發(fā)展中的中國(guó)管制刑

劉璇

摘要：“管制”是中國(guó)刑罰五種主刑中的一種，“管制”刑作為一個(gè)獨(dú)立的刑種是我國(guó)的獨(dú)創(chuàng)，利于改造罪犯，促進(jìn)社會(huì)和諧。然而客觀而言，管制刑制度仍存在不完善之處，因此亦導(dǎo)致法學(xué)界尚存管制刑存廢之爭(zhēng)。本文將總結(jié)管制刑在我國(guó)《刑法》中的規(guī)定以及司法實(shí)踐中的適用情況，同時(shí)將管制刑與外國(guó)限制自由刑作橫向比較。在現(xiàn)行刑罰框架下總結(jié)我國(guó)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并借鑒國(guó)外法律規(guī)定，提出對(duì)我國(guó)管制制度加以完善的建議，以期發(fā)揮管制刑的優(yōu)越性，順應(yīng)刑罰輕刑化發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：管制;限制自由刑;社區(qū)矯正機(jī)構(gòu);輕刑化

中圖分類號(hào)：D924文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? 文章編號(hào)：1003-2177（2021）07-0043-05

1管制（刑）概述[1]

1.1概念及內(nèi)容

根據(jù)我國(guó)《刑法》第十八條可知，管制刑是指不剝奪犯罪分子的人身自由，采用限制犯罪分子人身自由，依法實(shí)行社區(qū)矯正的刑罰方法。管制的期限為三個(gè)月以上二年以下，數(shù)罪并罰不可超過(guò)三年。管制的刑期，從判決執(zhí)行之日起計(jì)算;判決執(zhí)行以前先行羈押的，羈押一日折抵刑期二日。判處管制，可以根據(jù)犯罪情況，同時(shí)下達(dá)禁止令，對(duì)犯罪分子的活動(dòng)及活動(dòng)場(chǎng)所、接觸人員進(jìn)行限制。倘若違反禁止令的，由公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》的規(guī)定處罰?！吨腥A人民共和國(guó)治安管理處罰法》第六十條規(guī)定，被依法執(zhí)行管制的人，有違反法律法規(guī)或者國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督管理規(guī)定的行為，處五日以上十日以下行政拘留，并處二百元以上五百元以下罰款。

《刑法》第三十九條被管制罪犯的權(quán)利和義務(wù)做了規(guī)定：被判處管制的犯罪分子，在執(zhí)行期間，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)，服從監(jiān)督;未經(jīng)執(zhí)行機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，嚴(yán)格限制其政治自由;按照?qǐng)?zhí)行機(jī)關(guān)（社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)）的規(guī)定報(bào)告自己的活動(dòng)情況;遵守執(zhí)行機(jī)關(guān)關(guān)于會(huì)客的規(guī)定;管控其活動(dòng)范圍。對(duì)于被判處管制的犯罪分子，在勞動(dòng)中應(yīng)當(dāng)同工同酬。被判處管制的犯罪分子，管制期滿，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)即向本人及其所在單位（或?qū)W校）或者居住地的群眾宣布解除對(duì)其管制。

1.2特征

對(duì)比其他四種主刑，管制的處罰力度顯然較輕，被判處此刑的犯罪分子可免受牢獄之災(zāi)，仍然可以面向社會(huì)接觸群眾。對(duì)罪犯的自由的限制主要表現(xiàn)在限制其政治自由、外出自由和遷居自由。

（1）罪犯可在勞動(dòng)中充分實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值。管制是我國(guó)《刑法》中唯一允許罪犯在勞動(dòng)中同工同酬的刑罰，罪犯在管制執(zhí)行期間可以同時(shí)為自己、家庭和社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值。勞動(dòng)價(jià)值是由人類自身機(jī)體所產(chǎn)生的，是人的勞動(dòng)能力的價(jià)值之體現(xiàn)，是由人在勞動(dòng)過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的。除了通過(guò)在勞動(dòng)中同工同酬獲得物質(zhì)層面的價(jià)值，罪犯也可以在社會(huì)勞動(dòng)中收獲珍貴的利于其改造的精神價(jià)值。

（2）采用限制罪犯人身自由的刑罰方法。管制是中國(guó)獨(dú)創(chuàng)的限制自由刑，拘役、有期徒刑、無(wú)期徒刑均剝奪了犯罪分子的自由。被判處管制的犯罪分子不必關(guān)押，但作為刑罰，仍要限制其自由：要遵守禁止令、服從社區(qū)矯正和監(jiān)督約束;限制政治自由、外出經(jīng)商和遷居的自由。

