科研事業(yè)單位重大科技基建項(xiàng)目審計(jì)對策

陳浩　劉剛　嚴(yán)楓

[摘要]重大科技基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目是科學(xué)研究的重要工具和保障，在科技創(chuàng)新過程中發(fā)揮著不可替代的重要作用。本文在工作思路和審計(jì)方法上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，研究重大科技基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容、難點(diǎn)問題和對策，以推動科研事業(yè)單位重大科技基建項(xiàng)目審計(jì)工作更好地適應(yīng)科技創(chuàng)新的新形勢和新要求。

[關(guān)鍵詞]科研? ?事業(yè)單位? ?科技基建? ?項(xiàng)目審計(jì)

一、概述

“十三五”期間，面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場、面向國家重大需求，黨和國家布局地球系統(tǒng)與環(huán)境、材料、粒子物理和核物理、空間和天文等領(lǐng)域的十多個重大科技基建項(xiàng)目?？蒲惺聵I(yè)單位作為專門從事科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用開發(fā)的機(jī)構(gòu)，承接大量國家重大科技基建項(xiàng)目的建設(shè)工作。截至2019年底，科研單位承接國家已批準(zhǔn)立項(xiàng)、在建和運(yùn)行的國家重大科技基建項(xiàng)目共計(jì) 50 余項(xiàng)。

審計(jì)是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分?；?xiàng)目的建設(shè)和管理一直是審計(jì)的重點(diǎn)監(jiān)督領(lǐng)域，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》也將其納入了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范疇?？蒲惺聵I(yè)單位組織架構(gòu)以科研為主導(dǎo)，費(fèi)用支出主要體現(xiàn)在科研經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)方面。重大科技基建項(xiàng)目是科研工作和科技人才的重要支撐和保障，對科技創(chuàng)新事業(yè)影響巨大。因此，研究科研事業(yè)單位重大科技基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)具有重大理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、科研事業(yè)單位重大科技基建項(xiàng)目審計(jì)面臨的難點(diǎn)和問題

一是審計(jì)以工程造價為主，忽視了全生命周期審計(jì)。重大科技基建項(xiàng)目具有明確的科學(xué)目標(biāo)和用戶群體，是一個全生命周期基建項(xiàng)目，不僅包括基建項(xiàng)目的立項(xiàng)和建設(shè)，而且必須認(rèn)真考慮其運(yùn)行開發(fā)及維護(hù)。但是，科研事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)部門往往將工程造價作為審計(jì)的全部或大部分審計(jì)重點(diǎn)，對基建項(xiàng)目重大科學(xué)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、重大政策貫徹落實(shí)、設(shè)備采購及后期維護(hù)運(yùn)行等審計(jì)的深度不深、廣度不寬。同時，對基建項(xiàng)目的資源環(huán)境保護(hù)情況、資金運(yùn)行情況等的關(guān)注也不多。

二是審計(jì)理念尚未有效建立?？蒲惺聵I(yè)單位內(nèi)部審計(jì)部門關(guān)于“發(fā)展、法治、改革、績效、綠色”的審計(jì)理念尚未有效建立，審計(jì)僅關(guān)注程序的合規(guī)性、建設(shè)過程的真實(shí)性，審計(jì)質(zhì)量不高。

三是專業(yè)素養(yǎng)和意識缺乏?？蒲惺聵I(yè)單位審計(jì)人員大部分從財(cái)務(wù)等崗位轉(zhuǎn)崗而來，基建專業(yè)知識和管理經(jīng)驗(yàn)缺乏，大多未接受過系統(tǒng)性審計(jì)培訓(xùn)。在基建項(xiàng)目審計(jì)中，審計(jì)人員主要從財(cái)務(wù)視角開展工作，不能很好地與基建業(yè)務(wù)結(jié)合。直覺上，大部分審計(jì)人員認(rèn)為基建項(xiàng)目從開始立項(xiàng)到最后結(jié)算，均有不同專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行把關(guān)，因此基建審計(jì)意識缺乏。

四是時間和方法受限?；?xiàng)目審計(jì)要求在規(guī)定時間內(nèi)完成全生命周期工作，時間緊、任務(wù)重。此外，基建項(xiàng)目審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)區(qū)別大，審計(jì)人員采用財(cái)務(wù)收支審計(jì)的方式方法，從財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)入手，緊盯基建項(xiàng)目賬目支出金額和類別，往往較難發(fā)現(xiàn)問題。

三、科研事業(yè)單位重大科技基建項(xiàng)目審計(jì)對策

（一）基本原則

基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)工作聚焦促進(jìn)解決科研事業(yè)單位重大科技基建項(xiàng)目存在的問題，充分發(fā)揮審計(jì)在保障事業(yè)單位健康持續(xù)發(fā)展中的作用。

