文旅系統(tǒng)廉政風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與防控體系建構(gòu)

摘要：廉政風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與防控是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。近年來(lái)，我國(guó)大力推動(dòng)文旅融合發(fā)展，文化系統(tǒng)與旅游系統(tǒng)完成合并，文旅行業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)逐步提升。文化旅游系統(tǒng)因其業(yè)務(wù)工作、管理服務(wù)對(duì)象以及組織結(jié)構(gòu)的特殊性，存在諸多非典型性廉政風(fēng)險(xiǎn)。本文對(duì)文化旅游系統(tǒng)存在的各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面梳理，建立有針對(duì)性的廉政風(fēng)險(xiǎn)清單，借鑒福建省文旅系統(tǒng)的典型經(jīng)驗(yàn)，提出廉政風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防控的具體路徑。

關(guān)鍵詞：文化系統(tǒng)；廉政風(fēng)險(xiǎn)；全面從嚴(yán)治黨

中圖分類號(hào)：F592；D262.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）06-0116-07

作者簡(jiǎn)介：湯國(guó)榮，福建藝術(shù)職業(yè)學(xué)院紀(jì)委書記，助理研究員。

習(xí)近平總書記明確指出，堅(jiān)定中國(guó)特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信，說(shuō)到底是要堅(jiān)定文化自信[1]。文化旅游（以下簡(jiǎn)稱“文旅”）系統(tǒng)肩負(fù)著推動(dòng)國(guó)家文化事業(yè)發(fā)展、提升國(guó)家文化軟實(shí)力、鞏固和強(qiáng)化文化自信、推動(dòng)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重大使命。

長(zhǎng)期以來(lái)，文旅系統(tǒng)因組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜、業(yè)務(wù)種類繁多，存在較多廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。要針對(duì)文旅系統(tǒng)自身的特點(diǎn)，查找廉政風(fēng)險(xiǎn)源和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建立和完善風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，為推進(jìn)文旅系統(tǒng)健康發(fā)展提供重要保障。

一、文旅系統(tǒng)權(quán)力運(yùn)行特質(zhì)視域下廉政風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)與發(fā)生機(jī)理

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，文旅行業(yè)也實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年，我國(guó)文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重為4.5%，旅游及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重為4.56%。2015年至2019年，全國(guó)文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值從2.7萬(wàn)億元增長(zhǎng)到超過(guò)4.4萬(wàn)億元，年均增速接近13%[2]，遠(yuǎn)超國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率?！笆濉睍r(shí)期（2016-2020年）文旅行業(yè)機(jī)構(gòu)與從業(yè)人員數(shù)量較“十二五”時(shí)期（2010-2015年）也有明顯增長(zhǎng)（如圖1所示）。

隨著黨和國(guó)家對(duì)文旅事業(yè)越來(lái)越重視，文化建設(shè)項(xiàng)目、旅游項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)投入越來(lái)越大，文旅系統(tǒng)暴露出的廉政問(wèn)題也越來(lái)越復(fù)雜，反腐倡廉工作越來(lái)越重要、任務(wù)越來(lái)越緊迫。

1.文旅系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)

文化和旅游系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜、下屬單位種類較多。以福建省文旅廳為例，設(shè)有15個(gè)處室，有26個(gè)下屬單位（如圖2所示），下屬單位中23個(gè)來(lái)自原福建省文化廳，3個(gè)來(lái)自原福建省旅游發(fā)展委員會(huì)。

相比于其他省直單位，文旅廳下屬事業(yè)單位種類較為復(fù)雜、數(shù)量較多，從業(yè)務(wù)類別上看，可分為博物館、文藝院團(tuán)、研究機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校以及行政單位等；從機(jī)構(gòu)屬性上看，囊括了行政類事業(yè)單位、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位以及公益一類、公益二類事業(yè)單位，個(gè)別省份的文旅廳還下設(shè)文旅集團(tuán)，負(fù)責(zé)對(duì)下屬單位的國(guó)有資產(chǎn)行使出資人權(quán)利，對(duì)集團(tuán)各成員單位的業(yè)務(wù)發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控、統(tǒng)一管理，對(duì)其依法經(jīng)營(yíng)實(shí)施管理、監(jiān)督，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。相比于其他類型的省直行政機(jī)關(guān)，文旅系統(tǒng)直屬生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位具備企業(yè)性質(zhì)，業(yè)務(wù)多為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性行為，員工大多參與文化藝術(shù)旅游類市場(chǎng)活動(dòng)，但從單位性質(zhì)上看又受到上級(jí)行政主管部門管理，適用公職人員監(jiān)督管理相關(guān)條例。

