中央與地方事權(quán)劃分、財(cái)政關(guān)系的現(xiàn)狀與展望

田巖超

關(guān)鍵詞：事權(quán)劃分? 轉(zhuǎn)移支付? 共享稅制

一、 中央與地方事權(quán)劃分改革的根源與目前存在問題

中央與地方事權(quán)的劃分，實(shí)際上是我國政治體制中分級管理體制的具象化，而財(cái)政關(guān)系則需要匹配相應(yīng)的事權(quán)劃分，否則就會造成資源配置的嚴(yán)重不匹配，甚至出現(xiàn)責(zé)任與權(quán)力倒掛情形。當(dāng)然從歷史上看，我國中央與地方事權(quán)的劃分并不是機(jī)械僵硬的，而是在不同歷史時期，根據(jù)當(dāng)時政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的特點(diǎn)采取了不同的劃分方式。隨著時間的推進(jìn)，原有的事權(quán)劃分阻礙或者滯后于新形勢的發(fā)展時，黨中央就會高瞻遠(yuǎn)矚，與時俱進(jìn)地進(jìn)行新一輪的事權(quán)劃分改革。一般而言，事權(quán)的改革更多地以財(cái)政關(guān)系的調(diào)整為表象，從全國一盤棋的統(tǒng)收統(tǒng)支，到極大刺激地方收入的大包干，逐漸調(diào)整為分稅制，形成了基本穩(wěn)定的中央與地方的事權(quán)與財(cái)政關(guān)系的基本框架，為后來中央與地方事權(quán)劃分與財(cái)政關(guān)系改革奠定了良好基礎(chǔ)。

總體來說，中央與地方事權(quán)與財(cái)政關(guān)系劃分較為科學(xué)，但由于客觀形勢的發(fā)展，目前的事權(quán)與財(cái)政關(guān)系劃分仍存在模糊地帶，一些邊緣領(lǐng)域欠合理，一些流程不規(guī)范：

（一）政府與社會邊際模糊

部分應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用或者由市場的參與者以平等主體身份提供服務(wù)的，財(cái)政卻介入其中，破壞了正常的市場競爭，如地方上對拍賣土地的財(cái)政補(bǔ)貼和返還;而一些應(yīng)由政府履行的義務(wù)和提供的公共服務(wù)，財(cái)政缺怠于承擔(dān)，如對一老一小人群的基礎(chǔ)性保障服務(wù)，政府角色缺失導(dǎo)致人民生活缺乏獲得感。

（二）中央與地方未按照事權(quán)劃分原則承擔(dān)責(zé)任

一些應(yīng)由地方政府享有的事權(quán)，某些中央政府組成部門卻遲遲未將相關(guān)權(quán)力下放，造成中央事權(quán)過重，如醫(yī)療設(shè)備適配證長期集中在中央醫(yī)療衛(wèi)生主管部門;而一些應(yīng)由中央政府集中的事權(quán)，卻被不合理地交由了地方政府，造成地方政府事權(quán)過重，如應(yīng)急統(tǒng)籌等。

（三）中央與地方職能交叉重疊部分存在資源浪費(fèi)

由于中央和地方在某些領(lǐng)域的事權(quán)存在交叉，造成雙方都在對該領(lǐng)域進(jìn)行管理和財(cái)政支出，極有可能造成過度補(bǔ)貼或過度監(jiān)管，如電池新能源初期的國補(bǔ)與地補(bǔ)同時出臺，造成了“造車大躍進(jìn)”，騙取了財(cái)政的大量資金，還對新能源汽車行業(yè)的整體發(fā)展和優(yōu)勝劣汰造成了極大的破壞。

（四）地方上的財(cái)政與事權(quán)層級存在錯配

由于基層事務(wù)錯綜復(fù)雜，且公務(wù)人員存在金字塔結(jié)構(gòu)特征，地方政府主政者傾向于財(cái)政上收、事權(quán)下放，造成了一些基層組織事權(quán)過重，而無對應(yīng)財(cái)政支付職權(quán)，嚴(yán)重阻礙了基層組織作為最終公共服務(wù)提供者的職能，造成了中央政策在執(zhí)行層面的嚴(yán)重滯后甚至不執(zhí)行的錯誤局面。