（3）采用開(kāi)放刑刑罰。被判處管制的犯罪分子尚在社會(huì)中，不隔絕外界信息、不中斷與外界的交往，仍生活在社區(qū)中、家庭里，扮演著自己的社會(huì)成員角色。

1.3作用

管制刑作為我國(guó)刑法獨(dú)創(chuàng)的刑種，在創(chuàng)制之處符合國(guó)情和實(shí)際需要，發(fā)揮過(guò)重要作用。如今《中華人民共和國(guó)刑法》分則中在危害國(guó)家安全罪、危害公共安全罪、破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪、侵犯財(cái)產(chǎn)罪、妨害社會(huì)管理秩序罪、危害國(guó)防利益罪中都有適用管制的條文。適用管制，即是將罪行輕微的犯罪分子不予關(guān)押，而是放在群眾生活環(huán)境中監(jiān)督管理和教育改造。有些十分積極的作用：（1）可以減少集中關(guān)押的人數(shù)，減輕司法負(fù)擔(dān)、降低司法成本;（2）通過(guò)工作單位或社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的對(duì)罪犯進(jìn)行教育改造，有利于實(shí)現(xiàn)行刑的社會(huì)化，利于在感化中幫助罪犯融入社會(huì);（3）不影響犯罪分子正常的工作、學(xué)習(xí)與生活，有利于家庭穩(wěn)定和社會(huì)和諧;（4）管制刑的體現(xiàn)輕刑化的時(shí)代要求，實(shí)質(zhì)上有利于罪犯改造的同時(shí)體現(xiàn)了人道主義精神。

2中國(guó)管制刑的發(fā)端及現(xiàn)狀

2.1中國(guó)創(chuàng)造“管制”之刑的發(fā)端

中國(guó)管制刑最早見(jiàn)于新民主主義革命時(shí)期：抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的《修正淮海區(qū)審理司法案件暫行辦法》中將“管束”規(guī)定為五種主刑之一，因其采取的是服公役、不關(guān)押的刑罰方式，我們認(rèn)為其是管制刑的發(fā)端。在新中國(guó)成立后不久，司法機(jī)關(guān)繼續(xù)采用這種不關(guān)押的方法，運(yùn)用也更加廣泛。在一些中央文件，如《中央公安部關(guān)于新區(qū)匪特暴亂搶糧情況的綜合報(bào)告》《中央公安部關(guān)于處理女犯、少年犯及老年犯的指示》中，都規(guī)定了管制的有關(guān)問(wèn)題。在一些地區(qū)也有相關(guān)法規(guī)對(duì)管制做了規(guī)定，如《華東軍政委員會(huì)關(guān)于管制反革命分子試行辦法》《中南區(qū)反動(dòng)黨團(tuán)特務(wù)及其他反革命分子登記條例》。值得一提的是《中華人民共和國(guó)懲治貪污條例》，其中規(guī)定對(duì)某些貪污分子可以適用管制?！豆苤品锤锩肿訒盒修k法》規(guī)定使用管制的范圍是“歷史上有罪惡，解放后既無(wú)悔改表現(xiàn)或悔改證明，又無(wú)現(xiàn)行的反革命活動(dòng)，雖須給以一定的懲罰，但其罪惡程度上不須逮捕判刑”的“歷史反革命分子”。

在1956年之前，管制既是一種刑罰方法，又是公安機(jī)關(guān)采用的行政強(qiáng)制措施，社會(huì)主義改造基本完成、社會(huì)秩序更加安定后，管制的性質(zhì)才開(kāi)始明確化。1956年11月16日全國(guó)人大常委會(huì)第五十一次會(huì)議決定：今后對(duì)反革命分子和其他犯罪分子的管制，一律由人民法院依法判決，交由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，明確管制僅作為一種刑罰方式。在我國(guó)1979年刑法典制定以前，管制刑適用的范圍比較明確：一類是貪污、盜竊、詐騙、流氓等普通刑事犯罪分子;一類是反革命分子。且“一律由人民法院依法判決，交由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行”。實(shí)踐中執(zhí)行機(jī)關(guān)一般是由公安派出所執(zhí)行，農(nóng)村地區(qū)也存在由鄉(xiāng)級(jí)政府部門(mén)執(zhí)行，同時(shí)也依靠人民群眾對(duì)犯罪分子進(jìn)行監(jiān)督教育。

2.2中國(guó)現(xiàn)行刑法中各章規(guī)定的管制刑數(shù)量及分析

1979年刑法中只有少部分罪名適用管制，在危害公共安全罪、破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪、瀆職罪中無(wú)一罪名可以被判處管制刑。當(dāng)時(shí)刑法分則共128個(gè)罪名，僅22個(gè)罪名可以適用管制刑，占比約百分之十七。

