城市社會(huì)治理中的公共法律服務(wù)

戴 康

(華東師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海 200241)

一、研究的緣起

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，城市治理圖景發(fā)生了新變化，過去的城市治理范式主要是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，亦即城市發(fā)展的關(guān)鍵與核心在于實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。不過，國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)提出后，粗放化、經(jīng)驗(yàn)性的城市治理模式引起了反思。(1)唐皇鳳.我國(guó)城市治理精細(xì)化的困境與迷思[J].探索與爭(zhēng)鳴，2017(9)：92-99.怎樣做到堅(jiān)持以人民為中心，而非僅僅以財(cái)政增收為靶向，是城市治理精細(xì)化的關(guān)鍵議題與核心需求。2012年以來(lái)，中央和地方陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)新的政策設(shè)計(jì)，以創(chuàng)新社會(huì)治理和優(yōu)化公共服務(wù)為路徑，勠力實(shí)現(xiàn)城市治理和人本主義的融會(huì)貫通。時(shí)至今日，學(xué)界對(duì)此類議題的觀照層出不窮，隨著地方實(shí)踐的鋪開，那些嶄新的社會(huì)治理模式和公共服務(wù)項(xiàng)目仍然亟待從理論與經(jīng)驗(yàn)上進(jìn)行研究和論證。有鑒于此，本文選擇公共法律服務(wù)作為研究議題，試圖廓清新興公共服務(wù)項(xiàng)目改進(jìn)城市社會(huì)治理何以可能、有何邏輯。

公共法律服務(wù)體系建設(shè)源起于2013年(見表1)。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，黨中央初步提出建設(shè)法律顧問制度。(2)中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定(2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過)[J].求是，2013(22)：3-18.2014年，黨的十八屆四中全會(huì)召開后，再次指明普遍建立法律顧問制度，并且以此“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)”。(3)中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定(2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過)[J].求是，2014(21)：3-15.2017年，黨的十九大報(bào)告對(duì)法治中國(guó)建設(shè)做出了更高定位，認(rèn)為“全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命”。(4)習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-10-28(1).到2019年，中央印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，對(duì)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的藍(lán)圖設(shè)計(jì)、議題框架與實(shí)施細(xì)則作出細(xì)致規(guī)劃。(5)中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》[J].中國(guó)司法，2019(8)：74.從此，打造高效便民的公共法律服務(wù)體系變?yōu)榕e足輕重的治理任務(wù)。

表1 2013年后中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)布的關(guān)于公共法律服務(wù)的意見(6)這些文件依次見：中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[J].求是，2013(22)：3-18；中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定[J].求是，2014(21)：3-15；中辦國(guó)辦印發(fā)《意見》推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-06-17(1)；中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》[J].中國(guó)司法，2019(8)：74；中共中央印發(fā)法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要(2020—2025年)[N].人民日?qǐng)?bào)，2020-12-08(1).

相比多數(shù)公共服務(wù)工程，公共法律服務(wù)項(xiàng)目的迥異之處是，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)提供者與生產(chǎn)者的分離，在政府領(lǐng)導(dǎo)下，促進(jìn)律師擔(dān)任法律顧問并且提供基本公共服務(wù)。眾所周知，律師是法律的宣傳者和闡發(fā)者，他們承擔(dān)著驅(qū)動(dòng)法治建設(shè)、促進(jìn)司法公正、傳播政治價(jià)值的責(zé)任。(7)Green B A.The Lawyer’s Role in a Contemporary Democracy,Foreword[J].Fordham Law Review,2009,77(4)：1229-1243.托克維爾曾經(jīng)高度贊揚(yáng)美國(guó)的法學(xué)家精神，將律師、法官視為美國(guó)的貴族，并認(rèn)為他們中和了平民政府的固有缺陷。(8)托克維爾.論美國(guó)的民主：上卷[M].董果良，譯.北京：商務(wù)印書館，1995：302-308.在中國(guó)社會(huì)中，律師同樣發(fā)揮著不可或缺的作用，他們既要驅(qū)動(dòng)法律發(fā)揮工具理性，又要共同鑄造法律的價(jià)值理性。故而，闡明律師的重要作用具有理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

本文主要闡述公共法律服務(wù)對(duì)城市社會(huì)治理的作用，并且以此探討律師的作用和貢獻(xiàn)。本文選擇上海X區(qū)作為研究樣本，其原因是，它是最早進(jìn)行公共法律服務(wù)試點(diǎn)的地區(qū)之一，長(zhǎng)期以來(lái)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，X區(qū)的公共法律服務(wù)模式對(duì)促進(jìn)其他地方的社會(huì)有效治理有著借鑒意義。2019年6月，筆者以課題組成員身份進(jìn)入到X區(qū)公共法律服務(wù)田野之中。筆者曾在X區(qū)司法局進(jìn)行了為期2個(gè)月的工作實(shí)踐，由此開始了參與式觀察。在此之后，筆者又對(duì)X區(qū)公共法律服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行大約半年的案例跟蹤，主要是深入街鎮(zhèn)、社區(qū)、律所，對(duì)政府官員、法律顧問、普通居民進(jìn)行半結(jié)構(gòu)式訪談(semi structured interview)。在研究中，為了符合三角驗(yàn)證規(guī)則，本文亦參考了學(xué)界相關(guān)研究以及公開政策文本，希冀以此保證資料的可靠性與有效性。

在闡發(fā)公共法律服務(wù)塑造城市社會(huì)治理的過程與邏輯時(shí)，本文重拾基礎(chǔ)權(quán)力(state infrastructural power)理論?；A(chǔ)權(quán)力由邁克爾·曼(Michael Mann)提出，是指“國(guó)家在其領(lǐng)土范圍之內(nèi)趨近民間社會(huì)，以及邏輯上貫徹政治決定的能力”。(9)Mann M.The Autonomous Power of the State：Its Origins,Mechanisms and Results[J].European Journal of Sociology,1984,25(2)：185-213.其后基礎(chǔ)權(quán)力被茲布萊特(Daniel Ziblatt)發(fā)展為基礎(chǔ)能力，(10)Ziblatt D.Structuring the State：The Formation of Italy and Germany and the Puzzle of Federalism[M].New Jersey：Princeton University Press,2006：13-14.基礎(chǔ)能力包含著空間(spatial dimension)和社會(huì)(social dimension)兩個(gè)維度。其中，空間維度關(guān)注國(guó)家深入能力(reach of state)，社會(huì)維度強(qiáng)調(diào)國(guó)家塑造能力(state shapes society)。(11)Soifer H,Matthias V H.Unpacking the Strength of the State：The Utility of State Infrastructural Power[J].Studies in Comparative International Development,2008,43(3)：219-230.與之相應(yīng)的，公共法律服務(wù)同樣承載著空間和社會(huì)兩個(gè)維度：在空間維度上追索建立縱向服務(wù)體系，在社會(huì)維度上需要加強(qiáng)法律資源的整合、規(guī)范或形構(gòu)功能。故而，這一內(nèi)隱性和對(duì)稱性的關(guān)聯(lián)使得基礎(chǔ)能力可以作為中間鏈條，用以透視公共法律服務(wù)影響城市社會(huì)治理的深層機(jī)理。本文進(jìn)一步地試圖破譯公共法律服務(wù)如何推動(dòng)基礎(chǔ)能力生產(chǎn)，最終實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)有效治理的目標(biāo)。