2.文旅系統(tǒng)權(quán)力運(yùn)行特質(zhì)與廉政風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)

（1）文旅系統(tǒng)業(yè)務(wù)性質(zhì)決定其廉政風(fēng)險(xiǎn)具有典型性

公共權(quán)力是腐敗發(fā)生的前提條件。文旅系統(tǒng)公共權(quán)力的覆蓋范圍包含了文化事業(yè)、文旅產(chǎn)業(yè)以及文旅從業(yè)人員。相比于其他產(chǎn)業(yè)與職業(yè)而言，文旅產(chǎn)業(yè)及從業(yè)人員具有一定程度的特殊性。例如，文化資產(chǎn)、文化產(chǎn)品的獨(dú)創(chuàng)性與旅游資源的稀缺性賦予其更高的市場(chǎng)價(jià)值，也大大提升了腐敗行為的潛在收益；文旅從業(yè)人員的思想特點(diǎn)與行為特質(zhì)，導(dǎo)致其在面對(duì)復(fù)雜外部環(huán)境時(shí)的應(yīng)對(duì)能力與其他行業(yè)人員有顯著區(qū)別；文旅系統(tǒng)的許多直屬單位是兼具事業(yè)與企業(yè)性質(zhì)的文藝團(tuán)體，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)存在“雙軌制”特點(diǎn)，天然建構(gòu)了腐敗行為的“灰色地帶”。這些特殊屬性決定了文旅系統(tǒng)全面從嚴(yán)治黨與反腐敗工作的典型性。一方面，許多違紀(jì)違規(guī)行為由于缺乏專業(yè)化與針對(duì)性的監(jiān)督機(jī)制以及相關(guān)案件的前置經(jīng)驗(yàn)，在界定時(shí)觸碰制度盲區(qū)，導(dǎo)致違紀(jì)人員逃脫處罰；另一方面，由于文旅系統(tǒng)業(yè)務(wù)性質(zhì)以及管理服務(wù)對(duì)象的稀缺性，廉政風(fēng)險(xiǎn)的潛在成本與損失可能高于其他系統(tǒng)。

（2）文旅系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)與人員結(jié)構(gòu)決定其廉政風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽性

從組織結(jié)構(gòu)來(lái)看，文旅系統(tǒng)并不像其他政府部門一樣有統(tǒng)一而清晰的邊界、嚴(yán)格規(guī)范的程序和受到法律保護(hù)的、完善的、嚴(yán)格的內(nèi)外部監(jiān)督體系。文旅系統(tǒng)內(nèi)部具有對(duì)包容、開放、自由、寬松環(huán)境的天然需求，因此會(huì)差別性地使得組織內(nèi)部管理中的無(wú)序程度增加。這種內(nèi)部環(huán)境開放、對(duì)外部干預(yù)排斥的特質(zhì)，使得文旅系統(tǒng)內(nèi)部行政崗位的廉政風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽性。此外，文旅系統(tǒng)內(nèi)有大量文化藝術(shù)類專業(yè)技術(shù)人才在各自領(lǐng)域形成了學(xué)術(shù)權(quán)威，有的還具有一定社會(huì)知名度與影響力，其中不少人還擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，這使得文旅系統(tǒng)內(nèi)部存在與行政權(quán)力相互平行的專業(yè)技術(shù)（學(xué)術(shù)）權(quán)力體系。在某些條件下，專業(yè)技術(shù)（學(xué)術(shù)）權(quán)力體系的影響力甚至高于行政權(quán)力體系。這種特性一方面有可能影響文旅系統(tǒng)內(nèi)部的行政權(quán)力系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，收窄行政權(quán)力體系的權(quán)力邊界；另一方面也容易滋生更具隱蔽性與典型性的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。例如，文藝基金、高層次文化藝術(shù)人才評(píng)審環(huán)節(jié)出現(xiàn)徇私舞弊現(xiàn)象；一些文旅系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部熱衷于收藏高檔藝術(shù)品，以至于行賄人不再送官員真金白銀、香車豪宅或有價(jià)證券，而改送高檔相機(jī)、名家字畫、珍奇古玩等，這種賄賂被稱為“雅賄”；文藝演出過(guò)程中組織參與人員依托個(gè)人業(yè)內(nèi)聲望和影響力以及行政權(quán)力違規(guī)獲得報(bào)酬等。這些現(xiàn)象并非典型性廉政風(fēng)險(xiǎn)與違紀(jì)行為，導(dǎo)致其不易被識(shí)別，處于監(jiān)管與處置的制度盲區(qū)。