（五）部分事權(quán)劃分與財(cái)政關(guān)系未經(jīng)法定程序規(guī)范

部分事權(quán)劃分和財(cái)政關(guān)系是以行政機(jī)構(gòu)長期以來的默契或者內(nèi)部的文件作為支撐的，違背了事權(quán)法定的原則，一旦出現(xiàn)行政訴訟，行政機(jī)關(guān)由于內(nèi)部文件的法律效力不足，極易陷入被動，甚至有可能出現(xiàn)大范圍的違規(guī)情形。

以上出現(xiàn)的中央與地方事權(quán)、財(cái)政關(guān)系劃分中的問題，阻礙了政府進(jìn)行現(xiàn)代化的改革，阻礙了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，無法適應(yīng)新時代下人民的新訴求。因此必須以前瞻性的戰(zhàn)略高度來對相應(yīng)領(lǐng)域進(jìn)行改革。

二、當(dāng)前階段正在推進(jìn)的改革內(nèi)容

中央高度重視對生產(chǎn)力發(fā)展造成阻礙的生產(chǎn)關(guān)系層面的改革，對上層建筑，尤其是直接影響執(zhí)政能力和效率的事權(quán)劃分更是有著前瞻性的戰(zhàn)略考量。黨中央和國務(wù)院發(fā)布了多項(xiàng)政策對中央和地方事權(quán)劃分進(jìn)行了指導(dǎo)，其中2016年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，更是對具體的改革落地直接劃定了方向，也是目前正在積極推進(jìn)的改革內(nèi)容：

（一）加快中央與地方事權(quán)劃分清晰化

1.中央事權(quán)宜適度加強(qiáng)。宜由中央統(tǒng)籌的事權(quán)，原則上必須由中央負(fù)責(zé)，強(qiáng)化中央在重大事項(xiàng)的主體責(zé)任;確需委托地方的，必須經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)后按程序進(jìn)行，且需要配套相關(guān)的法律法規(guī)。

2.地方事權(quán)要與財(cái)權(quán)匹配。地方事權(quán)要與財(cái)權(quán)匹配，通過事權(quán)法定原則確定下來，保障地方有財(cái)政能力履行其事權(quán)職責(zé)，做到事權(quán)有保障，財(cái)政有監(jiān)督。

3.減少中央與地方事權(quán)交叉部分。明確各項(xiàng)事權(quán)的責(zé)任主體，避免出現(xiàn)事權(quán)的雙責(zé)任主體或無責(zé)任主體，減少出現(xiàn)共同財(cái)政事權(quán)的范圍，同時將各層政府的事權(quán)范圍明細(xì)化、清晰化，保證政府之間的邊際清晰可考核。

4.動態(tài)調(diào)整事權(quán)劃分范疇。客觀環(huán)境的變化總是領(lǐng)先體制的變化，因此對于新出現(xiàn)的事權(quán)或者客觀形勢造成的事權(quán)改變部分，應(yīng)形成法定的動態(tài)調(diào)整事權(quán)原則和辦法。對于市場主體能夠提供服務(wù)的，堅(jiān)決由市場提供服務(wù);應(yīng)該由政府承擔(dān)的，由政府購買相應(yīng)公共服務(wù)。

（二）理順中央與地方財(cái)政關(guān)系

按照事權(quán)與財(cái)政關(guān)系匹配的基本思想，應(yīng)由中央行使事權(quán)的，相應(yīng)支出責(zé)任應(yīng)由中央履行;歸屬地方行使事權(quán)的，相應(yīng)支付責(zé)任由地方政府履行;如屬于中央與地方共同事權(quán)的，按照雙方的事權(quán)劃分情況來分別履行支出責(zé)任。

（三）加快地方各級政府的事權(quán)劃分

省級地方政府主導(dǎo)地方各級政府的事權(quán)劃分，按照中央的統(tǒng)一劃分原則與精神，事權(quán)向上，財(cái)力向下，劃分地方各級政府事權(quán)。宜于集中的應(yīng)由省級政府統(tǒng)籌，宜于分散到基層政府的尤其是與居民生活息息相關(guān)的公共服務(wù)有關(guān)的職能應(yīng)能放盡放。同時設(shè)定時間表，要求各級政府事權(quán)劃分限時完成，保證了政策執(zhí)行的時效性。

