我國(guó)高校辦學(xué)自主權(quán)運(yùn)行邏輯與未來展望

王 平 鄭成良

(上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海 200030)

引 言

高校辦學(xué)自主權(quán)是我國(guó)高校建設(shè)、理論研討和改革推進(jìn)中的一個(gè)熱點(diǎn)問題。自主辦學(xué)已具備豐富的知識(shí)和理論積淀，并為其制度運(yùn)行奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。綜括而言，高校自主辦學(xué)可從以下觀點(diǎn)切入：一是辦學(xué)自主權(quán)性質(zhì)的認(rèn)定，該觀點(diǎn)主張自主辦學(xué)的核心是高等教育管理權(quán)力的分配問題，將其視為“高校辦學(xué)自主權(quán)是法律賦予高等學(xué)校的一種資格，既不同于國(guó)家權(quán)力，也不同于私人權(quán)利，是基于教育法的規(guī)定，來源于國(guó)家教育權(quán)，是一種特殊的公權(quán)力”。(1)胡娟.厘清權(quán)利性質(zhì)是落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的關(guān)鍵[J].中國(guó)高教研究，2009(6)：38-41.或認(rèn)為高等學(xué)校的主體具有雙重屬性，既能表明國(guó)家教育行政主體的權(quán)力范疇，也能作為法律授權(quán)主體而依法平等、自主地享有主體權(quán)利，是一種混合權(quán)。(2)楊建生.高等學(xué)校行政法律關(guān)系主體地位分析[J].高教論壇，2004(3)：95-97.二是自主辦學(xué)與執(zhí)政黨的關(guān)系問題，該觀點(diǎn)將執(zhí)政黨視為分析自主辦學(xué)的關(guān)鍵因子，認(rèn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)高校自主辦學(xué)具有顯著影響，“中國(guó)共產(chǎn)黨不斷探索高校領(lǐng)導(dǎo)體制，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制更適合我國(guó)高校的實(shí)際情況和工作需要”。(3)姚欽英.建國(guó)六十年來高校領(lǐng)導(dǎo)體制的演變與探索[J].思想政治教育研究，2010(2)：6-8.或認(rèn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)高校自主辦學(xué)權(quán)及其運(yùn)行在客觀上造成了干預(yù)和限制，破壞了教育的發(fā)展規(guī)律。毋庸置疑，既有理論已涵蓋了自主辦學(xué)的多層面向，為實(shí)踐提供了豐富的知識(shí)滋養(yǎng)。然而，承認(rèn)既有理論的貢獻(xiàn)并非否認(rèn)其論證和適用性上的時(shí)空局限，因?yàn)槿魏沃贫鹊倪\(yùn)行都會(huì)依附于特有的國(guó)情。實(shí)質(zhì)上，我國(guó)的政權(quán)性質(zhì)決定了高等教育的屬性及其發(fā)展規(guī)律和運(yùn)行模式——自主辦學(xué)的理論研討及其實(shí)踐展開應(yīng)立足于中國(guó)高等教育的本土化經(jīng)驗(yàn)。

高校自主辦學(xué)是中國(guó)語(yǔ)境下高校建設(shè)改革的路徑選擇，該命題在以往的研究中呈現(xiàn)出以下兩個(gè)維度：一是將“高校自主辦學(xué)”對(duì)標(biāo)西方的“大學(xué)自治”，是高等學(xué)校和其外部因素(主要來自政府)矛盾關(guān)系的反映；(4)蔡國(guó)春.高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)：歷史與比較[J].現(xiàn)代教育科學(xué)，2003(1)：3-6.二是指高校自主辦學(xué)的中國(guó)邏輯，其涵蓋范圍、制度構(gòu)造和運(yùn)行機(jī)理有異于域外大學(xué)自治。兩者在研究趨向上雖有不同的演化路徑，但都是以西方大學(xué)自治為先在性標(biāo)尺。所以，我國(guó)高校自主辦學(xué)尚未形成一套獨(dú)立、科學(xué)的理論體系，而是被嵌套在西方大學(xué)自治的發(fā)展框架內(nèi)，缺乏立足于中國(guó)大地本土化經(jīng)驗(yàn)的支撐。首先，既有研究以哲理性的制度構(gòu)建為主，在比較分析的基礎(chǔ)上將自主辦學(xué)的效果作為分析重點(diǎn)，但自主辦學(xué)制度的構(gòu)造是什么，如何具體運(yùn)作，學(xué)界尚未進(jìn)行深入解析和研究；其次，受理論視野的限制，研究方法上該命題仍囿于對(duì)制度的比較分析，論證多以追問制度缺陷(主觀認(rèn)知)為邏輯，但缺陷的根源為何以及存在何種缺陷僅僅停留在比較分析的視角上，是一種凌駕于中國(guó)制度之上的理論推演和實(shí)踐猜想。鑒于此，建構(gòu)基于我國(guó)現(xiàn)有國(guó)情與傳統(tǒng)文化的自主辦學(xué)體制和理論評(píng)價(jià)無(wú)疑十分必要。本文以中國(guó)高等教育歷史發(fā)展的不同階段為觀察對(duì)象，尋找其發(fā)展的基本邏輯與規(guī)律，探索進(jìn)一步推進(jìn)高校自主辦學(xué)的轉(zhuǎn)向空間。

