城市社區(qū)網(wǎng)格化管理風(fēng)險(xiǎn)及防范策略

爨翼龍

[摘 ?要]網(wǎng)格化管理下沉并整合社會治理資源，積極踐行社會利益訴求，強(qiáng)化服務(wù)導(dǎo)向，提高基層社會治理的效率，已然成為城市社區(qū)管理的重要抓手。但在網(wǎng)格化管理的實(shí)踐過程中，自上而下的管控思維和傳統(tǒng)的條塊治理方式潛藏著弱化居民自治、形式化治理的風(fēng)險(xiǎn)。社區(qū)網(wǎng)格化管理的防范策略在于科學(xué)定位網(wǎng)格化職能邊界，完善政策法規(guī)，在基層社區(qū)構(gòu)建多元主體的共治格局，實(shí)現(xiàn)從單向度的行政化治理向參與式治理轉(zhuǎn)型。

[關(guān)鍵詞]網(wǎng)格化管理;社會治理;風(fēng)險(xiǎn)

[中圖分類號]D630 ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A ?[文章編號]1672-2426（2021）05-0075-06

一、研究背景

網(wǎng)格化管理最早出現(xiàn)于北京東城區(qū)的“萬米單元網(wǎng)格管理”。[1]主要做法是以一萬平方米為網(wǎng)格單元，將全區(qū)劃分為1593個(gè)網(wǎng)格，依托信息技術(shù)將網(wǎng)格內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施等城市部件和日常城市管理事件進(jìn)行動態(tài)編碼定位管理，在每個(gè)網(wǎng)格內(nèi)配備城市管理人員實(shí)時(shí)巡查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)上傳，并建立“監(jiān)督”和“調(diào)度”兩個(gè)軸心，實(shí)現(xiàn)對轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的程序化、閉環(huán)處理。隨后，該模式在全國擴(kuò)散開來，涌現(xiàn)出了如上海市長寧區(qū)的“問題導(dǎo)向模式”、浙江省舟山市的“網(wǎng)格化管理，組團(tuán)式服務(wù)”、深圳市的“社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)工作的外包”等典型模式。目前，網(wǎng)格化管理已經(jīng)成為我國基層社會重要的管理模式與管理工具。

梳理相關(guān)文獻(xiàn)，針對城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的研究主要集中在對城市社區(qū)管理模式和創(chuàng)新方式兩方面的研究。從城市社區(qū)管理模式上來看，主要有兩種觀點(diǎn)。一是網(wǎng)格化管理對社會治理的發(fā)展具有重大意義。竺乾威認(rèn)為網(wǎng)格化是信息技術(shù)在城市管理上的應(yīng)用，是對無縫隙政府的突破。[2]周連根認(rèn)為網(wǎng)格化是對基層維穩(wěn)長效機(jī)制的新探索。[3]二是指明網(wǎng)格化管理的進(jìn)一步發(fā)展方向。劉湖北等認(rèn)為網(wǎng)格化管理目前存在科層化、短期化、強(qiáng)制化所導(dǎo)致的運(yùn)行困境，提出推進(jìn)網(wǎng)格化管理向網(wǎng)絡(luò)化治理變革。[4]從創(chuàng)新方式視角來看，主要有三種觀點(diǎn)。一是制度創(chuàng)新，葉敏認(rèn)為網(wǎng)格化管理通過創(chuàng)新城市管理方法和構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制，有效克服了科層制下社會治理的碎片化和協(xié)同失靈。[5]二是實(shí)踐創(chuàng)新，學(xué)者們通過個(gè)案分析、對比分析的方式探索網(wǎng)格化管理的共性與個(gè)性，為網(wǎng)格化管理的持續(xù)發(fā)展提供實(shí)踐創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。三是技術(shù)創(chuàng)新，李鵬、魏濤認(rèn)為GIS、GPS、RS技術(shù)和部件管理方法、事件管理方法的融合應(yīng)用是網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)，推動了網(wǎng)格化管理的創(chuàng)新發(fā)展。[6]綜上可見，在如何進(jìn)行城市社區(qū)網(wǎng)格化管理方面，學(xué)者們進(jìn)行了多元化的探索，但大多側(cè)重于宏觀層面的研究，依據(jù)實(shí)證材料進(jìn)行微觀研究的不多，缺乏對城市社區(qū)網(wǎng)格化管理過程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)以及防范策略的研究。