三、當(dāng)前中央與地方事權(quán)劃分的關(guān)鍵點(diǎn)

客觀環(huán)境的變化總是會先于體制，而現(xiàn)代化的國家治理結(jié)構(gòu)則要求政府服務(wù)于整個社會，為了適應(yīng)這種變化，改革目前中央與地方事權(quán)劃分中存在的問題，作為當(dāng)前事權(quán)劃分改革的關(guān)鍵點(diǎn)，既是亟需集中力量攻克的難點(diǎn)，又是需要聚焦解決的重點(diǎn)。

目前的稅制體系還不健全，主要問題在于地方稅對地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)程度和調(diào)節(jié)作用不清晰，直接稅作用發(fā)揮不夠;某些領(lǐng)域就事權(quán)的劃分，中央與地方存在交叉、模糊和共占，造成了資源配比的失衡;財(cái)政體制不健全，轉(zhuǎn)移支付體系不完善，造成財(cái)政與事權(quán)的牽連性較差，追蹤評價機(jī)制滯后;基層政府的事權(quán)過重，而財(cái)政能力較差，造成中央政策無法有效實(shí)行，阻礙了人民及時地享受黨的政策;地方政府存在大量表外債務(wù)、隱性債務(wù)，存在財(cái)政和金融的系統(tǒng)性風(fēng)險。

四、構(gòu)建穩(wěn)定中央與地方財(cái)政關(guān)系的方向

解決中央與地方的事權(quán)劃分，重點(diǎn)是構(gòu)建穩(wěn)定的中央與地方財(cái)政關(guān)系，針對目前改革現(xiàn)狀以及亟需解決的問題，應(yīng)該重點(diǎn)朝如下方向進(jìn)行重點(diǎn)改革，以更好地適應(yīng)新形勢的發(fā)展：

（一）建立更加能調(diào)動中央與地方積極性的稅制

積極推進(jìn)共享稅的主體地位，對稅種的設(shè)計(jì)要更加體現(xiàn)中央與地方的一致性。該模式更符合推行市場化改革對財(cái)政體制的基本要求，同時共享稅能夠更加有效地聯(lián)系中央和地方政府，保證政府在整體上對同一稅種的運(yùn)用思路是一致的，降低地方政府規(guī)避支付、制造稅務(wù)洼地的意愿，避免對國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控整體造成障礙。

（二）形成較為穩(wěn)定的中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分格局

以中央與地方事權(quán)劃分為前提，綜合地區(qū)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r、各種不同公共服務(wù)的特性和財(cái)政支付能力，中央與地方應(yīng)在政府提供服務(wù)領(lǐng)域雙方形成較為穩(wěn)定的劃分格局，從而保證與事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)政關(guān)系也能夠相對穩(wěn)定，可以在一定的范圍內(nèi)根據(jù)客觀環(huán)境的變化對相應(yīng)關(guān)系進(jìn)行微調(diào)。

（三）保證基層政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配

1.中央財(cái)政支付應(yīng)有重點(diǎn)。對老少邊窮地區(qū)，中央財(cái)政的財(cái)力支持力度應(yīng)該加強(qiáng)，對社會發(fā)展的不均衡和嚴(yán)重滯后行業(yè)、區(qū)域應(yīng)當(dāng)提供充足的財(cái)力保證。避免平均主義傾向，應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是，重點(diǎn)領(lǐng)域匹配重點(diǎn)資金，同時要進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。

2.財(cái)政支持手段要靈活。要積極發(fā)揮政府的市場參與者功能，通過股、債、稅等多種方式引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，利用市場手段提升市場競爭水平，擴(kuò)大財(cái)政支持鏈條的長度，加大資金使用對產(chǎn)業(yè)的滲透和傳導(dǎo)。

3.建立橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。探索建立以行業(yè)上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償為試點(diǎn)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。中央財(cái)政應(yīng)對行業(yè)上下游建立橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖∈锌h給予定點(diǎn)支持，推動建立長效機(jī)制。堅(jiān)決取締妨礙各行業(yè)上下游聯(lián)動的政策和辦法，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等自律性社團(tuán)組織在協(xié)調(diào)各地政府關(guān)系的重要作用。