一、我國(guó)高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)在邏輯

自主辦學(xué)的概念自提出以來，其內(nèi)在邏輯便呼之欲出但又若隱若現(xiàn)。因?yàn)?，自主辦學(xué)既是一種實(shí)踐探索過程，也是一種制度試錯(cuò)和糾偏過程，這一屬性決定了自主辦學(xué)仍處在不斷深化認(rèn)知與持續(xù)探索的實(shí)踐過程中。同時(shí)，它屬于中國(guó)科教戰(zhàn)略，是為推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力人才支撐的核心要素。在此意義上，由評(píng)議會(huì)或董事會(huì)負(fù)責(zé)處理學(xué)校重要事項(xiàng)的域外模式或經(jīng)驗(yàn)，(5)裘克安.牛津大學(xué)[M].長(zhǎng)沙：湖南教育出版社，1986：122.不但難以與中國(guó)國(guó)情有效融合，也會(huì)給自主辦學(xué)的路徑選擇帶來干擾和阻礙。所以，中國(guó)語(yǔ)境下的自主辦學(xué)應(yīng)超越西方經(jīng)典理論和經(jīng)驗(yàn)，扎根中國(guó)大地，圍繞高校與政府關(guān)系的合理建構(gòu)，推進(jìn)自主辦學(xué)理論與實(shí)踐體系的建構(gòu)。同時(shí)，應(yīng)將自主辦學(xué)的建設(shè)實(shí)踐和效能表達(dá)放到國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下，基于法治邏輯建構(gòu)政府與高校的關(guān)系，分步驟、分階段、分對(duì)象，用更加多樣化的方式，形成高校自主辦學(xué)逐步去行政化的系統(tǒng)配套政策，以期最終實(shí)現(xiàn)高校自主辦學(xué)。

第一，理順高校與政府的關(guān)系是落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的關(guān)鍵。

高校自主辦學(xué)的核心邏輯是高校辦學(xué)與政府管控之間的關(guān)系問題。該關(guān)系既反映了行政權(quán)對(duì)高校運(yùn)行的高度制約或干預(yù)，又強(qiáng)調(diào)了因行政干預(yù)而致使高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)的科層化，壓縮了高等教育的基本精神和發(fā)展空間，進(jìn)而導(dǎo)致高等教育主體性喪失?；诖耍碚摻缯J(rèn)為去行政化是高校自主辦學(xué)的關(guān)鍵所在。與此同時(shí)，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》第39條明確指出：“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。政府及其部門要樹立服務(wù)意識(shí)，改進(jìn)管理方式，完善監(jiān)管機(jī)制，減少和規(guī)范對(duì)學(xué)校的行政審批事項(xiàng)，依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?！弊源?，去行政化無(wú)疑成為高校改革和自主辦學(xué)建設(shè)的時(shí)代命題。但是，“去行政化”是否一定能促成高校辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)，優(yōu)化高校的管理結(jié)構(gòu)？現(xiàn)今社會(huì)并不存在一種可以求證和借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。高校“去行政化”改革依然任重而道遠(yuǎn)，落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)仍然面臨諸多亟待解決的難題。(6)程天君，呂夢(mèng)含.“去行政化”：落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的政策支持[J].全球教育展望，2017(12)：69-84.因此，“去行政化”的推演邏輯一定程度上背離了主體之間的關(guān)系性結(jié)構(gòu)，尤其是在高校資源匱乏且分布不均的情況下，會(huì)不利于高校管理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與資源整合。鑒于此，推動(dòng)自主辦學(xué)體系化建設(shè)，不僅應(yīng)考量行政權(quán)對(duì)教育體系的影響因子，還應(yīng)充分探索高校自身建設(shè)中的結(jié)構(gòu)性問題及其與教育行政管理部門之間的關(guān)系問題。

首先，強(qiáng)化高等教育的主體性建設(shè)。我國(guó)高等教育在根源上具有極強(qiáng)的行政依附性，這一特性與國(guó)家綜合國(guó)力的不斷提升以及國(guó)家對(duì)社會(huì)事務(wù)的全面統(tǒng)管直接相關(guān)。在教育主體建構(gòu)層面，因國(guó)家的政治權(quán)力通過多種方式對(duì)大學(xué)進(jìn)行全面控制和強(qiáng)力整合，大學(xué)一度不可避免地成為國(guó)家的附庸，喪失了作為學(xué)術(shù)組織的獨(dú)立性與自主性。(7)蔣達(dá)勇，王金紅.現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)中的大學(xué)治理：中國(guó)大學(xué)治理歷史演進(jìn)與實(shí)踐邏輯的整體性考察[J].高等教育研究，2014(1)：23-31.長(zhǎng)期以來，高校養(yǎng)成了對(duì)政府的程序依賴、資源依賴、心理依賴等習(xí)慣，且已積重難返。(8)程天君，陳棟.自主抑或依傍：困境中的“省部共建”高校[J].高等教育研究，2015(5)：29-36.然而，隨著改革開放的逐步深入，國(guó)家行政權(quán)觸及社會(huì)的邊界和領(lǐng)域開始逐漸收縮，除執(zhí)政安全和政治穩(wěn)定等特殊領(lǐng)域外，國(guó)家試圖還權(quán)于社會(huì)，包括高等教育領(lǐng)域，以期激發(fā)社會(huì)的創(chuàng)造力。正是在這一社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)下，中國(guó)高等教育建設(shè)取得了空前發(fā)展，尤其是發(fā)展規(guī)模方面。但是，這一發(fā)展趨勢(shì)并未引致高等教育的主體性發(fā)展，反而因其規(guī)?；湍繕?biāo)性建設(shè)強(qiáng)化了對(duì)政府資源的過度依賴。同時(shí)，政府為使投入的資源得到有效利用和控制，通過“211”“985”和“雙一流”等高等教育建設(shè)工程，對(duì)高校資質(zhì)、位階和評(píng)價(jià)設(shè)置等級(jí)分類，并直接影響未來對(duì)高?？蒲幸约坝布淖芳邮酵度搿＿@些條件潛在地約束了高校的自主建設(shè)和評(píng)價(jià)機(jī)制，使其喪失了有效吸納社會(huì)資源的時(shí)機(jī)，阻礙了高校自我建設(shè)能力的提升?？梢哉f，高校對(duì)資源組織能力的匱乏是造成教育行政化的主要緣由之一。鑒于此，破解這一難題的關(guān)鍵除了要強(qiáng)調(diào)政府職能改革(推進(jìn)管辦評(píng)分離和分清權(quán)責(zé))，還應(yīng)推動(dòng)高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整，尤其是增強(qiáng)高校與社會(huì)銜接的職能部門的引資造血能力，提升高?；饡?huì)資本運(yùn)作能力并加強(qiáng)運(yùn)行效能評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化高校對(duì)市場(chǎng)資本、社會(huì)信息、資源和人才的整體攝入與治理能力。

