基層治安治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯與實踐路徑

張立松 陳曉濟

摘要：治安治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的構(gòu)成基本要素之一，而公安機關(guān)作為國家治安行政力量和政府的重要職能部門，針對治安治理現(xiàn)代化過程中存在的各項問題，都需要更新執(zhí)政理念，并且有必要進一步加強公安警務改革。新時代“楓橋經(jīng)驗”作為歷久彌新的具有中國特色的社會治理經(jīng)驗，給治安治理現(xiàn)代化建設創(chuàng)新夯實了實踐基礎。從國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化視角中加強對新時代“楓橋經(jīng)驗”的理論創(chuàng)新研究，探索基層社會治安治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯與實踐路徑，具有較強的時代價值和現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：基層治安治理；現(xiàn)代化；新時代“楓橋經(jīng)驗”

中圖分類號：D631.4文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）06-0074-05

作者簡介：張立松，浙江警察學院學生；陳曉濟，浙江警察學院國際學院副教授，博士。

一、問題的提出：“楓橋經(jīng)驗”的新時代魅力

“楓橋經(jīng)驗”在推廣應用中不斷被賦予新的時代內(nèi)涵和旺盛的生命力，在不斷創(chuàng)新發(fā)展中積極探索實踐著化解社會矛盾，維護和諧穩(wěn)定的新途徑、新方法，為我國治安治理現(xiàn)代化建設提供了方案。新時代“楓橋經(jīng)驗”呈現(xiàn)了如何在市場經(jīng)濟條件下構(gòu)建中國特色基層治理的新型結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡關(guān)系，展現(xiàn)了“政黨-政府-市場-社會-公民”權(quán)力場域變革中基層社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯。通過對新時代“楓橋經(jīng)驗”的樣本分析，系統(tǒng)研究共建共治共享治理格局下基層社會治理結(jié)構(gòu)性理論的主體間關(guān)系、治理結(jié)構(gòu)模式、治理機制以及治理目標體系，有助于深入挖掘中國特色基層社會治理模式的理論價值，形成“中國式基層社會治理”的理論體系與話語體系；同時，在“國家中心主義”和“社會中心主義”研究范式之外，以“嵌入式國家自主性”和“合作治理”“協(xié)同治理”為理論論述基礎，分析中國社會力量參與基層社會治理的模式和實踐路徑，由此對以國家力量為主導的多元主體互動合作、協(xié)同治理的中國基層治理模式進行論述，在此基礎上構(gòu)建“后單位時代”和新型城鎮(zhèn)化格局中我國基層社會治理的解釋模型，試圖在治理重心下移、整合基層治理資源、改善參與治理的制度環(huán)境、拓展協(xié)商民主在基層治理的實踐場域等方面構(gòu)建有利于推動中國基層社會治理現(xiàn)代化的實踐框架。

二、治安治理的歷史沿革與現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

“治安治理”概念在我國的誕生和應用貫穿由我國自建國以來不斷進步演化的社會治理政策始終，對比建國初期和文革前的社會治安防控政策、歷次“嚴打”及當下為期三年的“掃黑除惡”專項行動，聯(lián)系新時代“楓橋經(jīng)驗”的基本內(nèi)涵，折射出了具有中國特色的治安治理蜿蜒道路及深刻變革，其內(nèi)在邏輯在我國治安治理走向的時代潮流中得以論證。

1.治安治理的含義及其理念確立

20世紀90年代，“治理”的概念誕生于專業(yè)學術(shù)界，1995年，全球治理委員會在題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告對治理作出的界定為，治理是公共與私人、個人與單位機構(gòu)管理其所屬的共同事務的總和。它是使相互沖突或矛盾的利益問題得以協(xié)調(diào)并且可以聯(lián)合采取行動的不間斷的過程。它包括迫使人們服從的正式制度規(guī)則的權(quán)利，也包括各種習慣形成的非正式的制度安排[1]。

2.改革開放初期的治安治理政策

改革開放初期，治安治理方向也發(fā)生了變化。改革開放給社會治安治理政策的發(fā)展帶來新的歷史機遇，但社會治安形勢仍不容樂觀，“嚴打”政策應運而生。“嚴打”是一種特殊時期的犯罪治理政策，是社會轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的一種治理方式?！皣来颉弊鳛椤胺浅Ｉ鐣伟策\動”可以體現(xiàn)正處于轉(zhuǎn)型期的中國在社會治安治理方面的基本邏輯。要依靠法制、依靠群眾，及時糾正問題，把法律真正作為遏制犯罪的手段，還要“特別注意執(zhí)行政策，特別注意人權(quán)保障，特別注意文明執(zhí)法”[2]。同時，“嚴打”的實踐強化了社會治安防控體系，也為社會治安綜合治理打下了理論與經(jīng)驗的基礎。