二、城市社會(huì)治理的法治邏輯：一個(gè)文獻(xiàn)檢索

在當(dāng)今世界，城市是政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，秩序的建構(gòu)、資本的流動(dòng)、文明的傳承主要發(fā)軔于城市這一空間場(chǎng)域中。在對(duì)城市進(jìn)行檢視的過程中，實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)有效治理始終是政策制定者和學(xué)術(shù)研究者共同關(guān)注的議題。圍繞這一議題而產(chǎn)生的成果很豐碩，擇其要者，可將文獻(xiàn)梳理如下。

第一，行政管理能力與城市社會(huì)治理。從學(xué)術(shù)源流上來(lái)看，對(duì)行政管理能力的需求要追溯至韋伯，在他看來(lái)，現(xiàn)代政府普遍建立科層體系，并且通過層層下貫的安排來(lái)貫徹行政管理目標(biāo)。(12)馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)：下卷[M].林榮遠(yuǎn)，譯.北京：商務(wù)印書館，1997：270-278.福山在一定程度上繼承了韋伯的研究，指出對(duì)于后發(fā)國(guó)家而言，核心建制目標(biāo)是優(yōu)化官僚制度體系、提升行政治理能力。(13)Fukuyama F.Political Order and Political Decay：From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy[M].New York：Farrar,Straus and Giroux,2014：52-80.回溯中國(guó)城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，為了實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)的有效治理，國(guó)家先后采用“政權(quán)建設(shè)邏輯”“革命邏輯”“改革邏輯”。(14)侯利文.國(guó)家政權(quán)建設(shè)與居委會(huì)行政化的歷史變遷：基于“國(guó)家與社會(huì)”視角的考察[J].浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)，2019(1)：120-133.時(shí)至今日，中國(guó)在維護(hù)城市安全、提供社會(huì)保障、實(shí)現(xiàn)國(guó)家賦能時(shí)，仍然廣泛依賴行政管理能力。

第二，社會(huì)自治水平與城市社會(huì)治理。這一理論譜系源自托克維爾，在《論美國(guó)的民主》中，托克維爾指出，新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神激發(fā)了公眾共同參與公共事務(wù)，并在其中培育自治能力，最終實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)的有效治理。(15)托克維爾.論美國(guó)的民主：上卷[M].董果良，譯.北京：商務(wù)印書館，1995：73-76.在托克維爾之后，帕特南、薩拉蒙、戴蒙德分別從公眾參與、(16)羅伯特·D·帕特南.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)：現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)[M].王列，賴海榕，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2015：221-227.志愿組織、(17)萊斯特·M·薩拉蒙.公共服務(wù)中的伙伴：現(xiàn)代福利國(guó)家中政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系[M].田凱，譯.北京：商務(wù)印書館，2008：15-33.自主社會(huì)(18)Diamond L.Rethinking Civil Society：Toward Democratic Consolidation[J].Journal of Democracy,1994,5(3)：4-17.維度出發(fā)來(lái)闡發(fā)社會(huì)自治對(duì)城市治理的價(jià)值。與之相似的是，在中國(guó)情境下，居委會(huì)(村委會(huì))、業(yè)委會(huì)、基金會(huì)皆是城市社會(huì)治理過程中不可或缺的參與者與推動(dòng)者，在打造“共建共治共享”的社會(huì)治理格局被提出后，它們擴(kuò)大了參與的廣度，加深了參與的深度。

以上兩個(gè)治理范式，在中國(guó)城市社會(huì)治理中司空見慣。不過，無(wú)論是行政管理能力還是社會(huì)自治水平，皆非城市社會(huì)有效治理的充分條件。行政管理能力熾盛可能導(dǎo)致國(guó)家行政難題。(19)Waldo D.The Administrative State Revisited[J].Public Administration Review,1965,25(1)：15-30.同樣，社會(huì)自治水平往往要依賴于高水平和持續(xù)性的社會(huì)資本，目前在后發(fā)國(guó)家中這個(gè)條件尚不成熟。(20)謝岳.國(guó)家治理的法治邏輯[J].天津社會(huì)科學(xué)，2018(1)：84-88.其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)顯示，勠力驅(qū)動(dòng)法治建設(shè)便可彌合行政管理與社會(huì)自治之間的張力。其原因是，法治資源既可約束政府行為，劃定行政權(quán)力邊界，亦可賦能社會(huì)主體參與社會(huì)治理，提供一個(gè)預(yù)期規(guī)范從而提高社會(huì)參與水平。(21)O’Donnell G A.The Quality of Democracy：Why the Rule of Law Matters[J].Journal of Democracy,2004,15(4)：32-46.

事實(shí)上，從亞里士多德起，學(xué)者已開始摸索法治對(duì)城市社會(huì)治理的功用。在研究雅典城邦政治時(shí)，亞氏曾經(jīng)提出一個(gè)著名論斷，“法律是最優(yōu)良的統(tǒng)治者，法律能盡其本質(zhì)做出最適當(dāng)?shù)呐袥Q”。(22)亞里士多德.政治學(xué)[M].吳壽彭，譯.北京：商務(wù)印書館，1983：171.進(jìn)入近代社會(huì)以后，隨著城市發(fā)展和法治建設(shè)的交融，打造一個(gè)法治城市變得舉足輕重，與之相應(yīng)的是，相關(guān)學(xué)術(shù)成果屢見不鮮。論者指出，為了克服城市快速發(fā)展所可能導(dǎo)致的社會(huì)失序，發(fā)展中國(guó)家需要加強(qiáng)制度化建設(shè)，通過制度化的程序和規(guī)范彌補(bǔ)政治參與的要求，(23)塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序[M].王冠華，劉為，等譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1989：171.其中，法治是一個(gè)關(guān)鍵的要素。

對(duì)于我國(guó)而言，黨的十八屆三中全會(huì)后，塑造城市社會(huì)治理中的法治邏輯日漸引起關(guān)注。十九大報(bào)告進(jìn)一步指出，“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”是黨領(lǐng)導(dǎo)人民加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的關(guān)鍵規(guī)劃。(24)習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-10-28(1).正如學(xué)者所認(rèn)為的，推進(jìn)當(dāng)代中國(guó)法治城市建設(shè)是連接法治國(guó)家和法治社會(huì)的紐帶，營(yíng)建城市社會(huì)治理中的法治邏輯可以提高城市治理能力。(25)唐文娟.讓法治為城市建設(shè)定規(guī)矩[J].人民論壇，2017，13：156-157.尤其是在中國(guó)城市社區(qū)治理中，法治是不可或缺的工具。由于城市基層長(zhǎng)期存在行政管理過剩和社會(huì)參與不足的困境，故而構(gòu)筑城市社區(qū)治理的法律邏輯尤為關(guān)鍵。