我國(guó)現(xiàn)行《刑法》中把“管制”作為輕刑而適用于罪行輕微的罪犯，主要涉及共同犯罪中的其他參加人員、舉動(dòng)犯（煽動(dòng)、教唆性質(zhì)的犯罪;參加恐怖活動(dòng)組織罪之參加行為;傳授犯罪方法等）、資助犯罪、持有犯罪等構(gòu)成犯罪但不必關(guān)押的罪犯。根據(jù)《刑法修正案（十一）》修訂后的刑法分則十章中，僅瀆職罪和軍人違反職責(zé)罪中，沒(méi)有規(guī)定管制刑;在危害國(guó)家安全罪中，有8項(xiàng)罪名中規(guī)定了管制刑，并且都與“剝奪政治權(quán)利”這一附加刑呈選擇關(guān)系。危害公共安全罪中，有12項(xiàng)罪名規(guī)定了管制刑，其中《刑法修正案（十一）》增加的“妨害公共交通工具安全行駛罪”“重大安全事故罪”都規(guī)定了管制刑。由此可以看出限制自由刑在我國(guó)刑罰中的適用趨勢(shì)。破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪中91個(gè)條文中，只有13個(gè)罪可能判處管制刑。在侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪中，有12個(gè)罪可能被判處管制刑。侵犯財(cái)產(chǎn)罪中，有8個(gè)罪可判處管制刑。妨害社會(huì)管理秩序罪中，其中第一章，擾亂公共秩序罪中共有49個(gè)條文，有38個(gè)罪名可被判處管制刑;共76個(gè)罪名涉及管制刑。危害國(guó)防利益罪中，有八個(gè)罪名涉及管制刑。在貪污賄賂罪中，犯貪污罪、受賄罪、介紹賄賂罪、貪污收禮罪，如果情節(jié)較重，在提起公訴前如實(shí)供述罪行、真誠(chéng)悔罪、積極退臟，避免、減少損害結(jié)果的發(fā)生的，可能適用管制。

2.3中國(guó)近年司法實(shí)踐中適用管制的判決數(shù)量統(tǒng)計(jì)

有人對(duì)河南省各級(jí)人民法院在1984年和1985年所做的判決予以統(tǒng)計(jì)，得出其中判處管制的只占0.76%，1998年至2002年蘇州市管制刑共僅適用47例。統(tǒng)計(jì)筆者統(tǒng)計(jì)了2008年至2020年吉林省、江蘇省、安徽省各級(jí)人民法院發(fā)出的裁判文書(shū)中判處管制刑數(shù)量的變化情況（見(jiàn)圖1）。首先可以看出近年來(lái)管制刑的適用相比從前有所增長(zhǎng)。其次，可以看到在2013年以前各地對(duì)管制刑的適用寥寥無(wú)幾，而在2014年管制刑適用數(shù)量陡然上升，隨后又呈現(xiàn)平穩(wěn)下降趨勢(shì)。雖沒(méi)有明顯規(guī)律可循，但大致可以看出因《中國(guó)人民共和國(guó)刑法修正案（八）》的頒布，司法實(shí)踐中對(duì)管制刑的適用有一個(gè)“大膽”的過(guò)程，但可能又由于“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)”等管制刑相關(guān)制度與設(shè)施的不完善，導(dǎo)致其適用受限。

2.4中國(guó)管制執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置和執(zhí)行情況

自《刑法修正案（八）》頒布，社區(qū)矯正實(shí)踐逐步推進(jìn)，全國(guó)絕大部分司法局單獨(dú)設(shè)立了社區(qū)矯正工作機(jī)構(gòu)。然而，這些機(jī)構(gòu)的編制、職級(jí)和職能基本都沒(méi)有改變，僅僅是在原機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上變換了名稱^（2）。以浙江省為例，浙江省臺(tái)州市司法局基于基層司法所人員配備缺失、職能分工不明確，人員專業(yè)素質(zhì)和實(shí)踐能力薄弱，而基層司法所執(zhí)法工作任務(wù)繁重。出現(xiàn)了工作能力不足和效率低下等狀況。實(shí)踐中的“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)”執(zhí)法效果弱，也不具有相對(duì)獨(dú)立性。

