我國(guó)漁業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究

蔡詩巍 裴兆斌 郭昕黎

摘要：在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，漁業(yè)發(fā)展更應(yīng)注重捕撈、養(yǎng)殖、加工制造及銷售等環(huán)節(jié)的規(guī)范化、制度化、程序化，進(jìn)而加速漁業(yè)治理體系和治理能力進(jìn)程。但是漁業(yè)治理體系趨于現(xiàn)代化的進(jìn)程中存在水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、捕撈業(yè)忽視可持續(xù)發(fā)展等問題，在漁業(yè)執(zhí)法過程中也存在程序瑕疵。文章針對(duì)上述問題，提出水產(chǎn)養(yǎng)殖應(yīng)當(dāng)合理運(yùn)用生態(tài)養(yǎng)殖技術(shù)，相關(guān)部門嚴(yán)厲規(guī)制捕撈行為以促進(jìn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展。建立完備的漁業(yè)監(jiān)管體系以促使?jié)O業(yè)執(zhí)法過程更加科學(xué)化、合理化，維護(hù)漁民合法權(quán)益，有利于我國(guó)漁業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè);捕撈業(yè);現(xiàn)代化;監(jiān)管

中圖分類號(hào)：DF3;P74文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1005-9857（2021）11-0062-05

Research on Fishery Governance System and Governance Capability Modernization CAI Shiwei，PEI Zhaobin，GUO Xinli

（School of Maine law and humanities，Dalian ocean university，Dalian 116023，China）

Abstract： Under the background of“national governance system and governance capacity modern-ization”， fishery development should pay more attention to the standardization and institutionali-zation of fishing，breeding，processing，manufacturing and sales， and procedures to accelerate the process of fishery governance system and governance capacity. However， in the process of fisheries governance system modernization， there are problems such as aquaculture and fishing industry neglecting sustainable development， and there are also procedural flaws in the process of fishery law enforcement. This paper addressed the above issues， and proposed that aquaculture should reasonably use ecological aquaculture technology， and relevant departments severely crack down on illegal fishing practices to promote sustainable fishery development. It was proposed that establishing a complete fishery supervision system to promote a more scientific and rational fish-ery law enforcement process and safeguard the lgitimate rights and interests of fishermen would be conducive to the long-term and stable development of China's fisheries.

Keywords：Aquaculture，F(xiàn)ishing industry，Modernization，Supervision，Sustainable development

0引言

推進(jìn)漁業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。2019年《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法修訂草案》（以下簡(jiǎn)稱《漁業(yè)法修訂草案》）詳細(xì)規(guī)定涉及生產(chǎn)許可證、進(jìn)出口管理等水產(chǎn)種質(zhì)資源、養(yǎng)殖業(yè)、捕撈業(yè)相關(guān)問題，更加注重漁業(yè)資源增殖與保護(hù)，并且新增了監(jiān)督管理一章，使得漁業(yè)治理體系更為科學(xué)、規(guī)范。然而，漁業(yè)監(jiān)管過程中執(zhí)法人員執(zhí)法程序存在明顯不合理，并且水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、捕撈業(yè)沒有注重綠色、協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，這些問題嚴(yán)重阻礙了漁業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。筆者通過研究實(shí)踐中阻礙漁業(yè)治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程的因素，提出注重養(yǎng)殖業(yè)、捕撈業(yè)可持續(xù)發(fā)展，完備漁業(yè)監(jiān)管體系的對(duì)策建議。

1漁業(yè)治理體系和治理能力趨于現(xiàn)代化

1.1與全面深化改革的總目標(biāo)相適應(yīng)

改革開放以來，黨中央用全新的視角審查國(guó)家治理體系問題，黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。該總目標(biāo)的提出與中華民族長(zhǎng)期以來的民族文化傳統(tǒng)及我國(guó)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r息息相關(guān)，并將進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展，使得中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加成熟。因此，我們需要在盡快提高各級(jí)行政機(jī)關(guān)工作人員工作能力的基礎(chǔ)上，推動(dòng)各行業(yè)發(fā)展體系趨向現(xiàn)代化。在此背景下，推進(jìn)漁業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

