寧鎮(zhèn)揚(yáng)審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)同推進(jìn)長(zhǎng)江大保護(hù)的路徑研究

孫東　薛雅潔

[摘要]本文基于寧鎮(zhèn)揚(yáng)三地審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水污染防治情況等資源環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目，論證了審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)同開(kāi)展長(zhǎng)江大保護(hù)審計(jì)的制度保障和現(xiàn)實(shí)需求，構(gòu)建了協(xié)同審計(jì)的基礎(chǔ)環(huán)境，并從審計(jì)準(zhǔn)備、審計(jì)實(shí)施和審計(jì)報(bào)告全業(yè)務(wù)流程，設(shè)計(jì)了協(xié)同審計(jì)的實(shí)施路徑，提出了共建自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)平臺(tái)，作為三地協(xié)同審計(jì)的重要支撐和指揮平臺(tái)。

[關(guān)鍵詞]寧鎮(zhèn)揚(yáng)都市圈? ? 協(xié)同審計(jì)? ? 長(zhǎng)江大保護(hù)

本文系2020年度江蘇省社科應(yīng)用研究精品工程財(cái)經(jīng)發(fā)展專項(xiàng)課題——“政府審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)協(xié)調(diào)開(kāi)展資源環(huán)境審計(jì)研究”的階段性成果

長(zhǎng)江是生命之河、黃金水道。推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展是黨中央作出的重大決策，是關(guān)系國(guó)家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略。近年來(lái)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11個(gè)省市在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面做了大量卓有成效的工作，但由于歷史欠賬太多，目前生態(tài)環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻，離高質(zhì)量發(fā)展要求和目標(biāo)還有較大差距。歸納近年來(lái)學(xué)者對(duì)于長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)的研究，主要包括五大共性問(wèn)題：一是局部水環(huán)境形勢(shì)不容樂(lè)觀，二是開(kāi)發(fā)勢(shì)頭與生態(tài)安全格局沖突仍然存在，三是流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)整體性仍有不足，四是水資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)矛盾仍未得到有效化解，五是沿線環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控壓力依然較大等。

一、寧鎮(zhèn)揚(yáng)都市圈長(zhǎng)江大保護(hù)情況

寧鎮(zhèn)揚(yáng)都市圈位于江蘇省，包括南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州三市，面積1.7萬(wàn)多平方公里，是江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集的區(qū)域。南京市是長(zhǎng)江入蘇“第一站”、長(zhǎng)江流域重要的中心城市，占江蘇省近1/4 長(zhǎng)江干流岸線的省會(huì)城市。鎮(zhèn)江市擁有豐富而優(yōu)質(zhì)的長(zhǎng)江港口岸線資源，已形成港口建設(shè)與岸線開(kāi)發(fā)互相促進(jìn)、城市與港口互為依托、港產(chǎn)城融合發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)。揚(yáng)州市位于長(zhǎng)江與京杭大運(yùn)河交匯處，是江蘇省長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重要組成部分和長(zhǎng)三角城市群城市。

近年來(lái)，寧鎮(zhèn)揚(yáng)三地黨委、政府高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，積極推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，部分指標(biāo)明顯改善，生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展成為普遍共識(shí)，共抓大保護(hù)格局基本形成;切實(shí)狠抓長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題整改，扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境污染治理工程，大力推動(dòng)長(zhǎng)江岸線清理整治和沿江造林綠化，加快推動(dòng)沿江產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí);積極構(gòu)建綠色發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，沿江環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善;“化工圍江”難題取得實(shí)質(zhì)性突破，高質(zhì)量發(fā)展成效逐步顯現(xiàn)。但寧鎮(zhèn)揚(yáng)都市圈第二產(chǎn)業(yè)比重高，重化工業(yè)發(fā)達(dá)，大氣環(huán)境和水環(huán)境不容樂(lè)觀，生態(tài)文明建設(shè)面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)，成為寧鎮(zhèn)揚(yáng)都市圈高質(zhì)量發(fā)展最大的短板（張鴻雁、何淼，2016;韓艷紅，2018;申斯春、蘇瑞娜、蔡懷平，2020）。（1）南京市比較突出的問(wèn)題：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)的步伐仍不夠快，多年形成的重化工占比高的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒(méi)有得到明顯改觀。二是生態(tài)資源面臨較大壓力。南京土地面積在全國(guó)副省級(jí)城市中居倒數(shù)第3位，人均占地面積居倒數(shù)第4位。（2）鎮(zhèn)江市比較突出的問(wèn)題：一是缺乏長(zhǎng)江岸線資源保護(hù)的總體、系統(tǒng)規(guī)劃，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)布局不盡合理，小企業(yè)小碼頭大量占用深水岸線，岸線利用率不高。二是經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)未能協(xié)調(diào)發(fā)展，各類不合理開(kāi)發(fā)和利用行為給生態(tài)環(huán)境造成不同程度的影響和侵害。（3）揚(yáng)州市比較突出的問(wèn)題：一是能源結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)較為艱巨。重化產(chǎn)業(yè)、高能耗、高污染企業(yè)比重仍然偏高，結(jié)構(gòu)調(diào)整、總量減排任務(wù)艱巨。二是大氣污染治理問(wèn)題空前艱巨。2019年一季度曾出現(xiàn)，PM2.5濃度同比不降反升、優(yōu)良天數(shù)比率不升反降。三是地表水環(huán)境質(zhì)量總體呈輕度污染，一些污染企業(yè)沿江環(huán)湖、近水靠城，存在區(qū)域性、布局性隱患。