在實(shí)證研究中，當(dāng)代中國(guó)城市法治邏輯的研究相對(duì)匱乏。本文基于基礎(chǔ)能力對(duì)此進(jìn)行理論解說和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)?；A(chǔ)能力理論認(rèn)為，國(guó)家是一個(gè)“社會(huì)—空間組織”(a socio-spatial organization)。在空間上，為了實(shí)現(xiàn)領(lǐng)土歸屬，國(guó)家需要擴(kuò)大深入范圍；在社會(huì)上，為了增進(jìn)中央管轄，國(guó)家需要持續(xù)推進(jìn)塑造能力發(fā)展。(26)劉昶.邁克爾·曼論國(guó)家自主性權(quán)力[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，17(1)：76-85.總而言之，基礎(chǔ)能力即為國(guó)家延展空間觸及范圍，以及整合資源、塑造社會(huì)的能力。正如王紹光所指出的，基礎(chǔ)能力是國(guó)家治理能力的基本構(gòu)成，撇開基礎(chǔ)能力建設(shè)，遑論國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。(27)王紹光.國(guó)家治理與基礎(chǔ)性國(guó)家能力[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2014，28(3)：8-10.

目前，學(xué)界對(duì)基礎(chǔ)能力理論進(jìn)行了廣泛運(yùn)用，從而提升了該理論對(duì)城市社會(huì)治理研究的解釋力與適用性。茲布萊特的研究顯示，擁有較高基礎(chǔ)能力的城市基層政府可以彌補(bǔ)中央基礎(chǔ)能力羸弱的剛性限定，輸送更多公共物品，從而滿足公眾需求。(28)Ziblatt D.Why Some Cities Provide More Public Goods than Others：A Subnational Comparison of the Provision of Public Goods in Germany Cities in 1912[J].Studies in Comparative International Development,2008,43(3)：273-289.劉能指出，在公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)中，基礎(chǔ)能力是一個(gè)關(guān)鍵的社會(huì)—制度資產(chǎn)(socio-institutional assets)，其可通過快速組織社會(huì)實(shí)現(xiàn)城市秩序的安定與和諧。(29)劉能.公共衛(wèi)生危機(jī)、決策約束和總體性社會(huì)的基礎(chǔ)能力：新冠疫情應(yīng)對(duì)的社會(huì)學(xué)考察[J].學(xué)海，2020(2)：12-18.曹勝認(rèn)為，運(yùn)用基礎(chǔ)能力可對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行協(xié)調(diào)和規(guī)范，在此基礎(chǔ)上達(dá)到國(guó)家對(duì)社會(huì)的整合，(30)曹勝.國(guó)家性的能力向度：以國(guó)家中心范式為基礎(chǔ)的理論考察[J].行政論壇，2019(5)：58-64.最終保障城市社會(huì)有效治理的實(shí)現(xiàn)。

總而言之，基礎(chǔ)能力對(duì)于研究城市社會(huì)治理有著框架性的指導(dǎo)價(jià)值。本文基于三重邏輯闡發(fā)，在公共法律服務(wù)體系建設(shè)中，基礎(chǔ)能力塑造城市社會(huì)治理的線條。首先，基礎(chǔ)能力表現(xiàn)為通過科層整合實(shí)現(xiàn)能力升級(jí)的過程；(31)Lee C K,Zhang Y.H.The Power of Instability：Unraveling the Microfoundations of Bargained Authoritarianism in China[J].American Journal of Sociology,2013,118(6)：1475-1508.其次，基礎(chǔ)能力還表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)“第三方”目標(biāo)群體的常規(guī)引領(lǐng)過程，以此推進(jìn)治理精英參與社會(huì)日常治理工作，其中以法律顧問為代表的市場(chǎng)精英是舉足輕重的治理主體；(32)Lo C W,Snape E D.Lawyers in the People’s Republic of China：A Study of Commitment and Professionalization[J].The American Journal of Comparative Law,2005,53(2)：433-455.最后，基礎(chǔ)能力需要依托技術(shù)治理作為后盾，從而塑造城市社會(huì)秩序，對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家而言，法治資源是治理社會(huì)矛盾的關(guān)鍵技術(shù)。(33)Rajah J.Authoritarian Rule of Law：Legislation,Discourse and Legitimacy in Singapore[M].New York：Cambridge University Press,2012：267-297.

簡(jiǎn)單而言，上述三點(diǎn)分別對(duì)應(yīng)著基礎(chǔ)能力生產(chǎn)的三個(gè)機(jī)制，即科層整合機(jī)制、市場(chǎng)經(jīng)紀(jì)機(jī)制、技術(shù)治理機(jī)制。本文將會(huì)通過案例研究呈現(xiàn)，公共法律服務(wù)項(xiàng)目如何通過推進(jìn)基礎(chǔ)能力生產(chǎn)，進(jìn)而在城市社會(huì)中拓展國(guó)家深入范圍、加強(qiáng)國(guó)家塑造能力。在此基礎(chǔ)上，形成本文的分析框架(見圖1)。

圖1 分析框架

三、公共法律服務(wù)的“第三方供給模式”：以上海X區(qū)為例

本文以上海X區(qū)為例，進(jìn)行案例研究，個(gè)案的調(diào)研時(shí)間從2019年6月初到2021年1月初。X區(qū)地處上海中心城區(qū)，占地面積約有80 000畝，截至2017年年末，X區(qū)戶籍人口約有90萬(wàn)人，常住人口約有110萬(wàn)人，共下轄13個(gè)街鎮(zhèn)，303個(gè)居委會(huì)。20世紀(jì)80年代，由于改革開放的推動(dòng)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的刺激，X區(qū)率先恢復(fù)律師制度，開展法律服務(wù)，不過當(dāng)時(shí)主要以國(guó)有所與合作所作為依托單位。1983年，X區(qū)開始在政府部門中常設(shè)法律顧問，(34)徐匯區(qū)志編撰委員會(huì).徐匯區(qū)志[M].上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社，1997：332-334.開辟了上海政府法律顧問的先河。到了20世紀(jì)90年代，X區(qū)進(jìn)一步制定了依法治區(qū)的規(guī)劃，(35)上海司法行政年鑒編纂委員會(huì).上海司法行政年鑒1999—2000[M].上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2000：115-116.其中，普遍建立法律顧問是依法治區(qū)的關(guān)鍵嘗試。邁入2000年后，X區(qū)開始結(jié)合本區(qū)發(fā)展實(shí)際，在基層社會(huì)中推行居村法律顧問制度。2014年起，基于居村法律顧問模式，X區(qū)開始正式探索公共法律服務(wù)。由于在公共法律服務(wù)體系建設(shè)上所取得的成就，2020年，X區(qū)入選了“第一批全國(guó)法治政府建設(shè)示范地區(qū)”。

