歐盟北極政策的發(fā)展演變與前景展望

李學(xué)峰 岳奇

摘要：北極的安全與穩(wěn)定具有重要的全球意義。歐盟作為北極域外行為體，為保障其在北極地區(qū)的地緣政治、航道貿(mào)易、能源安全與生態(tài)環(huán)境的潛在利益，出臺(tái)了一系列北極政策文件。在2008年《歐盟與北極地區(qū)》、2012年《歐盟的北極政策：2008年至今的進(jìn)展及未來的行動(dòng)》與2016年《歐盟北極政策建議》的基礎(chǔ)上，提出了歐盟北極政策三大優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域：氣候變化與環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展、國際合作。為適應(yīng)北極國際博弈與地緣政治形勢(shì)變化，歐盟新北極政策將會(huì)把關(guān)注重點(diǎn)放在“綠色”“平衡”與“合作”，旨在促進(jìn)北極地區(qū)可持續(xù)的綠色發(fā)展，平衡歐盟內(nèi)部與外部的利益紛爭(zhēng)，通過開展國際合作維護(hù)北極的和平與穩(wěn)定。歐盟北極政策的發(fā)展演變與未來趨勢(shì)研判也可為同為北極域外國家的中國深度參與北極治理提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：歐盟;北極政策;環(huán)境保護(hù);可持續(xù)發(fā)展;中歐合作

中圖分類號(hào)：F112.2;P74文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1005-9857（2021）11-0034-08

The Development Evolution and Future Prospect of EU Arctic Policy LI Xuefeng，YUE Qi

（National Ocean Technology Center，Tianjin 300112，China）

Abstract：The security and stability of the Arcti is of great global significance. As a non-Arctic actor， the EU has issued a series of Arctic policy documents to safeguard its potential interests in geopolitics，shipping route trade，energy security and ecological environment in the Arctic region. From "the European Union and the Arctic Region（2008）"，"Developing a European Union Policy towards the Arctic Region： Progress since 2008 and Next Steps（2012）"， to"An Integrated European Union Policy for the Arctic （（2016）”，EU has determined three priority areas of its Arctic policy： climate change and safeguarding the Arctic environment， sustainable devel-opment in and around the Arctic， and international cooperation on Arctic issues. In order to adapt to the latest changes in the Arctic， the EU will introduce its new Arctic policy focusing on “Green”，“Balance”and“Cooperation”， aiming to promote sustainable green development in the Arctic region， balance the conflicts of interestswithin and outside the EU， and maintain peace and stability in the Arctic region through international cooperation. The research on the develop-ment evolution and future trends of the EU's Arctic policy can also provide useful reference for China to participate in Arctic governance.

Keywords：EU，Arctic policy，Environmental protection， Sustainable development， China-EU co-operation

0引言

隨著全球氣候變化對(duì)北極的顯著影響，北極地區(qū)的地緣政治、軍事安全、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、航道通行、資源開發(fā)、科學(xué)考察與環(huán)境保護(hù)價(jià)值不斷提升，受到國際社會(huì)如環(huán)北極國家、近北極國家、北極利益攸關(guān)國的普遍關(guān)注與高度重視[1]。歐盟作為身份特殊的北極域外行為體，與北極在地理、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)等諸多方面有著千絲萬縷的緊密聯(lián)系[2]。從地理位置角度來看，歐盟擁有北極領(lǐng)土，其多個(gè)成員國已深度參與北極事務(wù)。環(huán)北極8國中，丹麥、瑞典與芬蘭具有歐盟成員國與北極理事會(huì)正式成員雙重身份，挪威和冰島為歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)成員國，格陵蘭是歐盟的海外領(lǐng)地，歐盟成員國中德國、法國、意大利、西班牙、荷蘭和波蘭是北極理事會(huì)觀察員國。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來看，新北極航道的順利開通與北極油氣資源的開發(fā)利用將為歐盟帶來巨大的經(jīng)濟(jì)利益。歐盟高度依賴海運(yùn)貿(mào)易與油氣能源供給，大量已探明但未開采的北極油氣資源將有效降低歐盟對(duì)外部的能源依賴并保證能源安全供給。從環(huán)境保護(hù)角度來看，北極的快速氣候變化將導(dǎo)致冰蓋面積縮減、極端天氣頻發(fā)與生物多樣性受損，進(jìn)而直接影響歐盟乃至全球生態(tài)安全，北極環(huán)境治理是歐盟踐行國際氣候變化與環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)者的重要實(shí)踐。

2007年俄羅斯“插旗事件”、2008年北冰洋5國簽署的極具排外色彩的《伊盧利薩特宣言》（IlulisatDeclaration）、北極“東北航道”與“西北航道”自由通行權(quán)爭(zhēng)執(zhí)、北冰洋外大陸架主權(quán)爭(zhēng)端、頻繁的北極軍事演習(xí)，以上事件均為北極的穩(wěn)定與歐盟的利益平添了諸多外部地緣政治壓力[3]。歐盟憑借其與北極的緊密聯(lián)系，在一系列內(nèi)部與外部動(dòng)力的共同推動(dòng)下，開始逐步深入北極事務(wù)，保障自身在北極地緣政治、航道貿(mào)易、能源安全與生態(tài)環(huán)境的潛在利益。

