住房保障供給與“租購并舉”的發(fā)展之路

摘要：“十四五”提出促進(jìn)住房消費(fèi)健康發(fā)展，完善長租房政策，在保持房地產(chǎn)穩(wěn)定的同時，實現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)推進(jìn)。未來，我國住房需求的空間之一，就是包含租和售（買房、換房、升級消費(fèi)）在內(nèi)的合理住房消費(fèi)。

關(guān)鍵詞：“十四五”規(guī)劃;新市民;住房保障;租購并舉

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）02-0021-24 收稿日期：2021-01-20

根據(jù)國家 “十四五”規(guī)劃的要求，要實現(xiàn)高質(zhì)量增長、打造“雙循環(huán)”發(fā)展新格局，發(fā)揮消費(fèi)的引擎作用，這為下一階段房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展指明了發(fā)展方向。未來，我國住房需求的發(fā)展空間之一，就是包含租和售（買房、換房、升級消費(fèi)）在內(nèi)的合理住房消費(fèi)。同時，住房保障提質(zhì)擴(kuò)面、新市民住房租賃大發(fā)展，這是支撐房地產(chǎn)需求的重要保障。

1 當(dāng)前住房保障存在的問題

從2007年國家發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號文）開始，我國進(jìn)入“市場+保障”雙軌運(yùn)行的住房供應(yīng)階段，特別是2008年開啟的“3600萬套”保障性安居工程建設(shè)，“十三五”開工2300萬套棚戶區(qū)改造等，極大地改善了保障性住房供應(yīng)的短板。

現(xiàn)在，各大城市對戶籍低收入、住房困難家庭基本做到了“應(yīng)保盡?！?，但保障性住房“提質(zhì)擴(kuò)面”尚待推進(jìn)。首先，經(jīng)過10多年的大規(guī)模建設(shè)，存量保障性住房規(guī)模已經(jīng)很大了，但當(dāng)前的住房保障工作，仍集中在數(shù)量和建設(shè)“增量管理”階段，還未轉(zhuǎn)到“存量運(yùn)營”上，比如提升配套服務(wù)、做好運(yùn)營管理，提高供給效率。突出表現(xiàn)在，存量保障性住房無法實現(xiàn)“輪候-分配-退出”循環(huán)利用，有的城市一邊是輪候庫的待保障人群苦苦排隊，另一邊不符合保障的對象退不出來。

其次，住房保障擴(kuò)面至新市民，一直未獲得突破。過去的住房保障工作以“收入線、資產(chǎn)線”來劃分，致力于解決戶籍低收入、住房困難家庭的住房問題。工作邊界相對清晰，但擴(kuò)展至新市民，群體范圍擴(kuò)大，標(biāo)準(zhǔn)難以制定，對地方財政形成壓力等，都對住房保障擴(kuò)面造成巨大制約。

而且，市民對住房的訴求日益多元化，不僅僅是“有房住”，還要有居住體驗感、有生活質(zhì)量感。因此，這給住房保障供給側(cè)提出新要求，即不能再僅僅是“建房子”，而是要圍繞居住和社區(qū)生活，創(chuàng)造美好人居。另外，針對保障性住房提質(zhì)擴(kuò)面與市場化的分割，這一刀該切在哪，值得深思。

因此，在實踐中，除了部分城市將公共服務(wù)的人群（環(huán)衛(wèi)工人、青年教師、醫(yī)生護(hù)士、消防員等）納入保障外，基本異化為“人才保障”。這事實上是“保障越界”的表現(xiàn)，偏離了住房保障“?；尽保ㄗ》啃枨螅┑脑瓌t，讓住房保障陷入“福利陷阱”，這也與2020年3月份發(fā)布的“要素市場化配置”的國家文件相違背。

2 住房保障供給的發(fā)展方向

筆者認(rèn)為，住房保障是“?；尽?，發(fā)揮的是市場失靈后政府“兜底”的作用。在住房困難家庭“應(yīng)保盡保”的基礎(chǔ)上，基于政府財政實力下降，存量住房規(guī)模已經(jīng)很大等情況的綜合考慮，按照“盡力而為、量力而行”的原則，“十四五”住房保障，首先應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是住房保障的有效性。比如，強(qiáng)化對“已保障對象”的定期核查，對不再符合保障標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)盡快啟動退出機(jī)制，或市場化“租金定價”，形成造血機(jī)制，將存量保障性住房盤活起來。