不過(guò)，在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)建設(shè)的探索實(shí)踐中確有一些值得借鑒的模范實(shí)例：一是浙江省臺(tái)州市的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)建設(shè)，其實(shí)現(xiàn)了社區(qū)矯正工作的垂直化管理和專業(yè)化培訓(xùn)，促使執(zhí)法人員向?qū)Ｂ毣?、專業(yè)化轉(zhuǎn)型，成效顯著，為社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)建設(shè)提供了一個(gè)模范。另一個(gè)是江蘇省社區(qū)矯正管理教育服務(wù)中心，其機(jī)構(gòu)設(shè)置分工明確，功能齊全，統(tǒng)籌規(guī)劃，建設(shè)了集監(jiān)管、教育、幫扶、培訓(xùn)、考評(píng)等于一體的多功能社區(qū)矯正工作中心;將未成年人與成年人的社區(qū)矯正分開(kāi)進(jìn)行。三是安徽省社區(qū)矯正人員成立矯正小組，并且小組人員安排合理，包括司法所工作人員、社會(huì)工作者、志愿者、村（居）民委員會(huì)工作人員及罪犯單位或?qū)W校、家庭成員等，罪犯為女性的，矯正小組當(dāng)有女性。

3外國(guó)限制自由刑的發(fā)展

雖然管制刑是結(jié)合中國(guó)國(guó)情的獨(dú)創(chuàng)，但世界各國(guó)也有不同名稱不同內(nèi)容的限制自由刑。例如，保護(hù)觀察制度、社會(huì)服務(wù)制度、不剝奪自由的勞動(dòng)改造等限制自由刑。英美以保護(hù)觀察制度為例，起初是是利用社會(huì)力量，對(duì)刑罰執(zhí)行之前和刑罰執(zhí)行之后的罪犯實(shí)行預(yù)防和保護(hù)措施的社會(huì)性防衛(wèi)和監(jiān)督制度，以使罪犯適應(yīng)社會(huì)生活，達(dá)到改造罪犯的目的。其后，引入日本刑事法理論，其核心內(nèi)容是將犯罪人放在自由的社會(huì)中處遇，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督教育，防止其再犯^（3）。由此可知，日本的保護(hù)觀察制度與我國(guó)的緩刑和假釋配套制度相似。日本、英美等國(guó)的限制自由刑有以下特點(diǎn)值得我國(guó)借鑒以完善管制制度：（1）電子監(jiān)控等配套設(shè)備完善，對(duì)犯罪分子的監(jiān)管全方位;（2）社區(qū)矯正工作人員專業(yè)。我國(guó)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作人員還需要進(jìn)一步提升工作人員素質(zhì)。關(guān)于社區(qū)矯正制度，其在美、英、德、法、日新西蘭、澳大利亞、香港、臺(tái)灣等一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，得到了廣泛多樣的應(yīng)用，具體形式包括家中監(jiān)禁、周末拘禁、勞動(dòng)釋放、學(xué)習(xí)釋放、歸假、電子監(jiān)控、間歇監(jiān)禁、勞動(dòng)釋放、教育釋放、社區(qū)扶助等。進(jìn)入本世紀(jì)時(shí)，許多發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)納入社區(qū)矯正的非監(jiān)禁人數(shù)已超過(guò)監(jiān)獄中的監(jiān)禁人數(shù)，完成了由以監(jiān)禁刑為主向以非監(jiān)禁刑為主國(guó)家的歷史性轉(zhuǎn)化。值得注意的是，發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置更加細(xì)化，有緩刑執(zhí)行局、假釋委員會(huì)、矯正局、更生保護(hù)局等。此外還有居住中心、日?qǐng)?bào)告中心、重返社會(huì)訓(xùn)練所、毒品與酒精檢測(cè)中心、技藝訓(xùn)練所、矯正訓(xùn)練營(yíng)、少年中心、緩刑假釋辦公室、保護(hù)觀察所等機(jī)構(gòu)，既有政府部門(mén)設(shè)立的，也有民間機(jī)構(gòu)組織的。

4管制刑宜存不宜廢

4.1開(kāi)放刑改造罪犯的優(yōu)勢(shì)

監(jiān)禁刑的執(zhí)行場(chǎng)所為監(jiān)獄，由于監(jiān)獄的特殊性質(zhì)，它是一個(gè)相對(duì)封閉、特殊的場(chǎng)所，是監(jiān)禁、改造和懲罰被判處監(jiān)禁刑之罪犯的地方。監(jiān)獄及其監(jiān)管人員與被監(jiān)禁人之間存在著特殊的管理與被管理的關(guān)系，容易引起監(jiān)管執(zhí)法權(quán)力的異化與被濫用。事實(shí)上，目前監(jiān)獄執(zhí)法不規(guī)范、不公正、不廉潔、不文明和侵犯被監(jiān)禁人人權(quán)的問(wèn)題仍然為數(shù)不少^（4）。而且監(jiān)獄布局普遍遠(yuǎn)離城市、交通不便;監(jiān)獄管理沿襲傳統(tǒng)的封閉模式，使罪犯遠(yuǎn)離正常社會(huì)模式，監(jiān)獄內(nèi)部的教育改造方式也偏于枯燥;同時(shí)對(duì)刑釋人員缺少必要的社會(huì)保護(hù)等問(wèn)題與我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情不相符合題亦存在，這些都嚴(yán)重制約了我國(guó)刑罰體制的社會(huì)效益^（5）。