X區(qū)公共法律服務(wù)體系建設(shè)在政策設(shè)計(jì)上的一個(gè)關(guān)鍵特征是采用“第三方供給模式”，即政府并非直接進(jìn)行法律資源輸送，而是通過外包給律師來(lái)進(jìn)行公共法律服務(wù)體系建設(shè)。換句話說，律師擔(dān)任法律顧問，具體負(fù)責(zé)公共法律服務(wù)。事實(shí)上，這與當(dāng)?shù)胤煞?wù)資源密布，居民法律服務(wù)需要漸增有關(guān)。進(jìn)入21世紀(jì)后，X區(qū)的律所和律師資源日漸豐富(見圖2)。與此同時(shí)，當(dāng)?shù)孛癖姷娜粘７煞?wù)需求穩(wěn)步提升，不過傳統(tǒng)的法律服務(wù)模式主要依靠司法助理員和法律工作者進(jìn)行，(36)劉思達(dá)，吳洪淇.法律邊疆地區(qū)的糾紛解決與職業(yè)系統(tǒng)[J].社會(huì)學(xué)研究，2010，25(1)：130-156，245.他們多由政府干部擔(dān)任，其本身的法律知識(shí)和角色屬性已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)?shù)鼐用衿谕?。為了?duì)此進(jìn)行整體說明，論文從實(shí)踐安排和工作內(nèi)容上簡(jiǎn)述X區(qū)的公共法律服務(wù)模式。

圖2 X區(qū)歷年律所數(shù)量以及律師數(shù)量 資料來(lái)源：根據(jù)歷年《X區(qū)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)》整理而成

在實(shí)踐安排上，政府讓律師參與公共法律服務(wù)，并在兩者之間形成合作關(guān)系。在X區(qū)，政府和律師的合作關(guān)系被稱為“分級(jí)結(jié)對(duì)”。進(jìn)一步說，區(qū)、街鎮(zhèn)、居委會(huì)(村委會(huì))三個(gè)層級(jí)分別結(jié)對(duì)不同律所，并與律所簽訂公共法律服務(wù)合作合同。之后，依循合同要求，律所指派專業(yè)律師前往X區(qū)公共法律服務(wù)中心、街鎮(zhèn)公共法律服務(wù)站或居村公共法律服務(wù)室坐班，擔(dān)任專門的結(jié)對(duì)律師。為了保證法律服務(wù)質(zhì)量，X區(qū)要求結(jié)對(duì)律師服務(wù)街鎮(zhèn)、居村數(shù)量不得高于3個(gè)。

在工作內(nèi)容上，X區(qū)根據(jù)司法部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)公共法律服務(wù)事項(xiàng)清單的通知》(司發(fā)通〔2019〕97號(hào))，進(jìn)一步制定出當(dāng)?shù)毓卜煞?wù)合作合同的事項(xiàng)清單(以下簡(jiǎn)稱《X區(qū)法律服務(wù)事項(xiàng)清單》)，根據(jù)《X區(qū)法律服務(wù)事項(xiàng)清單》規(guī)定，法律顧問參與公共法律服務(wù)主要包括五個(gè)維度：一是法治宣傳，在司法行政部門領(lǐng)導(dǎo)下，X區(qū)法律顧問通過開展法治活動(dòng)，促進(jìn)法治理念“進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)單位”(以下簡(jiǎn)稱“法律六進(jìn)活動(dòng)”)，最終依托“法律六進(jìn)活動(dòng)”宣傳法治；二是法律咨詢，主要是指法律顧問依照合同規(guī)定，定期前往公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)接受居民咨詢并答疑解惑；三是法律援助，針對(duì)收入水平較低的弱勢(shì)群體，X區(qū)指派了專門的法律顧問進(jìn)行扶助；四是作為“法治參謀”，在政府官員或者基層干部需要時(shí)，法律顧問需要及時(shí)到場(chǎng)并幫助處置重大事項(xiàng)；五是作為“消防隊(duì)員”，法律顧問需要參與人民調(diào)解、信訪調(diào)解，維護(hù)社會(huì)公共安全。

四、基礎(chǔ)能力的生產(chǎn)機(jī)制

賡續(xù)上文，可以發(fā)現(xiàn)，作為一項(xiàng)獨(dú)特的公共服務(wù)產(chǎn)品，公共法律服務(wù)的推進(jìn)依托于三個(gè)步驟：一是使獨(dú)立自主的法律人士參與公共法律服務(wù)實(shí)踐；二是讓法律人士以法律顧問的身份發(fā)揮上傳下達(dá)的居間作用，幫助政府和居民解決法律問題；三是推動(dòng)法律顧問運(yùn)用法律方式維護(hù)社會(huì)秩序。以上三個(gè)環(huán)節(jié)分別觀照三種基礎(chǔ)能力生產(chǎn)機(jī)制，即科層整合機(jī)制、市場(chǎng)經(jīng)紀(jì)機(jī)制以及技術(shù)治理機(jī)制。在公共法律服務(wù)運(yùn)作中，科層整合機(jī)制是前提，市場(chǎng)經(jīng)紀(jì)機(jī)制是核心，技術(shù)治理機(jī)制是保障。三個(gè)機(jī)制共同形成一個(gè)基礎(chǔ)權(quán)力生產(chǎn)的閉環(huán)，下文逐一予以詳述。

(一)科層整合機(jī)制

宏觀層面上的科層整合機(jī)制是公共法律服務(wù)運(yùn)作中的第一個(gè)環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)旨在引導(dǎo)法律顧問積極響應(yīng)公共法律服務(wù)項(xiàng)目?？茖诱现赶虻氖强茖又贫任袌?chǎng)、社會(huì)力量，使之協(xié)助國(guó)家治理社會(huì)的過程，其是基礎(chǔ)能力生產(chǎn)的前提。(37)Chuang J.China’s Rural Land Politics：Bureaucratic Absorption and the Muting of Rightful Resistance[J].The China Quarterly,2014,219(1)：649-669.在一定意義上，科層整合是一個(gè)新的探索。根據(jù)調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，在公共法律服務(wù)中，X區(qū)司法行政部門使用政治、經(jīng)濟(jì)、文化三元路徑增進(jìn)科層整合能力。

