新時期“依港管船”漁港綜合管理經(jīng)驗探討

文/于智鋒

近年來，國家和各級政府高度重視漁港綜合管理工作，在探索漁港綜合管理發(fā)展新模式的同時，漁港管理上位法缺失，管理機構不健全，有關法規(guī)、制度滯后，駐港執(zhí)法人員配備不足等問題也逐步顯現(xiàn)。本文以山東省日照市漁港管理經(jīng)驗為例，就目前漁港管理存在的管理人員、經(jīng)費、設施設備方面存在的問題，探討新時期下如何高效有序開展“依港管船”漁港綜合管理。

近年來，國家和各級政府不斷加大政策和資金扶持力度，注重完善漁港基礎設施建設，深化漁港綜合管理制度措施，自農業(yè)農村部2019年1月決定施行《漁船進出港報告制度》（下簡稱“《報告制度》”）、山東省人大常務委員會2021年1月公布實施《山東省規(guī)范海洋漁業(yè)船舶捕撈規(guī)定》（下簡稱“《規(guī)定》”）以來，日照市各級海洋漁業(yè)主管部門積極探索新時期漁港綜合管理辦法，建立健全依港管船綜合管理體系，從嚴落實漁船管控，漁業(yè)安全生產管理再上新臺階。

一、日照市漁港管理現(xiàn)狀

山東省日照市地處山東半島南翼，南接江蘇省連云港市，東臨海州灣漁場。海岸線長168.5km，海域面積6000km2，有沿海區(qū)4個，漁業(yè)鎮(zhèn)（街道）11個，漁業(yè)村居152個，漁業(yè)人口約13萬人，各類在冊漁業(yè)船舶3900艘，漁業(yè)船員約1.3萬人，農業(yè)農村部名錄內漁港12座（見表1）。

表1 農業(yè)農村部名錄中山東省日照市內漁港情況統(tǒng)計表

二、“依托漁港”綜合管理漁船存在的問題

（一）漁港管理經(jīng)費不足，基礎設施建設不完善

漁業(yè)港口主要是為漁業(yè)生產服務和供漁業(yè)船舶停泊、避風、裝卸漁獲物與補充漁需物資的人工港口或自然港灣水域及其岸線相連的漁業(yè)后勤用地，具有明顯的公益性，即便各級政府和行業(yè)部門加大了對部分村級漁港的環(huán)保、消防等安全設施設備的配備力度，但大多漁港自身難以經(jīng)營，駐港經(jīng)費沒有保障，收入來源只有部分車輛停車費，不能滿足漁港管理的日常支出。

日照市現(xiàn)有漁港多是20世紀80年代～90年代集資建設的群眾漁港，僅黃海漁港、嵐山漁港等少數(shù)幾個漁港基礎設施建設完善，其他村級漁港的辦公用房、停車場、交易區(qū)等設施設備不健全，漁港基礎建設亟需加強。

（二）專職管理人員不足和漁港水域執(zhí)法力量薄弱

1.專職管理人員不足。根據(jù)《山東省漁業(yè)港口和漁業(yè)船舶管理條例》（下簡稱“《管理條例》”）有關規(guī)定，漁業(yè)港口經(jīng)營者應當建立健全規(guī)章制度，全面負責漁業(yè)港口的安全生產，成立機構組織配備專職人員管理漁港。但目前，日照市的黃海漁港、嵐山漁港等企業(yè)所有漁港已成立法人公司來負責漁港綜合管理，日常港務安全管理相對規(guī)范；其他村級漁港均未成立法人管理機構，只成立了漁港管理辦公室，管理人員少，漁港綜合安全管理能力不足。

2.日照市內漁業(yè)執(zhí)法機構派駐漁港力量不足。20世紀80年代，沿海各地漁港漁船較少，基層區(qū)、縣級一般在漁港內單獨設置漁港監(jiān)督站，對轄區(qū)漁港水域進行執(zhí)法管理；20世紀90年代中后期，我國漁業(yè)捕撈業(yè)蓬勃發(fā)展，沿海各地因漁船建造數(shù)量增多，紛紛開始建設漁港，一個區(qū)、縣從原來的1座漁港擴建到現(xiàn)在的5座～10座；2000年以后，隨著近海漁業(yè)資源逐步枯竭，國家出臺了鼓勵減船轉產政策，漁船因逐年報廢而減少，日照市各漁業(yè)執(zhí)法機構深入貫徹落實改革政策，撤銷了原有漁港監(jiān)督站，與漁政整合為一個漁業(yè)綜合執(zhí)法機構；新《報告制度》《規(guī)定》實施以來，日照市各區(qū)級漁業(yè)執(zhí)法機構派駐漁港專職執(zhí)法人員大多為1人～2人，對其他較小漁港則多是采取流動執(zhí)法檢查，企業(yè)自營不對外開放的漁港則未派駐執(zhí)法人員，漁業(yè)執(zhí)法機構派駐漁港力量不足。