刑事司法系統(tǒng)中的所有環(huán)節(jié)與社會(huì)一般系統(tǒng)都是有密切聯(lián)系的，它們相互影響，相互作用。開(kāi)放性的、社會(huì)化的“管制”刑作為刑罰的一種更是如此：一方面，開(kāi)放的“管制”刑對(duì)社會(huì)其他系統(tǒng)和因素影響大、依賴性強(qiáng)，需要其他社會(huì)系統(tǒng)的包容理解和支持配合;另一方面，社會(huì)中的各種因素更有利于被判處“管制”的罪犯融入群眾、改過(guò)自新。不僅可以避免在與世隔絕的監(jiān)獄執(zhí)行刑罰所產(chǎn)生的各種弊端，而且體現(xiàn)了對(duì)不同程度犯罪區(qū)別對(duì)待、罪刑罰相適應(yīng)的行刑原則。將人身危險(xiǎn)性較低、不會(huì)再有危害社會(huì)可能的罪犯留在社區(qū)進(jìn)行相對(duì)自由的教育改造，從根本上避免了監(jiān)禁環(huán)境下罪犯之間不良惡性的相互影響，為罪犯提供正常的生活環(huán)境、接觸善良理性的人，有益于幫助感化、教育引導(dǎo)罪犯的向善行為，避免剝奪自由刑行刑過(guò)程產(chǎn)生的不良影響。由于被判處管制的犯罪分子的主管惡性不大，對(duì)社會(huì)的危害性可控，倘若將其置于監(jiān)獄與各種罪犯混居，不免產(chǎn)生交叉感染、仇視外界、脫離群眾的危害。

作為以一種限制自由的刑罰處罰方式，管制執(zhí)行期間犯罪分子可以回到家庭，回歸社會(huì)。在家人或者社區(qū)的陪伴、感化下痛改前非。立法者早已認(rèn)識(shí)到，對(duì)罪犯的改造是刑罰的主要目的，場(chǎng)所不能決定改造效果。監(jiān)獄起到的作用是為了確保判決的執(zhí)行，更偏向于保護(hù)社會(huì)上的其他人，以安撫人心、維持秩序，最終的目標(biāo)還是讓罪犯“回歸社會(huì)”，這是管制刑的高明之處。此外，讓罪犯回到家庭，十分有利于維護(hù)家庭穩(wěn)定，從而促進(jìn)社會(huì)和諧。犯罪人可能是家庭的生活支柱，可能是夫妻關(guān)系的一方，也可能是未成年子女的父母……被判處管制的犯罪分子在勞動(dòng)中同工同酬，仍然可以為家庭作出貢獻(xiàn)，在勞動(dòng)中感受自身的積極價(jià)值，我不至于讓一個(gè)家庭陷入困境;犯罪人不離開(kāi)家庭可以履行夫妻義務(wù)和其它家庭成員的扶養(yǎng)義務(wù)，滿足生理和精神需求，減少感情危機(jī)和家庭矛盾，從而最大程度還原穩(wěn)定的家庭生活。

4.2符合現(xiàn)代社會(huì)刑罰進(jìn)化方向

刑罰的輕重不是不可變的，而是要以社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和時(shí)代的變化而因地制宜、因時(shí)制宜。因此，刑罰的種類、性質(zhì)以及懲罰力度應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)發(fā)展背景、治安環(huán)境和犯罪情勢(shì)之變更而及時(shí)進(jìn)行調(diào)整?？v觀古今，從野蠻但文明，刑罰的發(fā)展趨勢(shì)是從殘忍的“肉刑”到“自由刑”。古代中國(guó)是一個(gè)大一統(tǒng)封建王朝，重刑傳統(tǒng)和監(jiān)禁制度歷史悠久。刑罰的輕刑化發(fā)展需要觀念的變化和制度的不斷完善。在吸取周朝長(zhǎng)治久安和秦朝滅亡的歷史教訓(xùn)后，歷朝明君深知“明德慎罰”，后來(lái)者也發(fā)現(xiàn)集權(quán)強(qiáng)權(quán)、重刑重罰者必衰，國(guó)富則民安，提高人民物質(zhì)生活水平和思想道德教育是根本，刑罰是社會(huì)安全保障的最后一道防線，“限制自由刑”出現(xiàn)便是刑罰制度進(jìn)步的又一里程碑?！堵?lián)合國(guó)公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》、《囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》等國(guó)際性文件提出：“囚犯的待遇不應(yīng)側(cè)重于把他們排斥于社會(huì)之外，而應(yīng)注重他們繼續(xù)成為組成社會(huì)的成員”，這種觀點(diǎn)也符合上文所述刑罰的最終目標(biāo)。