同時，根據(jù)定期核查掌握的信息，加強(qiáng)存量保障性住房在物業(yè)管理、休閑娛樂等社區(qū)公共配套“補(bǔ)短板”。基于居民住房消費(fèi)多元化、存量房規(guī)模大，“十四五”要從“補(bǔ)磚頭”轉(zhuǎn)向“補(bǔ)人頭”，以住房券的形式，讓保障對象到市場上租房。一方面，有利于滿足千差萬別的住房需求;另一方面，保障人群能在短期內(nèi)擴(kuò)大，有利于提高保障的效率。最后，“先申請-后發(fā)錢”的“補(bǔ)人頭”形式，能最大程度杜絕“福利陷阱”，有利于厘清市場與政府的邊界。

另外，近年來除特大、超大城市外，各地戶籍門檻明顯降低，入戶人數(shù)增加，加上房價明顯上漲，戶籍住房困難群體增加（并非低收入），這給住房保障帶來新的壓力。在公租房之外，國家“十四五”規(guī)劃還提出了“保障性租賃住房”。筆者對此的理解是，政府在土地出讓、規(guī)劃調(diào)整、公共配套、稅收減免上給予政府扶持，降低了供給成本，并要求限定分配對象、租金折價等，這類型的租賃住房，就應(yīng)該是保障性租賃住房。比如，工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級后配建的租賃住房、藍(lán)領(lǐng)公寓（面向本園區(qū)），企業(yè)利用自有用地建設(shè)的租賃住房（面向本企業(yè)）。

對于共有產(chǎn)權(quán)住房，國家一貫的態(tài)度是因地制宜。也就是說，不要求自上而下“下指標(biāo)或分任務(wù)”。筆者認(rèn)為，有的城市“夾心層”群體比較大，已過了幾年的租房生涯，購房需求迫切，但夠不上商品房的價格，可以試點(diǎn)推進(jìn)幾個項目，主要解決基層公務(wù)員、事業(yè)單位無房戶的購房需求。最后，筆者認(rèn)為，在住房總體比較充裕的情況下，“十四五”住房保障應(yīng)該打存量房的主意，既能讓財政資金用在刀刃上，還能提高保障的效率。就如同王蒙徽部長在《實施城市更新行動》一文中提出，我國城市發(fā)展已步入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期，進(jìn)入城市更新的重要時期，由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。

3 “租購并舉”揚(yáng)帆起航

對于住房租賃，“十四五”規(guī)劃著墨最多，再次強(qiáng)調(diào)“租購并舉”，提出探索支持利用集體建設(shè)用地按照規(guī)劃建設(shè)租賃住房，完善長租房政策，擴(kuò)大保障性租賃住房供給等。2016年國家發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕39號），吹響了培育和發(fā)展住房租賃市場的號角。2017年黨的十九大報告提出，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”，首次明確了“租購并舉”的住房新制度發(fā)展方向。

隨后，國家各部委、各省市相繼發(fā)布了培育住房市場、規(guī)?；赓U的支持文件，比如啟動12個城市租賃改革試點(diǎn)，確定北上廣等18個城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，鼓勵低效閑置的商業(yè)辦公“改租賃”，24個城市入圍中央財政支持住房租賃市場發(fā)展試點(diǎn)范圍。

不過，近期住房租賃行業(yè)出現(xiàn)了一些問題：一是部分長租公寓因擴(kuò)張?zhí)?、加杠桿，其互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營模式與實體租賃經(jīng)營的沖突，再加上疫情后租金下跌、退房增加、出租率下降（從原來的85%以上降至70%左右），導(dǎo)致“爆雷”“跑路”和經(jīng)營困難，包括一些上市的長租公寓企業(yè)。甚至，近期部分機(jī)構(gòu)或個人“借長租公寓之名、行詐騙之實”，給整個長租行業(yè)帶來巨大困擾。因此，當(dāng)前長租公寓行業(yè)整體處于調(diào)整“陣痛期”，包括開發(fā)商系、酒店系、品牌中介系在內(nèi)的長租品牌，新拓項目明顯減少，開始收縮防守，轉(zhuǎn)向存量運(yùn)營或輸出品牌管理。

另外，國有租賃平臺發(fā)揮了積極的帶頭作用，但因為項目建設(shè)、公共配套等前期投入太大，除了少部分企業(yè)通過發(fā)債、國開行貸款等融資，由于“租賃權(quán)”較弱，行業(yè)融資渠道一直難以突破，加上租賃企業(yè)稅費(fèi)較高，而后期租賃項目運(yùn)營現(xiàn)金流回收期太長，導(dǎo)致“資金錯配”、現(xiàn)金流緊張。特別是“招拍掛”配建的自持項目，基本都是由開發(fā)商可銷售的項目在補(bǔ)貼。而且，現(xiàn)在各地經(jīng)濟(jì)下行、財政緊張，地方對國企利稅考核強(qiáng)化，經(jīng)營虧損的租賃項目的積極性下降了。因此，現(xiàn)在國企繼續(xù)擴(kuò)張租賃項目的步伐明顯放緩，甚至有的開始轉(zhuǎn)出項目。