二、寧鎮(zhèn)揚(yáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的資源環(huán)境審計(jì)工作情況

生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任是政府公共責(zé)任在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的延伸，自然資源資產(chǎn)管理是生態(tài)環(huán)境治理的重要內(nèi)容。這一公權(quán)力的行使所對(duì)應(yīng)的責(zé)任，體現(xiàn)在自然資源資產(chǎn)管理決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任與監(jiān)管責(zé)任，其中，監(jiān)管責(zé)任主體是各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)（水會(huì)莉、耿明齋，2018）。1998年，審計(jì)署成立農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)司，隨后，各地審計(jì)機(jī)關(guān)也成立相關(guān)專門(mén)處（科）室，我國(guó)的生態(tài)或資源環(huán)境審計(jì)實(shí)務(wù)快速發(fā)展（華文英，2018;潘旺明、丁關(guān)玲，2018）。黨的十八大以后，生態(tài)文明建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，綠色發(fā)展理念引領(lǐng)新時(shí)期改革發(fā)展全局，也為未來(lái)一個(gè)時(shí)期政府環(huán)境審計(jì)的發(fā)展確定了基調(diào)和方向（徐薇、陳鑫，2018）。生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措歸根到底要靠各級(jí)黨委、政府去落實(shí)，需要各級(jí)地方領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”的理念。審計(jì)監(jiān)督是國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，是他律中重要的一環(huán)，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必要條件。圍繞“生態(tài)文明建設(shè)”的總體要求，從提升審計(jì)監(jiān)督的地位、加大生態(tài)審計(jì)監(jiān)督的力度、強(qiáng)化生態(tài)審計(jì)監(jiān)督的建設(shè)這三個(gè)方面著力推進(jìn)，可以增強(qiáng)審計(jì)參與國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的能力和水平（馬志娟、廖飛、戴欣妤，2018）。國(guó)家審計(jì)要在生態(tài)文明建設(shè)中有效發(fā)揮預(yù)警功能，就應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注影響生態(tài)文明建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，及時(shí)從源頭上消除各種隱患（黃昌兵，2015）。當(dāng)前，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施的資源環(huán)境審計(jì)主要包括：領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、環(huán)境生態(tài)保護(hù)類專項(xiàng)資金審計(jì)、污染防治重大政策落實(shí)情況審計(jì)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)審計(jì)、污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施情況專項(xiàng)審計(jì)等。

