造成了只見樹木不見森林的治理結(jié)果，引發(fā)了職責(zé)模糊或空白以及推諉扯皮等問題，使整體性問題難以得到及時(shí)處理和解決。

“三長制”以解決整體性問題為指向，整合了各地區(qū)、各職能部門及其治理界面，直接建構(gòu)出了整體性問題，具體指的是河流問題、街道問題和公路問題，而不是各行政區(qū)劃的問題，也不是某個(gè)職能部門的問題。比如在河長制實(shí)踐中，河流黑臭水、防汛排澇、非法采砂、沿河排污、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和非法捕撈等過去分別由水務(wù)、環(huán)保、市政和漁業(yè)等部門“分頭管理”的問題，現(xiàn)在都以“整體打包”的形式交派給各級“河長辦”，然后由“河長”和“河長辦”出面協(xié)調(diào)各個(gè)職能部門及其人員進(jìn)行處理 〔12 〕。這就確保整體性的河流問題能夠通過集中化的治理界面進(jìn)行表達(dá)和呈現(xiàn)，使各個(gè)職能部門都能夠保持行動(dòng)步調(diào)一致，推動(dòng)整體問題得到有效解決。

（二）治理對象的集中。常規(guī)的治理實(shí)踐以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，根據(jù)屬地管理和專業(yè)分工的原則，對治理對象進(jìn)行人為切割，將其劃入不同層級的行政單元，由不同職能部門來進(jìn)行專業(yè)化管理，最終形成的是各管一段和各管一攤的治理格局。對應(yīng)于碎片化的治理界面，治理對象也是高度碎片化的，從而構(gòu)成了不同名目的“問題”。這就如同河流一樣，河流從來沒有被切斷過，但在管理上卻是一段一段的，由不同地區(qū)的政府來負(fù)責(zé)管理。同樣是一片樹葉，在樹上、在地上以及進(jìn)入地下空間，需要不同的職能部門來處理，就構(gòu)成了不同性質(zhì)的任務(wù)。由此，治理對象在空間是割裂的，在時(shí)間上是變化的，被不同的治理主體打上不同的“標(biāo)簽”。

“三長制”從整體上關(guān)注治理對象，推動(dòng)了治理對象的多維度集中。在空間維度，“三長制”劃定的治理對象包括河流、街道和公路等主體部分，還包括主體部分周圍的各種附屬要素，比如路長制的治理對象不僅僅包括公路主體，還包括公路一定范圍內(nèi)的綠化帶、耕地、建筑和基礎(chǔ)設(shè)施等。在時(shí)間維度，“三長制”為具有流動(dòng)性的治理對象“建檔制卡”，對后續(xù)變更進(jìn)行全面記錄追蹤，將流動(dòng)性的治理對象進(jìn)行動(dòng)態(tài)集中化，比如河長制中的過河船只和禽畜等，街長制中的過路車輛和流動(dòng)攤販等，以及路長制中的臨時(shí)施工人員及其設(shè)施設(shè)備等，都在一定時(shí)間范圍內(nèi)由“*長”來進(jìn)行集中管理。治理對象的集中化拓展了治理界面的面積，提高了治理界面的容量，有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源，也方便及時(shí)進(jìn)行聯(lián)動(dòng)處置。

（三）治理權(quán)力的集中。治理問題能否得到及時(shí)有效解決，在很大程度上取決于“誰有權(quán)力”以及“有什么權(quán)力”等關(guān)鍵問題。相對于分散化的權(quán)力，集中化的權(quán)力能夠發(fā)揮總攬全局、一錘定音和最終拍板的作用，可以快速響應(yīng)和解決各種問題 〔13 〕?！叭L制”的改革思路就是在治理網(wǎng)絡(luò)中建立強(qiáng)有力的中心節(jié)點(diǎn)，由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任“*長”，行使相對集中的權(quán)力。在集中的內(nèi)容上，各級“*長”集中的主要是決策、領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)等權(quán)力，總攬河流、街道和公路的治理權(quán)力，比如山西省大同市《關(guān)于在全市推行農(nóng)村公路“路長制”的實(shí)施意見》規(guī)定，“路長”要負(fù)責(zé)組織研究公路重要政策，總體分配重要資源，督促落實(shí)重要工作，協(xié)調(diào)解決重大問題等。