歐盟曾多次試圖申請(qǐng)成為北極理事會(huì)正式觀察員國，以提升其在北極事務(wù)中的合法性與話語權(quán)。然而，因與加拿大在商業(yè)捕豹問題、與俄羅斯在烏克蘭問題上的爭(zhēng)端，導(dǎo)致申請(qǐng)均告失利，這之后歐盟一直在做著積極的努力與嘗試。同時(shí)，2008年至今，歐盟出臺(tái)了一系列北極政策文件，明確了其在北極的定位、利益與責(zé)任，進(jìn)一步闡述其北極政策的目標(biāo)、框架與行動(dòng)路徑。其中，2008年《歐盟與北極地區(qū)》（TheEuropeanUnionandtheArcticRegion）[4]、2012年《歐盟的北極政策：2008年至今的進(jìn)展及未來的行動(dòng)》（DevelopingaEuropeanUnionPolicyTowardstheArcticRegion：Progres? since2008andNextSteps）[5]與2016年《歐盟北極政策建議》（AnIntegratedEuropeanUnionPolicyfortheArctic）[6]是迄今為止歐盟最為重要的3份北極戰(zhàn)略文件。歐盟計(jì)劃于2021年年底出臺(tái)最新的北極政策戰(zhàn)略文件，然而這份文件將面臨高質(zhì)量的北極綠色發(fā)展需求、難以平衡的內(nèi)外部利益紛爭(zhēng)與動(dòng)蕩不安的北極地緣政治等諸多問題與挑戰(zhàn)。在國際地緣政治局面緊張的歷史大變局中，歐盟新北極政策將受到國際社會(huì)的高度關(guān)注，其政策的發(fā)展演變與未來趨勢(shì)也可為同為北極域外國家的中國參與北極治理提供有益借鑒。

1歐盟北極政策發(fā)展概述

2007—2020年，通過多份北極政策戰(zhàn)略的出臺(tái)，歐盟表明了其在北極事務(wù)中的立場(chǎng)，旨在保護(hù)北極的生態(tài)環(huán)境，保障自身在北極的利益，并通過加強(qiáng)國際合作來保證北極的和平與發(fā)展。2008年11月，歐洲議會(huì)發(fā)布《歐盟與北極地區(qū)》，標(biāo)志著歐盟正式將北極問題上升到戰(zhàn)略層面，該報(bào)告表明了其與北極重要而緊密的聯(lián)系，將保護(hù)北極環(huán)境及其居民權(quán)力、促進(jìn)資源可持續(xù)利用與推動(dòng)北極多邊治理為其三大政策目標(biāo)[4]。在2009年12月與2011年1月，歐盟理事會(huì)與歐洲議會(huì)相繼通過了《北極事務(wù)決議》（CouncilConclusionsonArcticIs-sues）[7]與《歐盟在高北地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展政策》（ASustainableEUPolicyfortheHighNorth）[8]等一系列政策文件，標(biāo)志著歐盟北極戰(zhàn)略框架的基本形成。

2012年7月，歐盟委員會(huì)出臺(tái)《歐盟的北極政策：2008年至今的進(jìn)展及未來的行動(dòng)》，為歐盟進(jìn)一步參與北極事務(wù)奠定了政策基礎(chǔ)[5]。“知識(shí)”“責(zé)任”與“參與”成為歐盟北極政策發(fā)展新階段的關(guān)鍵詞，形成了全面的北極科學(xué)知識(shí)體系，肩負(fù)起保護(hù)北極生態(tài)環(huán)境的歷史責(zé)任，加強(qiáng)與北極國家、北極相關(guān)非政府國際組織的合作。在2014年3月與5月，歐洲議會(huì)與歐盟委員會(huì)陸續(xù)發(fā)布了《北極戰(zhàn)略決議》（AResolutionontheEUStrategyfortheArctic）[9]與《發(fā)展歐盟北極地區(qū)政策決議》（Conclu-sionsonDevelopingaEuropeanUnionPolicyto-wardstheArcticRegion）[10]，這兩份決議皆是對(duì)歐盟2012年北極政策的進(jìn)一步闡述與發(fā)展。

2016年4月，歐盟委員會(huì)發(fā)布《歐盟北極政策建議》，為歐盟在北極地區(qū)的行動(dòng)和資助項(xiàng)目制定了一個(gè)更為連貫的指導(dǎo)框架，該建議提出了其北極政策三大優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域：氣候變化與環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展、國際合作[6]。歐盟北極事務(wù)優(yōu)先領(lǐng)域的行動(dòng)計(jì)劃將有助于落實(shí)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國制定的17項(xiàng)全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。通過加強(qiáng)北極研究、科學(xué)發(fā)展與創(chuàng)新，歐盟希望鞏固其在氣候變化、可持續(xù)發(fā)展與國際合作的全球領(lǐng)導(dǎo)者地位，進(jìn)而進(jìn)一步提升其在北極治理的影響力（表1）。