近年來(lái)，寧鎮(zhèn)揚(yáng)三地審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展包括長(zhǎng)江大保護(hù)專項(xiàng)審計(jì)在內(nèi)的諸多資源環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目，取得了良好成效。（1）南京市的資源環(huán)境審計(jì)。南京市審計(jì)機(jī)關(guān)以促進(jìn)全面節(jié)約和高效利用資源、加快改善生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，加大資源環(huán)境審計(jì)力度，陸續(xù)開(kāi)展全市水資源保護(hù)政策落實(shí)情況審計(jì)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶（南京段）水污染防治情況審計(jì)，以及33個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，揭示了飲用水水源地保護(hù)、生態(tài)紅線管控、岸線整治等方面的問(wèn)題。特別是2020年上半年實(shí)施了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶（南京段）水污染防治情況審計(jì)，針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，政府領(lǐng)導(dǎo)4次召開(kāi)審計(jì)整改專題會(huì)，對(duì)審計(jì)工作給予高度評(píng)價(jià)。（2）鎮(zhèn)江市的資源環(huán)境審計(jì)。鎮(zhèn)江市審計(jì)機(jī)關(guān)以領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)為主，開(kāi)展了系列資源環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目。2020年上半年，在省審計(jì)廳統(tǒng)一組織下，開(kāi)展長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶（鎮(zhèn)江市）水污染防治情況審計(jì)。審計(jì)發(fā)現(xiàn)了入河排污口管理不到位、化工企業(yè)入園率低、水源地保護(hù)涵養(yǎng)林未按要求建設(shè)等9類問(wèn)題，推動(dòng)全市長(zhǎng)江大保護(hù)工作的進(jìn)一步完善。（3）揚(yáng)州市的資源環(huán)境審計(jì)。揚(yáng)州市審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理、長(zhǎng)江保護(hù)水污染防治、重點(diǎn)河流生態(tài)清淤工程等審計(jì)工作，全面檢查被審計(jì)地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況，并督促將責(zé)任同步落實(shí)。在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)水污染防治情況審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)水源地保護(hù)、違法占用農(nóng)用地、侵占生態(tài)紅線等7類問(wèn)題近40個(gè)，有效推動(dòng)了全市生態(tài)文明建設(shè)工作。

三、寧鎮(zhèn)揚(yáng)三地審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)同的制度基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)需求

（一）協(xié)同審計(jì)

哈肯教授較早提出“協(xié)同”的概念。協(xié)同是指各個(gè)參與主體的資源優(yōu)勢(shì)整合于一體，實(shí)現(xiàn)“整體大于部分之和”的效應(yīng)。隨后，協(xié)同被廣泛引入政府治理領(lǐng)域，衍生出“協(xié)同政府”“協(xié)同治理”等理論?，F(xiàn)階段我國(guó)在權(quán)力監(jiān)督方面，各個(gè)監(jiān)督主體之間缺乏完善的協(xié)調(diào)機(jī)制，尚未形成權(quán)力監(jiān)督的整體效應(yīng)（王會(huì)金，2016），國(guó)家審計(jì)也不例外。面對(duì)國(guó)家審計(jì)任務(wù)繁重與力量不足的困境，王會(huì)金教授較早提出“政府審計(jì)協(xié)同治理”，并進(jìn)行了長(zhǎng)期、較全面的研究。協(xié)同審計(jì)是有效提升審計(jì)效率、解決審計(jì)力量不足與審計(jì)任務(wù)繁重的矛盾、推進(jìn)審計(jì)全覆蓋的有效路徑。秉承“開(kāi)門(mén)搞審計(jì)”的創(chuàng)新思維，探索協(xié)同審計(jì)的有效路徑，是國(guó)家審計(jì)在現(xiàn)實(shí)條件約束下提升審計(jì)質(zhì)效的根本舉措。

（二）協(xié)同審計(jì)的制度保障

黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出了組建中央審計(jì)委員會(huì)、優(yōu)化審計(jì)署職責(zé)，要求構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系。2019年3月《審計(jì)署關(guān)于做好審計(jì)項(xiàng)目審計(jì)組織方式“兩統(tǒng)籌”有關(guān)工作的通知》，要求通過(guò)“兩統(tǒng)籌”優(yōu)化審計(jì)資源配置，更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。2019年4月，審計(jì)署南京特派辦、江蘇省審計(jì)廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)江蘇審計(jì)“兩統(tǒng)籌”工作的意見(jiàn)》，對(duì)江蘇省內(nèi)貫徹落實(shí)“兩統(tǒng)籌”進(jìn)行了具體部署。審計(jì)“兩統(tǒng)籌”為審計(jì)機(jī)關(guān)之間的協(xié)同提供了制度依據(jù)和具體工作指引。由此可見(jiàn)，黨對(duì)國(guó)家審計(jì)的頂層設(shè)計(jì)，為審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)同提供了權(quán)威的制度保障和前所未有的機(jī)遇。

（三）三地審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)同在推進(jìn)長(zhǎng)江大保護(hù)中的現(xiàn)實(shí)需求

