“土地財政”變局?

田文璐

01

過去十多年，賣地收入已成為我國大多數(shù)城市最主要的財政收入來源，這一模式即為“土地財政”。這種“寅吃卯糧”的模式難以為繼漸成共識，但與之相對的是，地方政府土地使用權(quán)出讓收入仍持續(xù)增長，顯示出地方政府仍然難以擺脫依賴“土地財政”的慣性。

近日，財政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行，四部門聯(lián)合發(fā)布了通知，明確提出要將“由自然資源部門負(fù)責(zé)征收的國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入，全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收”。其中，“國有土地使用權(quán)出讓收入”即為我們所熟知的土地出讓金。

通知一出就引起了軒然大波。“土地財政即將終結(jié)”的傳言不脛而走。此次由地方自然資源部門征收的土地出讓金改為中央垂直管理的稅務(wù)部門征收，是否意味著土地使用權(quán)出讓收入將從“地方收入”變?yōu)椤皣沂杖搿?，地方政府不能再靠“賣地”獲得財政收入了？

通知中同時提到，“除本通知規(guī)定外，四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標(biāo)準(zhǔn)、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行”。換言之，土地出讓金劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，只是改變了征收部門，支配權(quán)仍在地方政府手中，“土地財政”的現(xiàn)狀也將繼續(xù)。

事實上，這個通知是落實2018年3月《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的要求：合并省級和省級以下國稅地稅機構(gòu)后，稅務(wù)部門“具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項稅收、非稅收入征管等職責(zé)”。按照“成熟一批劃轉(zhuǎn)一批，逐步推進”的原則，2019年以來，包括社保在內(nèi)的多項非稅收入已陸續(xù)由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。

換由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收又有何不同呢？普遍分析認(rèn)為，非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有助于提升征繳的效率，也能讓非稅收支的管理更加規(guī)范。

此前，土地出讓金一般是由地方政府自收自支，地方政府既負(fù)責(zé)征收，又負(fù)責(zé)支配，很容易出現(xiàn)不規(guī)范的現(xiàn)象，改革的目的就是要實現(xiàn)收支兩條線，讓公共資金可以由多部門共管，形成互相監(jiān)督。這就意味著，以后土地出讓金的征管將更加嚴(yán)格，地方財政的收支也都要嚴(yán)格遵守預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定，相應(yīng)的，這筆錢的騰挪空間自然也就大大減少了。

地方政府長期依賴“土地財政”已成痼疾，要改變就總要有一個開端。

此次征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)帶來的沖擊，或許是一個間接的起點。

02

要深刻理解我國當(dāng)下“土地財政”問題，要從1994年分稅制改革說起。

上世紀(jì)80年代之前，我國實行計劃經(jīng)濟，在當(dāng)時的歷史條件下，計劃經(jīng)濟讓我們度過了最初艱難的時期。改革開放后，為調(diào)動地方積極性，我國開始實行財政包干制，每個省市自主發(fā)展經(jīng)濟，完成中央規(guī)定的稅收任務(wù)后，剩下的就可以投入自身的發(fā)展，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、體制運行、社會民生等等。當(dāng)時這一政策極大激發(fā)了地方發(fā)展經(jīng)濟的積極一生。

但隨著時間的推移，新的問題出現(xiàn)了。改革開放后，我國經(jīng)濟呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，地方經(jīng)濟飛速發(fā)展，財政收入大幅增加，但大部分留在地方，上繳中央的過少。

我國作為社會主義大國，諸如跨省鐵路建設(shè)、國防開支、教育投入、醫(yī)療衛(wèi)生保障等都是由中央財政支出的。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，這部分開支也在急劇增加。這就導(dǎo)致中央財政連年赤字，寅吃卯糧，甚至出現(xiàn)過向地方“打白條”借錢的情況，國家沒有辦法集中力量辦大事，十分不利于中國整體的現(xiàn)代化。于是，一場改革逐漸在醞釀。

1993年7月23日，時任國務(wù)院副總理的朱镕基在全國財政會議上首次提出分稅制的構(gòu)想：中央將稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分上劃，消費稅、關(guān)稅劃為中央固定收入，企業(yè)所得稅按納稅人隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方;增值稅在中央與地方之間按75：25的比例分成。

分稅制事實上重新了劃分中央稅、地方稅以及中央地方共享稅，大幅提高了中央的財政收入，同時為了保護各省市的利益，中央設(shè)計了一套稅收返還制度。

經(jīng)過與地方政府艱難的談判和協(xié)商，分稅制改革最終落地，成效也非常顯著：1994年中央財政收入比上年猛增200%，占全國財政總收入比例由上年的22%急升至56%。