3.文旅系統(tǒng)廉政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生機(jī)理

腐敗是人類階級(jí)社會(huì)的一種特有現(xiàn)象，其本質(zhì)是權(quán)力的異化和濫用。文旅系統(tǒng)特殊的組織結(jié)構(gòu)與業(yè)務(wù)范疇決定了其廉政風(fēng)險(xiǎn)具有特定的發(fā)生機(jī)理。一般而言，腐敗以及其他類型廉政問(wèn)題的產(chǎn)生是內(nèi)外部多種因素共同作用的結(jié)果，其基本發(fā)生機(jī)理可以概括為：公共權(quán)力+制度體制的缺陷+腐敗動(dòng)機(jī)+文化陋習(xí)=腐敗。由此可見，文旅系統(tǒng)自身權(quán)力運(yùn)行與業(yè)務(wù)特質(zhì)極易強(qiáng)化腐敗行為發(fā)生的主客觀因素的作用，提升廉政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率。第一，公共權(quán)力為腐敗行為的出現(xiàn)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)；第二，文旅系統(tǒng)復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)與松散的制度體系為腐敗行為的發(fā)生創(chuàng)造了制度基礎(chǔ)；第三，文旅系統(tǒng)涉及的各類文化產(chǎn)品與文化資產(chǎn)極高的價(jià)值與稀缺性大大提升了腐敗行為的潛在收益；第四，文化行業(yè)內(nèi)部的不良風(fēng)氣弱化了個(gè)人政治意識(shí)與拒腐防變能力，形成了腐敗行為的思想基礎(chǔ)。在上述多種因素的共同作用下，部分行為主體會(huì)對(duì)比衡量腐敗行為的可獲收益和所需成本，若認(rèn)為收益遠(yuǎn)大于成本，就極有可能實(shí)施腐敗行為。

二、文旅系統(tǒng)廉政風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)體系建構(gòu)

1.廉政風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的理路建構(gòu)

（1）加強(qiáng)信息收集，構(gòu)建識(shí)別判斷系統(tǒng)

廉政風(fēng)險(xiǎn)的信息搜集首先必須確定腐敗高發(fā)易發(fā)的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，要建立全方位的風(fēng)險(xiǎn)信息獲取途徑，通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合、靜態(tài)和動(dòng)態(tài)評(píng)估相配合，依托現(xiàn)有的廉政信用測(cè)評(píng)技術(shù)，定期對(duì)文旅系統(tǒng)機(jī)關(guān)與下屬企事業(yè)單位進(jìn)行測(cè)評(píng)，并建立腐敗預(yù)警信息庫(kù)和廉政檔案，實(shí)施歸口化管理，提高腐敗風(fēng)險(xiǎn)信息采集的準(zhǔn)確性。可根據(jù)文旅系統(tǒng)廉政風(fēng)險(xiǎn)譜系，針對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位人員進(jìn)行有針對(duì)性的廉政信用測(cè)評(píng)。測(cè)評(píng)可面向全體干部、通過(guò)私下發(fā)放問(wèn)卷的形式開展，也可以用個(gè)別訪談、座談形式，廣泛搜集文旅系統(tǒng)各階段可能爆發(fā)的廉政風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)行階段與風(fēng)險(xiǎn)防控難度。

（2）界定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)

組織必須依據(jù)一定的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行鑒別、判斷、歸類，估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生所波及的范圍、危害程度、持續(xù)時(shí)間和頻度等。根據(jù)腐敗風(fēng)險(xiǎn)的影響程度R=F（P，C）①進(jìn)行衡量，識(shí)別判斷出獲得信息的風(fēng)險(xiǎn)類型和風(fēng)險(xiǎn)源，分析評(píng)估出風(fēng)險(xiǎn)的程度及后果危害，劃分出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，進(jìn)而有效地描述預(yù)測(cè)到的風(fēng)險(xiǎn)，查擺系統(tǒng)內(nèi)體制機(jī)制的漏洞，提出預(yù)警建議，為下一步開展有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)防控打下基礎(chǔ)。