為了保證“長”的集中化權(quán)力的有效配置和使用，防止因事無巨細(xì)帶來的治理負(fù)擔(dān)過重和過密等問題，“三長制”還以重點(diǎn)治理問題或任務(wù)為核心，由直接相關(guān)的職能部門負(fù)責(zé)“牽頭”相關(guān)工作，匹配相應(yīng)的統(tǒng)籌和資源配置權(quán)力，以權(quán)力的局部集中實(shí)現(xiàn)對問題的有效處置。在各地的河長制實(shí)踐中，普遍存在部門牽頭的分工安排，比如規(guī)劃建設(shè)局牽頭開展控源截污，財(cái)政審計(jì)局牽頭落實(shí)河道治理及長效管護(hù)經(jīng)費(fèi)，公安分局牽頭負(fù)責(zé)依法打擊涉河刑事犯罪及暴力阻礙行政執(zhí)法犯罪活動(dòng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展局牽頭引導(dǎo)沿河企業(yè)轉(zhuǎn)型升級等。比較而言，“*長”的權(quán)力集中有利于治理界面的集中統(tǒng)一指揮，各職能部門的局部專業(yè)權(quán)力集中則有利于發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，兩種權(quán)力集中機(jī)制共同推動(dòng)了界面的有效治理。

（四）治理責(zé)任的集中。權(quán)力與責(zé)任是相互對應(yīng)的，責(zé)任是治理界面有效運(yùn)行的關(guān)鍵要素。與治理界面權(quán)力集中相對應(yīng)的，“三長制”逐步理清了河流、街道和公路治理中的責(zé)任歸屬，實(shí)現(xiàn)了治理責(zé)任的集中化。從各地治理創(chuàng)新的普遍情況看，“三長制”將分散性的河流、街道和公路治理責(zé)任“打包”集中到地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)身上，壓實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)治理責(zé)任，由他們作為“*長”來統(tǒng)籌全局，協(xié)調(diào)各方，承擔(dān)全部治理責(zé)任。其中，高層黨政領(lǐng)導(dǎo)通常擔(dān)任的是總“長”，集中的是總體領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，具體包括總體決策、協(xié)同和統(tǒng)籌等責(zé)任，比如在街長制中，總“街長”承擔(dān)的責(zé)任包括重大事項(xiàng)的決策、重大問題的統(tǒng)籌、考核監(jiān)督、具體問題的協(xié)調(diào)推進(jìn)，從而確保街長制工作的有序推進(jìn)和有效落實(shí)等。

在“三長制”創(chuàng)新實(shí)踐中，具體的治理任務(wù)及其落實(shí)一般是由基層黨政領(lǐng)導(dǎo)來推進(jìn)的。他們是“*長”中的多數(shù)群體，也是“三長制”相關(guān)政策執(zhí)行的“最后一公里”，因而集中的是執(zhí)行責(zé)任或落實(shí)責(zé)任。以河長制為例，多數(shù)基層“河長”集中的治理責(zé)任包括河道管理、保護(hù)和治理等，具體包括河道管理規(guī)劃和編制實(shí)施、水污染治理、河道清理、河流綜合治理等多個(gè)層面的責(zé)任。而且，隨著“河長”行政級別的降低，治理責(zé)任也會(huì)更細(xì)化、更繁雜、更具體，比如村級“河長”具體集中了河流巡查、河長公示牌管理和河流養(yǎng)殖數(shù)量巡查等責(zé)任 〔14 〕。責(zé)任的集中不僅有利于責(zé)任的認(rèn)定及追究，也有助于強(qiáng)化各級“長”的責(zé)任意識，防止推諉扯皮等失責(zé)或卸責(zé)的問題。