寧鎮(zhèn)揚(yáng)三地審計(jì)機(jī)關(guān)雖然在長(zhǎng)江大保護(hù)等資源環(huán)境審計(jì)領(lǐng)域，取得了一定成效，但也遇到了一些共性的問(wèn)題和困難。資源環(huán)境審計(jì)專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)手段要求高，審計(jì)機(jī)關(guān)普遍遇到了缺少審計(jì)經(jīng)驗(yàn)、資源環(huán)境專業(yè)知識(shí)不足、技術(shù)設(shè)備缺乏等困難，以及難以克服資源環(huán)境問(wèn)題的滯后性、跨區(qū)域性等難題（陳朝豹、耿翔宇、孟春，2016;郭旭，2017;孫東，2018）。此外，審計(jì)機(jī)關(guān)還面臨地方政府特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的保護(hù)所帶來(lái)的人為困難，嚴(yán)重影響審計(jì)的獨(dú)立性和公正性。地方保護(hù)動(dòng)因來(lái)自兩個(gè)方面：一是發(fā)展經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的“投資沖動(dòng)”，對(duì)資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)不夠重視。二是害怕資源環(huán)境問(wèn)題帶來(lái)的追責(zé)問(wèn)責(zé)，直接關(guān)乎主要領(lǐng)導(dǎo)干部仕途（陳塵肇，2015;高世楫、王海芹、李維明，2018;尹樹(shù)偉，2018;趙存麗，2019）。由于流域水資源具有跨域性、外部性特征，傳統(tǒng)的屬地原則治理方式難以解決整個(gè)流域的污染問(wèn)題，實(shí)行協(xié)同治理是擴(kuò)大水環(huán)境治理的正外部性、阻滯跨域水環(huán)境負(fù)外部性擴(kuò)散的必然選擇（王俊敏、沈菊琴，2016）。協(xié)同審計(jì)是通過(guò)三地審計(jì)機(jī)關(guān)的合作，以解決單一主體不能或者不易解決的問(wèn)題。通過(guò)寧鎮(zhèn)揚(yáng)三地協(xié)同開(kāi)展長(zhǎng)江大保護(hù)審計(jì)，不僅能夠提升審計(jì)效率，更重要的是克服地方領(lǐng)導(dǎo)干部的保護(hù)主義，有效揭示資源環(huán)境審計(jì)中跨區(qū)域性問(wèn)題，清晰界定責(zé)任。

四、寧鎮(zhèn)揚(yáng)三地審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)同審計(jì)的具體路徑

（一）構(gòu)建協(xié)同審計(jì)的基礎(chǔ)環(huán)境

1.建立協(xié)同的保障機(jī)制。三地審計(jì)機(jī)關(guān)建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，密切加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)之間的聯(lián)動(dòng)。圍繞長(zhǎng)江大保護(hù)審計(jì)，建立工作協(xié)商平臺(tái)，出臺(tái)審計(jì)協(xié)同組織規(guī)范，統(tǒng)籌調(diào)配審計(jì)資源，強(qiáng)化三地審計(jì)機(jī)關(guān)之間的聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮寧鎮(zhèn)揚(yáng)審計(jì)整體合力。審計(jì)整改、審計(jì)結(jié)果在巡視巡查和黨管干部中的應(yīng)用，都是影響審計(jì)權(quán)威和成效的重要因素。因此，還需要審計(jì)機(jī)關(guān)牽頭，與本地黨委、紀(jì)檢監(jiān)察、組織部門(mén)等機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商，建立與巡視巡查的合作、信息共享、成果利用的機(jī)制，加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察等深度協(xié)作。

2.協(xié)同編制審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃。三地審計(jì)機(jī)關(guān)在安排審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，加強(qiáng)溝通，互相充分聽(tīng)取意見(jiàn)，協(xié)同制定圍繞長(zhǎng)江大保護(hù)的相關(guān)項(xiàng)目計(jì)劃，規(guī)定審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)時(shí)間、審計(jì)組織等方面細(xì)則，同步組織實(shí)施轄區(qū)內(nèi)主要領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，或者相關(guān)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。三地審計(jì)機(jī)關(guān)要樹(shù)立“一盤(pán)棋”的思想，采取以審計(jì)項(xiàng)目為中心，堅(jiān)持小項(xiàng)目“各個(gè)擊破”和重大項(xiàng)目“大兵團(tuán)作戰(zhàn)”相結(jié)合的審計(jì)方式，集中優(yōu)勢(shì)兵力打整體戰(zhàn)。