其次，厘清高校與政府之間的法律關(guān)系。關(guān)于高校與政府的關(guān)系問題，理論界多有討論，但至今尚未得出一個(gè)明晰的共識(shí)性結(jié)論。誠(chéng)然，行政化是中國(guó)高校發(fā)展和改革中面臨的最大桎梏，嚴(yán)重影響了自主辦學(xué)的發(fā)展和成效的實(shí)現(xiàn)。但問題是，中國(guó)語(yǔ)境下高校自主辦學(xué)“去行政化”的邏輯依據(jù)何在？既有理論研究并未對(duì)上述問題予以深入的追問。本文認(rèn)為，在中國(guó)政府改革尚未完成之際高等教育徹底去行政化既不現(xiàn)實(shí)，時(shí)機(jī)也尚未成熟。說它不現(xiàn)實(shí)，是因?yàn)槲覈?guó)政府并非“守夜人”政府，其最初是以“全能政府”姿態(tài)對(duì)國(guó)家的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行管理和監(jiān)督，以保證社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定有序。隨著頂層設(shè)計(jì)和基層實(shí)踐的逐步推進(jìn)和完善，政府改革已取得了前所未有的成效，權(quán)責(zé)明確和關(guān)系清晰已日益凸顯。盡管如此，政府改革并不意味著我國(guó)必須走西方國(guó)家“小政府—大社會(huì)”的管理模式。恰恰相反，基于對(duì)地域、國(guó)家結(jié)構(gòu)等因素的考量，政府統(tǒng)管和社會(huì)參與是中國(guó)在一定時(shí)期內(nèi)選擇的模式。這種模式既強(qiáng)調(diào)政府管理的現(xiàn)代化、科技化、人性化和高效化，又更加強(qiáng)調(diào)政府管理對(duì)社會(huì)發(fā)展和治理的核心功能，強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，尤其是政府管理在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中的功能表達(dá)。正因如此，政府對(duì)高等教育在宏觀和微觀上的管理和監(jiān)督不會(huì)悄然褪色，而是在法律關(guān)系明確的前提下對(duì)高等教育予以指引。所謂時(shí)機(jī)不成熟是指，中國(guó)社會(huì)捐助機(jī)制尚未體系化、成熟化，盡管高校內(nèi)部發(fā)揮籌資職能的基金會(huì)在有效籌措資金，但在科學(xué)引流市場(chǎng)資本的專業(yè)化與職業(yè)化方面，仍然有很長(zhǎng)的路要走，高等教育市場(chǎng)化依然面臨諸多困境。因此，依據(jù)當(dāng)下的社會(huì)背景，完全去行政化將會(huì)直接導(dǎo)致高等教育辦學(xué)資源的枯竭、師資及人才待遇的波動(dòng)，進(jìn)而加深高等教育發(fā)展的不平衡，潛在地加劇社會(huì)高等教育資源分配不均的沖突。這一現(xiàn)象在中國(guó)高校發(fā)展中已有顯露，如東西部地區(qū)高等教育發(fā)展的嚴(yán)重失衡和科研人才“東南飛”現(xiàn)象等。鑒于此，自主辦學(xué)理論與實(shí)踐既不能脫離時(shí)空條件，更不能超越國(guó)家法律與政策隨意而為。

再次，推進(jìn)政校關(guān)系法治化建設(shè)。時(shí)下，自主辦學(xué)儼然是高等教育改革的動(dòng)力支持和目標(biāo)期望。自主辦學(xué)是法治層面上的體系改革，它既涉及政府的改革面向，也牽連政府與高校的法律關(guān)系問題。因此，自主辦學(xué)不是僅依賴“去行政化”就能達(dá)到的改革目標(biāo)。國(guó)家教育主管部門根據(jù)教育實(shí)踐和理論研究，對(duì)自主辦學(xué)作了長(zhǎng)遠(yuǎn)且細(xì)致的規(guī)劃，并規(guī)定“必須深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，厘清政府、學(xué)校、社會(huì)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)建三者之間良性互動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變”?！暗?020年，基本形成政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)各界依法參與和監(jiān)督的教育公共治理新格局?！边@就表明，關(guān)系結(jié)構(gòu)中政府仍扮演管理者的角色，是教育行業(yè)的管理機(jī)關(guān)；與之對(duì)應(yīng)，教育機(jī)構(gòu)包括高等教育機(jī)構(gòu)在法律關(guān)系上仍表現(xiàn)為被管理的一方。在這一基本關(guān)系中，主體資質(zhì)及其關(guān)系結(jié)構(gòu)沒有任何變化，但在關(guān)系內(nèi)容層面則有著實(shí)質(zhì)性進(jìn)步，這一變化體現(xiàn)在政府管理權(quán)限的法治化和辦學(xué)自主權(quán)的法治化定位上。法律成為政府管理教育的規(guī)則體系，政府對(duì)高等教育的管理權(quán)限、管理程度和管理程序須遵循法律的明確規(guī)定。當(dāng)然，高校的辦學(xué)自主權(quán)也并非不受約束的行為，其權(quán)限范圍、行為程序等同樣受法治基本原則和具體規(guī)定的約束，越權(quán)行為和權(quán)力濫用會(huì)引致來自法律的負(fù)面評(píng)價(jià)。