2歐盟與北極地區(qū)（2008年）

《歐盟與北極地區(qū)》指出了歐盟在歷史淵源、地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與科學(xué)考察方面與北極地區(qū)聯(lián)系緊密。北極環(huán)境變化、地緣政治格局動(dòng)態(tài)將直接影響歐盟的安全與利益，這就需要?dú)W盟發(fā)展其北極政策，與北極地區(qū)各利益攸關(guān)方通力合作，以維護(hù)北極地區(qū)的穩(wěn)定與健康發(fā)展。文件提出3個(gè)主要目標(biāo)：保護(hù)北極環(huán)境及其居民權(quán)力、促進(jìn)資源可持續(xù)利用和推動(dòng)北極多邊治理[4]。

2.1保護(hù)北極環(huán)境及其居民權(quán)利

氣候變化造成的影響是北極地區(qū)目前和未來都要面臨的重要挑戰(zhàn)。盡管歐盟成員國在北極地區(qū)不可避免地留下了環(huán)境足跡，但作為世界氣候變化應(yīng)對(duì)與可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域領(lǐng)先者的歐盟，其成員國正積極參與多項(xiàng)北極多邊環(huán)境協(xié)定的制定。歐盟愿與北極國家分享北極環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，開展北冰洋生態(tài)海洋管理、北極戰(zhàn)略影響環(huán)境評(píng)價(jià)、防災(zāi)減災(zāi)與可再生能源利用等相關(guān)方面的國際合作，共同努力預(yù)防和減輕氣候變化對(duì)北極地區(qū)所帶來的負(fù)面環(huán)境影響，減少持久性有機(jī)污染物、重金屬和其他污染物對(duì)北極環(huán)境所造成的污染，呼吁以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的可持續(xù)發(fā)展管理工具規(guī)范北極人類活動(dòng)。生活在北極圈的當(dāng)?shù)鼐用裼?00萬人，其中包括歐盟居民50萬人，他們極易受到氣候變化與全球一體化所產(chǎn)生的壓力與影響。保障北極居民的權(quán)利與利益是歐盟民主與人權(quán)倡議的一項(xiàng)優(yōu)先主題。因此，歐盟認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在不損害原住民群體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基本利益的前提下，加強(qiáng)鯨魚與海豹等海洋哺乳動(dòng)物捕獵管理，考慮禁止將海豹產(chǎn)品投放市場(chǎng)、進(jìn)口與出口，進(jìn)而保證北極生物資源的可持續(xù)利用。歐盟強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)關(guān)于北極環(huán)境、氣候變化與人類活動(dòng)影響的研究、監(jiān)測(cè)與評(píng)估，建立新的研究基礎(chǔ)設(shè)施，開發(fā)北極觀測(cè)與數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，提高北極監(jiān)測(cè)能力，增強(qiáng)北極研究項(xiàng)目的國際合作與信息交流。2.2促進(jìn)資源可持續(xù)利用北極地區(qū)蘊(yùn)藏著大量未經(jīng)開發(fā)的油氣資源，有助于歐盟原材料的供應(yīng)與能源安全。然而，北極的油氣資源開采也面臨著環(huán)境條件惡劣、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)多、開發(fā)難度大、成本高等諸多挑戰(zhàn)。鑒于北極環(huán)境的脆弱性，歐盟支持北極油氣資源開發(fā)應(yīng)充分遵守嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)制定具有約束力的國際標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步加強(qiáng)海上資源可持續(xù)利用技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施的研究和發(fā)展，并保持與挪威和俄羅斯的長(zhǎng)期合作。歐盟是北極魚類最重要的消費(fèi)者之一，隨著氣候的顯著變化與海冰覆蓋面積的逐步減少，北極魚類資源的生產(chǎn)力與空間分布可能會(huì)出現(xiàn)變化。在一些北極公海區(qū)域，目前尚缺乏一個(gè)相應(yīng)的國際養(yǎng)護(hù)和管理制度框架，這可能造成大規(guī)模無序捕撈現(xiàn)象。歐盟建議與北極海域擁有主權(quán)或管轄權(quán)的國家開展全面合作，不僅要確保當(dāng)?shù)匮睾Ｉ鐓^(qū)擁有捕撈的合法權(quán)利，而且要確保以可持續(xù)的水平開發(fā)北極漁業(yè)資源，保證北極漁業(yè)資源的長(zhǎng)期保護(hù)和優(yōu)化利用。歐盟成員國擁有世界上最大的商業(yè)船隊(duì)，海冰的融化逐漸為在北極水域航行創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，但在浮冰、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和未來貿(mào)易模式等方面也存在不確定性。因此，歐盟呼吁提升高北地區(qū)海上監(jiān)視能力，構(gòu)建更完善、更安全的導(dǎo)航、海上監(jiān)視和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，并捍衛(wèi)在新開辟的航線和地區(qū)內(nèi)自由航行的原則和無害通過的權(quán)利。新興的北極生態(tài)旅游發(fā)展迅速，尤其是郵輪旅游，但同時(shí)也伴隨著一定的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3推動(dòng)北極多邊治理