3.資源環(huán)境審計(jì)的人力資源統(tǒng)籌。三地審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)人力資源統(tǒng)籌，共同抽調(diào)資源環(huán)境審計(jì)骨干團(tuán)隊(duì)，組建長(zhǎng)江大保護(hù)審計(jì)組。構(gòu)建長(zhǎng)期穩(wěn)定、跨層級(jí)的資源環(huán)境審計(jì)骨干，組建攻關(guān)團(tuán)隊(duì)，積極推進(jìn)跨層級(jí)、跨專業(yè)、跨區(qū)域?qū)徲?jì)資源的優(yōu)化配置。此外，協(xié)同內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)力量，形成監(jiān)督合力。努力構(gòu)建以國(guó)家審計(jì)主導(dǎo)、社會(huì)審計(jì)參與、內(nèi)部審計(jì)補(bǔ)充的“三位一體”的格局（張玉柱，2019）。

4.協(xié)同開(kāi)展審計(jì)理論科研。三地協(xié)同開(kāi)展長(zhǎng)江大保護(hù)協(xié)同審計(jì)還處于探索和嘗試階段，不少問(wèn)題還需要研究解決。需要從統(tǒng)籌管理角度評(píng)審立項(xiàng)依據(jù)、審計(jì)目標(biāo)、實(shí)施路徑、組織方式、預(yù)期成果等，增強(qiáng)計(jì)劃的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。要探索怎樣把南京審計(jì)大學(xué)資源與國(guó)家審計(jì)資源有機(jī)結(jié)合起來(lái)，在人才培養(yǎng)、項(xiàng)目合作、技術(shù)應(yīng)用、課題開(kāi)發(fā)等方面進(jìn)行緊密合作，用理論指導(dǎo)審計(jì)實(shí)務(wù)，用審計(jì)科研解決當(dāng)前審計(jì)遇到的難點(diǎn)問(wèn)題。

（二）基于全業(yè)務(wù)流程的協(xié)同審計(jì)

1.審計(jì)準(zhǔn)備階段。一是充分溝通，統(tǒng)籌做好審計(jì)調(diào)查工作。三地審計(jì)機(jī)關(guān)共同謀劃審計(jì)調(diào)查，加強(qiáng)與本地職能部門(mén)的溝通，加強(qiáng)上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)，共同進(jìn)行長(zhǎng)江大保護(hù)的審計(jì)調(diào)查工作。二是合理配置審計(jì)組成員。根據(jù)長(zhǎng)江大保護(hù)審計(jì)項(xiàng)目特點(diǎn)，三地審計(jì)機(jī)關(guān)打破界限，抽調(diào)資源環(huán)境審計(jì)骨干，組建強(qiáng)有力的審計(jì)組。三是科學(xué)系統(tǒng)謀劃，制訂切實(shí)可行的審計(jì)方案。三地審計(jì)組根據(jù)試點(diǎn)的工作方案，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化，制訂符合工作方案要求的實(shí)施方案。

2.審計(jì)實(shí)施階段。一是三地審計(jì)機(jī)關(guān)密切聯(lián)動(dòng)，形成“審計(jì)一盤(pán)棋”的思想。要注重發(fā)揮大兵團(tuán)審計(jì)模式，堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)先行，并充分發(fā)揮下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)接地氣、核查情況方便的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建“集中分析、分散核查”的大數(shù)據(jù)審計(jì)模式。二是加強(qiáng)組織協(xié)同，盡量統(tǒng)籌向被審計(jì)單位索取資料。在與被審計(jì)單位聯(lián)系時(shí)，三地審計(jì)小組根據(jù)審前調(diào)查情況提前做好準(zhǔn)備，列好所需資料清單，對(duì)于一個(gè)城市由一地審計(jì)組扎口溝通事項(xiàng)、索取資料，然后三地審計(jì)機(jī)關(guān)共享相關(guān)資料。三是加強(qiáng)交流學(xué)習(xí)，及時(shí)解決問(wèn)題。三地審計(jì)機(jī)關(guān)定期召開(kāi)審計(jì)工作碰頭會(huì)，討論分析審計(jì)中的疑難問(wèn)題，研究下一步審計(jì)工作。