在政治方面，司法行政部門通過行政管理和行業(yè)黨建形成對(duì)律師的引領(lǐng)。2019年以前，X區(qū)主要是由司法局基層工作科和律師公證工作科管理律師工作，2019年以后，人民參與和促進(jìn)法治科與公共法律服務(wù)管理科變?yōu)榱斯芾砺蓭煿ぷ鞯膬纱蟛块T。巧合的是，人民參與和促進(jìn)法治科與公共法律服務(wù)管理科共同負(fù)責(zé)執(zhí)行公共法律服務(wù)工作。X區(qū)的經(jīng)驗(yàn)顯示，司法局人民參與和促進(jìn)法治科與公共法律服務(wù)管理科共同負(fù)責(zé)律師年度考核工作，考核結(jié)果主要包括“合格”“不合格”“基本合格”三個(gè)類別，其中是否參與公共法律服務(wù)項(xiàng)目是關(guān)聯(lián)考核結(jié)果的一個(gè)關(guān)鍵內(nèi)容。于是，當(dāng)?shù)芈蓭熂娂姲褏⑴c公共法律服務(wù)視作完成司法行政部門年度考核目標(biāo)的方式。與此同時(shí)，由于黨建引領(lǐng)是中國(guó)法治建設(shè)的一大特征，(38)黃東.講好中國(guó)法治故事的黨建之維[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2021，29(1)：98-105，125.因此，人民參與和促進(jìn)法治科與公共法律服務(wù)管理科通過開展律師行業(yè)黨建活動(dòng)，鼓勵(lì)和支持律師服務(wù)大局。自2014年起，每個(gè)季度，X區(qū)律師行業(yè)黨建的一個(gè)重要內(nèi)容是促進(jìn)律師參與公共法律服務(wù)活動(dòng)，并在此過程中要求黨員律師分享公共法律服務(wù)的體會(huì)和經(jīng)驗(yàn)。

在經(jīng)濟(jì)方面，政府通過購(gòu)買公共法律服務(wù)吸引法律人士主動(dòng)參與公共法律服務(wù)體系建設(shè)。隨著公共法律服務(wù)體系建設(shè)日益健全，地方政府普遍建立政府購(gòu)買公共法律服務(wù)制度。目前，X區(qū)各級(jí)政府已經(jīng)把政府購(gòu)買公共法律服務(wù)納入地方政府財(cái)政預(yù)算之中。根據(jù)筆者調(diào)研來(lái)看，法律顧問每年獲得的報(bào)酬并不高。不過，相比公共法律服務(wù)的實(shí)際收益，其實(shí)法律顧問更加在意的是預(yù)期凈收益。在公共法律服務(wù)政策過程中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)精英頗為看重參與司法行政部門主導(dǎo)的政策性公共法律服務(wù)活動(dòng)，可在未來(lái)有何收益。正如當(dāng)?shù)匾晃凰痉ㄐ姓刹克赋龅?，“拿下居村、拿下街?zhèn)，當(dāng)了法律顧問，如果在這個(gè)地方服務(wù)好，轄區(qū)居民、企業(yè)也會(huì)找你”。(筆者訪談?dòng)涗洠篠HZZH20180910)正因如此，越來(lái)越多的律師才愿意同司法行政部門建立合作關(guān)系。

在文化方面，政府通過宣傳加強(qiáng)法律顧問對(duì)法律服務(wù)的理解。通過加強(qiáng)宣傳可以增強(qiáng)政府的引領(lǐng)功能，最終在文化上實(shí)現(xiàn)科層體系對(duì)法律人士的價(jià)值觀塑造。從2012年起，在司法行政部門領(lǐng)導(dǎo)下，X區(qū)律師協(xié)會(huì)開始發(fā)布《X區(qū)律師社會(huì)責(zé)任報(bào)告》，并且將提供法律服務(wù)作為律師履行社會(huì)責(zé)任的主要表現(xiàn)。其后，政府通過形式多樣的評(píng)選活動(dòng)來(lái)宣傳一批優(yōu)秀法律顧問事跡，進(jìn)而形成示范效應(yīng)，在當(dāng)?shù)嘏嘤e極履行社會(huì)責(zé)任的氛圍。(39)周天平.律師的社會(huì)責(zé)任報(bào)告：上海市徐匯區(qū)律師履行社會(huì)責(zé)任義務(wù)的調(diào)查報(bào)告[EB/OL].(2009-06-09)[2020-04-29].http：//www.lawyers.org.cn/info/121c404d855de4cd45da2429dfa93fb0.筆者調(diào)研顯示，上述舉措成效顯著，正如一名法律顧問所言：“簽約法律顧問，如果做得很好，政府會(huì)給我們一些榮譽(yù)，司法局、市律協(xié)都會(huì)評(píng)獎(jiǎng)，年輕法律顧問還是挺在乎這個(gè)的，主要是因?yàn)槟芴嵘?。另外，律所也挺在意，政府如果頒發(fā)一個(gè)‘十佳律師事務(wù)所’，就可以提升律所品牌?！?筆者訪談?dòng)涗洠篠HSHM20190530)

(二)市場(chǎng)經(jīng)紀(jì)機(jī)制

中觀層面上的市場(chǎng)經(jīng)紀(jì)機(jī)制是公共法律服務(wù)運(yùn)作中的第二個(gè)環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)旨在推進(jìn)法律顧問發(fā)揮上通下達(dá)的功用。經(jīng)紀(jì)機(jī)制源于杜贊奇的研究，在他看來(lái)，經(jīng)紀(jì)機(jī)制是指協(xié)助國(guó)家征收賦稅，以此進(jìn)行政治統(tǒng)治或成為基層治理的代理人。在清末鄉(xiāng)村社會(huì)中，按照所屬場(chǎng)域分殊，經(jīng)紀(jì)機(jī)制主要分為兩種：一是國(guó)家經(jīng)紀(jì)機(jī)制，經(jīng)紀(jì)人主要通過收取一定傭金幫助國(guó)家征稅；二是社會(huì)經(jīng)紀(jì)機(jī)制，主要指村民志愿聯(lián)結(jié)形成的基層組織，這些組織主要代表村民交稅。(40)杜贊奇.文化、權(quán)力與國(guó)家：1900—1942年的華北農(nóng)村[M].王福明，譯.南京：江蘇人民出版社，2010：24-37.隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)進(jìn)步，經(jīng)紀(jì)機(jī)制早已超越國(guó)家經(jīng)紀(jì)與社會(huì)經(jīng)紀(jì)的二元區(qū)別。由于地方治理創(chuàng)新，逐漸涌現(xiàn)出“新經(jīng)紀(jì)機(jī)制”。(41)李妮.“新經(jīng)紀(jì)機(jī)制”：地方治理新策略及其邏輯分析：基于廣東省G市S區(qū)的社會(huì)創(chuàng)新實(shí)踐[J].公共管理學(xué)報(bào)，2016，13(4)：30-41.其中，市場(chǎng)經(jīng)紀(jì)機(jī)制是生發(fā)于市場(chǎng)場(chǎng)域中的居間聯(lián)絡(luò)主體。借助市場(chǎng)經(jīng)紀(jì)機(jī)制，可增進(jìn)國(guó)家推動(dòng)政策執(zhí)行、服務(wù)輸送、安全防控的基礎(chǔ)能力。在公共法律服務(wù)運(yùn)作中，法律顧問演化成為市場(chǎng)經(jīng)紀(jì)機(jī)制，他們主要通過固定和靈活的兩種路徑來(lái)參與城市社會(huì)治理。其中，固定方式是指法律顧問需要定期前往法律服務(wù)機(jī)構(gòu)值班，通常而言，每月值班不低于6個(gè)小時(shí)；靈活方式是指當(dāng)面對(duì)政府官員或當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^電話、微信等方式咨詢或求助時(shí)，法律顧問需要及時(shí)解答。