第二，堅(jiān)持執(zhí)政黨對(duì)高等教育的領(lǐng)導(dǎo)是自主辦學(xué)的前提。

學(xué)術(shù)概念上，自主辦學(xué)是以處理政府—高校關(guān)系為內(nèi)容的。而當(dāng)代中國(guó)始終由強(qiáng)大政黨引領(lǐng)和建構(gòu)，政黨已深度嵌入社會(huì)，形成了獨(dú)特的“政黨—國(guó)家”體制。雅斯貝爾斯曾說過：“國(guó)家讓大學(xué)的存在成為可能，國(guó)家也捍衛(wèi)著大學(xué)?！?9)雅斯貝爾斯.大學(xué)之理念[M].邱立波，譯.上海：上海人民出版社，2007：173.2014年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》，進(jìn)一步明確“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家舉辦的普通高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的根本制度，是高等學(xué)校堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向的重要保證，必須毫不動(dòng)搖、長(zhǎng)期堅(jiān)持并不斷完善”。黨的領(lǐng)導(dǎo)精準(zhǔn)地賦予了自主辦學(xué)須“走中國(guó)特色社會(huì)主義道路”和“辦中國(guó)特色社會(huì)主義大學(xué)”的政治立場(chǎng)。這一高屋建瓴的政策指引，意味著自主辦學(xué)的理論建構(gòu)和實(shí)踐運(yùn)行須區(qū)別于大學(xué)自治，走中國(guó)特色社會(huì)主義的改革路徑。黨在一定時(shí)期形成的思想和決策是一個(gè)科學(xué)完整的思想體系，是社會(huì)創(chuàng)新的哲學(xué)體系。因此，作為育人、研究示范區(qū)和輻射源的高等教育必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，將黨的核心思想形塑為文化創(chuàng)新、教育創(chuàng)新和科研創(chuàng)新的動(dòng)力源，唯有牢固確立中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)高校自主辦學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)地位，才能使自主辦學(xué)贏得縱深革新的動(dòng)力。

二、中國(guó)高校自主辦學(xué)的實(shí)踐表達(dá)

高校自主辦學(xué)是高等教育發(fā)展和創(chuàng)新的重要舉措，因此，遵循教育規(guī)律是自主辦學(xué)的基本邏輯。但高等教育創(chuàng)新和發(fā)展并不是一個(gè)孤立現(xiàn)象，而是一種具有普遍聯(lián)系并相互作用的社會(huì)現(xiàn)象。所以，唯有依托特定時(shí)空的政治環(huán)境與社會(huì)發(fā)展，高校自主辦學(xué)才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的改革成效?？v觀我國(guó)高等教育發(fā)展史，自主辦學(xué)與國(guó)家發(fā)展的社會(huì)背景、政治支持等要素之間具有正相關(guān)性。單純的以概念或域外經(jīng)驗(yàn)為邏輯的研究極易產(chǎn)生以偏概全的風(fēng)險(xiǎn)，更難為中國(guó)高校自主辦學(xué)的實(shí)踐提供豐沛的理論滋養(yǎng)。鑒于此，筆者將梳理中國(guó)高校自主辦學(xué)的歷史發(fā)展，結(jié)合不同時(shí)期的社會(huì)背景和高校辦學(xué)狀況，揭示我國(guó)高校辦學(xué)自主權(quán)的運(yùn)行與演進(jìn)過程。本文參照程天君(10)程天君.教育改革的轉(zhuǎn)型與教育政策的調(diào)整：基于新中國(guó)教育60年來的基本經(jīng)驗(yàn)[J].北京大學(xué)教育評(píng)論，2012(4)：33-49，185.、周光禮(11)周光禮.中國(guó)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)(1952—2012)：政策變遷的制度解釋[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2012(3)：78-86，139-140.和湛中樂(12)湛中樂，高俊杰.我國(guó)公立高校與政府法律關(guān)系的變遷[J].陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2010(6)：5-13.等學(xué)者的研究，按照辦學(xué)自主權(quán)的自主性及受外部控制的程度，將中華人民共和國(guó)成立以來的高校辦學(xué)分為三個(gè)階段，即行政壟斷教育階段(1949—1978年)、辦學(xué)自主權(quán)的萌生階段(1978—1992年)和辦學(xué)自主權(quán)確權(quán)與發(fā)展階段(1992—2020年)。

第一，行政壟斷教育階段(1949—1978年)。

新中國(guó)成立之初，隨著社會(huì)主義改造的完成和模仿蘇聯(lián)的高度集權(quán)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立，我國(guó)在中央與地方的關(guān)系方面形成了中央高度集權(quán)的局面。(13)宋琳.選擇性集權(quán)與國(guó)家治理轉(zhuǎn)型：基于中央與地方關(guān)系的考察[J].陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2013(4)：121-126.同時(shí)，政府包攬辦學(xué)權(quán)，沒有分權(quán)的意圖與空間，高?；緵]有辦學(xué)自主權(quán)，對(duì)自主權(quán)的保障也無(wú)從談起。但這一體制的弊端很快就顯現(xiàn)出來，1956 年毛澤東在《論十大關(guān)系》中指出：“目前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力……我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的?！?14)毛澤東.毛澤東文集：第 7 卷[M].北京：人民出版社，1999：31.從1956 年開始，央地關(guān)系經(jīng)歷了一場(chǎng)放權(quán)風(fēng)，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力和大量企事業(yè)單位的管理權(quán)力被下放到地方，在提升了地方政府積極性和主動(dòng)性的同時(shí)，也出現(xiàn)了許多盲目性生產(chǎn)和重復(fù)建設(shè)。政治動(dòng)員情境下高校辦學(xué)自主權(quán)制度具有明顯的政治意涵和價(jià)值功效，具有鮮明的工具理性，我國(guó)高等教育事業(yè)跟進(jìn)式地展開了一場(chǎng)集中放權(quán)。這一時(shí)期，高等教育的顯著特征是數(shù)量劇增、門類齊全。數(shù)據(jù)顯示：1957年全國(guó)高等院校的數(shù)量為229所，1958年這一數(shù)據(jù)增至791所，至1960年高峰期達(dá)到1289所。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，普通高校招生人數(shù)從1957年的10.6萬(wàn)人躍至1958年的26.5萬(wàn)人，至1960年達(dá)至32.3萬(wàn)人，都分別超過了當(dāng)年高中畢業(yè)生數(shù)量(分別為19.7萬(wàn)和28.8萬(wàn))。(15)潘懋元.中國(guó)高等教育百年[M].廣州：廣東高等教育出版社，2003：352.可以說，這一時(shí)期是中國(guó)高等教育改革的一次曲折探索。這一輪大規(guī)模放權(quán)終結(jié)的標(biāo)志是1959年2月《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表的題為《全國(guó)一盤棋》的社論，其中強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)集中領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一安排”。這一政治領(lǐng)導(dǎo)思路同時(shí)體現(xiàn)在教育管理領(lǐng)域，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于教育工作的指示》中明確規(guī)定：“在一切高等學(xué)校中，應(yīng)當(dāng)實(shí)行學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制。”至此，以黨領(lǐng)政的局面形成，高等教育領(lǐng)域成為執(zhí)政黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的一例社會(huì)文化治理案例。