北極地區(qū)尚缺乏一個(gè)像《南極條約》一樣，受到廣泛認(rèn)可的統(tǒng)一的國際條約治理機(jī)制，各北極相關(guān)國家在環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)、航道通行與外大陸架劃界等問題上矛盾重重，北極治理也面臨著現(xiàn)有法律框架碎片化、有效治理手段不足、整體政策制定過程機(jī)制缺失、在參與程度與責(zé)任履行方面存在顯著地域差距等諸多困擾。歐盟強(qiáng)調(diào)了北極理事會(huì)在北極治理中的重要地位，認(rèn)為《聯(lián)合國海洋法公約》與北極理事會(huì)的存在可以保證北極地區(qū)的安全穩(wěn)定、嚴(yán)格的環(huán)境管理，以及開放、公平、可持續(xù)的資源利用。歐盟將通過尋求北極理事會(huì)的永久觀察員地位，評(píng)估北極多邊法律協(xié)定，推動(dòng)高級(jí)別北極事務(wù)對(duì)話機(jī)制，加強(qiáng)與格陵蘭的伙伴關(guān)系，發(fā)展北極跨界合作與區(qū)域計(jì)劃，建立多部門生態(tài)系統(tǒng)綜合管理框架等方面，進(jìn)一步發(fā)展與促進(jìn)北極的多邊治理。

3歐盟的北極政策：2008年至今的進(jìn)展及未來的行動(dòng)（2012年）

自2008年第一份北極政策文件通過以來，歐盟在全球氣候變化應(yīng)對(duì)、北極環(huán)境保護(hù)研究、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、海事安全與多邊治理等領(lǐng)域的行動(dòng)計(jì)劃取得了顯著成效，提升了國際社會(huì)對(duì)歐盟北極事務(wù)影響力的認(rèn)知。隨著北極地區(qū)氣候變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快，歐盟委員會(huì)在2012年出臺(tái)了其第二份北極政策文件—《歐盟的北極政策：2008年至今的進(jìn)展及未來的行動(dòng)》，強(qiáng)調(diào)歐盟應(yīng)以全面的、連貫的、有針對(duì)性的方式處理北極問題。該文件用“知識(shí)”“責(zé)任”和“參與”3個(gè)詞語簡(jiǎn)要闡述了歐盟北極政策的要義：強(qiáng)調(diào)北極基礎(chǔ)科學(xué)研究在應(yīng)對(duì)北極氣候變化中的引領(lǐng)地位;提升北極資源可持續(xù)性，負(fù)責(zé)任地促進(jìn)北極經(jīng)濟(jì)發(fā)展;加強(qiáng)與北極國家和其他伙伴的建設(shè)性接觸和對(duì)話[5]。

3.1知識(shí)

歐盟將長(zhǎng)期致力于發(fā)展北極環(huán)境專業(yè)知識(shí)對(duì)話，加強(qiáng)北極環(huán)境保護(hù)，積極參與如聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署“氣候和清潔空氣聯(lián)盟”、《關(guān)于汞的水俁公約》等多項(xiàng)倡議。通過2020戰(zhàn)略旗艦計(jì)劃“創(chuàng)新聯(lián)盟”與“地平線2020科研框架計(jì)劃”，歐盟將進(jìn)一步加強(qiáng)針對(duì)北極地區(qū)的科研投入，擴(kuò)大與包括北極理事會(huì)成員在內(nèi)的世界其他地區(qū)的聯(lián)系，尋求與在北極研究和科研基礎(chǔ)設(shè)施方面有著積極活動(dòng)的國家進(jìn)行廣泛合作。在“歐盟北極足跡和政策評(píng)估”與“北極可持續(xù)觀測(cè)網(wǎng)絡(luò)”實(shí)踐基礎(chǔ)上，歐盟致力于創(chuàng)建北極觀測(cè)網(wǎng)與北極信息中心，促進(jìn)北極研究、觀測(cè)監(jiān)測(cè)、衛(wèi)星遙感、航道安全信息數(shù)據(jù)共享，以確保北極國家和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)決策者充分了解北極情況，并以負(fù)責(zé)任的方式開發(fā)北極資源。