近年來，我國對城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究主要集中在發(fā)達(dá)城市和典型社區(qū)的模式研究和經(jīng)驗(yàn)推廣上，對于發(fā)展中城市的研究樣本較少，而面向發(fā)展中城市的研究才是對中國大多數(shù)城市發(fā)展的理論借鑒和發(fā)展參照。Z區(qū)作為Z市近年來規(guī)劃建設(shè)的中心城區(qū)，規(guī)劃面積370平方公里，下轄12個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦事處和3個(gè)園區(qū)，入住人口142萬人，是Z市快速城鎮(zhèn)化發(fā)展的典型代表地區(qū)。同時(shí)，Z區(qū)也是河南省最早一批開展網(wǎng)格化管理試點(diǎn)的地區(qū)，本文將Z市Z區(qū)作為研究對象，通過對Z市Z區(qū)網(wǎng)格化管理實(shí)踐的考察，探究城市社區(qū)網(wǎng)格化管理在實(shí)施過程中所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)，并試圖探索防范策略，為學(xué)界對城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的研究奠定基礎(chǔ)，為發(fā)展相對滯后，仍然在城鎮(zhèn)化進(jìn)程當(dāng)中的地區(qū)提供借鑒。

二、Z市Z區(qū)城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的現(xiàn)狀

（一）延長社會治理鏈條

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，一方面對單位高度依附的“單位人”開始逐漸擺脫依賴，根據(jù)市場規(guī)律流動，社會逐漸呈現(xiàn)原子化趨勢[7];另一方面，街道辦和居委會雖承接了原來單位外移的職能以及新出現(xiàn)、新增加的工作內(nèi)容，但是權(quán)力仍然掌握在職能部門手中，街道辦和居委會只能充當(dāng)行政職能“傳遞者”的角色。這就導(dǎo)致基層組織在應(yīng)對社會事務(wù)方面，力不從心和效率低下。網(wǎng)格化管理在社區(qū)下面細(xì)分出網(wǎng)格這一層級，延長了治理鏈條，處理社會事務(wù)的層級由社區(qū)居民委員會轉(zhuǎn)移到樓棟所組成的網(wǎng)格中，縮小了管理幅度，加強(qiáng)了對社會的管控。Z市Z區(qū)的主要做法是，在區(qū)域劃分上依據(jù)行政區(qū)域?yàn)閱挝豢v向劃分三級網(wǎng)格，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級網(wǎng)格12個(gè)、村（社區(qū)）二級網(wǎng)格124個(gè)、樓（院）三級網(wǎng)格680個(gè)。在各級網(wǎng)格領(lǐng)導(dǎo)班子任命上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子擔(dān)任一級網(wǎng)格長，副科級以上干部任二級網(wǎng)格長，三級網(wǎng)格長全部都是街道辦在編人員，建立了覆蓋全區(qū)的網(wǎng)格化管理體系。網(wǎng)格化管理不僅通過延長治理鏈條加強(qiáng)國家對基層社會的控制，完成對社會的整合，并且通過行政人員的下沉，大大提高了基層社會治理的效率。