具體而言，根據(jù)公共法律服務(wù)合同，法律顧問的市場(chǎng)經(jīng)紀(jì)作用主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

第一，政策執(zhí)行的嵌入?yún)⑴c。公共政策在基層社會(huì)中常常不能得到有效貫徹和執(zhí)行，為了預(yù)防此類事件頻發(fā)，X區(qū)把法律顧問納入政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中，使律師協(xié)助政府官員和基層干部落實(shí)上級(jí)政策。事實(shí)上，把法律顧問納入政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)之中，可進(jìn)一步增進(jìn)法律人士對(duì)政府官員的監(jiān)督，促使政府官員嚴(yán)格依照法律規(guī)定、國(guó)家意志行動(dòng)，從而減少政策執(zhí)行中的畸變現(xiàn)象。簡(jiǎn)單來(lái)說，法律顧問既是政策執(zhí)行的參與者，也是政府行為的監(jiān)督者。

第二，公共需求的有效回應(yīng)。X區(qū)規(guī)定，公眾在有法律方面的需求時(shí)，可向法律顧問提出咨詢并且獲取指導(dǎo)。一般來(lái)說，咨詢的問題既包括民眾個(gè)人的婚姻與家庭問題，亦包括牽涉范圍較廣的社區(qū)物業(yè)、城市更新、環(huán)境治理等問題。在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，法律援助是一項(xiàng)常見的咨詢需求。根據(jù)上海市的規(guī)定，家庭人均收入低于2 140元或者其他符合經(jīng)濟(jì)困難條件的民眾，可以申請(qǐng)法律援助。法律顧問按照規(guī)定指導(dǎo)申請(qǐng)人填寫申請(qǐng)表，并向上級(jí)部門遞交申請(qǐng)材料，對(duì)于不符合法律援助條件的，應(yīng)由法律顧問及時(shí)告知緣由。

第三，突發(fā)事件的專業(yè)應(yīng)對(duì)。在城市中，突發(fā)事件會(huì)對(duì)社會(huì)有效治理帶來(lái)嚴(yán)峻考驗(yàn)。有鑒于此，在地方政府領(lǐng)導(dǎo)下，專業(yè)力量及時(shí)參與，運(yùn)用法律進(jìn)行應(yīng)對(duì)十分關(guān)鍵。(42)葉必豐.地方政府在突發(fā)傳染病事件中的法律應(yīng)對(duì)[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2020，29(5)：2-11.2020年初，突發(fā)衛(wèi)生事件對(duì)城市社會(huì)治理造成了挑戰(zhàn)。在應(yīng)對(duì)疫情時(shí)，來(lái)自市場(chǎng)或社會(huì)的主體參與發(fā)揮了積極的作用，法律顧問是其中之一。根據(jù)司法局公共法律服務(wù)管理科干部介紹，疫情應(yīng)對(duì)期間，X區(qū)法律顧問組成應(yīng)急團(tuán)隊(duì)、開展咨政建言、加強(qiáng)普法宣傳，共同參與制定《依法行動(dòng)，戰(zhàn)“疫”手冊(cè)》，對(duì)突發(fā)事件中的違法犯罪和防控要求作出全面梳理。(筆者訪談?dòng)涗洠篠HLHY20200608)

(三)技術(shù)治理機(jī)制

微觀層面上的技術(shù)治理機(jī)制是法律服務(wù)運(yùn)作中的第三個(gè)環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)旨在推進(jìn)法律顧問積極參與社會(huì)秩序治理，鞏固國(guó)家塑造社會(huì)和諧的基礎(chǔ)能力。在本文所關(guān)注的案例中，技術(shù)治理機(jī)制主要通過法律顧問參與人民調(diào)解來(lái)展開。從歷史上來(lái)看，調(diào)解一直是中國(guó)古代實(shí)現(xiàn)無(wú)訟目標(biāo)的治理路徑。新中國(guó)成立后，調(diào)解的組織結(jié)構(gòu)、邏輯展開、目標(biāo)定位發(fā)生了根本性的變化。陸思禮指出，改革開放以前，人民調(diào)解是國(guó)家加強(qiáng)社會(huì)管理的一個(gè)形式。(43)Lubman S.Mao and Mediation：Politics and Dispute Resolution in Communist China[J].California Law Review,1967,55(5)：1284-1359.改革開放以后，調(diào)解制度變?yōu)樯鐣?huì)秩序治理的技術(shù)平臺(tái)。(44)Minzner C.China’s Turn Against Law[J].The American Journal of Comparative Law,2011,59(4)：935-984.在城市社會(huì)中，推進(jìn)多元主體參與人民調(diào)解逐步變?yōu)榛鶎又卫砗凸卜?wù)的積極探索。由于全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的提出，法律顧問開始被引入人民調(diào)解制度中，他們以特邀調(diào)解專家身份從事各類糾葛的技術(shù)治理工作。

相比其他社會(huì)主體，法律顧問參與調(diào)解以法律作為定分止?fàn)幍闹卫砑夹g(shù)。有論者指出，及至近代社會(huì)，法律取代教規(guī)逐漸成為社會(huì)控制的關(guān)鍵形式。(45)羅斯科·龐德.通過法律的社會(huì)控制：法律的任務(wù)[M].沈宗靈，董世忠，譯.北京：商務(wù)印書館，1984：10.在參與調(diào)解時(shí)，法律顧問往往借助法律治理技術(shù)預(yù)防社會(huì)糾葛的蔓延。詳細(xì)來(lái)說，法律顧問通過引用法律，指引相關(guān)主體依法表達(dá)訴求、理性化解分歧，無(wú)論是事前預(yù)防、事中調(diào)停、事后跟蹤，法律顧問皆以法律資源作為治理矛盾的源頭活水。運(yùn)用法律，可以行之有效地調(diào)解爭(zhēng)執(zhí)，在此基礎(chǔ)上規(guī)范社會(huì)主體行動(dòng)的路徑。不僅如此，根據(jù)筆者調(diào)研，法律顧問參與調(diào)解更易獲得公眾信任。在談及緣由時(shí)，一位法律顧問曾說過，政府是以有罪推定原則來(lái)看爭(zhēng)議主體，相比之下，我們法律顧問是以無(wú)罪推定原則來(lái)看具體事件，我們是第三方，所以整體來(lái)說他們還是很認(rèn)可我們的。(筆者訪談?dòng)涗洠篠HTWH20190522)