3.2責(zé)任

歐盟與北極在歷史、經(jīng)濟(jì)與地理方面有著緊密聯(lián)系，因此，在面對(duì)北極問題的機(jī)遇與挑戰(zhàn)時(shí)，歐盟認(rèn)為其有責(zé)任為北極地區(qū)的安全、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。一方面，歐盟通過歐洲區(qū)域發(fā)展基金（EuropeanRegionalDevelopmentFund）、歐洲社會(huì)基金（EuropeanSocialFund）、凝聚基金（Cohe-sionFund）、歐洲農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基金（EuropeanAg-riculturalFundforRuralDevelopment）、歐洲海洋和漁業(yè)基金（EuropeanMaritimeandFisheriesFund）、北方維度環(huán)境伙伴關(guān)系基金（SupportFundoftheNorthernDimensionEnvironmentalPartner-ship）等大量區(qū)域合作與資助計(jì)劃，對(duì)北極發(fā)展產(chǎn)生著積極影響，扮演著北極事務(wù)的建設(shè)者與貢獻(xiàn)者的關(guān)鍵角色;另一方面，歐盟將進(jìn)一步鞏固與各北極國家的伙伴關(guān)系，一同推動(dòng)環(huán)境友好型、低風(fēng)險(xiǎn)型海上石油和天然氣勘探生產(chǎn)活動(dòng)開采技術(shù)的發(fā)展，通過“極地準(zhǔn)則”的制定與北極海洋運(yùn)輸安全的評(píng)估，保證北極航運(yùn)的可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境安全與搜索救援能力，在尊重當(dāng)?shù)匮睾Ｉ鐓^(qū)權(quán)利的基礎(chǔ)上可持續(xù)地開發(fā)北極漁業(yè)資源，進(jìn)一步探索北極創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的潛力（如，北極旅游業(yè)與可再生能源業(yè)），最終全方位實(shí)現(xiàn)北極地區(qū)資源的安全開發(fā)和可持續(xù)管理利用。

3.3參與

歐盟承認(rèn)《聯(lián)合國海洋法公約》和其他相關(guān)國際法規(guī)在內(nèi)的廣泛法律框架在北極地區(qū)的適用性，并將《聯(lián)合國海洋法公約》視為北極治理的關(guān)鍵基礎(chǔ)。同時(shí)，歐盟肯定了北極理事會(huì)在北極地區(qū)國際合作方面所起到的重要作用，歐盟作為特別觀察員參加了北極理事會(huì)會(huì)議，并積極參與了其工作組的工作。歐盟希望與各成員國（格陵蘭島）、5個(gè)非歐盟北極國家、非政府國際組織以及當(dāng)?shù)鼐用衩芮泻献?，繼續(xù)參與有關(guān)北極問題的國際框架的制定，以應(yīng)對(duì)可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的有效管理，促進(jìn)其在北極問題上的建設(shè)性參與，完善其正在發(fā)展的北極政策。

4歐盟北極政策建議（2016年）

2016年，歐盟委員會(huì)公布了其第三份北極政策文件《歐盟北極政策建議》，是目前指導(dǎo)歐盟與各成員國參與北極行動(dòng)的政策基礎(chǔ)。歐盟在該文件的第一句明確指出了其北極愿景，即構(gòu)建一個(gè)安全、穩(wěn)定、可持續(xù)和繁榮的北極，符合北極地區(qū)本身、歐盟與全世界的共同利益，而在這其中，歐盟將基于其戰(zhàn)略利益考量而發(fā)揮關(guān)鍵作用。該建議主要提出了歐盟在北極事務(wù)中的三大優(yōu)先領(lǐng)域與39項(xiàng)具體行動(dòng)建議，從政策內(nèi)容上可以看出，歐盟北極政策的整體框架已逐步形成，并走向更加務(wù)實(shí)有效的新階段[6]。

4.1應(yīng)對(duì)氣候變化與保護(hù)北極環(huán)境

北極地區(qū)是全球受氣候變化影響最顯著的地區(qū)之一，北極變暖速度為全球平均升溫速度的兩倍，隨之產(chǎn)生的北極冰蓋融化和海平面上升問題使得全球生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性、海岸線穩(wěn)定，以及當(dāng)?shù)鼐用竦纳蠲媾R著巨大威脅與挑戰(zhàn)。作為北極研究的重要貢獻(xiàn)者，歐盟一直致力于北極觀測(cè)與監(jiān)測(cè)研究計(jì)劃與項(xiàng)目的實(shí)施，“2020地平線計(jì)劃”2016—2017年度預(yù)算中的4000萬歐元可用于資助北極研究;“歐盟北極網(wǎng)倡議”（EU-PolarNet）計(jì)劃在全歐洲范圍內(nèi)形成極地研究專家和基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)盟;“歐盟空間計(jì)劃”（EUSpacePrograms）和斯瓦爾巴群島綜合北極地球觀測(cè)系統(tǒng)（Svalbard? IntegratedArcticEarthObservingSystem）將有效支撐與保障北極地區(qū)研究的順利開展。同時(shí)，歐盟在該文件中制定了一系列用于減緩和適應(yīng)氣候變化的策略，履行巴黎氣候大會(huì)承諾，在1990年溫室氣體排放量基礎(chǔ)上，到2030年減少40%，到2050年減少80%;歐盟將與北極國家、地區(qū)與國際多邊組織一同為北極氣候變化適應(yīng)議程的設(shè)立做出努力;除了2030年和2050年的二氧化碳排放承諾，歐盟也將為限制如黑炭和沼氣等短期大氣污染物排放的國際努力做出貢獻(xiàn)。在北極環(huán)境保護(hù)方面，歐盟鼓勵(lì)充分履行《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，將繼續(xù)積極參與多邊環(huán)境協(xié)定的構(gòu)建與實(shí)施;歐盟積極倡議生物多樣性保護(hù)工作的開展，加強(qiáng)《生物多樣性公約》實(shí)施效力，推動(dòng)建立北極海洋保護(hù)區(qū)，實(shí)現(xiàn)全球生物多樣性2020目標(biāo);歐盟致力于與各成員國及《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》（Conventionfor??? theProtectionoftheMarineEnvironmentoftheNorth-EastAtlantic，OSPAR）簽署國和其他利益攸關(guān)方在北極油氣開采活動(dòng)上展開密切合作，以促進(jìn)重大事故預(yù)防和環(huán)境控制標(biāo)準(zhǔn)的制定。