（二）打破部門壁壘

在傳統(tǒng)“街居”制度下許多城市管理任務(wù)層層下放到街道，但是由于“條塊分割”的存在，街道并沒有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，真正掌握執(zhí)法權(quán)的各職能部門只對上級負(fù)責(zé)就造成了“管得到的管不了，管得了的管不到”的局面。而網(wǎng)格化管理人員的配備遵循兩條原則：一是打破政府條塊之間的壁壘，整合治理資源;二是明確各部門責(zé)任，協(xié)同治理。如Z市Z區(qū)具有社會管理職能的市政、稅務(wù)、執(zhí)法、教育、衛(wèi)生等13個(gè)局（辦）125名工作人員下沉到三級網(wǎng)格，全面參與網(wǎng)格化工作，職責(zé)重點(diǎn)是協(xié)助網(wǎng)格長解決問題，形成條塊融合。同時(shí)，明確各個(gè)局（辦）在網(wǎng)格化管理工作中的職責(zé)任務(wù)，網(wǎng)格承擔(dān)著發(fā)現(xiàn)問題、服務(wù)群眾、協(xié)助解決問題的職責(zé)，各職能部門承擔(dān)解決問題的主要職責(zé)，網(wǎng)格對下沉的職能人員有監(jiān)督、考核的權(quán)利。再者，建立聯(lián)席會議和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。Z區(qū)管委會定期組織條塊融合聯(lián)席會議，由各辦事處匯報(bào)需要協(xié)調(diào)解決的復(fù)雜疑難問題，各職能部門在會上對問題進(jìn)行認(rèn)領(lǐng)，并提出初步處理意見和解決期限，管委會跟蹤督辦。各職能部門工作人員下沉基層，整合了條塊部門的資源，加上聯(lián)席會議制度主管領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)疑難事務(wù)，社區(qū)服務(wù)質(zhì)量與基層治理水平都得到了顯著提高。

（三）積極滿足社會利益訴求

當(dāng)今時(shí)代，社區(qū)居民對公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)多樣化的趨勢，傳統(tǒng)的靜態(tài)管控、被動管理的管理體制已無法滿足社區(qū)居民的需求，導(dǎo)致出現(xiàn)了各類社會矛盾。相關(guān)研究表明，利益訴求類事件依然構(gòu)成群體性事件的主體。[8]社會個(gè)體表達(dá)利益訴求的渠道不暢通，或者缺少表達(dá)利益的渠道是其中很重要的原因。因此，網(wǎng)格管理的實(shí)施非常重視構(gòu)建完善的信息收集、處理機(jī)制。調(diào)查得知，在Z市Z區(qū)網(wǎng)格化管理中，具體體現(xiàn)為三項(xiàng)機(jī)制。一是信息采集機(jī)制。在區(qū)級層面，通過給群眾一封公開信、一部熱線電話、一張便民服務(wù)卡、一本民情日記的方式，向全區(qū)人民宣傳網(wǎng)格化管理工作，收集民情。二是定期巡查機(jī)制。Z區(qū)成立群眾工作隊(duì)61個(gè)，并且規(guī)定每周二、周五全天，深入社區(qū)到三級網(wǎng)格工作，網(wǎng)格巡查，上門入戶，收集民情，推進(jìn)本部門工作落實(shí)，協(xié)助基層網(wǎng)格解決疑難問題。三是設(shè)置問題處置機(jī)制。Z區(qū)推行“兩單”辦理制度，通過“交辦單”將網(wǎng)格工作人員上報(bào)的問題交給相關(guān)職能部門解決，通過“督辦單”將上級反饋、媒體反映的問題交給相關(guān)單位解決，并要求及時(shí)反饋，確保問題解決取得實(shí)效。同時(shí)，由區(qū)級層面定期開展的聯(lián)合會議和聯(lián)合執(zhí)法，有效解決了涉及多部門職責(zé)的疑難問題，并化解整治多個(gè)重大問題。

（四）構(gòu)建服務(wù)與管理并重的治理體系

傳統(tǒng)的單位制、街居制從管理方式上看都帶有濃厚的管控思維，如限制人口流動，固定職工與單位之間的關(guān)系。[9]但是由于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人民生活水平的日益提升，提供高質(zhì)量、多樣化的公共服務(wù)就成為了基層社區(qū)的迫切要求。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“要以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求?！盵10]黨的十九屆四中全會也提出，“健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制，推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)”[11]。因此，在Z市Z區(qū)的網(wǎng)格化管理實(shí)踐中，不僅注重市容市貌，對轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)隱患點(diǎn)的排查，強(qiáng)化社會治安管理等“管理”性工作，而且堅(jiān)持以人為本，把網(wǎng)格化管理的重點(diǎn)放在對社區(qū)居民的服務(wù)上。