第二，辦學(xué)自主權(quán)的萌生階段(1978—1992年)。

從1978年改革開放實(shí)行到1992年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)確立的這十幾年間，在經(jīng)濟(jì)體制改革的推動(dòng)下，中國(guó)的中央與地方關(guān)系逐步打破了高度集權(quán)的模式，向地方分權(quán)型轉(zhuǎn)變。這一時(shí)期中央地方關(guān)系調(diào)整的主要方針就是放權(quán)讓利，呈現(xiàn)出權(quán)力向地方傾斜的特征。高等教育作為政府的橫向分權(quán)，跟進(jìn)央地縱向分權(quán)進(jìn)行同構(gòu)性實(shí)踐。高校的辦學(xué)自主權(quán)弱化了意識(shí)形態(tài)和政治標(biāo)準(zhǔn)的外部加持，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的助推。但是高校仍然不具有獨(dú)立法人地位，政校關(guān)系的調(diào)整依然是通過政策手段進(jìn)行規(guī)制，缺乏法治化配套制度工具的加入，權(quán)力無(wú)法確立并得到保障。

1978年，十一屆三中全會(huì)召開，明確了工作重點(diǎn)由階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。1979年12月6日，復(fù)旦大學(xué)校長(zhǎng)蘇步青、同濟(jì)大學(xué)校長(zhǎng)李國(guó)豪、華東師范大學(xué)校長(zhǎng)劉佛年、上海交通大學(xué)黨委書記鄧旭初等在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表文章，明確提出：教育部門不能只用行政手段管理學(xué)校，不要對(duì)學(xué)校統(tǒng)得太死，要給高等學(xué)校一點(diǎn)自主權(quán)。這是我國(guó)教育界第一次呼吁“給高等學(xué)校一點(diǎn)自主權(quán)”。(16)馬陸亭.高等學(xué)校自主辦學(xué)的推進(jìn)策略[J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(1)：42-48.1985年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》第一次由中央明確提出高校辦學(xué)自主權(quán)問題。《決定》指出：“當(dāng)前高等教育體制改革的關(guān)鍵，就是要改革政府對(duì)高等學(xué)校統(tǒng)得過多的管理體制，擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，加強(qiáng)高等學(xué)校同生產(chǎn)、科研和社會(huì)其他各方面的聯(lián)系?！?17)中共中央關(guān)于教育體制改革的決定[EB/OL].教育部網(wǎng)站，(1985-05-27)[2021-06-25].http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_177/tnull_2482.html.同時(shí)，明確賦予高等學(xué)校7個(gè)方面的自主權(quán)，將招生、教學(xué)、科研合作、專業(yè)、基建、內(nèi)部干部以及國(guó)際交流等方面的權(quán)限界定為辦學(xué)自主權(quán)。這一規(guī)定，表明高校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，將高等教育看作推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α榕浜县瀼亍稕Q定》，1986年3月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》，旨在“加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)高等教育的宏觀指導(dǎo)和管理，擴(kuò)大7項(xiàng)高等學(xué)校的管理權(quán)限，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)學(xué)校和廣大師生員工、辦學(xué)單位和用人部門等各方面的積極性，使高等教育更好地為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)”。(18)中華人民共和國(guó)中央人民政府.高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定[EB/OL].(1986-03-12)[2021-06-25].http://www.gov.cn/zhengce/2020-12/25/content_5574148.htm.

1992年，以鄧小平同志南方談話為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，我國(guó)確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的整體改革方向，形成了中央和地方關(guān)系新的建構(gòu)點(diǎn)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)體制改革為高校改革引入了市場(chǎng)要素，且提出要擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)。1992年，《關(guān)于國(guó)家教委直屬高等學(xué)校深化改革、擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的若干意見》指出，“改革的重點(diǎn)方向是理順政府與學(xué)校之間的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，逐步確立高等學(xué)校的法人地位……主動(dòng)適應(yīng)和服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要”。(19)國(guó)家教委.關(guān)于國(guó)家教委直屬高等學(xué)校深化改革、擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的若干意見[EB/OL].(1992-08-21)[2021-06-25].http://www.110.com/fagui/law_117313.html.

在這一輪政校關(guān)系改革中，政府采取了有選擇的分權(quán)，通過具體政策工具完善高校招生權(quán)配置成本分擔(dān)機(jī)制。自20世紀(jì)80年代以來，隨著高校規(guī)模的擴(kuò)大以及政府承擔(dān)高等教育費(fèi)用的減少，高等教育經(jīng)費(fèi)短缺的問題逐步凸顯；同時(shí)，受教育者支付能力的提升為高校自主確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制度的演變提供了保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款額由1988年底的3801.5億元上升至2000年的64332億元。1992年6月，國(guó)家教委對(duì)此輪高等教育學(xué)費(fèi)的并軌以《關(guān)于進(jìn)一步改革和完善普通高等學(xué)校收費(fèi)制度的通知》作出規(guī)制：“普通高等學(xué)?？筛鶕?jù)本地區(qū)、本校和學(xué)科特點(diǎn)研究擬定學(xué)雜費(fèi)、住宿費(fèi)、委托培養(yǎng)費(fèi)，函授、夜大學(xué)及短訓(xùn)班培訓(xùn)費(fèi)等收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)?！?20)國(guó)家教委、財(cái)政部、國(guó)家物價(jià)局.關(guān)于進(jìn)一步改革和完善普通高等學(xué)校收費(fèi)制度的通知[EB/OL].(1992-06-23)[2021-06-25].https://www.yiqizhiku.com/yqzk/25915.html.自此，全國(guó)高校統(tǒng)一招生計(jì)劃制度和畢業(yè)生分配制度被打破，我國(guó)開始較大范圍地推行高等教育收費(fèi)制度，學(xué)費(fèi)水平也逐年提高。自主招生權(quán)的擴(kuò)大順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，是基于高等教育體制對(duì)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行的適配性跟進(jìn)調(diào)整，是由我國(guó)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷。有學(xué)者認(rèn)為，高校辦學(xué)過程中，在哪些方面引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在多大程度上發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，都是由政府管控的，是一種被支配的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，或者說市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制只是政府計(jì)劃性治理的一種手段而已。(21)張應(yīng)強(qiáng)，張浩正.從類市場(chǎng)化治理到準(zhǔn)市場(chǎng)化治理：我國(guó)高等教育治理變革的方向[J].高等教育研究，2018(6)：3-19.