（3）確定易出現(xiàn)廉政風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)

一般而言，在那些未能完全市場(chǎng)化、監(jiān)管存在漏洞、腐敗收益率高、涉及資金較多的項(xiàng)目和領(lǐng)域，容易滋生腐敗。對(duì)于文旅系統(tǒng)而言，首先，文藝院團(tuán)經(jīng)營(yíng)管理、基金獎(jiǎng)項(xiàng)評(píng)比、文物保護(hù)、文化場(chǎng)館旅游景點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、藝術(shù)類院校招生等領(lǐng)域是文旅系統(tǒng)的特定業(yè)務(wù)，由于未能建立科學(xué)、系統(tǒng)的監(jiān)管體系，此類領(lǐng)域存在較高的廉政風(fēng)險(xiǎn)，且不易識(shí)別。其次，干部提任、人事調(diào)動(dòng)、職稱評(píng)聘、工程項(xiàng)目等領(lǐng)域是傳統(tǒng)意義上的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控重點(diǎn)領(lǐng)域，對(duì)于文旅系統(tǒng)而言，同樣不可忽視。

2.文旅系統(tǒng)廉政風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)

文旅系統(tǒng)的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控首先必須緊盯那些傳統(tǒng)意義上的關(guān)鍵領(lǐng)域與崗位，其次由于其特殊的管理與服務(wù)屬性，還存在與一般性行政權(quán)力平行的由文旅系統(tǒng)特殊性質(zhì)所決定的廉政風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)文旅系統(tǒng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控提出了新的挑戰(zhàn)。

福建省文旅廳紀(jì)檢組通過(guò)對(duì)近年來(lái)文旅系統(tǒng)違紀(jì)違規(guī)案件查處的總結(jié)分析以及面向文旅系統(tǒng)工作人員的問(wèn)卷調(diào)查，總結(jié)了文旅系統(tǒng)廉政風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)的主要領(lǐng)域。（如圖3所示）

（1）常規(guī)廉政風(fēng)險(xiǎn)

有一部分廉政風(fēng)險(xiǎn)廣泛存在于各類行政機(jī)關(guān)與公職人員群體中，包括基建、采購(gòu)、人事、財(cái)務(wù)等領(lǐng)域。在文旅系統(tǒng)中，文化場(chǎng)館、旅游景點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)含有大量具有一定專業(yè)門檻的參數(shù)指標(biāo)體系，使得施工方、使用單位與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于建設(shè)工程質(zhì)量存在“信息不對(duì)稱”，容易滋生廉政風(fēng)險(xiǎn)；旅游景點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)還涉及多方利益，具有建設(shè)項(xiàng)目投資主體多元化、收益分配多元化的特點(diǎn)，項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中涉及的違紀(jì)違規(guī)行為更具隱蔽性；財(cái)務(wù)管理領(lǐng)域可能存在一些單位違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼、事業(yè)單位超額度發(fā)放績(jī)效工資、一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)領(lǐng)取上黨課課酬等現(xiàn)象；在人事管理領(lǐng)域，一些領(lǐng)導(dǎo)干部可能存在以權(quán)謀私、收受下屬賄賂、在干部任免中任人唯親等違反相關(guān)法律法規(guī)的行為。

（2）文旅系統(tǒng)特有廉政風(fēng)險(xiǎn)

除上述風(fēng)險(xiǎn)外，還存在一部分由文旅系統(tǒng)自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)所引致的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

一是意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域。黨的十九大報(bào)告指出：“意識(shí)形態(tài)決定文化前進(jìn)方向和發(fā)展道路?！盵3]41文化本身具有強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)屬性與宣傳思想功能，優(yōu)秀文藝作品在傳播黨的基本理論、基本政策、基本方略以及弘揚(yáng)社會(huì)正氣方面具有不可替代的作用。劣質(zhì)文藝作品有可能違背黨的路線、方針、政策，破壞社會(huì)風(fēng)氣，造成不良影響。意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域問(wèn)題雖然不是直接的廉政問(wèn)題，但可能引發(fā)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部思想滑坡、信仰弱化，導(dǎo)致次生腐敗風(fēng)險(xiǎn)。由于文化工作是意識(shí)形態(tài)工作的重要陣地，對(duì)于文旅系統(tǒng)干部而言，堅(jiān)定政治立場(chǎng)、強(qiáng)化自身政治理論素養(yǎng)顯得尤為重要。文旅系統(tǒng)從業(yè)人員要增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”。一些文旅系統(tǒng)的專業(yè)技術(shù)人員政治素養(yǎng)不高，在自由意志的支配下可能在個(gè)人文藝作品中出現(xiàn)違背黨的基本理論、基本政策、基本方針的言論行為，造成不良的社會(huì)影響。