（五）實(shí)施精細(xì)化管理

網(wǎng)格化管理中信息技術(shù)的應(yīng)用所帶來的治理績效的提升是顯而易見的。如城市部件管理法和事件管理法在網(wǎng)格化管理中的應(yīng)用。部件管理法就是利用GIS技術(shù)將轄區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施按照地理坐標(biāo)定位在網(wǎng)格地圖上，然后通過網(wǎng)格城市管理平臺對這些基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行分類管理。而事件管理法是對動態(tài)的城市事件的管理，按照事件的分類，明確其責(zé)任單位和處置時(shí)限的一種管理方法。信息技術(shù)和管理方法的應(yīng)用使城市信息清晰化，保證了信息的即時(shí)傳遞，保證了監(jiān)控的有效性和處置的及時(shí)性，實(shí)現(xiàn)了城市社區(qū)管理的精細(xì)化。但是信息平臺建設(shè)和后期維護(hù)所需資金龐大，對于財(cái)政不寬裕的中西部地區(qū)來說應(yīng)用這一技術(shù)仍不現(xiàn)實(shí)。目前，信息技術(shù)在Z市Z區(qū)的應(yīng)用程度并不高，但是Z市Z區(qū)也在努力實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。首先，明確一、二、三級網(wǎng)格責(zé)任，建立“一級排查、逐級研判、逐級解決”的常態(tài)化工作機(jī)制。同時(shí)，建立“一事一表”檔案和掛賬銷號制度，網(wǎng)格員遇到所有問題都應(yīng)記錄臺賬，如遇不能處理的問題，第一時(shí)間上報(bào)網(wǎng)格化信息管理平臺，由上級網(wǎng)格協(xié)調(diào)解決，對已解決的問題及時(shí)銷號。其次，保障落實(shí)責(zé)任。建立督查考核獎懲機(jī)制，制定考核標(biāo)準(zhǔn)，按照周檢查、月排名、季獎懲、年總評的方式，通過各項(xiàng)指標(biāo)完成率、工作組明察暗訪、群眾投訴、網(wǎng)絡(luò)媒體等方式對各級網(wǎng)格進(jìn)行考核。最后，將考核結(jié)果與其評先評優(yōu)、責(zé)任追究掛鉤，以此來實(shí)現(xiàn)對各級網(wǎng)格的監(jiān)督管理。

三、Z市Z區(qū)城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的風(fēng)險(xiǎn)

（一）網(wǎng)格化管理的全責(zé)導(dǎo)向，導(dǎo)致居民自治的弱化

網(wǎng)格化管理作為地方政府基層管理的創(chuàng)新實(shí)踐，最初應(yīng)用于社會治安巡邏、城市管理等領(lǐng)域，隨后擴(kuò)展到社區(qū)管理、食藥安全、黨建、勞動保障等領(lǐng)域。在Z區(qū)，三級網(wǎng)格長一般兼任居委會主任，網(wǎng)格的管理內(nèi)容涵蓋了市場監(jiān)管、城市管理、黨建、治安維穩(wěn)、計(jì)劃生育、勞動保障等，涉及的職能部門多達(dá)15個(gè)，呈現(xiàn)出“無網(wǎng)格，不治理”的發(fā)展趨勢，即網(wǎng)格化管理可以被應(yīng)用到城市管理的任何領(lǐng)域，網(wǎng)格化的實(shí)施范圍被大大擴(kuò)散了。[12]基層網(wǎng)格日常不僅需要執(zhí)行社區(qū)常規(guī)的巡查任務(wù)，還需要完成各職能部門交代的工作，網(wǎng)格員每日在各種調(diào)查表格之間疲于奔命，“上面千條線，下面一根針”是Z區(qū)基層網(wǎng)格的真實(shí)寫照。網(wǎng)格泛化雖然能解決條塊資源協(xié)同聯(lián)動，但是想要解決城市基層管理中的所有問題顯然不切實(shí)際，重要的是網(wǎng)格化的全責(zé)導(dǎo)向加重了政府負(fù)擔(dān)，不利于市場、社會力量的培育。尤其是社區(qū)居民發(fā)現(xiàn)網(wǎng)格長的出現(xiàn)，使涉及自身利益的問題快速得到解決，這就傳遞給社區(qū)居民一種信號——通過撥打網(wǎng)格電話反映的問題能夠得到更為有效的解決，從而對網(wǎng)格長產(chǎn)生嚴(yán)重的依賴。同時(shí)，其基層社會組織本該具有的“自我管理，自我服務(wù)”的能力弱化，社會的自治空間進(jìn)一步被壓縮。