第三，辦學(xué)自主權(quán)確權(quán)與發(fā)展階段(1992—2020年)。

自主權(quán)的確立和發(fā)展意味著大學(xué)與政府、社會(huì)等的對(duì)外關(guān)系及大學(xué)內(nèi)部的各種關(guān)系發(fā)生了深刻變化，而且，這種關(guān)系結(jié)構(gòu)及其變化須依托法律予以明確化和穩(wěn)定化?；诖?，我國(guó)于1998年頒行《高等教育法》，其中規(guī)定高等教育機(jī)構(gòu)擁有“調(diào)節(jié)系科招生比例”“設(shè)置和調(diào)整學(xué)科和專業(yè)”“制訂教學(xué)計(jì)劃、選編教材、組織和實(shí)施教學(xué)活動(dòng)”“開展科研活動(dòng)，技術(shù)開發(fā)和社會(huì)服務(wù)”“開展國(guó)際交流與合作”“設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)和聘任人員”“管理和使用學(xué)校財(cái)產(chǎn)”七個(gè)方面的自主權(quán)，為高校自主權(quán)提供了法律依據(jù)。(22)李建強(qiáng)，陳鵬，黃海洋.我國(guó)高等教育的現(xiàn)狀分析及對(duì)策研究：從人的全面發(fā)展的目標(biāo)定位審視[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2003(2)：57-62.這一法律規(guī)定表明了自主辦學(xué)序幕的拉開，也意味著辦學(xué)自主權(quán)僅僅是權(quán)力配置結(jié)構(gòu)的變化，而非采行全盤西化的模式，使高校完全脫離政府的管轄而完全市場(chǎng)化。這是因?yàn)?，自主辦學(xué)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它不僅依賴成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，還必須依賴國(guó)家改革方略及其具體制度。因此，不成熟的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和不協(xié)調(diào)的配套制度，極易導(dǎo)致自主辦學(xué)的內(nèi)容歪曲與效果不彰的尷尬局面。鑒于此，我國(guó)自主辦學(xué)不應(yīng)采取一蹴而就的態(tài)勢(shì)進(jìn)行建設(shè)。

第一，政府轉(zhuǎn)變職能，松綁中央與地方政府的縱向權(quán)力，為地方政府與高校分權(quán)提供了背景條件。1998年國(guó)務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，撤銷了機(jī)械工業(yè)部等幾乎所有的工業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，為當(dāng)時(shí)大規(guī)模部屬院校下放省級(jí)政府管理奠定了基礎(chǔ)，推動(dòng)了高等教育發(fā)展重心下沉。中央部委管轄高校所占比例由1995年的33.96%降到2006年的5.94%。至2004年6月，1469所公辦高校中教育部所屬院校為73所，占公辦高校5%;其他中央部委所屬院校38所，占總數(shù)的2.6%，地方政府所屬院校 1 358 所，占總數(shù)的92.4%。檢視這個(gè)過程，雖然央地對(duì)高等教育的管理權(quán)隨著縱向分權(quán)松綁，我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成的條塊分割的高等教育管理模式最終被打破，但是在地方政府與高校之間的橫向分權(quán)關(guān)系上，行政權(quán)力依然是高校運(yùn)行的管理方，其辦學(xué)自主權(quán)處于相較于政府的弱對(duì)抗地位。

圖1 中央部委屬院校與地方政府屬院校數(shù)量變化注：根據(jù)教育部公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理

第二，職稱審批權(quán)的曲折下放。隨著市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn)，我國(guó)中央與地方關(guān)系也進(jìn)入了一個(gè)新的調(diào)整期。政校的橫向分權(quán)與央地的縱向分權(quán)，在制度邏輯上高度一致，體現(xiàn)了同構(gòu)性與復(fù)雜性——央地關(guān)系治理的政策性工具更加多元，而政校關(guān)系的調(diào)整手段也日益豐富。本文選取了辦學(xué)自主權(quán)的一項(xiàng)核心權(quán)力——職稱審批權(quán)為觀察對(duì)象，具象化其放權(quán)路線的階段性與步驟性，理清放權(quán)并不具有簡(jiǎn)單純粹的整體性之特點(diǎn)。