1.審計(jì)風(fēng)險原則?；A(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域是一個資金密集、權(quán)力集中且影響重大的領(lǐng)域，同時也是風(fēng)險高發(fā)領(lǐng)域?；?xiàng)目審計(jì)要盡量避免由于缺乏可操作性的審計(jì)方法、可量化的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等而得出錯誤的審計(jì)結(jié)論，從而帶來重大審計(jì)風(fēng)險。在具體工作中，審計(jì)人員應(yīng)采取強(qiáng)化程序執(zhí)行、多部門聯(lián)動和選好配齊專業(yè)力量等措施，避免、控制、化解審計(jì)風(fēng)險。

2.審計(jì)結(jié)果運(yùn)用原則。基建項(xiàng)目審計(jì)結(jié)果，應(yīng)從根本上滿足科研事業(yè)單位發(fā)展需求，即基建項(xiàng)目審計(jì)應(yīng)該促進(jìn)重大科技基建項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)預(yù)定科學(xué)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)良好的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，推動科研事業(yè)單位健康有序發(fā)展。

（二）基建項(xiàng)目審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容

1.單位履責(zé)決策情況。（1）法定代表人的履職情況?？蒲惺聵I(yè)單位的法定代表人通常是基建項(xiàng)目的第一責(zé)任人，也是主要審計(jì)對象和“關(guān)鍵少數(shù)”。因此，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注法定代表人在決策、建設(shè)過程、竣工驗(yàn)收關(guān)鍵程序節(jié)點(diǎn)依規(guī)履行第一責(zé)任人職責(zé)情況。（2）“三重一大”決策程序情況?！叭匾淮蟆睕Q策制度是推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的重要體現(xiàn)，是加強(qiáng)對黨政領(lǐng)導(dǎo)人員管理和監(jiān)督的重要手段，也是促進(jìn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政的重要舉措。在基建項(xiàng)目中的重大事項(xiàng)、重要項(xiàng)目安排、大額資金使用的決策程序方面，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注執(zhí)行單位內(nèi)部“三重一大”規(guī)則和程序的情況，包括決策事項(xiàng)和內(nèi)容的完整性、決策程序的合規(guī)性等。（3）立項(xiàng)決策。重點(diǎn)從必要性和可行性出發(fā)，關(guān)注科研事業(yè)單位申報(bào)和部署的基建項(xiàng)目。一是項(xiàng)目是否按照規(guī)范編制了項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)報(bào)告;二是相關(guān)報(bào)告的編制人資質(zhì)是否符合國家要求、項(xiàng)目論證程序是否合規(guī)、報(bào)告結(jié)論是否科學(xué)可行;三是單位最終決策是否與可行性研究報(bào)告結(jié)論一致。如果不一致，支撐決策的依據(jù)是否充分、決策程序是否合規(guī)。（4）建設(shè)過程決策。針對項(xiàng)目建設(shè)過程，國家已出臺了完整的流程管理及控制相關(guān)制度文件，但現(xiàn)實(shí)中違反相關(guān)程序的現(xiàn)象依然存在。建設(shè)過程中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注相關(guān)決策和執(zhí)行的合規(guī)性。比如，在建筑面積和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)方面，是否按照上級批復(fù)的文件執(zhí)行，是否存在超計(jì)劃投資情況;在建設(shè)內(nèi)容完整性方面，檢查是否存在未履行相關(guān)手續(xù)，自行增加或減少建設(shè)內(nèi)容等情況。（5）資金使用決策?；?xiàng)目資金量大，項(xiàng)目過程中的資金使用一般都屬于科研事業(yè)單位“三重一大”事項(xiàng)。審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注資金使用決策程序和內(nèi)容的合規(guī)性。

2.機(jī)構(gòu)和制度的建立健全及執(zhí)行情況。單位基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目管理決策是在健全的制度保障下，由內(nèi)部基建管理部門負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)。在基建管理機(jī)構(gòu)的建立健全方面，重點(diǎn)檢查是否建立內(nèi)設(shè)職能部門對基建項(xiàng)目進(jìn)行管理以及部門崗位的分工情況，是否存在不符合《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的情況，從事基建管理的人員是否長期未變動，是否存在定期輪崗的機(jī)制，是否對基建職能部門或者人員定期開展審計(jì)等。在基建制度建立健全及執(zhí)行情況方面，重點(diǎn)關(guān)注是否按照國家相關(guān)規(guī)范建立從項(xiàng)目立項(xiàng)、招投標(biāo)到驗(yàn)收等整套的管理制度，制度內(nèi)容是否符合國家相關(guān)法律法規(guī)及上級主管部門的規(guī)章制度，單位實(shí)際操作流程是否遵從和遵守基建管理制度。審計(jì)人員通過對基建項(xiàng)目全過程關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的核查，逆向檢查單位在基建機(jī)構(gòu)建設(shè)和制度建立健全方面的履責(zé)情況。