不過，依照筆者調(diào)研來(lái)看，在調(diào)解過程中，法律顧問不僅注重運(yùn)用法治的引導(dǎo)功能，而且積極促進(jìn)法律技術(shù)的地方化、本土化。(46)蘇力.變法，法治建設(shè)及其本土資源[J].中外法學(xué)，1995(5)：1-9.譬如，針對(duì)一些家庭糾葛，片面依托法律工具往往難以達(dá)到定分止?fàn)幍哪康?，運(yùn)用情感資源疏通家庭成員關(guān)系，讓情感發(fā)揮出積極功能，往往更易化解分歧。針對(duì)常見的農(nóng)民工討薪問題，X區(qū)的法律顧問，一方面積極在工地上宣傳法律法規(guī)、開展法律援助；另一方面，如果討薪威脅到了社會(huì)秩序，法律顧問又會(huì)通過擺事實(shí)說道理，讓行動(dòng)主體遵守社會(huì)規(guī)范、爭(zhēng)當(dāng)守法公民，避免影響城市形象。針對(duì)那些長(zhǎng)期積累的復(fù)雜情況，法律顧問首先通過社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源了解情況，其后充當(dāng)溝通中介，在維護(hù)社會(huì)秩序的前提下，出具不同的法律意見書，以供政府部門參考，最終協(xié)助政府敲定方案，實(shí)現(xiàn)安定。

五、城市社會(huì)有效治理的建構(gòu)路徑

前文述及基礎(chǔ)能力包括空間維度和社會(huì)維度。在空間和社會(huì)上共同強(qiáng)化基礎(chǔ)能力，將有助于增進(jìn)城市社會(huì)有效治理。通過法律服務(wù)項(xiàng)目可以發(fā)現(xiàn)，在基礎(chǔ)能力作用下，城市社會(huì)有效治理的實(shí)現(xiàn)蘊(yùn)含兩層邏輯：一是拓展國(guó)家深入范圍，二是強(qiáng)化國(guó)家塑造能力。

(一)空間維度：拓展國(guó)家深入范圍

論者指出，現(xiàn)代國(guó)家在空間維度上追索國(guó)家深入廣度。國(guó)家深入范圍愈廣，對(duì)社會(huì)的治理能力愈強(qiáng)。(47)謝岳，葛陽(yáng).城市化、基礎(chǔ)權(quán)力與政治穩(wěn)定[J].政治學(xué)研究，2017(3)：75-89，127.據(jù)此，各國(guó)政府紛紛通過政權(quán)建設(shè)塑造由上至下的科層體系。“國(guó)家所掌握的社會(huì)資源總量決定了統(tǒng)治成本的上限，其表現(xiàn)之一就是行政官員隊(duì)伍的規(guī)模是有限的?！?48)李里峰.工作隊(duì)：一種國(guó)家權(quán)力的非常規(guī)運(yùn)作機(jī)制：以華北土改運(yùn)動(dòng)為中心的歷史考察[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2010(3)：207-214.對(duì)于幅員遼闊、人口眾多的大國(guó)而言，直接基于中央政權(quán)推進(jìn)國(guó)家深入往往鞭長(zhǎng)莫及。故而，選擇經(jīng)濟(jì)成本低、社會(huì)收益高的外包服務(wù)方式，引領(lǐng)市場(chǎng)或社會(huì)力量參與到國(guó)家所開發(fā)的項(xiàng)目工程，并在其中進(jìn)行目標(biāo)設(shè)定以及過程監(jiān)督，逐漸成為一項(xiàng)新興的治理項(xiàng)目，法律服務(wù)即是一個(gè)佐證。前文已述，法律服務(wù)的最終目標(biāo)是構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系，推動(dòng)法治資源的輻射與延伸。在法律服務(wù)推進(jìn)中，主要依托法律顧問拓展國(guó)家深入范圍。這是因?yàn)榉煞?wù)通過推進(jìn)法律工作人士前往公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)值班，建立一個(gè)包含“區(qū)—街鎮(zhèn)—居委會(huì)(村委會(huì))”的基本格局。其中，司法行政部門居于主導(dǎo)地位，并且掌握著控制權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。通過權(quán)威整合和資源動(dòng)員的方式，可拓展國(guó)家深入范圍。

在本文中，國(guó)家深入范圍的營(yíng)建主要依托科層整合機(jī)制和市場(chǎng)經(jīng)紀(jì)機(jī)制。進(jìn)一步說，公共法律服務(wù)體系建設(shè)主要在空間上建立三層體系。在X區(qū)，建立公共法律服務(wù)中心，32個(gè)律所的88名律師在此擔(dān)任法律顧問并進(jìn)行工作；在街鎮(zhèn)層面上，每個(gè)街鎮(zhèn)都配置公共法律服務(wù)站，44個(gè)律所的120名律師在此工作；在居委會(huì)(村委會(huì))層面上，X區(qū)共有67個(gè)律所的257名律師下沉居村并提供公共法律服務(wù)。尤其值得一提的是，在X區(qū)，虛擬平臺(tái)、熱線平臺(tái)的公共法律服務(wù)正在跟隨實(shí)體平臺(tái)的公共法律服務(wù)同步進(jìn)行，當(dāng)?shù)氐淖罱K目標(biāo)是打造出公共法律服務(wù)的“三位一體模式”。通過以上平臺(tái)，進(jìn)一步拓展了國(guó)家所深入的范圍。

早在20世紀(jì)末期，中國(guó)便已開始推進(jìn)“送法下鄉(xiāng)”，試圖在鄉(xiāng)土社會(huì)塑造國(guó)家司法權(quán)威。蘇力認(rèn)為，縱向視之，“送法下鄉(xiāng)”是近代以來(lái)國(guó)家建設(shè)的政治延續(xù)。(49)蘇力.送法下鄉(xiāng)：中國(guó)基層司法制度研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011：23-32.本文所關(guān)注的法律服務(wù)不再指向國(guó)家司法權(quán)威重塑，而是旨在關(guān)注社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期提升國(guó)家基礎(chǔ)能力。前文述及，對(duì)于基礎(chǔ)能力強(qiáng)的國(guó)家而言，更易提供廣泛的公共物品，保持國(guó)家對(duì)社會(huì)的接近。筆者關(guān)注的法律服務(wù)是一項(xiàng)基礎(chǔ)公共物品，依托于市場(chǎng)化方式驅(qū)動(dòng)當(dāng)?shù)芈伤e極參與，X區(qū)引領(lǐng)獨(dú)立自主的法律顧問參與到基礎(chǔ)能力建構(gòu)之中。對(duì)于城市社會(huì)治理而言，上述舉措舉足輕重。在法律顧問幫助下，可以高效提升城市政府在縱向上進(jìn)行政策執(zhí)行的能力。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，上述努力逐漸拓展了國(guó)家深入范圍，推進(jìn)國(guó)家在更廣范圍內(nèi)建構(gòu)覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系。