從歷史來看，高校績(jī)效的考核目標(biāo)、考核范圍及考核體系都由上級(jí)教育主管部門統(tǒng)一確定，我國(guó)高校職稱審批權(quán)下放過程也呈現(xiàn)出階段性與分權(quán)—收權(quán)—再分權(quán)的曲折性特點(diǎn)。1993年國(guó)家發(fā)布《關(guān)于公布具有教授、副教授任職資格評(píng)審權(quán)的高等學(xué)校的通知》，規(guī)定逐漸下放教師高級(jí)技術(shù)職務(wù)的評(píng)審權(quán)。1998年《高等教育法》第37 條規(guī)定了高校“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，評(píng)聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)”。2004年，《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》規(guī)定：“高等學(xué)校教授、副教授評(píng)審權(quán)審批”由教育部實(shí)施。(23)中華人民共和國(guó)中央人民政府.國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定[EB/OL].(2008-03-28)[2021-06-25].http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_1833.htm.2012年，進(jìn)一步下放職稱審批權(quán)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》規(guī)定，“高等學(xué)校副教授評(píng)審權(quán)的審批工作由教育部下放到省級(jí)人民政府教育行政部門實(shí)施”。(24)中華人民共和國(guó)中央人民政府.國(guó)務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定[EB/OL].(2012-10-10)[2021-06-25].http://www.gov.cn/zwgk/2012-10/10/content_2240096.htm.至此，高校的教授、副教授評(píng)審權(quán)在教育部、省級(jí)政府教育行政部門和高校之間分配，有效擠壓了高校的職稱審批權(quán)空間。近年來，為進(jìn)一步發(fā)揮學(xué)術(shù)組織的創(chuàng)造力和活力，釋放學(xué)術(shù)生產(chǎn)力對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的促進(jìn)作用，國(guó)務(wù)院于2017年頒行《關(guān)于深化職稱制度改革的意見》和《教育部人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組 2017年工作要點(diǎn)》，標(biāo)志著職稱管理權(quán)下放力度的加大，賦權(quán)學(xué)校自主評(píng)審、自主管理，同時(shí)以薪酬體制自主權(quán)配套職稱聘任制。政府在下放職稱審批權(quán)的過程中，權(quán)力下放與薪酬配套形成了政策組合拳：分步驟下放職稱審批權(quán)，同時(shí)提升高校自主薪酬體系配套份額——國(guó)家對(duì)高等教育的管控依然基于高等教育對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的提振作用。2018年，上海、浙江等地跟進(jìn)制定配套實(shí)施方案——《關(guān)于深化職稱制度改革的實(shí)施意見》，在下放的權(quán)力傳遞過程中，以落實(shí)性政策作為“接球”的銜接點(diǎn)。

三、未來展望

中國(guó)高校自主辦學(xué)的理論分析和實(shí)踐運(yùn)作具有強(qiáng)烈的中國(guó)特色，且深深嵌入深化改革和體制建構(gòu)的國(guó)家建設(shè)之中。因此，將我國(guó)高校的自主辦學(xué)簡(jiǎn)單化地等同于西方高校自治或單項(xiàng)的制度改革，均有違國(guó)家建設(shè)的整體布局和結(jié)構(gòu)化調(diào)整，是一種認(rèn)知的偏頗而不可取。因此，我國(guó)高校未來自主辦學(xué)應(yīng)著重聚焦對(duì)以下關(guān)系的處理。

第一，自主辦學(xué)與國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)系。

國(guó)家治理現(xiàn)代化包括治理體系與治理能力的整體構(gòu)建與提升。國(guó)家治理體系以一國(guó)歷史基因、民族特性、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀以及文化傳統(tǒng)等諸多方面為底色，是執(zhí)政黨通過對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)發(fā)展和國(guó)際社會(huì)變革的縝密考量而審慎推進(jìn)的發(fā)展計(jì)劃。“國(guó)家治理體系現(xiàn)代化是中國(guó)從大國(guó)向強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的必然要求，系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理和源頭治理同樣適用于中國(guó)科技創(chuàng)新體系建設(shè)?！?25)彭青龍，任祝景.科技創(chuàng)新與高等教育：訪談丁奎嶺院士[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2020(3)：1-11.國(guó)家治理能力涵蓋發(fā)展與穩(wěn)定、國(guó)防外交、教育科技等各方面。它包括國(guó)家的制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)改革等內(nèi)容。自主辦學(xué)是在推進(jìn)辦學(xué)自主權(quán)、自主辦學(xué)能力以及自主辦學(xué)責(zé)任正向匹配和耦合共生的過程中表現(xiàn)出的行為。(26)林杰，張德祥.權(quán)力、能力、責(zé)任視域中大學(xué)自主辦學(xué)的本質(zhì)解讀[J].高等教育研究，2017(11)：46-52.由此而言，自主辦學(xué)效果取決于國(guó)家對(duì)權(quán)力的合理配置，取決于國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，它是國(guó)家制度布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的結(jié)果，直接影響高校自主辦學(xué)能力。因此，自主辦學(xué)須滿足國(guó)家改革的整體布局和改革方略，是整體系統(tǒng)與子系統(tǒng)的關(guān)系，其理論闡釋、制度建構(gòu)和實(shí)踐運(yùn)作應(yīng)遵循國(guó)家的整體改革和程序要求。自主辦學(xué)應(yīng)遵循國(guó)家整體改革布局，排除冒進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)而針對(duì)性地進(jìn)行權(quán)力調(diào)整和結(jié)構(gòu)調(diào)整；同時(shí)，在體系不健全和制度不完善的條件下，不宜一刀切地全面實(shí)施自主辦學(xué)。

第二，政府職能轉(zhuǎn)變與辦學(xué)自主權(quán)之間的關(guān)系。

近年來，我國(guó)在推進(jìn)法治化建設(shè)的過程中，政府機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)政放權(quán)，但與此同時(shí)，始終以政府意志為主導(dǎo)而缺乏法治化規(guī)制。行政權(quán)對(duì)法治空間的壓縮揮之不去，高校作為政府職能延伸的縱向分權(quán)，以弱對(duì)抗的姿態(tài)呈現(xiàn)出獨(dú)立性的匱乏與法律地位的搖擺。高等教育界持續(xù)追尋與長(zhǎng)期呼吁去行政化，也正是出于對(duì)此種現(xiàn)狀的憂慮。因此，以具體的法律規(guī)范確定高校作為分權(quán)主體的法律地位與法律權(quán)力，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)向法治主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)對(duì)政校關(guān)系的法治化建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)辦學(xué)自主權(quán)的長(zhǎng)久之策與根本策略。

新中國(guó)成立至今，中央政府通過我國(guó)社會(huì)建設(shè)實(shí)踐，在央地關(guān)系的治理力度、方式與政策工具等方面進(jìn)行了多次探索性調(diào)整，力圖改變“一放就亂，一收就死”的局面，嘗試以多政策手段多角度破題。背靠這一具體社會(huì)治理背景，高等教育作為社會(huì)教育責(zé)任的承擔(dān)者，發(fā)揮了工具理性的效用，高校的自主辦學(xué)呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)的變遷圖景。但是，分權(quán)并不是一個(gè)量化的結(jié)果，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。