4.2促進(jìn)北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展

北極地區(qū)擁有豐富的油氣、礦產(chǎn)、魚類等自然資源，但由于惡劣的氣候、脆弱的環(huán)境與不便的交通，該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展面臨著巨大挑戰(zhàn)，歐盟將通過其專業(yè)知識(shí)、技術(shù)創(chuàng)新、金融融資、能力建設(shè)、國際合作等方面的優(yōu)勢(shì)有效促進(jìn)北極地區(qū)可持續(xù)“綠色經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展。歐盟應(yīng)支持北極可持續(xù)創(chuàng)新科技技術(shù)（極地材料、極端氣候、可再生能源）、創(chuàng)新融資計(jì)劃、創(chuàng)新商業(yè)模式的開發(fā)與應(yīng)用;舉辦歐洲北極利益相關(guān)者論壇，增強(qiáng)與成員國、北極國家與地區(qū)、地方當(dāng)局的密切合作，確定關(guān)鍵投資方向和優(yōu)先研究領(lǐng)域，促進(jìn)歐盟不同資助項(xiàng)目之間的合作和協(xié)調(diào);“歐盟投資計(jì)劃”鼓勵(lì)多種形式的融資與投資策略，以支持北極地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、電信、能源及交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)項(xiàng)目;歐盟空間戰(zhàn)略（EuropeanSpaceStrategy）與防御行動(dòng)計(jì)劃（EuropeanDefenceActionPlan）政策文件的出臺(tái)與歐洲全球?qū)Ш较到y(tǒng)（EuropeanGlobalNavigationSystem）與哥白尼方案（CopernicusProgramme）項(xiàng)目的部署，極地軌道衛(wèi)星監(jiān)測(cè)和定位系統(tǒng)技術(shù)將提供安全可靠的定位導(dǎo)航和數(shù)據(jù)觀測(cè)，這將極大地促進(jìn)歐盟空間技術(shù)的發(fā)展;歐盟支持《極地規(guī)則》（PolarCode）的有效執(zhí)行，加強(qiáng)北極地區(qū)航行監(jiān)管的力度，建立可靠的海上活動(dòng)與救援機(jī)制，保障北極航行安全。

4.3開展北極事務(wù)國際合作

北極地區(qū)所面臨的挑戰(zhàn)，需要各北極利益攸關(guān)方在區(qū)域及國際層面上采取聯(lián)合行動(dòng)應(yīng)對(duì)。作為科學(xué)領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)者，歐盟有責(zé)任更多地參與大規(guī)模的全球科學(xué)合作，將科學(xué)技術(shù)視為催化劑來促進(jìn)國家間建立共同認(rèn)識(shí)、商定解決方案、達(dá)成和平合作，最終將北極打造成一個(gè)建設(shè)性的國際合作示范區(qū)。通過聯(lián)合國、國際海事組織、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署及北極理事會(huì)等國際機(jī)構(gòu)參與北極問題研究與合作，歐盟將繼續(xù)與環(huán)北極國家及北極域外國家增進(jìn)伙伴關(guān)系，以確定在氣候變化、環(huán)境保護(hù)和科學(xué)研究等問題上的共同的立場(chǎng)和解決方案。在參與國際論壇時(shí)，歐盟應(yīng)采取積極立場(chǎng)呼吁所有國家和地區(qū)在氣候變化、環(huán)境保護(hù)、海上安全及資源可持續(xù)利用議題上承擔(dān)其相應(yīng)責(zé)任;歐盟應(yīng)與所有北極伙伴國家建立雙邊合作，這其中主要包括加拿大、俄羅斯、美國、冰島、挪威、丹麥（格陵蘭）、中國、印度、日本、韓國和新加坡等，就共同關(guān)心的問題進(jìn)行交流，以確定進(jìn)一步的合作領(lǐng)域;歐盟應(yīng)拓展與北極地方社區(qū)與當(dāng)?shù)鼐用裰g的對(duì)話合作，確保他們的意見和權(quán)利得到應(yīng)有尊重;歐盟歡迎北極沿海國家簽署的共同發(fā)展海洋漁業(yè)宣言，呼吁獲取更多北極生態(tài)系統(tǒng)信息并制定適當(dāng)?shù)膰H漁業(yè)管控措施，以確保北極公海的長(zhǎng)期養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用。