3.基建項(xiàng)目管理情況。針對基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目管理，國家出臺了各類規(guī)范性文件，強(qiáng)化業(yè)主方管理職責(zé)，然而在實(shí)際工作中仍然存在諸如招標(biāo)過程不規(guī)范、合同簽訂不嚴(yán)謹(jǐn)、虛假變更簽證等情況。因此，在基建項(xiàng)目管理方面，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)人員是否準(zhǔn)確履職，是否存在超越職權(quán)決策或不作為等情況;是否存在指使施工方或者監(jiān)理方做出違反國家規(guī)定的行為，如以虛假工程量或虛假簽證等行為套取國家資金等。（1）招投標(biāo)情況。重點(diǎn)關(guān)注是否存在項(xiàng)目拆分或者規(guī)避金額避開招標(biāo)的行為;招標(biāo)方式是否符合可行性研究報(bào)告批復(fù)的招標(biāo)要求;是否與招標(biāo)公司簽訂了合同;是否嚴(yán)格按照合同約定監(jiān)管招標(biāo)公司的行為等。（2）進(jìn)度款支付情況。重點(diǎn)關(guān)注是否按照合同約定的施工進(jìn)度支付進(jìn)度款，包括安全文明施工費(fèi)等;進(jìn)度款的審核審批權(quán)限是否符合規(guī)定;是否按照合同約定的方式收取履約保函或保證金;在春節(jié)、9月等特殊月份，是否存在超合同約定支付進(jìn)度款的情況等。（3）合同管理情況。重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目合同相關(guān)內(nèi)容是否與招投標(biāo)的合同一致;施工總承包合同是否存在變更情況;合同變更是否違反招投標(biāo)等規(guī)定;合同形式要件是否符合合同法相關(guān)規(guī)定，如合同是否經(jīng)過法定代表人或其授權(quán)代表蓋章或簽字等。（4）隱蔽工程管理情況。重點(diǎn)關(guān)注隱蔽工程開工、驗(yàn)收是否符合合同約定;抽查重要的隱蔽工程，核查工程量的準(zhǔn)確性等。（5）工程變更及簽證管理情況。重點(diǎn)關(guān)注變更簽證的依據(jù)是否充分;是否按照合同和相關(guān)規(guī)定履行審批手續(xù);變更簽證等單據(jù)資料上的簽字是否完整合規(guī);相關(guān)工程量和單價計(jì)算是否準(zhǔn)確，是否符合合同約定和造價規(guī)則等。（6）主要材料與設(shè)備管理情況。重點(diǎn)關(guān)注主要材料的價格是否有變動，如有的話，變動程序是否符合相關(guān)規(guī)定;主要材料和設(shè)備的規(guī)格型號是否與合同約定相一致;是否組織驗(yàn)收，驗(yàn)收手續(xù)是否完整等。（7）基建現(xiàn)場管理機(jī)構(gòu)情況。重點(diǎn)關(guān)注施工單位的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)與投標(biāo)書中的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)是否一致，如發(fā)生變更，是否履行了相關(guān)手續(xù)，變更后的項(xiàng)目經(jīng)理資格是否符合相關(guān)要求;監(jiān)理團(tuán)隊(duì)是否與投標(biāo)書或合同約定的團(tuán)隊(duì)一致，總監(jiān)資格是否滿足相關(guān)要求等。（8）造價結(jié)算情況。抽查建筑面積等，關(guān)注是否據(jù)實(shí)對工程量進(jìn)行結(jié)算;三大主材價格結(jié)算是否符合合同約定;合同內(nèi)外項(xiàng)目價格是否遵從合同或信息價，檢查結(jié)算是否符合造價規(guī)則等。（9）財(cái)務(wù)核算與決算情況。重點(diǎn)關(guān)注是否存在超概算情況;項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是否按照規(guī)定實(shí)行單獨(dú)核算;列支的范圍和金額是否合規(guī);自籌經(jīng)費(fèi)是否按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，使用是否合規(guī)等。（10）驗(yàn)收情況。單位是否按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行驗(yàn)收;是否按照相關(guān)規(guī)定取得了政府主管部門的驗(yàn)收審批資料等。