中央財政力量增強后，國家得以集中力量辦大事，改革開放四十多年來，在鐵路、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、國防建設(shè)等方面取得了舉世矚目的成就。2008年北京奧運會的舉辦、雄安新區(qū)的建設(shè)、抗擊新冠肺炎疫情取得重大成果也都得益于我們舉國體制的優(yōu)勢。

但分稅制改革后也產(chǎn)生了一個問題，中央財政實力大增，但除了個別年份，大部分時候支出責(zé)任還是在地方財政。1995年到2004年十年間，中央財政收入平均占全國財政總收入的52%，但財政支出卻只占全國財政總支出的30%。

相對的是，地方基層的社會保障、教育醫(yī)療、公共服務(wù)、體制運行等同樣需要大筆開支。以2004年為例，地方財政收入占全國財政總收入的45%，但財政支出卻占全國財政總支出的72%。地方財政缺口開始逐年加大。

為了補償?shù)胤截斦醒胍环矫婕哟筠D(zhuǎn)移支付，另一方面將土地使用權(quán)出讓的收入劃歸地方。隨著1998年我國啟動住房商品化改革，“土地財政”正式進入我國財政領(lǐng)域。與此同時，轟轟烈烈的城市化進程駛?cè)肟燔嚨馈?/p>

土地出讓金的增長展示了中國城市化的速度。1998年，全國土地出讓金數(shù)額僅500億，但隨著住房商品化改革和城市化的推進，2001年土地出讓金第一次突破千億，達(dá)到1300億，2003年達(dá)到5000億，2007年突破了1萬億，2017年超過5萬億，20年間土地出讓金增長了100倍，成為地方政府增加財政收入的重要手段。

我國的城市化一開始就與土地分不開。一方面快速的城市化需要占用大量的土地;另一方面城市化資本的來源主要依靠出讓土地的收入和土地融資?？梢哉f，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、住房商品化快速推進的過程中，土地在其中扮演了極其重要的角色。在地方政府招商引資發(fā)展經(jīng)濟、融資搞基礎(chǔ)設(shè)施和市政公共設(shè)施建設(shè)、擴大政府可用財力等方面，到處都有土地的身影。

出于加快城市建設(shè)、拉動GDP、擴大政績等目的，各地賣地?zé)崆榭涨案邼q。我國的經(jīng)濟增速也與土地供給同向而行。2001年—2019年，全國實際GDP年均增長8.9%，全國國有建設(shè)用地供應(yīng)量從2001年的16.37萬公頃增長至2019年的62.4萬公頃，年均增長89%，GDP增速與土地供應(yīng)高度相關(guān)。

急劇膨脹的“土地財政”支撐了中國幾百個城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有力推動了中國經(jīng)濟發(fā)展和城市化、工業(yè)化進程，但同時卻讓各地形成了“以地謀發(fā)展”的固有模式，造成國民經(jīng)濟運行、財富增長與分配對土地的過度依賴。

數(shù)據(jù)顯示，近年來，中國最主要的50個城市賣地收入持續(xù)高于稅收收入。許多城市對賣地收入的依賴度超過100%，堪稱重要的財政支柱。比如：杭州、南京、鄭州、西安、廣州、福州、合肥、昆明、武漢……而只有經(jīng)濟多元化的少數(shù)幾個城市財政來源比較健康，比如深圳、上海、北京。這顯示出地方政府運用“土地財政”已經(jīng)駕輕就熟，同時也顯示出其替代路徑的匱乏。

數(shù)據(jù)顯示，2020年，全國城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.89%，這個數(shù)字高于預(yù)期，而且接近65%這個關(guān)鍵分水嶺。種種跡象表明，“十四五”時期，我國城市化速度會逐漸放緩。

隨著城市化速度下降以及“以地謀發(fā)展”模式潛在的諸多問題不斷累積，土地作為經(jīng)濟增長發(fā)動機的功能將不再繼續(xù)，我們亟需又一場改革。

03

多年來，過度依賴“土地財政”積攢了很多問題。

房價過高是最牽動民生神經(jīng)的一個因素。幾十年來，隨著城市化的不斷推進，住房需求逐漸上漲，房價整體處于上升趨勢，房價上漲帶高地價，而地價的不斷攀升又進一步推高房價。

從2016年開始，中央與地方就出臺了諸多政策調(diào)控房價，并提出“房住不炒”。但無論是以利率、投資為切入點，分流社會資本，避免社會資本過分集中于房地產(chǎn)市場，還是立足宏觀經(jīng)濟背景下的“因城而異”的調(diào)控，都未能達(dá)到有效調(diào)控目的，往往是短期有效，很快又報復(fù)性回升。