5前景展望

歐盟以北極域外行為體、北極利益攸關(guān)方、全球氣候政策領(lǐng)導(dǎo)者、公共產(chǎn)品提供者等身份，積極投身于北極事務(wù)，在北極國際問題上的影響力與話語權(quán)不斷提升，正逐漸成為一個(gè)“全球性的北極博弈者”[12]。然而，歐盟的北極政策一直受到一些傳統(tǒng)問題的困擾，如政治身份的束縛、法律依據(jù)的缺失、遲遲無法獲得北極理事會(huì)永久觀察員席位等，加之隨著北極氣候變化加速，其環(huán)境、能源、航道與安全問題日益凸顯，各北極利益攸關(guān)方的戰(zhàn)略爭(zhēng)奪暗流涌動(dòng)，歐盟現(xiàn)行的北極政策儼然已無法適應(yīng)當(dāng)前北極形勢(shì)的快速發(fā)展。2020年7月，歐盟委員會(huì)和對(duì)外行動(dòng)署已經(jīng)開始了關(guān)于歐盟新北極政策的公眾咨詢，這將有助于歐盟重新審視其在北極事務(wù)中的角色，修訂2016年政策文件確定的三大優(yōu)先領(lǐng)域，并識(shí)別需要發(fā)展的新政策范疇[13]。隨后，計(jì)劃于2021年年底，歐盟將出臺(tái)一份更新的、更有力的北極政策戰(zhàn)略文件，以調(diào)整歐盟參與北極事務(wù)的階段性目標(biāo)與行動(dòng)計(jì)劃，旨在促進(jìn)北極地區(qū)可持續(xù)的綠色發(fā)展，兼顧歐盟內(nèi)部與外部的利益紛爭(zhēng)，進(jìn)而維護(hù)北極地緣政治的和平穩(wěn)定。因此，歐盟新北極戰(zhàn)略的關(guān)注重點(diǎn)可以概括為“綠色”“平衡”與“合作”[14]。

2019年12月，歐盟委員會(huì)發(fā)布了應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的《歐洲綠色協(xié)議》，旨在將歐盟轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)公平、繁榮、富有競(jìng)爭(zhēng)力的資源節(jié)約型經(jīng)濟(jì)體，到2050年實(shí)現(xiàn)溫室氣體零排放、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源消耗脫鉤[15]。為落實(shí)《歐洲綠色協(xié)議》提出的“綠色發(fā)展”高需求，在北極地區(qū)，歐盟將繼續(xù)努力構(gòu)建“環(huán)境友好型北極”與“綠色北極”，進(jìn)一步倡導(dǎo)北極綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈、綠色開發(fā)、航道開辟與運(yùn)輸綠色化、綠色漁業(yè)與綠色旅游，以推動(dòng)公眾對(duì)北極綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的參與和承諾，促進(jìn)歐盟北極經(jīng)濟(jì)向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型，鞏固歐盟作為“綠色發(fā)展”全球領(lǐng)導(dǎo)者的地位[16]。

作為一個(gè)特殊的北極事務(wù)參與者，歐盟在制定北極政策時(shí)，需平衡歐盟內(nèi)外部的復(fù)雜關(guān)系，外部需重點(diǎn)考慮如何協(xié)調(diào)與北極事務(wù)超級(jí)大國俄羅斯、加拿大、美國的關(guān)系，也需要保持歐盟內(nèi)部北極國家與非北極國家的意見統(tǒng)一[17]。如何與這些北極利益攸關(guān)國求同存異、聚同化異，構(gòu)建合作共贏的新型北極國際關(guān)系，將是歐盟新北極政策需要重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。

俄羅斯以軍事實(shí)力為后盾，在北極尋求國家主權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益，與歐盟的合作主要集中在經(jīng)濟(jì)與能源領(lǐng)域。然而在烏克蘭危機(jī)、歐盟與俄羅斯之間的制裁與反制裁、東北航道的自由通行問題上矛盾重重。為此，2017年歐洲議會(huì)發(fā)布《統(tǒng)一的歐盟對(duì)北極的綜合政策》（AnintegratedEuropeanUnionpolicyfortheArctic），其中一項(xiàng)重點(diǎn)工作就是調(diào)和與俄羅斯的北極關(guān)系。然而，歐盟與俄羅斯的北極關(guān)系仍有待進(jìn)一步發(fā)展，歐盟新北極政策將對(duì)雙方關(guān)系走向具有重要指示作用[18]。加拿大一貫重視北極的國際治理問題，并不斷提升其在外交事務(wù)中的優(yōu)先級(jí)，在北極科學(xué)研究與考察領(lǐng)域有著廣泛的合作，但是在西北航道通行、海豹產(chǎn)品貿(mào)易等諸多北極問題上持有不同立場(chǎng)。美國北極政策正經(jīng)歷戰(zhàn)略性調(diào)整，強(qiáng)調(diào)維護(hù)美國國家北極安全利益，開始追求對(duì)北極的領(lǐng)導(dǎo)性管理，在北極航道安全、科學(xué)研究、多邊治理方面與歐盟有著共同的政策目標(biāo)。同時(shí)，隨著北極理事會(huì)觀察員國的不斷擴(kuò)軍，參與北極治理的主體及其訴求變得進(jìn)一步多元化，也在逐漸稀釋與威脅歐盟在北極地區(qū)的影響力。