對(duì)于我國(guó)管制刑適用率低的問(wèn)題，王振平認(rèn)為法官可能出于重刑思想對(duì)有些犯罪做了升格處理^（6）。如今，中華人民共和國(guó)的依法治國(guó)方略早以確定，已是全面推進(jìn)依法治國(guó)的社會(huì)主義法治繁榮時(shí)期，隨著法治國(guó)家建立，司法不斷改革、高素質(zhì)司法隊(duì)伍的建設(shè)保障了司法公正和輕刑化發(fā)展。管制作為一項(xiàng)限制自由刑順應(yīng)時(shí)代發(fā)展方向和法制進(jìn)步趨向，貫徹輕刑化的理念的管制刑使得刑罰不僅是排害之器，而且成為致善之道。

5管制刑的問(wèn)題及發(fā)展建議

與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的社區(qū)矯正制度相比，我國(guó)的社區(qū)矯正制度仍然年輕且可塑性高。下面，筆者將指出我國(guó)管制制度存在的問(wèn)題并提出拙見(jiàn)。

5.1需完善管制刑相關(guān)法律規(guī)定和實(shí)施細(xì)則

根據(jù)我國(guó)《刑法》的一般懲罰規(guī)律，給予犯罪分子以“寬大”的刑罰或量刑，倘若犯罪分子仍然違反法律、行政法規(guī)，不遵守規(guī)章紀(jì)律，或者違反人民法院判決的禁止令的，應(yīng)當(dāng)在刑事處罰層面予以懲處。然而我國(guó)《刑法》38條規(guī)定判處管制的犯罪分子違反禁止令的，由公安機(jī)關(guān)按照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》進(jìn)行處罰，根據(jù)該法，應(yīng)給予違反禁止令的犯罪分子以行政性處罰，其強(qiáng)制性和威懾性遠(yuǎn)不及刑罰，如此一來(lái)禁止令對(duì)于犯罪分子的威懾力度不夠。此外，刑法只規(guī)定了犯罪分子違反禁止令的處罰，并沒(méi)有規(guī)定違反管制規(guī)定的后果，應(yīng)當(dāng)在立法上予以完善。

5.2需明確管制刑懲罰對(duì)象并進(jìn)一步擴(kuò)大適用范圍

根據(jù)筆者上文對(duì)刑法分則中管制刑適用罪名的統(tǒng)計(jì)可知，管制刑的適用范圍在擴(kuò)大，而管制的適用罪名并沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)律可循，也不能篩選出適合限制自由刑的罪犯。某種程度上而言，刑法分則是以輕罪性質(zhì)作為區(qū)分適用管制和拘役的標(biāo)準(zhǔn)的，然而，罪犯的主管惡性和對(duì)社會(huì)的潛在危害并不能僅以此為標(biāo)準(zhǔn)。例如我國(guó)《刑法》第369條第一款規(guī)定破壞軍用通信設(shè)施處三年以下有期徒刑、拘役或者管制。而該條第二款規(guī)定，過(guò)失犯前款罪，造成嚴(yán)重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役。刑法對(duì)主觀惡性相對(duì)小的過(guò)失犯罪的罪犯反而沒(méi)有規(guī)定管制刑，筆者認(rèn)為不太妥當(dāng)。筆者建議如下：其一，管制可以規(guī)定于所有類型的社會(huì)危害性小的輕罪，進(jìn)而以罪犯一貫作風(fēng)、犯罪意圖和主觀惡性作為可否適用限制自由刑的篩選標(biāo)準(zhǔn)，尤其是過(guò)失犯罪和犯罪中止形態(tài)的罪行，可以作為考量標(biāo)準(zhǔn)以明文規(guī)定可適用管制刑。如此，不僅可以增加刑罰適用的可預(yù)見(jiàn)性和穩(wěn)定性，也可以擴(kuò)大限制自由刑的適用范圍，順應(yīng)趨勢(shì);其二，回顧1951年10月的《中央公安部關(guān)于處理女犯、少年犯及老年犯的指示》，對(duì)特殊主體適用限制自由刑加以明文規(guī)定，對(duì)未成年人、婦女和七十五周歲老年人判處刑罰時(shí)適當(dāng)傾向于自由刑，有利于教育感化未成年人，也有利于穩(wěn)定家庭和社會(huì)秩序。