既有理論對(duì)高校自主辦學(xué)的詬病主要集中在教育管理機(jī)構(gòu)對(duì)高校資源的強(qiáng)勢(shì)干預(yù)上，認(rèn)為高校授權(quán)范圍的限制影響了高校自主辦學(xué)及其能力的實(shí)現(xiàn)。毋庸置疑，這一理論切中了中國(guó)自主辦學(xué)建設(shè)中遇到的關(guān)鍵問題，然而，該分析僅關(guān)注了教育行政機(jī)關(guān)與自主辦學(xué)效果之間的簡(jiǎn)單因果聯(lián)系，而忽視了政府在高校管理改革中職能轉(zhuǎn)變的過程性價(jià)值。實(shí)質(zhì)上，高校自主辦學(xué)的權(quán)限范圍和辦學(xué)能力與政府職能轉(zhuǎn)變有著密切關(guān)聯(lián)，而國(guó)家機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變則是涵涉諸多元素的漫長(zhǎng)且復(fù)雜的過程，其效果直接決定了國(guó)家改革的成敗。高校自主辦學(xué)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的衍生品，其自主程度受制于國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的力度、效度和速度，以及政府職能轉(zhuǎn)變的程度，這意味著，高校自主辦學(xué)權(quán)限及其能力的提升是隨國(guó)家政府職能轉(zhuǎn)變的程度而逐漸變化的，政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容和程度越徹底，高校自主辦學(xué)的權(quán)限就越大、效果就越明顯。但究屬性而言，中國(guó)高校自主辦學(xué)不會(huì)等同于美國(guó)式的大學(xué)自治，其自治權(quán)限不會(huì)無(wú)限制地?cái)U(kuò)張或脫離政府的管控，因?yàn)橹袊?guó)高校自主辦學(xué)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的高校制度化建設(shè)，是國(guó)家教育權(quán)、學(xué)術(shù)自由和社會(huì)教育權(quán)之間的動(dòng)態(tài)“界分”，甚或是在相互“轉(zhuǎn)化”的基礎(chǔ)上進(jìn)行的制度化建設(shè)。(27)姚榮.邁向法權(quán)治理：德國(guó)公立高校法律地位的演進(jìn)邏輯與啟示[J].高等教育研究，2016(4)：93-102.

第三，高校自主辦學(xué)與其供給側(cè)的關(guān)系。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，高等教育步入大眾化階段，高等教育改革由粗放型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。高等教育發(fā)展的這一關(guān)鍵過程，正處在矛盾凸顯和問題疊加的時(shí)期，面臨著結(jié)構(gòu)性失衡和體制性制約兩大問題。其中，體制性制約是指高等教育管理中機(jī)制失效、非合理的結(jié)構(gòu)安排和信息不對(duì)稱等問題。誠(chéng)然，“權(quán)威管理”模式下，傳統(tǒng)的管理模式在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)促進(jìn)我國(guó)高等教育的穩(wěn)定發(fā)展和社會(huì)人才供給發(fā)揮了極大作用，然而，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和人才供需的關(guān)系轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的管理體制對(duì)高等教育及其發(fā)展造成了嚴(yán)重制約。具體而言，第一，審批管理機(jī)制影響了高校的自主性。我國(guó)高等學(xué)校是政府主導(dǎo)并管理下的主體，在屬性上仍屬“事業(yè)單位”體制。因此，從高等院校的創(chuàng)設(shè)、學(xué)制設(shè)置、專業(yè)配制到招生收費(fèi)等方面，政府都會(huì)進(jìn)行定向管理，致使高校難以完全根據(jù)社會(huì)和市場(chǎng)發(fā)展進(jìn)行資源配置以及適時(shí)調(diào)整培養(yǎng)方案。第二，以績(jī)效為導(dǎo)向的管理模式削弱了高等教育獨(dú)立的法律地位，使其缺乏自主創(chuàng)新和自我調(diào)節(jié)能力。盡管政府績(jī)效管理在不斷地轉(zhuǎn)型和發(fā)展，但政府績(jī)效管理的初級(jí)階段效應(yīng)對(duì)高等教育的影響仍存在，高等教育改革中的行政性過于凸顯，掩蓋了高校自主辦學(xué)的特性。第三，政府對(duì)教育需求的直接管理，限縮了高等院校自主辦學(xué)的外部空間。政府根據(jù)管理效果直接界定教育需求，這一管理方式卻削弱了高等院校的自主性，難以依照教育消費(fèi)者的選擇和有效的資源配置進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)調(diào)整。總之，自主辦學(xué)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不但要審慎考慮高校內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，也要充分優(yōu)化這一理念指導(dǎo)下的與供給側(cè)的關(guān)系，使其在內(nèi)部和外部關(guān)系的雙重改革下獲得實(shí)質(zhì)性的變革。

結(jié) 語(yǔ)

如果說去行政化是高校自主辦學(xué)的最終目標(biāo)，那么在這個(gè)追尋的過程中，高校是否真正獲得、落實(shí)并擴(kuò)大它的自主權(quán)以實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自由的初心理想，對(duì)此做出最終檢驗(yàn)的還是實(shí)踐結(jié)果。中國(guó)的央地縱向分權(quán)關(guān)系與政校橫向分權(quán)關(guān)系，源于中國(guó)歷史發(fā)展的特殊階段，充滿了實(shí)驗(yàn)主義的色彩，在這個(gè)追求科學(xué)理想的使命求索過程中，幾代人不懈努力，以既定目標(biāo)為起點(diǎn)，與不斷的權(quán)力博弈為伴。而今，辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)面臨更加復(fù)雜靈活的政治社會(huì)背景，需要進(jìn)一步思考辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)力性質(zhì)和實(shí)現(xiàn)權(quán)力過程中的策略性選擇，在辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具象化的社會(huì)背景，分步驟、分類型、分階段、分對(duì)象，用更加多樣化的方式，逐步實(shí)現(xiàn)辦學(xué)自主權(quán)的最終目標(biāo)。時(shí)代期待的是能夠解決問題的擺渡人，需要的是行之有效并能在一定階段內(nèi)有切實(shí)成效的可行性辦法，我們需要的是包容性通道，而非一蹴而就且決然的去行政化誓言。