長(zhǎng)期以來的以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的發(fā)展方式已經(jīng)不適合新時(shí)代強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。漁業(yè)在捕撈、養(yǎng)殖、加工制造及銷售等環(huán)節(jié)提倡科學(xué)、合法。漁業(yè)行政主管部門在完善相應(yīng)監(jiān)管體制的同時(shí)應(yīng)當(dāng)注重相關(guān)部門工作體系的規(guī)范化、制度化、程序化，在維護(hù)國(guó)家管理體制的前提下保障漁民、船員的合法權(quán)益，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

1.2漁業(yè)法修訂草案充分體現(xiàn)漁業(yè)治理體系現(xiàn)代化

2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳出臺(tái)《漁業(yè)法修訂草案》。草案在總則后增加水產(chǎn)種質(zhì)資源一章，將水產(chǎn)種質(zhì)資源與現(xiàn)有的養(yǎng)殖業(yè)、捕撈業(yè)區(qū)分開來，養(yǎng)殖業(yè)和捕撈業(yè)相關(guān)規(guī)定更加細(xì)化、合理[1]。整體上以總則為綱要，進(jìn)而詳細(xì)規(guī)定涉及生產(chǎn)許可證、進(jìn)出口管理等水產(chǎn)種質(zhì)資源、養(yǎng)殖業(yè)、捕撈業(yè)相關(guān)問題。更加注重漁業(yè)資源增殖與保護(hù)，在細(xì)化原有規(guī)定的基礎(chǔ)上，增加影響水域生態(tài)工程環(huán)評(píng)及補(bǔ)救措施、漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)、水電工程建設(shè)等相關(guān)規(guī)定，并且增加了新的一章即監(jiān)督管理。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在開展水產(chǎn)品日常監(jiān)管工作中，將其自身特點(diǎn)、內(nèi)在規(guī)律充分與中國(guó)發(fā)展實(shí)際相結(jié)合。例如：生產(chǎn)、進(jìn)口、出口、管理、經(jīng)營(yíng)水產(chǎn)苗種的全過程極為嚴(yán)密，技術(shù)要求較高，《漁業(yè)法修訂草案》中強(qiáng)調(diào)了生產(chǎn)、進(jìn)口、出口水產(chǎn)苗種需要滿足嚴(yán)格的條件并取得漁業(yè)行政主管部門頒發(fā)的生產(chǎn)許可證，生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)詳細(xì)記錄生產(chǎn)水產(chǎn)苗種的過程并保存生產(chǎn)記錄兩年以便行政機(jī)關(guān)檢查監(jiān)管;未依法取得捕撈許可證、轉(zhuǎn)讓涂改捕撈許可證，規(guī)定的罰款數(shù)額明顯增加，并且增加“三無”船舶的罰款處罰，沒收的“三無”船舶可以就地拆解，拆解費(fèi)用從船舶殘料變價(jià)款中支付，余款按罰款處理。

綜上，我國(guó)《漁業(yè)法修訂草案》更加程序化、規(guī)范化、科學(xué)化，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)漁業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。一方面，由于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，增加罰款數(shù)額顯然科學(xué)合理，在維護(hù)國(guó)家監(jiān)管體系、保護(hù)水產(chǎn)資源的同時(shí)，有利于更加有力地打擊漁業(yè)違法行為;另一方面，內(nèi)容規(guī)定得更加全面，漁業(yè)資源增殖與保護(hù)體現(xiàn)綠色協(xié)調(diào)發(fā)展，新增的監(jiān)督與管理一章使得漁業(yè)監(jiān)管體系愈加規(guī)范，法律責(zé)任規(guī)定更為細(xì)致，違法程度與處罰結(jié)果相適應(yīng)，充分表明現(xiàn)代法治社會(huì)極為注重科學(xué)、合法、合理[2]。