二是文化院團(tuán)經(jīng)營(yíng)管理領(lǐng)域，包括文化藝術(shù)類事業(yè)單位場(chǎng)館使用、租賃管理、文化藝術(shù)演出等環(huán)節(jié)。當(dāng)前，我國(guó)文化藝術(shù)事業(yè)單位正面臨全面改制，一些文旅系統(tǒng)直屬的文化企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理混亂，一把手權(quán)力過(guò)于集中，“三重一大”制度流于形式，國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)大。一些文藝院團(tuán)負(fù)責(zé)人借改制之機(jī)私相授受，暗中操縱并從中漁利，使得文化藝術(shù)院團(tuán)經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中存在一定廉政風(fēng)險(xiǎn)。

三是文化產(chǎn)品采購(gòu)領(lǐng)域，包括后勤設(shè)置管理、后勤采購(gòu)、產(chǎn)品使用等子環(huán)節(jié)。后勤采購(gòu)領(lǐng)域一向是廉政問(wèn)題的高發(fā)地帶，對(duì)于文旅系統(tǒng)而言，其組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)工作的特殊屬性決定了部分文化產(chǎn)品采購(gòu)過(guò)程中的廉政風(fēng)險(xiǎn)可能高于其他行政系統(tǒng)。由于一部分文化產(chǎn)品具有稀缺性與獨(dú)創(chuàng)性，缺乏科學(xué)合理的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，其價(jià)格受到多種因素干擾，可能嚴(yán)重偏離合理的市場(chǎng)價(jià)格。如果沒有完善的監(jiān)察機(jī)制，文化產(chǎn)品采購(gòu)領(lǐng)域可能成為廉政風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)地。

四是文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，包括各類館藏文物、古董的日常管理、研究與保護(hù)等。由于文旅系統(tǒng)下屬博物館收藏著種類繁多的珍稀文物，一些博物館工作人員借文物考古研究之便監(jiān)守自盜，將價(jià)值不菲的文物調(diào)包，據(jù)為己有。例如河北省承德市博物館專家李某在10年間偷盜、販賣館藏文物259件，獲利超2億元。還有個(gè)別人員或文物保護(hù)單位違法審批、侵占挪用歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)經(jīng)費(fèi)，占用歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)用地、設(shè)施，干擾阻撓文物保護(hù)部門執(zhí)法等。

五是文化市場(chǎng)稽查執(zhí)法領(lǐng)域。文化市場(chǎng)稽查部門是文旅系統(tǒng)下屬部門，其職能包括依法對(duì)文化經(jīng)營(yíng)單位和文化經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和檢查，保護(hù)合法經(jīng)營(yíng)，制止和查處文化經(jīng)營(yíng)中的違法行為。文旅市場(chǎng)正不斷完善，科學(xué)化、規(guī)范化市場(chǎng)機(jī)制不斷健全，但依然存在違背基本市場(chǎng)原則的違法行為。例如一些旅游機(jī)構(gòu)通過(guò)暴力、脅迫等方式強(qiáng)買強(qiáng)賣，強(qiáng)迫旅客在旅游過(guò)程中非自愿購(gòu)物、非自愿參觀。此外，執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，個(gè)別執(zhí)法人員執(zhí)法水平不高，執(zhí)法過(guò)程存在亂作為的現(xiàn)象。

六是獎(jiǎng)項(xiàng)評(píng)比領(lǐng)域，包括文藝人才、作品評(píng)審，星級(jí)旅游景區(qū)、星級(jí)酒店評(píng)選，文化基金評(píng)審等。近年來(lái)，我國(guó)一些文藝類獎(jiǎng)項(xiàng)設(shè)計(jì)不科學(xué)、魚龍混雜、過(guò)多過(guò)濫滋生了“獲獎(jiǎng)泡沫”，埋沒了優(yōu)秀的文化精品，令低俗的文化作品大行其道。部分領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員利用文化評(píng)比的特殊性和崇高性，不斷尋求法外之地和新的利益空間，嚴(yán)重干擾了文化秩序，破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，一定程度上打擊了文化工作者的積極性。