（五）治理信息的集中。信息是治理體系的神經(jīng)系統(tǒng)。對具體的治理界面而言，信息傳遞的鏈條越長，信息處理的規(guī)則越復(fù)雜，涉及的機(jī)構(gòu)和部門數(shù)量越多，信息的分散化和零碎化程度就越高，治理界面的裂隙就越多，運(yùn)行成本就越高，效率也就越低 〔15 〕。相應(yīng)而言，“三長制”改革依托現(xiàn)代信息技術(shù)，打破地方政府及其職能部門間的信息壁壘，推動(dòng)了界面信息的集中化。一方面，“三長制”以河流、街道和公路的基本要素為中心，整合了地方政府及其職能部門的相關(guān)信息，推動(dòng)了基礎(chǔ)要素信息的集中，比如“路長辦”集中的數(shù)據(jù)就包括環(huán)保部門關(guān)于公路沿線環(huán)保、水土和植被覆蓋的數(shù)據(jù)，公路部門關(guān)于公路養(yǎng)護(hù)和維護(hù)情況的數(shù)據(jù)，交管部門關(guān)于違法違章的數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)的集中不僅可以提供相關(guān)社會(huì)事實(shí)的清晰圖景，也為多元行動(dòng)者的互聯(lián)互通和協(xié)同共治奠定了信息基礎(chǔ)。另一方面，“三長制”以河流、街道和公路的治理問題為中心，將治理過程中產(chǎn)生的相關(guān)信息存儲(chǔ)和集中起來，包括決策和執(zhí)行的信息、日常維護(hù)管理的信息以及部門之間溝通交流信息等，比如“*長”日常工作的臺(tái)賬、信息化設(shè)施自動(dòng)記錄的數(shù)據(jù)和考核評估的結(jié)果等信息。以河長制為例，全國各地的河長制信息平臺(tái)集中存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)通常包括各級“河長”的日常巡河記錄，河流污染的類型及其各項(xiàng)指標(biāo)參數(shù)，河流問題處理的進(jìn)程、結(jié)果及其依據(jù)，河流日常養(yǎng)護(hù)等數(shù)據(jù)。信息的集中化打破了各種形態(tài)的信息壁壘，降低了信息不對稱的負(fù)面效應(yīng)，壓縮了治理界面的運(yùn)行成本，也帶來了優(yōu)化治理的可行性。

三、治理界面集中化的建構(gòu)邏輯

“三長制”改革突破了分工負(fù)責(zé)的部門化或地方化治理思維，打造出了相對集中的治理界面，推動(dòng)治理界面問題、權(quán)力、責(zé)任、資源和信息的集中，形成具有整體性色彩的治理新格局，持續(xù)提升了河流、街道和公路等治理效能。治理界面的集中化是相對于碎片化治理的狀況及特點(diǎn)而言的，實(shí)質(zhì)上是著眼于系統(tǒng)解決治理問題，積極應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，重組分散零碎的治理界面，實(shí)現(xiàn)治理界面從“多”到“一”的轉(zhuǎn)變，最終獲得集中化運(yùn)作的治理效果。那么，這種集中化的治理界面是如何生成的，又包含怎樣的建構(gòu)邏輯呢？

（一）確定整體性治理目標(biāo)。目標(biāo)是組織行動(dòng)的核心，決定了組織的任務(wù)和方法。治理界面的集中化是由治理目標(biāo)的變化決定的，目標(biāo)的大小與界面的大小是相互匹配的。在碎片化的治理結(jié)構(gòu)下，各地區(qū)或各職能部門往往是各管一段和各管一攤，缺乏縱向和橫向的關(guān)聯(lián)。根據(jù)劃片、劃段和分部門的治理邏輯，具體的治理目標(biāo)也是由各地區(qū)或各部門來定義的，而且順理成章都是孤立的或割裂的目標(biāo)，比如管好某一段的河流和公路、維護(hù)好街道空間的綠化帶等，而不是整條的河流、街道和公路?！叭L制”摒棄了分散化的目標(biāo)體系，立足于全系統(tǒng)、全流域、全空間和全時(shí)段的思維，提出了整體性的治理目標(biāo)，系統(tǒng)重構(gòu)了新的治理界面，將多元行動(dòng)者及其資源都納入進(jìn)來，梳理和協(xié)調(diào)各個(gè)方面的權(quán)責(zé)關(guān)系，以“*長”為具體抓手，統(tǒng)一目標(biāo)，統(tǒng)籌任務(wù)，協(xié)調(diào)各方，集中多個(gè)碎片化的小界面或子界面，從而構(gòu)建出了面積更大、密度更高以及資源更集約的整體性治理界面。