有專家認(rèn)為，地方政府謀求超額土地出讓收益是房價上漲的癥結(jié)所在。原因就在于地方政府連年搞建設(shè)導(dǎo)致債臺高筑，而債務(wù)償還嚴(yán)重依賴土地出讓收益，如果房地產(chǎn)市場不景氣，土地賣不出高價，地方政府就會面臨償債風(fēng)險。

多年來地價與房價的不斷上漲，讓金融杠桿持續(xù)加碼，房地產(chǎn)市場積累泡沫，風(fēng)險也持續(xù)加大。數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，我國宏觀杠桿率（負(fù)債率）高達(dá)273%，其中居民負(fù)債率也超過60%。多年房價的上漲不僅讓國家背負(fù)了系統(tǒng)性風(fēng)險，也打亂了居民未來消費支出和家庭資產(chǎn)配置計劃，導(dǎo)致消費低迷，讓我們的經(jīng)濟陷入通縮的風(fēng)險。

房價的快速上漲也讓房地產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)生虹吸效應(yīng)，在中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和實體經(jīng)濟增速下行的背景下，房地產(chǎn)對實體經(jīng)濟和其他領(lǐng)域的投資擠出效應(yīng)明顯，嚴(yán)重影響經(jīng)濟發(fā)展后勁。據(jù)媒體報道，福布斯中國富豪榜前一百位中六成都是地產(chǎn)商。

“土地財政”曾經(jīng)推動了我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)，創(chuàng)造了我國的基建奇跡，但如今，對“土地財政”的依賴已經(jīng)嚴(yán)重綁架了我國的宏觀經(jīng)濟，擠壓了整體的消費能力，其他各實體行業(yè)面臨發(fā)展的桎梏。

此次土地出讓金征管職能劃轉(zhuǎn)或是整治土地亂象、扭轉(zhuǎn)“土地財政”的契機。

長期以來，由于地方復(fù)雜的利益結(jié)構(gòu)，在土地出讓金征管上常常存在“不透明”的現(xiàn)象，欠征、少征、漏征情況嚴(yán)重。土地出讓金改為稅務(wù)部門征管，將抑制一些地方對土地出讓金少收、不收或違規(guī)返還等亂象，減少地方違規(guī)向城投平臺“輸血”、擴大隱性債務(wù)甚至囤地炒地問題的發(fā)生，引導(dǎo)地方政府在土地出讓環(huán)節(jié)更加謹(jǐn)慎規(guī)范，乃至主動降低對地方“土地財政”的依賴。

其次，征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)也可以使中央對地方政府財政狀況把握得更加全面和精準(zhǔn)。或許，未來國家會進一步推動土地出讓金的支出端改革，引導(dǎo)地方發(fā)展改變對大城市建設(shè)的迷戀，轉(zhuǎn)而投入鄉(xiāng)村振興的發(fā)展當(dāng)中。

事實上，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳已于2020年9月印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，要求各地方調(diào)整土地出讓收益城鄉(xiāng)分配格局，“從“十四五”第一年開始，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例;到“十四五”期末，以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上?！贝舜瓮ㄟ^征管劃轉(zhuǎn)通盤掌握地方的土地出讓信息，將會為下一步更深入的改革奠定良好的基礎(chǔ)。

要根治地方政府的“土地財政”依賴癥，未來培養(yǎng)地方主題稅種、構(gòu)建地方穩(wěn)定的財政來源極為重要。而房地產(chǎn)稅將是重中之重。事實上很多發(fā)達(dá)國家也都依靠“土地財政”，但國外主要通過存量土地征收物業(yè)稅、房產(chǎn)稅等方式創(chuàng)造收入，但我國出于種種原因，雖早已提出構(gòu)想，但仍未落地。2021年5月11日，財政部、人大預(yù)算工委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、稅務(wù)總局，聯(lián)合召開房地產(chǎn)稅改革試點工作座談會。改革陡然加速。就長遠(yuǎn)來看，房地產(chǎn)稅的開征在未來一方面可以籌集財政收入、對沖未來土地出讓收益下行，另一方面則可以構(gòu)建地方稅體系。

改革不可能一蹴而就。面對“土地財政”痼疾，無論是出于地方自身的發(fā)展，還是國家長遠(yuǎn)的計劃，擺在首位的都是要調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，只有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更加合理了，才能帶動地方經(jīng)濟的均衡發(fā)展，才能真正獲得可靠、穩(wěn)定、持久的稅源，從而最終擺脫“土地財政”的枷鎖。