七是藝術(shù)類院校招生領(lǐng)域。各地藝術(shù)類院校屬于文旅系統(tǒng)下屬事業(yè)單位，直接受文旅廳管理。此類風(fēng)險(xiǎn)在以往常常被文旅系統(tǒng)忽視，事實(shí)上，高校招生一直以來(lái)都存在廉政風(fēng)險(xiǎn)，藝術(shù)院校招生領(lǐng)域向來(lái)是腐敗高發(fā)地。近年來(lái)，不少地方都有藝考腐敗案件曝光，這與其特別的選拔方式有關(guān)。在招生考試過(guò)程中，由于缺乏客觀、統(tǒng)一的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，考官的主觀審美、個(gè)性判斷會(huì)在很大程度上影響考生成績(jī)，如果缺少制度的約束，就極易導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

三、文旅系統(tǒng)實(shí)施廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的實(shí)踐指向

1.深入開展廉政教育

文旅系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分為行政權(quán)力的廉政風(fēng)險(xiǎn)和基于文旅系統(tǒng)具體業(yè)務(wù)層面的廉政風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于前者而言，由于屬于共性廉政風(fēng)險(xiǎn)，主要集中在人事、財(cái)務(wù)、后勤、基建等環(huán)節(jié)，對(duì)于這些環(huán)節(jié)，黨和國(guó)家已經(jīng)有比較完善的制度體系加以約束。

（1）加強(qiáng)思想道德和黨紀(jì)國(guó)法教育

要就人員入職、干部提任、離任等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化文旅系統(tǒng)從業(yè)人員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的思想政治和道德法制教育工作，進(jìn)一步夯實(shí)黨性修養(yǎng)，建立廉潔從政意識(shí)。

（2）加強(qiáng)師德警示教育

要重點(diǎn)關(guān)注“雅賄”等近年出現(xiàn)的新型腐敗行為，關(guān)注文藝演出過(guò)程中虛報(bào)價(jià)格等高頻行為，將巡查、巡視過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題與案件作為反面典型，開展警示性教育，在更大范圍內(nèi)發(fā)揮震懾作用，做實(shí)以案釋德、以案釋紀(jì)、以案釋法。

（3）加強(qiáng)正面典型教育

可廣泛開展廉政先進(jìn)單位、優(yōu)秀黨員干部、優(yōu)秀廉政文藝作品等評(píng)選表彰活動(dòng)，大力宣傳先進(jìn)事跡，發(fā)揮先進(jìn)人物的示范引領(lǐng)作用。

（4）推動(dòng)廉政文化建設(shè)

可依托自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，將文化藝術(shù)形式融入黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉政教育，通過(guò)紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭、文藝院團(tuán)創(chuàng)作演出的模式，創(chuàng)作一批反映廉政文化的精品劇目，組織員工觀摩，以有效提升廉政教育的代入感與獲得感，產(chǎn)生寓教于樂、潛移默化、事半功倍的效果。此外，文旅系統(tǒng)還可以打造“廉政+旅游”模式，依托屬地歷史文化特色，挖掘廉政文化名人事跡，從中提煉出反映當(dāng)代廉政精神的文化內(nèi)核；建設(shè)名人廉政文化展館，在推動(dòng)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展的同時(shí)充分發(fā)揮廉政教育的作用，營(yíng)造廉政文化氛圍。

2.完善廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體制機(jī)制

要把廉政工作納入整體工作規(guī)劃和重要議事日程，定期召開全面從嚴(yán)治黨工作會(huì)議。

（1）加強(qiáng)常規(guī)制度建設(shè)

逐級(jí)簽訂《廉政責(zé)任書》《廉政承諾書》，根據(jù)下屬單位廉政風(fēng)險(xiǎn)特征，制定文旅系統(tǒng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)手冊(cè)，做好對(duì)權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)和廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控和有效防控。

（2）建立廉政風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)分析研判機(jī)制

領(lǐng)導(dǎo)干部要定期深入下級(jí)單位與業(yè)務(wù)一線開展廉政風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查研究，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題苗頭，盡可能把問(wèn)題處理在萌芽狀態(tài)或輕微狀態(tài)，督促全體干部向黨組織報(bào)告、向基層群眾報(bào)告、向紀(jì)檢監(jiān)察部門報(bào)告。