5.3促進(jìn)管制刑執(zhí)行和監(jiān)督主體的多元化和法律化

雖然法律明文規(guī)定了對(duì)判處管制的犯罪分子，依法實(shí)行社區(qū)矯正，但實(shí)踐中若被判管制刑的人不接受社區(qū)和群眾監(jiān)督的情形并不罕見(jiàn)。究其緣由，便是法律中對(duì)被判處管制的罪犯具體由誰(shuí)監(jiān)督，如何監(jiān)督，不服從監(jiān)督當(dāng)如何懲罰尚未明文規(guī)定。以至社會(huì)群眾不愿意接近和幫助教育罪犯，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)人員責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，罪犯畏戒心不足，導(dǎo)致社區(qū)矯正效果不盡人意。期待社會(huì)矯正機(jī)構(gòu)配備有專門(mén)矯正經(jīng)驗(yàn)的從業(yè)人員，并能指派具體人員對(duì)罪犯進(jìn)行監(jiān)督教育;要求犯罪人接受專業(yè)人員和群眾的感化教育，具體人員安排可參考安徽省社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的矯正小組設(shè)計(jì)方法，此外違反管制規(guī)定應(yīng)給予相應(yīng)處罰。只有這樣，對(duì)違反管制的罪犯進(jìn)行處罰才能具體可行、有法可依，使其嚴(yán)格遵守管制規(guī)定，保障管制刑的執(zhí)行。

5.4應(yīng)當(dāng)明確管制刑執(zhí)行機(jī)構(gòu)性質(zhì)，樹(shù)立社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)權(quán)威

2019年6月的全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議分組審議社區(qū)矯正法草案時(shí)，部分委員提出了對(duì)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的性質(zhì)應(yīng)予以確認(rèn)。例如委員馮軍認(rèn)為，關(guān)于社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的性質(zhì)要在法律中進(jìn)一步予以明確，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)在履行職務(wù)過(guò)程中，其行為性質(zhì)是屬于行政行為還是屬于司法行為，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在這部法律中應(yīng)當(dāng)明確卻尚未明確。有學(xué)者認(rèn)為：必須依法賦予社區(qū)矯正中心作為非監(jiān)禁刑罰執(zhí)法機(jī)構(gòu)的機(jī)關(guān)法人地位，并確定相應(yīng)的人員編制^（7）。筆者認(rèn)為，法律對(duì)社區(qū)矯正的性質(zhì)尚未明確規(guī)定，容易導(dǎo)致人們對(duì)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)出現(xiàn)偏差，例如，把社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)等同于安置、互助、普通教育和服務(wù)一類的社會(huì)工作組織，從而削弱了社區(qū)矯正的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)是刑罰的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，社區(qū)矯正工作的對(duì)象是犯罪分子，內(nèi)容是對(duì)犯罪分子進(jìn)行監(jiān)督管理、教育改造等刑罰執(zhí)行活動(dòng)，因此具有司法屬性。應(yīng)明文規(guī)定其為司法機(jī)關(guān)，并有必要確定相應(yīng)的人員編制以便進(jìn)行篩選和管理。

5.5機(jī)構(gòu)設(shè)置安排不合理，協(xié)調(diào)優(yōu)化地區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的設(shè)置

根據(jù)筆者的統(tǒng)計(jì)和調(diào)查，目前我國(guó)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)幾乎覆蓋了所有省級(jí)司法廳，而省以下級(jí)別的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)卻出現(xiàn)與地方行政機(jī)構(gòu)脫節(jié)的現(xiàn)象，導(dǎo)致其缺少行政機(jī)構(gòu)的配合和監(jiān)督。同時(shí)，因社區(qū)服刑人員一般生活在城市社區(qū)或農(nóng)村鄉(xiāng)村，機(jī)構(gòu)設(shè)置在基層又十分必要。于是出現(xiàn)了十分矛盾的局面：省、自治區(qū)因地理范圍大、管轄區(qū)域廣，無(wú)法調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)攸h委和政府的力量，不利于統(tǒng)一調(diào)配工作人員，執(zhí)行效率不高，司法資源浪費(fèi)多。在鄉(xiāng)村或街道設(shè)置矯正機(jī)構(gòu)，由于鄉(xiāng)村和街道經(jīng)濟(jì)政治存在差異，不利于組織人員統(tǒng)一調(diào)配，經(jīng)費(fèi)籌集，且建設(shè)機(jī)構(gòu)過(guò)多成本高、機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)能力差。