筆者了解到，其他地區(qū)漁港派駐執(zhí)法人員不足問題也普遍存在，客觀原因是機構改革后基層漁業(yè)執(zhí)法機構人員普遍配備不足，而且承擔的漁政、海監(jiān)、船檢、漁船管控等執(zhí)法任務繁重，沒有人員力量用來加強漁港執(zhí)法；主觀因素是當前我國部分漁業(yè)管理部門比較重視海上執(zhí)法，多數(shù)執(zhí)法人員被重點安排在漁政船出海執(zhí)法，基層也普遍存在重海上執(zhí)法輕漁港水域執(zhí)法的觀點，民眾對漁港水域執(zhí)法認識程度不夠，負責漁港水域執(zhí)法的人員因而日益減少，且由于缺少漁港執(zhí)法船艇等裝備，無法有效開展?jié)O港執(zhí)法管理。

（三）對漁港所有者、經(jīng)營者違規(guī)行為缺乏依法處罰法律依據(jù)

目前，國家和山東省均未出臺針對漁港經(jīng)營者違規(guī)經(jīng)營進行處罰的法律法規(guī)依據(jù)。國家尚未出臺漁業(yè)港口相關法律；省級層面2007年出臺的《管理條例》明確了漁港經(jīng)營許可取得的條件和法則，但因省級漁港認定沒有正式公布因而無法組織認定漁港經(jīng)營許可，導致地方漁業(yè)主管部門及其執(zhí)法機構無法對漁港所有人、經(jīng)營者違規(guī)行為以采取行政處罰手段進行管理。

（四）進出港報告系統(tǒng)還需進一步完善，《報告制度》實施有難度

各地《報告制度》在實施中仍存在一些問題，一是很大部分年齡稍長的漁船船長（多是中小型漁船）不會操作智能手機，APP系統(tǒng)注冊率、報告率雙低；二是進出港報告系統(tǒng)不完善，易發(fā)生故障；三是地方漁業(yè)主管部門及其執(zhí)法機構無權查詢本轄區(qū)漁船進出港注冊明細，不利于開展?jié)O船進出港管理工作；四是國家層面沒有出臺違反漁船進出港報告的罰則。

三、新時期依托漁港管理漁船的對策建議探討

新時期，根據(jù)《中華人民共和國安全生產法》《報告制度》《規(guī)定》等法律法規(guī)，結合當前漁港、漁船管理的實際情況，筆者提出以下“依港管船”有關對策和建議，可供漁業(yè)管理者參考。

（一）壓實漁港安全生產主體責任，明確規(guī)定漁港所有人、經(jīng)營者履行以下依港管船具體職責

1.漁港所有人、經(jīng)營者依法成立法人漁港管理機構（公司或單位），完善管理制度，制定漁港管理章程，加強漁港信息化建設，建立健全港內視頻監(jiān)控、船位監(jiān)控平臺等基礎信息系統(tǒng)，保持與相關部門互聯(lián)互通，全面負責漁港的安全生產，及時公告播放海洋氣象預警信息對進出港漁船實施規(guī)范化、制度化、精細化管理與服務，不得放行在港漁船超抗風等級出港。

2.漁港管理機構負責核驗進港漁船身份，檢查出港漁船安全設備以及船員配備等情況，建立漁船進出港登記制度，核實登記內容，對檢查發(fā)現(xiàn)的船員配備不齊或不適任，安全、消防、通訊、救生等設備不全或無效及裝載違規(guī)漁具，非法載客、載運違禁物品等違規(guī)漁船，做好登記督促整改，將相關情況及時報告區(qū)縣海洋漁業(yè)執(zhí)法機構，由海洋漁業(yè)執(zhí)法機構對違規(guī)漁船依法做出禁止離港等相應行政處罰。

3.實施漁船固定漁港?？康摹澳父壑啤惫芾碇贫?。按照屬地管理、自由選擇、合理配置市場資源的原則，所有在冊漁船都需在船籍港所在區(qū)縣確定一處漁港為“母港”，與漁港經(jīng)營者簽訂《母港管理確認書》，明確雙方權利義務，接受母港管理機構的服務與安全管理，未經(jīng)批準不準在母港以外停靠。

4.休漁期間，漁港實行封閉管理，嚴格查驗登記，嚴禁無關人員、車輛、船舶進出漁港。應休漁船在船籍港?？浚唇?jīng)批準不得轉移停泊地點，漁港管理機構要嚴禁允許應休漁船離港和接納外地漁船停靠。

（二）壓實漁船所有人、經(jīng)營人和船長承擔漁船安全生產的全面責任和直接責任，明確進出漁業(yè)港口的漁船履行以下職責

1.漁船進出漁港必須通過進出港報告系統(tǒng)向區(qū)縣級海洋漁業(yè)主管部門及其執(zhí)法機構報告進出港時間、作業(yè)場所、航次計劃、適航狀態(tài)、船員配備、漁具以及漁獲物等情況，并服從調度和監(jiān)督管理。

2.漁船進港后，嚴格執(zhí)行港區(qū)作業(yè)操作規(guī)程，服從漁港管理機構調度安排，保持疏散和防火通道暢通，留足值班人員，并采取有效的防風、防火、防碰撞等安全措施，確保安全生產。漁船配齊防污染設施，在港內停泊時應注意保護漁港環(huán)境，不得有污染海洋環(huán)境的行為。