（3）要盯住“關(guān)鍵少數(shù)”

將文旅系統(tǒng)的業(yè)務(wù)骨干納入廉政建設(shè)監(jiān)督對(duì)象，按照黨員領(lǐng)導(dǎo)干部管理準(zhǔn)則，層層簽訂責(zé)任書，定期向所在單位黨組織匯報(bào)個(gè)人廉政情況。

（4）建立面向文旅系統(tǒng)特有廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

文旅系統(tǒng)要建立面向文旅市場(chǎng)行為的監(jiān)督管理機(jī)制，在廣泛征求各方意見的前提下，制定適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律、符合法紀(jì)規(guī)章的市場(chǎng)活動(dòng)相關(guān)條例。例如，針對(duì)文化演出，要以演藝行業(yè)相關(guān)業(yè)務(wù)、物資、人員合理的市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，制定文旅系統(tǒng)公職人員參與市場(chǎng)演出的合理化薪酬體系，防止個(gè)別人員通過(guò)虛標(biāo)市場(chǎng)價(jià)格獲得灰色收入或是“天價(jià)”酬勞；針對(duì)文藝獎(jiǎng)項(xiàng)評(píng)比，要由行業(yè)專家、黨組織相關(guān)負(fù)責(zé)人、普通觀眾共同組成評(píng)審隊(duì)伍，行業(yè)專家負(fù)責(zé)把關(guān)作品藝術(shù)性、黨員干部負(fù)責(zé)把關(guān)作品思想性、人民群眾負(fù)責(zé)把關(guān)作品的觀賞性，確保獎(jiǎng)項(xiàng)的公平公正；針對(duì)藝術(shù)類院校招生，要建立專業(yè)、獨(dú)立的第三方測(cè)評(píng)機(jī)制和科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)體系，通過(guò)技術(shù)手段促進(jìn)招考透明化，避免藝考腐敗。文旅系統(tǒng)可以牽頭成立文旅集團(tuán)，對(duì)集團(tuán)各成員單位的業(yè)務(wù)發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控、統(tǒng)一管理，對(duì)其依法經(jīng)營(yíng)實(shí)施管理、監(jiān)督，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，防止國(guó)有資產(chǎn)流失與腐敗行為，降低廉政風(fēng)險(xiǎn)。

3.建立廉政風(fēng)險(xiǎn)防控量化考核體系

文旅系統(tǒng)應(yīng)根據(jù)黨和國(guó)家監(jiān)督體系和下屬各單位的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，制定量化考核體系，完善考核指標(biāo)?？己隧?xiàng)目可包括以下內(nèi)容：

（1）單位（個(gè)人）自查

文旅系統(tǒng)下屬職能部門、企事業(yè)單位、相關(guān)重點(diǎn)崗位管理干部與其他重點(diǎn)人員針對(duì)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任落實(shí)情況、廉潔自律落實(shí)情況、廉政風(fēng)險(xiǎn)防控情況等進(jìn)行自查，結(jié)合單位和個(gè)人的工作情況給出自評(píng)分。

（2）持續(xù)開展動(dòng)態(tài)考核

根據(jù)文旅系統(tǒng)廉政風(fēng)險(xiǎn)譜系，對(duì)相關(guān)單位或領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排查，對(duì)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)類型進(jìn)行全面審視，檢查各單位是否對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)制定了應(yīng)對(duì)機(jī)制，是否還存在風(fēng)險(xiǎn)防控漏洞。此項(xiàng)分?jǐn)?shù)由監(jiān)督部門綜合各方面監(jiān)測(cè)意見給出。要注意文旅系統(tǒng)下屬單位存在企業(yè)與事業(yè)兩種不同性質(zhì)，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)不能搞“一刀切”，要對(duì)不同類型的單位給予不同等級(jí)的廉政風(fēng)險(xiǎn)劃分，判定所在單位的主要廉政風(fēng)險(xiǎn)與次生風(fēng)險(xiǎn)，并制定差異化考核評(píng)價(jià)體系。

（3）開展常態(tài)化巡視整改

文旅系統(tǒng)開展常態(tài)化巡視整改是對(duì)下屬單位全面從嚴(yán)治黨與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作的全方位檢查，檢查重點(diǎn)是單位及個(gè)人執(zhí)行、落實(shí)其承擔(dān)的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控方案的情況。