3.當前我國治安治理的實踐

改革開放以來，中國社會治安治理緊跟時代潮流并取得顯著成效，對于社會治安治理工作的認識有了進步，即違法犯罪的高發(fā)是由社會多種因素造成的，不能只用單一手段治理，社會各個方面聯(lián)合起來才能有效預防違法犯罪的發(fā)生。在這一認識的基礎上，社會治安綜合治理政策、立體化社會治安防控政策應運而生。

在社會治安綜合治理政策與立體化社會治安防控體系建設的實踐中，掀起了為期三年的“掃黑除惡”工作，它是我黨基于對當前形勢判斷作出的部署，作用是鞏固基層政權(quán)并維護社會秩序?！皰吆诔龕骸睂ｍ椥袆优c歷久彌新的“楓橋經(jīng)驗”恰有融通之處，正是對中國法治的順應，打通了歷史與當下的脈絡，隨著時代的發(fā)展它們的內(nèi)涵和外延更將漸漸廣闊。如果說“掃黑除惡”是一種打擊犯罪的經(jīng)驗，那“楓橋經(jīng)驗”更是一種預防和保護，二者結(jié)合，形成一股合力，使得“源頭治理”和“綜合治理”同時呈現(xiàn)，傳承創(chuàng)新，契合法治，防控犯罪。

我國治安治理的成長脈絡尤其是改革開放以來的現(xiàn)代化進程，回應著社會轉(zhuǎn)型時期的現(xiàn)實需要，治安治理模式“現(xiàn)代化”的內(nèi)在邏輯亟待探尋。

三、“現(xiàn)代化”內(nèi)在邏輯與“楓橋經(jīng)驗”的一致性

社會轉(zhuǎn)型作為一個社會學術(shù)語，具有特定含義，意指社會的轉(zhuǎn)變——從傳統(tǒng)向現(xiàn)代[3]。我國治安治理模式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，其內(nèi)在邏輯的分析必將結(jié)合歷史發(fā)展、要素構(gòu)成以及結(jié)合具有我國特色的“楓橋經(jīng)驗”進行探討。

1.走向現(xiàn)代化的本土樣本——“楓橋經(jīng)驗”

社會治安治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯除了需要遵循歷史發(fā)展的脈絡和基本要素構(gòu)成，離不開具有本土性質(zhì)的鮮活樣本。

以往鄰里之間互相了解、交流密切，出門辦事都會憑借關(guān)系。隨著社會的發(fā)展，當前社會越來越講究契約與制度，人們通過規(guī)則建立起信任聯(lián)系，社會逐漸由“熟人社會”轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳吧松鐣?。在此之下“楓橋?jīng)驗”必然產(chǎn)生，其在規(guī)則與人情之間，調(diào)節(jié)著社會關(guān)系，將法律與規(guī)章制度不斷完善。在法律法規(guī)的約束之下，有的糾紛將會上升到法律的高度，一旦矛盾激發(fā)，可能受到法律制裁，在此背景下，“楓橋經(jīng)驗”依靠群眾，預防糾紛，緩解矛盾，運用調(diào)解等方法將矛盾化小解決，促進了社會的和諧。在“陌生人社會”的轉(zhuǎn)變以及社會治理經(jīng)驗積累的促進下，“楓橋經(jīng)驗”的產(chǎn)生是歷史必然，對于社會發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾與糾紛起到了很好的緩和作用。

2.治安治理現(xiàn)代化的本質(zhì)

中國的治安治理隨著時代的發(fā)展，已經(jīng)不僅來自傳統(tǒng)熟人社會對安全的重視，也來自政府主導下多元社會治安力量的有效參與。其中的關(guān)鍵在于，人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)的不斷發(fā)展逐漸夯實了我國社會治安防控體系的技術(shù)支撐，時代潮流與科技發(fā)展成為推進社會治安防控體系和能力現(xiàn)代化的首要力量，社會治安治理呈現(xiàn)出極強的時代性和技術(shù)性。與此同時，國家治理現(xiàn)代化的價值追求逐漸靠近“良法善治”，“法制”到“法治”的變化，明確權(quán)力邊界的法治政府建設，中國特色社會主義法治體系的逐步確立等無一不體現(xiàn)著治安治理現(xiàn)代化。治安治理現(xiàn)代化在走向科學化、智能化、法治化的進程中，成為推進我國國家社會治理結(jié)構(gòu)體系和治理工作能力現(xiàn)代化的重要組成部分，不可替代。