歐盟的北極政策是在多層治理構(gòu)架下，由歐盟機(jī)構(gòu)、各成員國在國家、超國家、次地區(qū)3個(gè)層面多方協(xié)調(diào)的決策結(jié)果，這其中涉及紛繁復(fù)雜的歐盟機(jī)構(gòu)間、各成員國間、歐盟機(jī)構(gòu)與成員國間的博弈與制衡，使得歐盟北極政策一直處于不斷變化的動(dòng)態(tài)平衡過程中[19]。歐盟內(nèi)部的環(huán)北極5國（挪威、芬蘭、冰島、瑞典、丹麥）與北極域外國家德國、法國、意大利、波蘭均是北極事務(wù)的直接參與者，先于歐盟成為北極理事會(huì)成員國與觀察員國，并先后出臺(tái)了國家層面的官方北極戰(zhàn)略，這使得歐盟北極政策呈現(xiàn)一種復(fù)雜的多重性。一方面，歐盟不是北極國家，正因?yàn)榕c歐洲環(huán)北極五國在政治與經(jīng)濟(jì)上的緊密聯(lián)系，與成員國在北極相關(guān)政策領(lǐng)域的主權(quán)讓渡，為歐盟直接參與北極事務(wù)提供了最大依據(jù)與合法權(quán)利[2];另一方面，歐盟成員國總體上與歐盟在北極地區(qū)的利益認(rèn)知保持一致，各成員國希望借助歐盟影響力以強(qiáng)化自身在北極事務(wù)中的話語權(quán)和影響力。然而，在涉及北極地區(qū)地緣政治、主權(quán)爭(zhēng)端、軍事安全等敏感話題時(shí)，北極國家則表現(xiàn)出強(qiáng)烈的排外與不合作態(tài)度;德國、法國等歐盟大國則把自身利益關(guān)切放在首位;其他國家則對(duì)北極事務(wù)缺乏興趣，不愿承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，歐盟成員國內(nèi)部存在爭(zhēng)論對(duì)歐盟一體化北極政策造成阻礙[2]。因此，如何平衡歐盟內(nèi)部關(guān)于北極問題的矛盾并達(dá)成統(tǒng)一意見，最終實(shí)現(xiàn)雙方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠互利、合作共贏，這將是歐盟新北極政策需要解決的重大課題。

在北極問題上，同為北極域外國家或行為體的中國與歐盟雙方具有相似的身份定位、共同的利益訴求與相近的政策立場(chǎng)，歐盟肯定了中國在北極氣候變化、環(huán)境保護(hù)、資源可持續(xù)利用方面所采取的積極行動(dòng)，這為中歐北極合作提供了重要契機(jī)，雙方應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，共同致力于構(gòu)建一個(gè)和平、安全、穩(wěn)定的北極治理秩序[20]。同時(shí)，借鑒歐盟北極政策的優(yōu)點(diǎn)并為我所用，對(duì)中國今后更為積極而有效地參與北極事務(wù)有著重要的借鑒和啟示意義。因此，我國應(yīng)充分發(fā)揮“中歐全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”“中歐藍(lán)色伙伴關(guān)系”“中歐科技合作協(xié)定”“冰上絲綢之路”“一帶一路”倡議等諸多平臺(tái)與機(jī)制的積極作用，有效地將北極事務(wù)合作納入其中，開展北極氣候變化研究、北冰洋聯(lián)合科學(xué)考察、北極觀測(cè)網(wǎng)建設(shè)、基于生態(tài)系統(tǒng)管理等領(lǐng)域的國際合作，同時(shí)在全球氣候變化、航道利用、原居民權(quán)益維護(hù)等國際社會(huì)共同關(guān)注的議題上為歐盟可持續(xù)發(fā)展提供知識(shí)、資金、技術(shù)等公共產(chǎn)品和服務(wù)，進(jìn)一步加強(qiáng)與歐盟的友好合作伙伴關(guān)系，增強(qiáng)我國北極治理話語權(quán)，進(jìn)而維護(hù)我國在北極的正當(dāng)權(quán)益，并為北極的和平穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展作出貢獻(xiàn)[21-22]。

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