（二）網(wǎng)格化管理的內(nèi)整合困境，導(dǎo)致基層治理的不可持續(xù)

在社區(qū)治理中，網(wǎng)格化管理通過增加網(wǎng)格化指揮中心這一層級，進(jìn)行信息統(tǒng)合和問題研判，同時(shí)依據(jù)問題類型劃分責(zé)任，將相關(guān)職能部門和網(wǎng)格集合起來處置問題，以實(shí)現(xiàn)條塊聯(lián)合，以塊為主的內(nèi)整合，力圖破解傳統(tǒng)基層治理?xiàng)l塊分割、各自為政的現(xiàn)象。但在實(shí)際中，網(wǎng)格指揮中心的協(xié)調(diào)能力較弱，能夠聯(lián)動、協(xié)同的公共管理事務(wù)十分有限。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，Z區(qū)三級網(wǎng)格在遇到復(fù)雜問題不能解決時(shí)，需將問題上報(bào)到二級網(wǎng)格指揮中心，而屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的二級網(wǎng)格指揮中心在行政級別上一般是平行或者略低于職能部門，但在管理功能定位上又高于條線部門，對其擁有派單、監(jiān)督和考核權(quán)，這就導(dǎo)致行政層級定位與管理功能二者之間發(fā)生沖突。一旦二級網(wǎng)格協(xié)調(diào)不暢，只能繼續(xù)上報(bào)到一級網(wǎng)格指揮中心，造成大量事務(wù)堆積到一級網(wǎng)格。作為一級網(wǎng)格長的轄區(qū)“一把手”就要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力，通過聯(lián)席會議制度或者周例會協(xié)商處理。通過細(xì)分網(wǎng)格，建立網(wǎng)格員日常巡查制度，網(wǎng)格化管理雖然大大加強(qiáng)了問題的發(fā)現(xiàn)能力，但是依舊延續(xù)了傳統(tǒng)的條塊管理方式，并沒有改變科層結(jié)構(gòu)中的層級設(shè)置與權(quán)力向度，不能從根本上破除條塊之間的協(xié)同困境。網(wǎng)格化管理缺乏對于城市管理體制的深層次改革，使得網(wǎng)格管理對內(nèi)整合停留在表層，對外的功能存在虛置，致使原本在基層網(wǎng)格解決的事務(wù)要靠轄區(qū)領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)解決。

（三）網(wǎng)格化管理的目標(biāo)導(dǎo)向，導(dǎo)致出現(xiàn)“選擇性”的治理手段

目前，目標(biāo)責(zé)任制在我國社會治理中廣泛應(yīng)用，例如在環(huán)境治理中所推行的“河長制”，城市管理中推行的“路長制”等。同樣，基層治理中所運(yùn)用的網(wǎng)格化管理也具有“目標(biāo)導(dǎo)向”的運(yùn)作邏輯。Z區(qū)網(wǎng)格化管理的“目標(biāo)導(dǎo)向”主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是Z區(qū)各級網(wǎng)格的績效考核都有其相應(yīng)的量化標(biāo)準(zhǔn)。主要以問題發(fā)現(xiàn)率、處置率、上報(bào)率為主要內(nèi)容進(jìn)行考評。二是考評結(jié)果與政治、經(jīng)濟(jì)獎懲掛鉤。對先進(jìn)單位和個(gè)人予以通報(bào)表彰，并作為干部提拔、任用的重要依據(jù)，對后進(jìn)單位予以通報(bào)批評和警示。同時(shí)，設(shè)立了人均每年3000元的社會管理考勤獎，依據(jù)考評結(jié)果分月兌現(xiàn)。網(wǎng)格化管理的目標(biāo)導(dǎo)向雖然有利于明確各部分職責(zé)，加強(qiáng)激勵(lì)，但是也容易誘發(fā)“選擇性”的治理手段。