3.審計(jì)報(bào)告階段。審計(jì)報(bào)告階段包括出具審計(jì)報(bào)告、督促和檢查審計(jì)整改等主要環(huán)節(jié)。一是出具審計(jì)報(bào)告環(huán)節(jié)。三地審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該制定綜合評(píng)價(jià)指南，盡可能統(tǒng)一綜合評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，避免評(píng)價(jià)的隨意性。三地審計(jì)機(jī)關(guān)的審理部門(mén)還應(yīng)該加強(qiáng)集中指導(dǎo)，規(guī)范審理工作，根據(jù)審計(jì)工作方案，制定報(bào)告模板，統(tǒng)一規(guī)范報(bào)告內(nèi)容。二是督促和檢查審計(jì)整改環(huán)節(jié)。按照“統(tǒng)籌抓整改、抓統(tǒng)籌整改”的思路，建立聯(lián)動(dòng)整改、系統(tǒng)整改機(jī)制。激活被審計(jì)單位整改的主體意識(shí)，完善審計(jì)整改責(zé)任體系，自覺(jué)抓好問(wèn)題整改。三地審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于問(wèn)題整改進(jìn)行全面督查，統(tǒng)一整改標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一界定整改是否完成。加強(qiáng)協(xié)作配合聯(lián)動(dòng)整改，進(jìn)一步優(yōu)化審計(jì)整改工作格局，整改情況同組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察、公安、檢察等協(xié)同，特別是在黨管干部、紀(jì)律檢查和追責(zé)問(wèn)責(zé)等方面加以應(yīng)用，提升審計(jì)監(jiān)督的效率和權(quán)威。

五、建設(shè)數(shù)據(jù)審計(jì)平臺(tái)推動(dòng)三地審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)同

長(zhǎng)江大保護(hù)審計(jì)項(xiàng)目的特殊性，決定了必須借助大數(shù)據(jù)等技術(shù)，為三地審計(jì)的協(xié)同提供保障。2018年，在市委、市政府的大力支持下，南京市審計(jì)局啟動(dòng)了自然資源資產(chǎn)大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺(tái)開(kāi)發(fā)建設(shè)。該平臺(tái)旨在促進(jìn)自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)歸集和共享利用、提高空間地理數(shù)據(jù)審計(jì)分析質(zhì)量和效率。鎮(zhèn)江市、揚(yáng)州市為開(kāi)展資源環(huán)境審計(jì)，也借助了生態(tài)環(huán)境、自然資源部門(mén)的平臺(tái)，或者購(gòu)買專業(yè)技術(shù)服務(wù)。三地協(xié)同開(kāi)展長(zhǎng)江大保護(hù)審計(jì)，應(yīng)該加強(qiáng)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)，共建三地自然資源數(shù)據(jù)平臺(tái)。該平臺(tái)集中采集寧鎮(zhèn)揚(yáng)都市圈的土地資源資產(chǎn)、水資源資產(chǎn)、森林資源資產(chǎn)、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)、環(huán)境資源資產(chǎn)以及其他資源資產(chǎn)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以及天地圖、測(cè)繪、高分遙感、地理國(guó)情等地理空間數(shù)據(jù)資源。通過(guò)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、遙感影像等技術(shù)，建立全方位、立體化的環(huán)境監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制，建立三市共享的詳盡數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)以水污染、大氣污染、固體廢棄物污染等為重點(diǎn)的一體化、全方位監(jiān)控。

通過(guò)寧鎮(zhèn)揚(yáng)三地共建資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，可以發(fā)揮重要作用。一是可為長(zhǎng)江大保護(hù)等相關(guān)資源環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目提供支撐，有助于摸清三地自然資源資產(chǎn)實(shí)物量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況的變化情況，揭示自然資源資產(chǎn)管理開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問(wèn)題。二是作為指揮平臺(tái)，組織調(diào)動(dòng)三地審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)同審計(jì)。通過(guò)集中分析發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)線索，在平臺(tái)上推送給三地市區(qū)審計(jì)組，既解決了以往審計(jì)遇到的數(shù)據(jù)獲取困難、技術(shù)力量不足等難題，又密切加強(qiáng)了三地上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)。三地市局可以委托本地相關(guān)區(qū)局進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查取證，將現(xiàn)場(chǎng)勘察照片、取證資料等上傳至平臺(tái)，并形成相關(guān)工作報(bào)告。

寧鎮(zhèn)揚(yáng)都市圈長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“共抓大保護(hù)不搞大開(kāi)發(fā)”，不是不開(kāi)發(fā)，而是進(jìn)行高質(zhì)量的開(kāi)發(fā)，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，倡導(dǎo)自然生態(tài)與產(chǎn)業(yè)生態(tài)協(xié)同發(fā)展。樹(shù)立科學(xué)、綠色發(fā)展理念，踐行生態(tài)文明，需要三地審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督和推動(dòng)作用。三地審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)同開(kāi)展長(zhǎng)江大保護(hù)審計(jì)，具有天時(shí)地利人和的優(yōu)勢(shì)，也是發(fā)揮審計(jì)“治已病防未病”，以審計(jì)工作助推生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的根本手段。

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