2017年8月21日，根據(jù)《國土資源部 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案〉的通知》（國土資發(fā)〔2017〕100號）精神，確立了全國18個城市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。集體土地建租賃住房，目的是實現(xiàn)國有集體土地同價同權(quán)、建立全國統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場。同時，也為集體土地參與城市化、分享城市化紅利，降低住房租賃的源頭成本創(chuàng)造渠道。比如，作為“雙試點(diǎn)”（培育和發(fā)展住房租賃市場試點(diǎn)、集體土地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)）的佛山，合計推進(jìn)11個集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的項目。

集體土地建設(shè)租賃住房，面臨很多現(xiàn)實難題，一是產(chǎn)權(quán)登記難。集體租賃住房項目的土地用途應(yīng)登記為“城鎮(zhèn)住宅用地（集體租賃住房）”，但不動產(chǎn)登記系統(tǒng)對于集體建設(shè)用地使用權(quán)沒有這一登記類型，佛山市不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)只能在不動產(chǎn)權(quán)證書“附記”中補(bǔ)充說明集體租賃住房項目的土地用途。二是土地租賃背景下引發(fā)規(guī)劃報建困難等問題。過去以租賃方式取得集體建設(shè)用地使用權(quán)，無法辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)證，承租企業(yè)作為實際建設(shè)主體，只能以村集體的名義申請規(guī)劃報建，集體土地權(quán)屬人與實際建設(shè)主體分離，大大增加了租賃雙方的溝通協(xié)調(diào)時間和成本，降低企業(yè)效率，企業(yè)運(yùn)營無法抵扣建設(shè)成本、稅費(fèi)支出。三是收益低且回報周期長，各方主體積極性不高。對于珠三角城市，無論是上世紀(jì)80-90年代改革開放過程中，還是近年來的“三舊改造”，集體土地已分享了市場化的紅利。而且，這些年房地產(chǎn)市場很紅火，一次性改造回收的紅利巨大，這導(dǎo)致村集體和村民對于集體土地收益預(yù)期值高，看不上長期租賃的低收益。集體土地建設(shè)租賃住房，2021年是試點(diǎn)最后一年，但各地探索的成效并不顯著?！笆奈濉币?guī)劃對此的提法，依舊是“探索支持”，未來要在體制機(jī)制上獲得突破。

筆者認(rèn)為，“租購并舉”寫進(jìn)了國家文件，也是我國住房制度改革的方向，“十四五”也將是住房租賃大發(fā)展的時期。國家提出鼓勵長租政策，要實現(xiàn)長租，而不是把租房當(dāng)做權(quán)宜之計。關(guān)鍵是夯實“房住不炒”。但是，我們了解到，很多城市的房子供應(yīng)過剩了，還在推出高價地，希望樓市更活躍一些;很多地方認(rèn)為，本地樓市還是“洼地”，房價還有空間。這種類似給市場托底的信號，造成長租消費(fèi)生態(tài)鏈很難修復(fù)。

因此，鼓勵長租行為、鼓勵健康的住房消費(fèi)，關(guān)鍵就是要修復(fù)住房消費(fèi)的生態(tài)鏈，這個生態(tài)鏈的頂端就是“房住不炒”，這個理念要一以貫之地落實和執(zhí)行下去，絕不能在執(zhí)行中打折扣，或為一時經(jīng)濟(jì)之憂而讓位。生態(tài)鏈順暢循環(huán)，核心就是租賃權(quán)與產(chǎn)權(quán)的平衡，讓租房者享有和買房一樣的基本公共服務(wù)權(quán)利，最典型的就是，各地在積分入學(xué)上，租賃和產(chǎn)權(quán)積分應(yīng)該相同。

最后，行業(yè)監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)該從產(chǎn)權(quán)交易市場轉(zhuǎn)到租賃，至少二者應(yīng)該并重。2020年9月初，住建部發(fā)布《住房租賃條例（征求意見稿）》，明確規(guī)范租賃市場的各方參與人以及相關(guān)行政監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會等的責(zé)任和職責(zé)。這是一個良好的契機(jī)，也是租賃市場和行業(yè)開始走向規(guī)范的標(biāo)志性事件?！胺孔〔怀础绷?、“租售同權(quán)”了、監(jiān)管跟上了，長租消費(fèi)自然水到渠成。

作者簡介：李宇嘉，廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院住房政策研究中心主任助理，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、高級經(jīng)濟(jì)師。