（4）實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)防控加（減）分政策

風(fēng)險(xiǎn)防控分?jǐn)?shù)主要由監(jiān)督部門針對(duì)被考核單位或個(gè)人在廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作中的表現(xiàn)給出。風(fēng)險(xiǎn)防控效果明顯，或在防控過(guò)程中形成了特色經(jīng)驗(yàn)、好制度、好做法，以及得到上級(jí)表彰或領(lǐng)導(dǎo)批示肯定的，酌情予以加分獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)存在較高廉政風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)防控形勢(shì)較為復(fù)雜的單位，在同等條件下給予優(yōu)先獎(jiǎng)勵(lì)。反之，對(duì)于出現(xiàn)廉政問(wèn)題的單位或個(gè)人，則視情節(jié)輕重，予以減分責(zé)罰。對(duì)那些廉政風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低、風(fēng)險(xiǎn)防控較易開展的單位，在出現(xiàn)廉政問(wèn)題時(shí)，可給予從重處理。

4.加強(qiáng)重點(diǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)工作

做好文旅系統(tǒng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，必須將全面從嚴(yán)治黨融入業(yè)務(wù)工作中，對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)排查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的具有文旅系統(tǒng)業(yè)務(wù)工作特點(diǎn)且在其他類型單位不易發(fā)生的特殊廉政風(fēng)險(xiǎn)作為日常防控的重點(diǎn)領(lǐng)域。

（1）開展文化藝術(shù)獎(jiǎng)項(xiàng)評(píng)比專項(xiàng)整治

清理一批非政府機(jī)構(gòu)舉辦、行業(yè)協(xié)會(huì)舉辦的藝術(shù)類獎(jiǎng)項(xiàng)，對(duì)現(xiàn)有藝術(shù)類獎(jiǎng)項(xiàng)評(píng)比細(xì)則進(jìn)行修訂完善，積極探索第三方機(jī)構(gòu)評(píng)審、跨地區(qū)評(píng)審機(jī)制，凈化行業(yè)風(fēng)氣。

（2）開展文藝院團(tuán)經(jīng)營(yíng)管理專項(xiàng)督查

建立面向企業(yè)性質(zhì)的文藝院團(tuán)演出機(jī)制，規(guī)范演職人員、主創(chuàng)人員薪酬體系，防止出現(xiàn)“天價(jià)演出費(fèi)”等問(wèn)題；強(qiáng)化文藝院團(tuán)人員社會(huì)兼職演出報(bào)酬管理辦法，在充分激發(fā)文藝人員干事創(chuàng)業(yè)熱情的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化人員奉獻(xiàn)精神與情懷。

（3）加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)

要對(duì)侵占、挪用文化遺產(chǎn)保護(hù)經(jīng)費(fèi)和在文化遺產(chǎn)保護(hù)項(xiàng)目招投標(biāo)和工程建設(shè)中營(yíng)私舞弊、收受賄賂的人員進(jìn)行嚴(yán)肅處理。積極推動(dòng)建章立制，出臺(tái)文物保護(hù)相關(guān)管理?xiàng)l例以及文化遺產(chǎn)保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法，切實(shí)防止文化遺產(chǎn)管理領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題，為做好文化遺產(chǎn)保護(hù)工作、弘揚(yáng)中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、傳承歷史文脈提供堅(jiān)強(qiáng)的保障。

（4）加強(qiáng)下屬單位政治生態(tài)專項(xiàng)檢查分析

根據(jù)日常監(jiān)督、問(wèn)題線索處置、業(yè)務(wù)聯(lián)系指導(dǎo)等情況，文旅系統(tǒng)可定期開展政治生態(tài)分析，提出綜合施治建議，做到每半年會(huì)同黨組專題研究一次全面從嚴(yán)治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，每年形成一份政治生態(tài)分析報(bào)告，健全完善廉政檔案，推動(dòng)文旅系統(tǒng)健康持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]結(jié)合中國(guó)特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐加快構(gòu)建中國(guó)特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué)[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-05-18（1）.

[2]文化和旅游部2021年第二季度例行新聞發(fā)布會(huì)[EB/OL].https：//www.mct.gov.cn/vipchat/home/ site/2/340/，2021-06-02.

[3]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告（2017年10月18日）[M].北京：人民出版社，2017.

責(zé)任編輯：鐘雪

①公式R=F（P，C）反映了腐敗風(fēng)險(xiǎn)與腐敗收益、成功幾率之間的函數(shù)關(guān)系。