（二）建構(gòu)協(xié)同共治機(jī)制。治理界面的碎片化通常意味著，各個(gè)治理主體各自為政、自成體系，成為相對獨(dú)立的治理單元，以至于缺乏協(xié)同合作，無法形成合力，難以獲得良好的治理成效?！叭L制”以“事”為中心，將多元主體都納入整體治理界面，重新定位和梳理不同治理主體在界面中的位置及其關(guān)系，比如厘清“河長辦”或“路長辦”與其他職能部門之間的關(guān)系，從而重新設(shè)定治理界面的邊界、程度和內(nèi)容。其中，各種協(xié)調(diào)合作機(jī)制是治理界面集中化的重要工具，具體包括責(zé)任分解機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制、資源統(tǒng)籌機(jī)制、信息通報(bào)機(jī)制、信息共享機(jī)制以及監(jiān)督評估機(jī)制。這些機(jī)制有助于拉近多元主體之間的距離，消除相互之間的隔膜，推動(dòng)多元主體之間的協(xié)同合作及其信任關(guān)系的建立，從而形成更加穩(wěn)定和有序的治理網(wǎng)絡(luò)，最終建構(gòu)起來的是多立面和立體化的治理界面。

（三）推行系統(tǒng)化操作方案。不同的治理界面需要不同的知識和技能，“三長制”的發(fā)展不僅是權(quán)力和責(zé)任的集中，也提出了知識和技能上的需求，即怎樣才能為治理界面的集中化提供可操作的行動(dòng)方案。如果說分散的界面所需要的是各地區(qū)或各部門的專業(yè)化知識，那么高度集中化的治理界面必然需要系統(tǒng)化的操作方案。“三長制”根據(jù)各地河流、街道和公路的實(shí)際情況，大力推行“一河一策”“一街一策”“一路一策”等差異化治理方案，因地制宜、因時(shí)制宜和因事制宜進(jìn)行差異化治理，這就形成了系統(tǒng)化的操作方案。以河長制的“一河一策”為例，全國各地的做法基本都是由“河長”全面統(tǒng)領(lǐng)河流治理責(zé)任，構(gòu)建互聯(lián)互通全覆蓋的河網(wǎng)體系，具體的治理方案也做到了上下貫通、緊密銜接，整條河流的任務(wù)都分解到了各級各段，有總有分，層次分明。這些做法包含了系統(tǒng)性、整體性和集中化的含義，是推進(jìn)落實(shí)河長制的重要操作策略，也反過來支持和落實(shí)了河長制的集中化，產(chǎn)生了整體性的治理效果。