1.社區(qū)事務(wù)的“選擇性”執(zhí)行。網(wǎng)格員為了完成考評指標(biāo)的要求，在上報(bào)問題的時(shí)候，只上報(bào)能夠解決的問題或者是容易解決的問題。對于社區(qū)網(wǎng)格來說，一些不好處理的問題，上報(bào)后最終還會被派到“塊”里解決，如果社區(qū)網(wǎng)格解決不好還會影響考核。因此，某些涉及多個(gè)部門的問題，特別是一些疑難問題，網(wǎng)格員一般選擇不發(fā)現(xiàn)、不上報(bào)。一些上級網(wǎng)格為了避免量化考核指標(biāo)完不成，也會“關(guān)照”一線網(wǎng)格員不要在網(wǎng)格平臺上報(bào)這些處理不了的問題。

2.網(wǎng)格為完成考核，存在治理手段運(yùn)用不當(dāng)?shù)男袨?。網(wǎng)格有時(shí)為了達(dá)到目標(biāo)甚至不考慮過程手段的公正性、正當(dāng)性和合法性。例如，在Z區(qū)某基層網(wǎng)格為避免上級進(jìn)行食藥、衛(wèi)生檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)不合格現(xiàn)象，會提前通知證件不齊全的早餐店關(guān)門以躲避檢查。與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)網(wǎng)格工作人員訪談得知，這些小商小販大多是一直以此為生的本地社區(qū)居民，由于在市區(qū)辦理餐飲許可證要求店面、設(shè)備等硬性條件，這對于小成本生意來說難以負(fù)擔(dān)，但如果強(qiáng)制他們關(guān)門等于斷了人家生路，引起上訪或其他沖突事件更麻煩。顯然，這樣的方式雖然在考核方面合格，但是并沒有解決實(shí)際的問題，并且形式化治理的風(fēng)險(xiǎn)容易導(dǎo)致社區(qū)矛盾的積聚，存在引發(fā)重大惡性事件的可能，同時(shí)也與網(wǎng)格化管理主動回應(yīng)社區(qū)居民訴求，為社區(qū)居民提供服務(wù)的初衷相背離。

四、城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的風(fēng)險(xiǎn)防范策略

網(wǎng)格化管理運(yùn)行中所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)究其根源在于基層政府社會治理過程中自上而下的管控思維和傳統(tǒng)的條塊治理方式。網(wǎng)格化管理的運(yùn)行使得城市基層政府的力量在縱向和橫向兩個(gè)維度同時(shí)得到最大程度的擴(kuò)張，因此，單一倚重行政化力量的網(wǎng)格化管理在一些規(guī)范性、淺層次性的技術(shù)管控類事務(wù)處理上具有較大優(yōu)勢，但在處理復(fù)雜的、深層次的治理服務(wù)類事務(wù)方面弊端明顯，無法形成長效機(jī)制。[13]社區(qū)網(wǎng)格化管理的風(fēng)險(xiǎn)防范策略在于科學(xué)定位網(wǎng)格化職能邊界，完善政策法規(guī)，在基層社區(qū)構(gòu)建多元主體的共治格局，實(shí)現(xiàn)從單向度的行政化治理向參與式治理轉(zhuǎn)型。

（一）科學(xué)定位網(wǎng)格化職能邊界，消解網(wǎng)格泛化

1.厘清基層政府管理職能邊界。在基層社會治理中，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政府大包大攬的思想，厘清政府與社會的職能邊界和職責(zé)權(quán)限，充分釋放本該屬于社會組織和市場力量的參與空間，發(fā)揮政府在基層社會治理中的主導(dǎo)作用，引導(dǎo)其多方治理主體積極參與社會治理，使自上而下的政府管理與自下而上的社會自治之間達(dá)成良性互動與密切配合。

2.科學(xué)定位網(wǎng)格化的職能邊界。目前，“上面千條線，下面一根針”是網(wǎng)格化管理實(shí)施中基層的真實(shí)寫照，網(wǎng)格化管理雖然能明確責(zé)任，提高網(wǎng)格內(nèi)問題的解決效率，但是并不能包攬所有職能部門的事務(wù)。在Z區(qū)的城市社區(qū)管理中，類似基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)、市容市貌的管理這些技術(shù)管控類事務(wù)，網(wǎng)格化管理發(fā)揮的效能較好，而涉及需要多部門共同處理的治理服務(wù)類事務(wù)則弊端明顯。網(wǎng)格化管理的本質(zhì)是依托數(shù)字信息技術(shù)，通過對轄區(qū)網(wǎng)格內(nèi)的主要部件和事件的巡查來發(fā)現(xiàn)問題并即時(shí)上報(bào)，由指揮中心協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門解決問題。轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施等部件的標(biāo)示、歸屬劃分和有效反饋是網(wǎng)格化管理效能發(fā)揮的前提。所以，網(wǎng)格化管理的職能重心更多應(yīng)放在市政設(shè)施的維護(hù)和市容市貌的管理這些技術(shù)管控類事務(wù)，而為避免網(wǎng)格職能過載，應(yīng)對社會治安綜合治理等治理服務(wù)類職能進(jìn)行剝離和分解。[14]