3.治安治理現(xiàn)代化的要素構(gòu)成

現(xiàn)代化包含三個方面：現(xiàn)代化的科技、現(xiàn)代化的人才、現(xiàn)代化的管理[4]。在治安治理中，現(xiàn)代化體現(xiàn)在治理權(quán)力運行的科學化、智能化、法治化，這在“楓橋經(jīng)驗”的發(fā)源地楓橋鎮(zhèn)有著很好的樣本示范：

（1）科學化分工——兼顧效果與效率

在治安治理中科學的分工可以明顯提高效率，社會組織參與可以和政府治理形成良好互動。在楓橋鎮(zhèn)存在大量社會組織，其中以“紅楓義警”為代表的志愿組織已初具規(guī)模。“紅楓義警”的職能十分寬泛，囊括了法制宣傳、社區(qū)矯正、協(xié)助警務巡邏、矛盾糾紛化解等傳播平安文化、促進社會和諧的多種工作，這與當?shù)卣非蟮纳鐣卫砟繕瞬恢\而合。楓橋鎮(zhèn)就是通過社會組織與政府的科學分工，達到了兼顧效果與效率的目標。

（2）智能化治理——以“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)×”為戰(zhàn)略引擎

新時代群眾工作呈現(xiàn)出的新特點、新變化需要現(xiàn)代的科技手段和新生媒體陣地，諸暨市楓橋鎮(zhèn)聯(lián)合調(diào)解中心開發(fā)使用楓橋鎮(zhèn)社會矛盾聯(lián)合調(diào)解信息指揮系統(tǒng)，在該中心設立的信息指揮室，能夠?qū)崟r動態(tài)顯示網(wǎng)上調(diào)解及全鎮(zhèn)矛盾糾紛排查調(diào)處數(shù)據(jù)及分析預警，建立起了敏感糾紛、易激化糾紛即時通報制度。楓橋鎮(zhèn)的做法既動員了社會力量，也做到了公檢法等部門資源的整合，這是“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)×”戰(zhàn)略引擎的一次實踐，也是新時代“楓橋經(jīng)驗”的亮點工程之一。

（3）法治化發(fā)展——與時代同步，與未來同行

“楓橋經(jīng)驗”從“發(fā)動和依靠群眾治理”到“綜合治理”再到“現(xiàn)代治理法治化”的過程中，其核心內(nèi)容指向的是在社會共治背景下的公民的法治實踐[5]。針對治安治理現(xiàn)代化的進程中涌現(xiàn)出的權(quán)力監(jiān)督管理制度缺失，部門職責不清甚至缺位、效能不高等問題，楓橋鎮(zhèn)加快了法治化進程，科學劃分政府各機構(gòu)職責，合理配置職能，著力于更高效科學引導公民合理合法解決糾紛的法治實踐。在楓橋鎮(zhèn)，法律顧問制度的全面推行與行政執(zhí)法體制改革、司法體制改革啟動實施，是順應法治化趨勢和時代潮流的創(chuàng)新舉措。如今，在楓橋鎮(zhèn)，依法信訪得到加強、法律服務體系更加完善、普法教育持續(xù)深入，深化了法治化建設，為“楓橋經(jīng)驗”注入了新的內(nèi)涵。

四、新時代“楓橋經(jīng)驗”助力治安治理現(xiàn)代化實踐

“楓橋經(jīng)驗”形成于社會主義建設時期，發(fā)展于改革開放時期，創(chuàng)新于中國特色社會主義新時代，實現(xiàn)了兩次歷史性飛躍?；鶎又伟仓卫憩F(xiàn)代化視角下的新時代“楓橋經(jīng)驗”，在堅持以自治為基礎、法治為保障、德治為先導，努力構(gòu)建基層社會善治新體系之下，逐漸形成了三大實踐路徑：民間社會組織與公眾參與、基層自治組織人民調(diào)解功能的創(chuàng)新、以公安機關(guān)為代表的政府作為。新時代“楓橋經(jīng)驗”的實踐是我國治安治理現(xiàn)代化的巨大助力和生動樣本。

1.民間社會組織與公眾參與

如何充分發(fā)揮民間社會組織基層治理的作用，從“社會管理”向“社會治理”嬗變，是自主創(chuàng)新推進新時代“楓橋經(jīng)驗”的重要命題。筆者率團隊赴實地調(diào)查研究，通過發(fā)放問卷、開展訪談等方式收集大量一手資料，從諸暨市楓橋鎮(zhèn)案例入手，簡述新時代“楓橋經(jīng)驗”在民間社會組織中的實踐。