（四）應(yīng)用現(xiàn)代技術(shù)手段。用技術(shù)突破組織的制度性壁壘，提高官僚體系的效率，已成為公共治理變革的重要特征 〔16 〕?！叭L制”通過建立統(tǒng)一的管理平臺(tái)，將相關(guān)治理事務(wù)及其管理和服務(wù)部門都納入一體化的操作平臺(tái)，構(gòu)建了集中化的操作界面，實(shí)現(xiàn)了對各種要素的技術(shù)整合。信息技術(shù)具有強(qiáng)大的穿透力和便利性，可以打破地區(qū)或部門間的壁壘，促成跨地區(qū)或跨部門的高效協(xié)同，建構(gòu)具有更大覆蓋面、兼容性和共享性的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，例如南京市河長制平臺(tái)統(tǒng)一各種信息技術(shù)口徑，實(shí)現(xiàn)水利感知、網(wǎng)絡(luò)通信和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)的精準(zhǔn)鏈接，用信息技術(shù)推動(dòng)水利、環(huán)保和農(nóng)業(yè)等涉水界面的無縫對接。因此，現(xiàn)代技術(shù)使治理技術(shù)的集中化變得可能。一體化的信息技術(shù)平臺(tái)整合了不同職能部門，提供了更具有兼容性的技術(shù)轉(zhuǎn)換器，為多元主體提供了共在共享共治的舞臺(tái)，有利于實(shí)現(xiàn)界面內(nèi)部的便捷互動(dòng)和協(xié)同合作。

（五）實(shí)現(xiàn)高度的信息化。治理界面的維度基本上都可以用信息來進(jìn)行描述，其中界面的面積劃定了信息流動(dòng)的邊界和范圍，界面的幅度和層級表明了信息流動(dòng)鏈條的長短，信息的流量則構(gòu)成了界面密度的重要成分。治理界面依靠信息來協(xié)調(diào)界面內(nèi)行動(dòng)者的關(guān)系，也需要充分的信息來提升治理效率?！叭L制”將所有治理事務(wù)和治理過程都信息化，比如巡河時(shí)間、地點(diǎn)和軌跡等，都匯集到一體化信息平臺(tái)，同時(shí)也讓不同地方政府或職能部門按照需要直接申請和應(yīng)用相關(guān)數(shù)據(jù)，減少地區(qū)或部門之間對接與協(xié)調(diào)的中間環(huán)節(jié)，縮短治理界面運(yùn)行的信息鏈條，提高信息交易的效率，例如，“街長制信息化管理系統(tǒng)”將巡街工作、巡街軌跡以及問題處理的所有相關(guān)信息都納入統(tǒng)一的信息管理平臺(tái)，從而推動(dòng)街道治理信息的集中化。高度的信息化強(qiáng)化了技術(shù)的嵌入功能，重構(gòu)多元行動(dòng)者之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，也提高了治理界面的約束力、管轄力和協(xié)同性等。

治理界面是公共治理的操作平臺(tái)，設(shè)計(jì)和框定了治理界面行動(dòng)者的結(jié)構(gòu)及其關(guān)系，也塑造和建構(gòu)了特殊的治理形態(tài)。無論是建立各種名目的委員會(huì)如城市管理委員會(huì)等，還是建立河長制、街長制和路長制等，都體現(xiàn)了治理界面從“故步自封”和“畫地為牢”的碎片化治理結(jié)構(gòu)向集中化治理結(jié)構(gòu)演變的趨勢。值得注意的是，公共治理的復(fù)雜性提出了治理變革需求，也規(guī)定了治理創(chuàng)新的路徑和方法。既有的治理變革或者會(huì)加劇治理體系內(nèi)部的精細(xì)化和復(fù)雜化，導(dǎo)致內(nèi)卷化的結(jié)果 〔17 〕，也有可能因?yàn)榻⑿碌慕M織機(jī)構(gòu)而滑向“十龍治水”的窘境，反而會(huì)使治理碎片化問題變得更加嚴(yán)重。治理界面的集中化作為響應(yīng)整體性治理問題的改革策略，提供了跨部門或跨地區(qū)治理創(chuàng)新的行動(dòng)方案，具有良好的可行性、持續(xù)性和有效性等。但要讓集中化的治理界面更好地發(fā)揮預(yù)期作用，還需要深入梳理治理界面中的人財(cái)物等要素，明確不同主體的職責(zé)權(quán)力，發(fā)展更加靈活高效的協(xié)同合作機(jī)制，從而更加充分地激活不同界面主體的自主性和能動(dòng)性，持續(xù)提升治理界面的運(yùn)行效率。

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責(zé)任編輯 周 榮