（二）構(gòu)建共治格局，走向參與式治理

1.培育社會資本，提升多元主體的治理能力。在基層社會治理實(shí)踐中，任何單一的力量都無法獨(dú)自面對如今復(fù)雜多變的公共事務(wù)問題，必須走向合作。目前，社會組織尚不成熟，公民參與意識和能力不足是基層社會網(wǎng)格化管理中的突出問題。為此，有學(xué)者提出將培育培力型社會組織和服務(wù)型社會組織作為政府連接個(gè)人的組織橋梁。[15]第一類培力型社會組織，例如，社區(qū)內(nèi)各類興趣愛好者團(tuán)隊(duì)，這種自發(fā)組織的社區(qū)團(tuán)隊(duì)有效地使“原子化”的居民聚集起來，并且可以培育團(tuán)結(jié)型社會資本，增強(qiáng)社會個(gè)體參與社會事務(wù)管理的積極性和能力。第二類服務(wù)型社會組織，例如社區(qū)內(nèi)的老人服務(wù)中心、家政中心等提供專業(yè)服務(wù)的社會組織。這種類型的組織具有長期在社區(qū)駐扎，服務(wù)于本社區(qū)居民、擁有社會專業(yè)服務(wù)資源的特點(diǎn)，可以培育橋接型社會資本，并且通過契合社區(qū)居民的實(shí)際需要參與到社區(qū)事務(wù)的管理當(dāng)中。這些基于社會組織所培育起來的社會資本可以使基層社會成為一個(gè)自治能力持續(xù)提升、善于互助合作、積極參與公共事務(wù)的共同體。

2.尋求多元治理主體間的利益契合。奧爾森認(rèn)為，在共容利益邏輯下行使權(quán)力會帶來社會的穩(wěn)定、繁榮與發(fā)展，而在狹隘利益邏輯下行使權(quán)力會帶來社會的衰退、暴動甚至是崩潰。[16]Z市Z區(qū)的網(wǎng)格化管理實(shí)踐還是以“控制”導(dǎo)向?yàn)橹?，以“不出事”為行為?zhǔn)則，這就導(dǎo)致在政府與網(wǎng)格工作人員和社區(qū)居民之間，利益是離散的。因此，要著力構(gòu)建網(wǎng)格化管理不同參與主體之間的利益共同體，使其利益目標(biāo)趨向一致，使政府在社會事務(wù)的管理過程中出于自身利益的考慮，自愿地按社會的意愿行事。同時(shí)，個(gè)人也會出于自身利益最大化的考量，主動地配合政府行為，從而打造共建共治共享的社會治理新格局。

3.權(quán)力下放。積極推動政府“賦權(quán)予能”釋放社會活力，充分意識到雖然政府在現(xiàn)階段社會事務(wù)管理中起主導(dǎo)作用，但主導(dǎo)的含義在于“掌舵”而不是“劃槳”。為此，政府要供給社會組織參與社會事務(wù)管理中所需的必要資源，開放更多的領(lǐng)域讓市場和社會組織能夠參與其中，同時(shí)，拓寬其參與社會公共事務(wù)管理的渠道，真正做到給予社會組織、公民參與治理過程的權(quán)利和空間。

（三）完善政策法規(guī)，保障網(wǎng)格化管理實(shí)施的長效性

目前，社區(qū)網(wǎng)格化管理的有關(guān)政策并不健全，應(yīng)著手完善網(wǎng)格化管理中所涉及的法律、法規(guī)和條例，用法律、法規(guī)保障網(wǎng)格化社會管理的長效實(shí)施。