4.基建項(xiàng)目維護(hù)運(yùn)行情況?？蒲惺聵I(yè)單位應(yīng)按照運(yùn)行計(jì)劃做好管理工作，保證重大科技基建項(xiàng)目安全、高效運(yùn)行。因此，審計(jì)時應(yīng)關(guān)注以下方面：（1）制度和人員建設(shè)情況。單位是否建立相應(yīng)的管理制度，特別包含安全責(zé)任制度、操作規(guī)程和緊急情況處理預(yù)案;是否建立專職安全運(yùn)行維護(hù)隊(duì)伍，人員隊(duì)伍是否具備相應(yīng)的履職能力。（2）經(jīng)費(fèi)使用情況。單位是否將運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算納入年度財(cái)務(wù)預(yù)算，并對運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算加以說明;經(jīng)費(fèi)是否?？顚Ｓ茫欠翊嬖谏米詳U(kuò)大開支范圍的情況。（3）運(yùn)行和維護(hù)情況。單位是否建立運(yùn)行和維護(hù)計(jì)劃;維修項(xiàng)目是否按照制度規(guī)定提出申請，進(jìn)行相應(yīng)的論證和評審，并提交了項(xiàng)目完成報(bào)告。（4）利用和開放共享情況。重大科技基建項(xiàng)目的使用情況，是否按照預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行開放共享;單位是否為用戶提供設(shè)施完備的科學(xué)實(shí)驗(yàn)條件或公益服務(wù)功能，相應(yīng)費(fèi)用的收取是否依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，是否應(yīng)收盡收;開放共享中的知識產(chǎn)權(quán)管理是否到位。

（三）審計(jì)方法

除常用的核對法、觀察法、抽查法等之外，基建項(xiàng)目審計(jì)還可嘗試以下方法。

1.建筑信息模型（BIM）。BIM是一種新型數(shù)字手段，以三維圖像的方式，完整地呈現(xiàn)建筑物的幾何模型、專業(yè)屬性及狀態(tài)信息，具有可視化、數(shù)字化等特點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中合理運(yùn)用BIM，可以根據(jù)基建項(xiàng)目的實(shí)際情況快速算量，快速找出問題，也可以有針對性地提出審計(jì)建議，有利于節(jié)約審計(jì)時間，降低審計(jì)成本。

2.地理信息系統(tǒng)（GIS）。GIS是一種以計(jì)算機(jī)技術(shù)為基礎(chǔ)，融合地球空間數(shù)據(jù)的技術(shù)系統(tǒng)。審計(jì)人員在園林、土方等分項(xiàng)工程中可以充分運(yùn)用Google Earth地圖軟件，實(shí)現(xiàn)“時間倒流”，獲取不同拍攝日期的衛(wèi)星圖片，將衛(wèi)星地圖與施工圖進(jìn)行對比分析，能快速鎖定疑點(diǎn)，提高工作效率。

3.廣聯(lián)達(dá)等工程造價軟件?；?xiàng)目審計(jì)引入廣聯(lián)達(dá)等工程造價軟件，能減少審計(jì)人員依據(jù)個人經(jīng)驗(yàn)判斷的不準(zhǔn)確性，降低審計(jì)風(fēng)險。軟件能對主要實(shí)物工程量、主要材料消耗量、綜合單價、措施費(fèi)用及單項(xiàng)單位工程的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行對比，快速找出工程量與綜合單價異常的事項(xiàng)，提升審計(jì)工作效率，節(jié)約審計(jì)時間。

（四）與審計(jì)相關(guān)的保障措施

1.充分進(jìn)行審前調(diào)查并合理編制審計(jì)工作方案。充分準(zhǔn)確的審前調(diào)查工作和合理的審計(jì)工作方案，能快速鎖定疑點(diǎn)，節(jié)約現(xiàn)場審計(jì)時間，從而集中力量開展重點(diǎn)審計(jì)工作。針對基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，審計(jì)組在開展現(xiàn)場工作前，應(yīng)根據(jù)審計(jì)對象特點(diǎn)，設(shè)計(jì)充分的審前調(diào)查，訪談被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)人員和各級人員，獲取第一手資料，同時綜合利用基建業(yè)務(wù)督查、內(nèi)部審計(jì)、巡視等檢查資料，分析風(fēng)險點(diǎn)，合理編制審計(jì)方案。

2.逐步建立與績效考核聯(lián)動的審計(jì)質(zhì)量控制機(jī)制。相比經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等其他審計(jì)內(nèi)容，基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目屬于資金集中、權(quán)力集中的部分，是腐敗的高發(fā)領(lǐng)域，因此帶來較高的審計(jì)風(fēng)險。建立績效目標(biāo)關(guān)聯(lián)的審計(jì)質(zhì)量控制機(jī)制，有利于審計(jì)組準(zhǔn)確把握目標(biāo)，提高工作效率，有效控制審計(jì)風(fēng)險。

3.加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)?？蒲惺聵I(yè)單位基建項(xiàng)目審計(jì)需要具有熟悉財(cái)務(wù)、基建和項(xiàng)目管理的復(fù)合型人才。因此，審計(jì)管理部門應(yīng)加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，可逐步從內(nèi)部培養(yǎng)鍛煉，同時建立外部咨詢專家?guī)?，必要時協(xié)助完成審計(jì)工作。

主要參考文獻(xiàn)

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