2推進(jìn)漁業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中存在的問題

2.1漁業(yè)發(fā)展過程中存在無度、失衡問題

我國(guó)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)在快速發(fā)展的同時(shí)也面臨著多重挑戰(zhàn)，包括相關(guān)治理不完善、養(yǎng)殖業(yè)管理體制薄弱等方面[3]。例如，為解決人工養(yǎng)殖水產(chǎn)品受病害影響、成活率較低等問題，我國(guó)養(yǎng)殖戶習(xí)慣性濫用、多用抗生素，加之生產(chǎn)、進(jìn)口、出口水產(chǎn)品的相關(guān)檢驗(yàn)檢疫機(jī)制的不完善，使得一些藥品含量超標(biāo)的水產(chǎn)品流入市場(chǎng)。此外，在水產(chǎn)養(yǎng)殖傳統(tǒng)模式下，養(yǎng)殖戶極為注重經(jīng)濟(jì)效益、忽視生態(tài)環(huán)境，除不合理的用藥外，無限制、無節(jié)制地?cái)U(kuò)大養(yǎng)殖生產(chǎn)規(guī)模，在大量投放新鮮飼料的同時(shí)，未注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)[4]。對(duì)自然棲息地的集中利用嚴(yán)重超出生態(tài)系統(tǒng)負(fù)荷，導(dǎo)致環(huán)境惡化、疾病暴發(fā)，這樣的過度生產(chǎn)未注重協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)二者關(guān)系，嚴(yán)重違背了新時(shí)代推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國(guó)建設(shè)的指導(dǎo)思想。

21世紀(jì)以來，人們愈發(fā)重視開發(fā)利用海洋資源，捕撈強(qiáng)度日益增強(qiáng)，使得漁業(yè)資源衰退嚴(yán)重，海洋生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。首先，我國(guó)沿海地區(qū)漁業(yè)面臨著資源縮減、比例失調(diào)、空間萎縮等問題。漁民在漁業(yè)生產(chǎn)過程中，持續(xù)捕撈天數(shù)過多、捕撈強(qiáng)度過大是導(dǎo)致漁業(yè)資源衰退的主要因素[5]。雖然《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》嚴(yán)格禁止在禁漁區(qū)和禁漁期捕撈，以及嚴(yán)格禁止使用禁用工具或者禁用方法捕撈，但是漁民受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使仍會(huì)選擇在禁漁期以身試法，或用炸魚、電魚等嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的方式違法捕撈。此外，隨著科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展，如超聲波以及高赫茲物理設(shè)備進(jìn)行魚群探測(cè)技術(shù)的廣泛使用，使得捕撈經(jīng)濟(jì)效益有所提升，但卻忽視了過度使用該技術(shù)造成的海洋生態(tài)系統(tǒng)紊亂[6]。

2.2漁業(yè)執(zhí)法過程中存在程序瑕疵問題

執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法人員對(duì)于違法捕撈且未達(dá)到犯罪程度的違法行為人往往會(huì)根據(jù)違法捕撈量的多少作出沒收漁獲物和違法所得或并處罰款的處罰決定。這樣的執(zhí)法程序忽視了調(diào)查行為人取得漁獲物或違法所得的重要過程，依此作出的處罰結(jié)果未適當(dāng)考慮到現(xiàn)存利益。在執(zhí)法過程中執(zhí)法人員需要查明違法當(dāng)事人收購、養(yǎng)殖的水產(chǎn)品是否存在隱患，養(yǎng)殖環(huán)境、過程是否合法、合理，與他人簽訂水產(chǎn)品買賣合同是否成立且合法[7]。從維護(hù)市場(chǎng)安全及保障合同當(dāng)事人合法權(quán)益角度，變通適用“法律責(zé)任”，合理選擇處罰種類，例如，處以一定數(shù)量的罰款足以維護(hù)漁業(yè)管理秩序、打擊過量收購水產(chǎn)品的違法行為時(shí)，就無須沒收?？紤]現(xiàn)存利益選擇適當(dāng)?shù)奶幜P種類符合科學(xué)、合法、合理的理念，有助于推動(dòng)漁業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。