1.健全相關(guān)法律規(guī)定。以法律條文合理界定政府、居委會、社會組織的權(quán)限與職責(zé)，規(guī)范社會管理主體之間的關(guān)系，以保障基層社區(qū)的“自治”屬性，最大限度地激發(fā)社會活力，防止政府在網(wǎng)格化管理實(shí)踐中的“錯(cuò)位、越位、缺位”。

2.制定合理的網(wǎng)格化開展方案。網(wǎng)格化管理法規(guī)作為一級以下網(wǎng)格因地制宜、創(chuàng)新實(shí)施網(wǎng)格化管理的指導(dǎo)性文件，應(yīng)該確定其網(wǎng)格化開展的總體目標(biāo)、實(shí)施原則、工作程序、組織結(jié)構(gòu)、人員編制、資金來源、績效考核、部門協(xié)調(diào)等核心問題，以確立網(wǎng)格化管理的合法性和保障網(wǎng)格化管理的長效實(shí)施。

3.完善社區(qū)民主管理制度。推行社區(qū)議事、社區(qū)聽證、居務(wù)公開、民主監(jiān)督、服務(wù)公開、民主評議等社區(qū)民主管理制度，提高社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性，保障居民參與社區(qū)自我管理的權(quán)利。

參考文獻(xiàn)：

[1]林雪霏.政府間組織學(xué)習(xí)與政策再生產(chǎn)：政策擴(kuò)散的微觀機(jī)制——以“城市網(wǎng)格化管理”政策為例[J].公共管理學(xué)報(bào)，2015，12（1）：11-23+153-154.

[2]竺乾威.公共服務(wù)的流程再造：從“無縫隙政府”到“網(wǎng)格化管理”[J].公共行政評論，2012，5（2）：1-21+178.

[3]周連根.網(wǎng)格化管理：我國基層維穩(wěn)的新探索[J].中州學(xué)刊，2013，（6）：83-85.

[4]劉湖北，邢樂.社區(qū)管理升級轉(zhuǎn)型：網(wǎng)格化管理走向網(wǎng)絡(luò)化治理——基于N縣的實(shí)證分析[J].江西社會科學(xué)，2017，37（7）：220-227.

[5]葉敏.邁向網(wǎng)格化管理：流動社會背景下的科層制困境及其破解之道[J].南京社會科學(xué)，2018，（4）：64-71.

[6]李鵬，魏濤.我國城市網(wǎng)格化管理的研究與展望[J].城市發(fā)展研究，2011，18（1）：135-137.

[7]韓志明.城市治理的清晰化及其限制——以網(wǎng)格化管理為中心的分析[J].探索與爭鳴，2017，（9）：100-107.

[8]張明軍，朱玉梅.2017年中國社會典型群體性事件分析報(bào)告[J].中國社會公共安全研究報(bào)告，2018，（2）：3-14.

[9]何海兵.我國城市基層社會管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區(qū)制[J].管理世界，2003，（6）：52-62.

[10]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].http：//finance.people.com.cn/n/2013/1115/c1004-23559387.

[11]中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 ?推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/n1/2019/1106/c64094-31439558.html.

[12]陳家剛.社區(qū)治理網(wǎng)格化建設(shè)的現(xiàn)狀、問題及對策思考——以上海市楊浦區(qū)殷行街道為例[J].蘭州學(xué)刊，2010，（11）：35-40.

[13]井西曉.挑戰(zhàn)與變革：從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)格化治理——基于城市基層社會管理的變革[J].理論探索，2013，（1）：102-105.

[14]陶振.城市網(wǎng)格化管理：運(yùn)行架構(gòu)、功能限度與優(yōu)化路徑——以上海為例[J].青海社會科學(xué)，2015，（2）：78-85.

[15]王穎.扁平化社會治理：社區(qū)自治組織與社會協(xié)同服務(wù)[J].河北學(xué)刊，2014，34（5）：100-105.

[16]毛壽龍，李玉文.權(quán)力重構(gòu)、行政吸納與秩序再生產(chǎn)：網(wǎng)格化治理的邏輯——基于溪口鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)探討[J].河南社會科學(xué)，2018，26（3）：28-34.

責(zé)任編輯 ?王 ?雨