諸暨市“紅楓義警協(xié)會”位于諸暨市楓橋鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)，其協(xié)會旨在參與平安、警務志愿活動。由社會公眾（包括黨員與群眾）自愿組成，協(xié)會組織開展群防群治和輔助性警務活動，致力于推進平安公益事業(yè)發(fā)展。此協(xié)會為非營利性社會團體，登記于民政部中國社會組織公共服務平臺，其業(yè)務主管單位為諸暨市公安局，登記管理機關(guān)為諸暨市民政局。

紅楓義警作為民間社會組織的一種社會團體，具有更加明顯的合法性和正規(guī)性。自2017年以來，紅楓志愿者參與的活動越來越多，積極性一直持續(xù)不減，漸漸形成“一呼百應”“一馬當先”的景象。后在楓橋派出所引導下，紅楓志愿者核心成員提出參與輔助性警務活動。根據(jù)隊伍綜合特點和特長，其組織率先開展了法制宣傳、治安巡邏等輔助性警務活動。通過社會組織發(fā)動力量參與平安建設，“紅楓義警”的運作模式很好體現(xiàn)了群眾自發(fā)性在治安治理中的作用。

2.基層自治組織人民調(diào)解功能的創(chuàng)新

長期以來，我國基層群眾性組織在行使人民調(diào)解職能時，往往接地氣有余，規(guī)范性不足，在具體實踐中極易出現(xiàn)與國家法律法規(guī)相悖的情形，這與依法治國的基本要求是不相符的。

為進一步解決這個問題，楓橋鎮(zhèn)著手設立“諸暨市楓橋鎮(zhèn)聯(lián)合調(diào)解中心”，以楓橋鎮(zhèn)司法所（人民調(diào)解室）為主要成員，由鎮(zhèn)司法所出面，協(xié)調(diào)指導基層群眾性自治組織的人民調(diào)解職能進一步發(fā)揮，負責轄區(qū)內(nèi)人民調(diào)解員的培養(yǎng)，促進基層群眾性自治組織能夠更好地適應相關(guān)法律法規(guī)的要求。以法律法規(guī)引領(lǐng)人民調(diào)解，是依法治國基本方略的要求，也是基于著力踐行新時代下“楓橋經(jīng)驗”的需要。而“諸暨市楓橋鎮(zhèn)聯(lián)合調(diào)解中心”的另一亮點在于不僅整合了楓橋鎮(zhèn)內(nèi)公檢法司等政法部門職能，還充分協(xié)調(diào)了楓橋調(diào)解志愿者聯(lián)合會等社會組織，使得新時代下的人民調(diào)解能夠更具有影響力與權(quán)威性，達到“矛盾不上交”的目的。

3.以公安機關(guān)為代表的政府作為

“楓橋經(jīng)驗”萌芽于鄉(xiāng)土，應用于基層，在數(shù)十年的創(chuàng)新變革中產(chǎn)生了一系列的理論與實踐樣本，一步步上升為國家治理的經(jīng)驗之一，具有鮮明的時代意義。毫無疑問，政府作為在新時代“楓橋經(jīng)驗”的實踐上的導向作用十分重要。而公安機關(guān)是政府部門之一，承擔著治安治理現(xiàn)代化不可或缺的、具有更為特殊意義的職責與使命。

追根溯源，浙江是“楓橋經(jīng)驗”的發(fā)源地，“楓橋經(jīng)驗”源于公安，源于基層。正如調(diào)研考察所見，政府及公安部門積極鼓勵和引導“紅楓義警”、蔣村物業(yè)聯(lián)盟等組織的設立創(chuàng)建，與檢察院、法院的合作進一步加強。近年來，浙江公安開展的“楓橋式派出所”建設、打造了黨政領(lǐng)導“楓橋式k班”等舉措，無不是治安治理現(xiàn)代化中科學化、智能化、法治化要素的生動體現(xiàn)。

基層社會治安治理是一個歷久彌新的課題，其現(xiàn)代化進程的坎坷起伏存在的內(nèi)在邏輯伴隨社會歷史的發(fā)展變化而逐漸顯現(xiàn)。自中華人民共和國成立至今的每一段特定時期，以“楓橋經(jīng)驗”為代表的社會治理模式有其特定潮流影響著治安治理政策的變化，深究根源，其內(nèi)在邏輯的體現(xiàn)有著從經(jīng)驗化到法制化、從盲目化到理性化、從權(quán)力管制化到分權(quán)合作化的演進過程，新時代“楓橋經(jīng)驗”為怎樣構(gòu)建具有中國特色的基層治理現(xiàn)代化模型提供了生動樣本，其沿革也伴隨著中國的不斷發(fā)展而書寫新的篇章。

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責任編輯：羅鈺涵