（四）打通財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化

目前的技術(shù)手段能夠支持建立新型有效的財(cái)政體制，對省級以下的財(cái)政體制進(jìn)行整體的規(guī)范和再梳理，明確財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的相關(guān)節(jié)點(diǎn)、流程與控制、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，通過技術(shù)手段進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控。保證財(cái)政體制的透明化、公開化、標(biāo)準(zhǔn)化，避免上級政府收權(quán)的沖動，增強(qiáng)基層政府的財(cái)政支付能力，建立事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配的新型預(yù)算監(jiān)管體系。

（五）建立風(fēng)險監(jiān)控體系，確保不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險

1.明確債務(wù)總額，嚴(yán)格控制規(guī)模。由中央金融監(jiān)管部門牽頭，中央審計(jì)部門、監(jiān)察部門介入，通過全方位的盤查，真正有效統(tǒng)計(jì)出地方政府債務(wù)的真實(shí)數(shù)據(jù)。明確地方政府在地方債務(wù)的主體責(zé)任，控制其債務(wù)總量，不得新增債務(wù);各類銀行加強(qiáng)金融風(fēng)險意識，全方位配合監(jiān)管;地方融資平臺嚴(yán)格審核其資質(zhì)與底層資產(chǎn)，逐漸剝離其融資性職能。

2.防止地方政府濫用創(chuàng)新金融工具。地方政府出于減少債務(wù)報表口徑數(shù)據(jù)的需要，急于擴(kuò)大財(cái)政事權(quán)，往往會濫用創(chuàng)新的金融工具，如“PPP”，違背了中央政府推行此類工具的初衷，將大量不合格、不合規(guī)的項(xiàng)目包裝成符合規(guī)定，造成地方政府隱形債務(wù)激增，大量不合格參與者事實(shí)上成為影子銀行，給地方財(cái)政造成了巨大的隱患。中央監(jiān)管部門應(yīng)建立金融工具白名單制度，明確地方政府推薦使用、可以使用、控制使用、禁止使用的金融工具，嚴(yán)格審查未被列入白名單的金融工具，遏制地方政府債務(wù)出表的沖動。

3.強(qiáng)化債務(wù)責(zé)任追溯制度。地方債務(wù)問題，要明確地方政府是不可轉(zhuǎn)移的債務(wù)主體，其不因時間變化、主官調(diào)整、層級變動而脫離其責(zé)任。組織部門和監(jiān)管部門在考核和監(jiān)管上應(yīng)強(qiáng)調(diào)主官責(zé)任終身制，對債務(wù)要進(jìn)行強(qiáng)制溯源，堅(jiān)決避免短期、個人行為造成地方政府的債務(wù)膨脹，必要時應(yīng)會同司法部門追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任，堅(jiān)決避免形成多到不用逃、大到不能倒的惡意債務(wù)關(guān)系。

4.以合規(guī)債券替代隱形債務(wù)。應(yīng)當(dāng)鼓勵地方政府利用公開發(fā)行的債務(wù)工具，主動接受市場和人民監(jiān)督，其規(guī)模與地方的財(cái)政收入以及中央的轉(zhuǎn)移支付配比。地方政府與人大應(yīng)對嚴(yán)肅對待債務(wù)與預(yù)算工作，要有長期意識，避免短期行為。地方政府債務(wù)統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化，能夠極大程度避免隱性債務(wù)激增，造成風(fēng)險的疊加與失控。上級政府的金融監(jiān)管部門要積極主動對所轄地區(qū)的債券總額以及還款計(jì)劃與當(dāng)?shù)刎?cái)政部門及人大主管部門進(jìn)行信息交換和跟進(jìn)監(jiān)督。

5.通過資本方式擴(kuò)大財(cái)政支付能力。各地方政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變觀念，從資產(chǎn)分配和財(cái)政補(bǔ)貼的原始和傳統(tǒng)手段迅速轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^資本引導(dǎo)社會資本進(jìn)入政府事權(quán)領(lǐng)域，通過市場化手段和資本的放大效應(yīng)提升財(cái)政支付的效率和效益，以更小的代價完成更多的地方政府事務(wù)，并形成良性循環(huán)。

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（作者單位：北京新恒基投資管理集團(tuán)有限公司）

責(zé)任編輯：康偉