促進(jìn)漁業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求行政機(jī)關(guān)在漁業(yè)執(zhí)法過程中注重科學(xué)、合法、合理，做到嚴(yán)格公正執(zhí)法，避免執(zhí)法程序存在明顯不合理[8]。但在執(zhí)法過程中確實(shí)存在不合規(guī)的地方，例如某些執(zhí)法人員在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證時(shí)僅僅做了拍照處理，沒有制作詳細(xì)的現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄，現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄是記錄違法所得、違法工具、涉案財(cái)產(chǎn)的最有力證據(jù)，后續(xù)補(bǔ)充的檢查筆錄不能作為違法處罰的依據(jù)[9]。除此之外還存在細(xì)微的程序瑕疵，例如，在調(diào)查當(dāng)事人之前未出示執(zhí)法證件，以及在送達(dá)行政處罰告知書后未告知當(dāng)事人有陳述申辯的權(quán)利。當(dāng)然，如果執(zhí)法程序僅存在輕微違法，在行政機(jī)關(guān)有充足證據(jù)可以補(bǔ)充的前提下法院會(huì)確認(rèn)行政行為違法，不會(huì)撤銷該具體行政行為[10-11]。此外，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)違法當(dāng)事人處以較大數(shù)量的罰款之前，應(yīng)當(dāng)告知其有要求聽證的權(quán)利[12]。至于“數(shù)額較大”的界定，行政處罰法中沒有具體規(guī)定，可以具體適用各省關(guān)于聽證程序?qū)嵤┑霓k法或條例[13]，再根據(jù)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于漁業(yè)系統(tǒng)貫徹<中華人民共和國(guó)行政處罰法>實(shí)施意見的通知》相關(guān)規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行處罰[14]。但是實(shí)踐過程中存在執(zhí)法人員作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前沒有告知當(dāng)事人有要求行政機(jī)關(guān)組織聽證的權(quán)利。

3進(jìn)一步促進(jìn)漁業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化

3.1可持續(xù)發(fā)展是漁業(yè)治理體系現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)

在全球海洋治理注重可持續(xù)發(fā)展的背景下，作為漁業(yè)重要組成部分的水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)更應(yīng)肩負(fù)可持續(xù)發(fā)展的使命，以促進(jìn)漁業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。水產(chǎn)養(yǎng)殖過程中，在不妥善處理的情況下會(huì)造成水域大面積污染等嚴(yán)重情況[15]。對(duì)此筆者認(rèn)為：①不能完全依靠水域自身調(diào)節(jié)能力，而應(yīng)當(dāng)通過養(yǎng)殖水生植物以過濾水中大量有害成分。水生植物能夠吸收富集水體中的氮、磷等物質(zhì)、對(duì)有毒的化學(xué)污染物吸收降解，并且可以有效治理、調(diào)節(jié)和抑制水體富營(yíng)養(yǎng)化，在改善水體質(zhì)量的同時(shí)恢復(fù)水體生態(tài)功能。②水產(chǎn)養(yǎng)殖應(yīng)當(dāng)合理運(yùn)用生態(tài)養(yǎng)殖技術(shù)，即池塘流水循環(huán)模式與集裝箱可控模式。池塘流水循環(huán)模式即利用水泵提供氧氣同時(shí)促進(jìn)水的循環(huán)流動(dòng)，再通過凈化技術(shù)將殘?jiān)皶r(shí)處理[16]。集裝箱可控模式是在集裝箱內(nèi)模擬生態(tài)池塘養(yǎng)護(hù)模式進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖，在集裝箱內(nèi)通過技術(shù)手段調(diào)控溫度、濕度、營(yíng)養(yǎng)成分，模擬水生品的養(yǎng)殖環(huán)境控制其繁殖情況，使得水產(chǎn)品可以突破生長(zhǎng)周期的制約[17]。這兩種模式在合理養(yǎng)護(hù)水生品的同時(shí)，可以有效地控制水生品繁殖時(shí)間，并且可以循環(huán)利用水資源、盡可能減少污染排放，進(jìn)而在經(jīng)濟(jì)和生態(tài)方面達(dá)到可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。③水產(chǎn)養(yǎng)殖需要注意藥品合法、適度投放問題。養(yǎng)殖過程為保證水生品的成活率，不可避免地投放適量抗生素類藥品，但必須注意投放藥品的數(shù)量及種類符合國(guó)內(nèi)外法律規(guī)定，保障水生品的安全，以及水產(chǎn)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。隨著過度捕撈導(dǎo)致魚類產(chǎn)卵能力大幅度降低，人們逐漸意識(shí)到漁業(yè)資源可能面臨枯竭。20世紀(jì)后期至今國(guó)內(nèi)外逐漸重視海洋捕撈業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題[18-19]。為避免過度捕撈造成嚴(yán)重后果，筆者建議：①應(yīng)當(dāng)給予從事捕撈業(yè)的漁民或企業(yè)合理的補(bǔ)貼，以保證漁民或企業(yè)在禁漁期有基本收入，并且對(duì)于遵守相關(guān)規(guī)定的捕撈大戶給予鼓勵(lì)，這樣有助于在減少過度捕撈的同時(shí)降低非法捕撈水產(chǎn)品犯罪概率[20]。此外，2020年10月1日施行的《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》針對(duì)捕撈許可制度做了較為全面的修訂，其中“一網(wǎng)通辦”“捕撈許可權(quán)限下放”等規(guī)定，有利于促進(jìn)漁業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，但仍要注重防范在執(zhí)行過程中出現(xiàn)省級(jí)漁業(yè)行政主管部門濫用權(quán)力等問題。②農(nóng)業(yè)農(nóng)村部可以出臺(tái)專門針對(duì)捕撈業(yè)的規(guī)范性文件，對(duì)于過度捕撈或者在禁漁區(qū)、禁漁期使用禁用工具、方法且沒有達(dá)到刑法中非法捕撈水產(chǎn)品罪入罪標(biāo)準(zhǔn)的捕撈行為，根據(jù)違法行為細(xì)節(jié)、嚴(yán)重程度細(xì)化處罰標(biāo)準(zhǔn)。必須處理好非法捕撈的刑法銜接問題。對(duì)于非人員管理體制;要求執(zhí)法人員通過指定考試，在執(zhí)行公務(wù)過程中按照規(guī)定著裝，佩帶職銜標(biāo)志、出示執(zhí)法證件;設(shè)置舉報(bào)處理制度，對(duì)正確舉報(bào)執(zhí)法人員違法行為的舉報(bào)人給予獎(jiǎng)勵(lì);將多次違規(guī)執(zhí)法的工作人員納入失信人名單;規(guī)定漁業(yè)行政主管部門及漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和其工作人員不得參與和從事漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