因此，筆者認(rèn)為，省級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)響應(yīng)并正確執(zhí)行國(guó)家法律規(guī)定，推進(jìn)社區(qū)矯正工作展開(kāi)，對(duì)全省社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)進(jìn)行總體規(guī)劃和指導(dǎo);在市一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)下設(shè)專門(mén)的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理和負(fù)責(zé)本市、區(qū)或縣范圍內(nèi)社區(qū)矯正工作;再具體到社區(qū)和鄉(xiāng)村設(shè)置直接執(zhí)行的矯正機(jī)構(gòu)。首先，省一級(jí)單位權(quán)限高，利于迅速有力地響應(yīng)和規(guī)劃國(guó)家制度規(guī)定;由市一級(jí)單位統(tǒng)一對(duì)區(qū)縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)籌，利于調(diào)動(dòng)司法力量和調(diào)配人員、便于社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)組織專業(yè)培訓(xùn)和教育學(xué)習(xí)、組織相應(yīng)范圍設(shè)置機(jī)構(gòu)不需要大量資金也利于籌措資金。其次，我國(guó)《刑法》規(guī)定被判處管制的罪犯離開(kāi)所居住的市、縣或者遷居，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)執(zhí)行機(jī)關(guān)批準(zhǔn)?！渡鐓^(qū)矯正實(shí)施辦法》第十四條規(guī)定，社區(qū)矯正人員未經(jīng)批準(zhǔn)不得變更居住的縣級(jí)行政單位。因此，在直轄市、區(qū)縣一級(jí)設(shè)置矯正機(jī)構(gòu)兼具合理性和可行性。

設(shè)置管制刑執(zhí)行機(jī)構(gòu)還需要統(tǒng)一規(guī)劃安排機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)組織和功能劃分。借鑒江蘇省和國(guó)外機(jī)構(gòu)設(shè)置經(jīng)驗(yàn)，我們可以根據(jù)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置功能多樣的專業(yè)化辦公室：可以包括執(zhí)法工作監(jiān)管室、思想教育室、困難幫扶室、員工培訓(xùn)室、機(jī)構(gòu)辦公室等內(nèi)設(shè)功能區(qū);豐富社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)形式;根據(jù)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和人員情況安排具體工作和分配人員，有針對(duì)性的對(duì)罪犯進(jìn)行監(jiān)督教育。

6結(jié)語(yǔ)

管制刑作為中國(guó)特色的開(kāi)放刑，有其不可替代的積極功能，討論其存廢實(shí)在不妥，我們應(yīng)當(dāng)保留管制刑并期待管制刑在刑罰法律規(guī)定、適用對(duì)象、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面不斷發(fā)展改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)刑罰寬嚴(yán)相濟(jì)。以確保社會(huì)安全為前提，教育改造使罪犯重返社會(huì)為目的，立足國(guó)情審時(shí)度勢(shì)、順應(yīng)輕刑化趨勢(shì)，促進(jìn)管制刑不斷完善。

注釋

（1）圖一，近年來(lái)管制刑在判決書(shū)中的適用次數(shù)，數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng).

（2）參見(jiàn)司法部社區(qū)矯正管理部編《全國(guó)社區(qū)矯正發(fā)展情況與數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)》法律出版社，2017（8）264.

（3）參見(jiàn)蘇明月《日本保護(hù)觀察刑制度研究》中國(guó)政法大學(xué)，2007（4）.

（4）參見(jiàn)最高人民檢察院“監(jiān)獄監(jiān)督比較研究”課題組;白泉民《我國(guó)監(jiān)獄監(jiān)督制度存在的問(wèn)題與完善》，載《法學(xué)》，2011（4）.

（5）參見(jiàn)常蕓《關(guān)于社區(qū)矯正制度的理解與思考》，載中國(guó)法院網(wǎng)，2013-1-14.

（6）參見(jiàn)王振平《論管制刑的立法發(fā)展及其完善》，載中國(guó)法院網(wǎng)，2005（2）.

（7）參見(jiàn)鄭艷《社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的建設(shè)構(gòu)想》，載《河南司法警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017（12）.

（責(zé)編：趙露）

作者簡(jiǎn)介：劉璇，女，安徽合肥人，研究生，研究方向：法學(xué)。