(二)社會(huì)維度：增進(jìn)國(guó)家塑造能力

在社會(huì)維度上引導(dǎo)治理精英，是加強(qiáng)基礎(chǔ)能力的又一關(guān)鍵路徑。(50)Soifer H.State Infrastructural Power：Approaches to Conceptualization and Measurement[J].Studies in Comparative International Development[J].2008,43(3)：231-251.這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，科層體系的技術(shù)治理水平明顯提升。技術(shù)治理不僅指代科學(xué)技術(shù)的有效賦能，而且關(guān)涉技術(shù)精英的嵌入?yún)⑴c。尤其在基層社會(huì)中，一方面社會(huì)事實(shí)復(fù)雜且多樣；另一方面，居委會(huì)干部與社區(qū)工作者治理社會(huì)的水平有待提升。通過法律顧問參與工作會(huì)議、提供法律意見、增進(jìn)公共安全，可以幫助基層社會(huì)提升技術(shù)治理能力。第二，政府回應(yīng)社會(huì)的能力持續(xù)增加。在X區(qū)，法律服務(wù)中的政府回應(yīng)主要是通過法律咨詢和法律援助予以體現(xiàn)。例如，自成立起，公共法律服務(wù)中心的法律咨詢和法律援助數(shù)量逐年提升，在一定程度上有效回應(yīng)了當(dāng)?shù)孛癖娙找嬖鲩L(zhǎng)的公共法律服務(wù)需求(見圖3)。第三，社會(huì)秩序治理能力顯著提升。法律顧問參與人民調(diào)解，既可為調(diào)解制度注入新活力，又可推進(jìn)多元力量培育“矛盾不上交、糾紛不上移”的新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。調(diào)研表明，公眾更加相信法律顧問，正如一位居民所認(rèn)為：“一般來(lái)說，法律顧問都是從法律角度分析事情原委、提出法律化解方案，法律是不偏不倚的，所以我們?cè)敢饴爮姆深檰栆庖姡凑辗山鉀Q問題?！?筆者訪談?dòng)涗洠篠HLGH20200103)

圖3 X區(qū)公共法律服務(wù)中心歷年法律咨詢、法律援助與法律顧問數(shù)量 資料來(lái)源：根據(jù)調(diào)研資料整理

通過市場(chǎng)經(jīng)紀(jì)機(jī)制和技術(shù)治理機(jī)制，可以顯著增強(qiáng)國(guó)家的塑造能力。調(diào)研顯示，參與公共法律服務(wù)項(xiàng)目則意味著律師需要接受政府部門的目標(biāo)設(shè)定和過程監(jiān)督。作為城市社會(huì)中的中產(chǎn)階層，律師往往具有自由主義傾向，有鑒于此，根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)X區(qū)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見》，X區(qū)司法行政部門要通過簽訂協(xié)議，驅(qū)動(dòng)律師服務(wù)大局，積極參與全面推進(jìn)依法治國(guó)建設(shè)，助力“法治中國(guó)”事業(yè)。同時(shí)，為了引導(dǎo)律師參與定分止?fàn)?，?dāng)?shù)厮痉ㄐ姓块T通過信息管理系統(tǒng)要求法律顧問定期上傳臺(tái)賬，記錄化解社會(huì)糾葛狀況；委托第三方評(píng)估，由零點(diǎn)評(píng)估公司具體負(fù)責(zé)評(píng)估法律顧問在社會(huì)矛盾化解中的貢獻(xiàn)。

由此可見，上述行動(dòng)加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)中產(chǎn)階層的塑造。更加重要的是，在X區(qū)，法律顧問嵌入社會(huì)治理已經(jīng)逐漸成為城市治理精細(xì)化和社會(huì)治理法治化的有益探索，法律顧問參與調(diào)解、法治宣傳、法律援助、立法已經(jīng)成為當(dāng)?shù)卣I(lǐng)的有效實(shí)踐。從理論上來(lái)看，在公共法律服務(wù)引領(lǐng)下，“政府干部+法律顧問”的治理模式逐漸形成。一方面，政治場(chǎng)域借此增強(qiáng)了自身引領(lǐng)治理精英的功能，通過國(guó)家賦能促進(jìn)后者積極參與前者主導(dǎo)的治理項(xiàng)目，從而擴(kuò)展自身改善社會(huì)治理和優(yōu)化公共服務(wù)的能力；另一方面，治理精英的嵌入?yún)⑴c亦將提升公共事務(wù)的治理效率，使得法律人士可以參與政策的規(guī)劃、實(shí)施，在一定程度上，可以增進(jìn)法律顧問對(duì)政府行為的監(jiān)督，以使后者依法行政、依法辦事。

結(jié)論與討論

黨的十九屆四中全會(huì)提出要“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。(51)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體[EB/OL].(2019-12-06)[2021-04-29].http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-12/06/c_1125315036.htm.毋庸置疑，這一愿景的持續(xù)推進(jìn)需要依托多元主體的協(xié)同參與，其中社會(huì)精英與市場(chǎng)精英的加入舉足輕重。對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家來(lái)說，精英參與政策執(zhí)行本是提升公共政策科學(xué)性、民主性、客觀性的基本路徑。特別是在城市地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)變遷的共時(shí)性要求政府持續(xù)引領(lǐng)精英力量，并使后者嵌入?yún)⑴c城市社會(huì)治理。其中，本文主要關(guān)注法律人士這一特殊的治理精英。改革開放以后，在法律職業(yè)主義持續(xù)進(jìn)階的同時(shí)，嵌入發(fā)展成為法律工作人士的普遍選擇。(52)Michelson E.Lawyers,Political Embeddedness,and Institutional Continuity in China’s Transition from Socialism[J].American Journal of Sociology,2007,113(2)：352-414.在公共法律服務(wù)政策執(zhí)行過程中，法律工作人士以法律顧問的身份參與政府治理項(xiàng)目，并向民眾提供法律咨詢與法律援助，更重要的是，他們還負(fù)責(zé)定分止?fàn)?，從而為城市社?huì)有效治理的實(shí)現(xiàn)做出重要貢獻(xiàn)。由此可見，在建設(shè)社會(huì)治理共同體時(shí)代，市場(chǎng)精英可以成為有效補(bǔ)充力量。

本文基于實(shí)證研究對(duì)律師這一特殊群體的功能與價(jià)值進(jìn)行了初步探索。事實(shí)上，律師、醫(yī)生、神職人員同被視為三類博學(xué)職業(yè)(learned professions)。(53)Kritzer H.The Justice Broker：Lawyers and the Ordinary Litigation[M].New York：Oxford University Press,1990：5.律師群體的不同之處是，普遍奉行并且孜孜以求法律職業(yè)主義，正因如此，律師追求法治理念、踐行法治程序、促進(jìn)法治正義，竭力推進(jìn)法律職業(yè)的“專業(yè)性、自治性、公共性”。(54)李學(xué)堯.法律職業(yè)主義[J].法學(xué)研究，2005(6)：3-19.本文主要呈現(xiàn)在公共法律服務(wù)中，律師在政府領(lǐng)導(dǎo)下參與城市社會(huì)治理，此乃律師的功能之一。除此以外，在追求法律職業(yè)主義過程中，律師還可參政議政、監(jiān)督政府，通過建言獻(xiàn)策等方式改善公共治理績(jī)效、推進(jìn)政府依法行政。由此而論，律師接受政府領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督政府施政兩個(gè)功能是相輔相成的，正確對(duì)其進(jìn)行理解和把握，才能真正落實(shí)全面依法治國(guó)的規(guī)劃，最終在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，社會(huì)治理法治化和城市治理精細(xì)化的目標(biāo)。