對(duì)漁業(yè)執(zhí)法人員規(guī)定詳盡的管理體系有助于提高執(zhí)法人員工作的積極性，在漁業(yè)執(zhí)法體系中監(jiān)管制度作為保障力量發(fā)揮著不可替代的作用。根據(jù)《漁業(yè)法修訂草案》的指導(dǎo)思想，地方各級(jí)漁業(yè)行政主管部門可以根據(jù)當(dāng)?shù)貪O業(yè)發(fā)展實(shí)際情況，制定關(guān)于漁業(yè)執(zhí)法人員監(jiān)管的規(guī)范性文件，并且積極鼓勵(lì)群眾舉報(bào)執(zhí)法人員真實(shí)違法行為。通過提升漁業(yè)執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)，使得漁業(yè)執(zhí)法更為科學(xué)、合理。

4結(jié)論

新時(shí)代，推進(jìn)“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的指導(dǎo)思想深刻影響著漁業(yè)發(fā)展理念，漁業(yè)行政主管部門逐漸注重促進(jìn)漁業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程?，F(xiàn)行《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》對(duì)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、捕撈業(yè)的規(guī)定較為泛泛，《漁業(yè)法修訂草案》的出臺(tái)充分體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部愈發(fā)關(guān)注漁業(yè)治理體系的科學(xué)性、合理性。實(shí)踐中，漁業(yè)發(fā)展雖然存在一定問題，但是通過不斷推動(dòng)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展，完備漁業(yè)執(zhí)法工作人員、水產(chǎn)養(yǎng)殖質(zhì)量監(jiān)管體系，會(huì)使得漁業(yè)治理體系和治理能力更趨向現(xiàn)代化?？茖W(xué)、合理、規(guī)范的漁業(yè)治理體系有利于保障國(guó)內(nèi)水產(chǎn)品質(zhì)量安全，維護(hù)我國(guó)漁業(yè)進(jìn)出口貿(mào)易穩(wěn)定發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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