3.漁船離港前，要服從漁港管理機構適航檢查，按規(guī)定攜帶齊全有效的船舶證書，配齊船員和消防、救生等設施，配備安全通信導航和船位監(jiān)測終端設備，并保持設備性能完好、正常運行，確保全程開啟，并按要求對檢查發(fā)現(xiàn)問題實施整改，未經(jīng)批準禁止出海。

4.漁船在海上航行作業(yè)時，接到超過抗風等級大風以及臺風、風暴潮等災害性天氣預報時，要立即返回母港進行避風。母港無法滿足防災避風要求或有其它緊急情況，也可自行選擇有條件港口或錨地防災避風。

5.伏季休漁期間，漁船應按照規(guī)定在船籍港停泊，未經(jīng)批準不得擅自離開或者轉移停泊地點。漁業(yè)船舶因天氣惡劣、維修等原因需要到其他地方停泊的，應按規(guī)定上報區(qū)縣級海洋漁業(yè)主管部門經(jīng)批準后方可轉港，惡劣天氣或維修等結束后，應立即返回原漁港?？啃轁O。

（三）按照屬地管理原則，明確要求實施區(qū)、鎮(zhèn)街道“包保”責任制度，村居落實船員管理制度

1.對漁港、漁船實施“雙包?！必熑沃疲瑝壕o壓實區(qū)、鎮(zhèn)街道屬地監(jiān)管包保制度，對轄區(qū)每座漁港和每艘漁船進行安全監(jiān)管，履行漁港安全生產主體監(jiān)管責任，壓實漁港所有人、經(jīng)營者負責漁港安全生產的直接責任，做到包港到人，責任到人。

2.沿海漁村對本村所有漁船建立漁船信息檔案，登記船員持證等詳細信息，配合本村漁船到選擇的母港管理機構辦理漁船進出港登記，協(xié)助漁船船長通過APP系統(tǒng)向區(qū)級漁業(yè)主管部門辦理進出港報告；法人企業(yè)所有的漁港，企業(yè)法人全面負責落實依港管船主體責任，承擔本漁港的安全生產直接責任。

（四）嚴格落實行業(yè)監(jiān)管責任，明確市、區(qū)行業(yè)主管部門及其執(zhí)法機構對本轄區(qū)“依港管船”的職責

1.對“依港管船”開展工作督導檢查、執(zhí)法巡查和專項執(zhí)法檢查，明確要求每年對本管轄區(qū)內漁船的安全執(zhí)法檢查不少于全市在冊漁船數(shù)量的5%，檢查數(shù)量以年度檢查臺賬和處罰文書為準；組織開展依港管船調查研究，專項檢查、年度考核、爭取國家和省級政策與資金的扶持等相關工作。

2.本轄區(qū)名錄內漁港派駐執(zhí)法人員負責“依港管船”具體組織實施工作，接受并監(jiān)督管理漁船通過系統(tǒng)進行進出港報告，建立健全工作協(xié)調機制，保證工作順暢快捷；監(jiān)督漁港管理機構和靠港漁船履行漁港登記制度、漁船進出港報告制度、漁船母港制度；安排漁政執(zhí)法船守住漁港的港池出口，實現(xiàn)對漁港的封閉式管理，負責漁港水域漁船安全管理日常執(zhí)法檢查和行政處罰工作。

（五）建立依港管船保障制度

省、市、區(qū)各級政府按照漁船管控、漁業(yè)安全生產、漁港經(jīng)濟區(qū)建設一個依港管船工作的平臺和管理體系，制定相應政策，通過財政、稅收、信貸等方面予以引導和扶持，爭取將本轄區(qū)內“依港管船”有關經(jīng)費列入本級財政支出預算，全面推進依港管船工作。

一是根據(jù)《報告制度》實施情況，盡快出臺依港管船相關的部門規(guī)章、實施細則等，便于地方漁業(yè)主管部門及其執(zhí)法機構有法規(guī)依據(jù)、有處罰管理手段開展依港管船工作。

二是擴大政府用于轉移支付對各地漁港基礎建設的油補資金用途范圍，加大對基層漁港“依港管船”綜合管理經(jīng)費給予的保障，保證農業(yè)農村部漁港名錄中漁港全部建立管理機構，建設辦公用房，配足管理人員，依法開展依港管船。

（六）加大行政處罰力度，建立責任追究制度

1.建立責任追究制度落實執(zhí)法監(jiān)管責任，漁港經(jīng)營者違反有關規(guī)定，履行“依港管船”職責不到位或管理工作存在較大隱患的，漁業(yè)執(zhí)法機構可根據(jù)違法情節(jié)依法進行查處；漁業(yè)主管部門可對其進行通報和約談，情節(jié)嚴重的，掛牌督辦，限期整改。

2.漁船在漁港水域內航行、停泊、作業(yè)違反“依港管船”等有關規(guī)定的，可由漁業(yè)執(zhí)法機構作出行政處罰；情節(jié)惡劣、后果嚴重或者造成重大影響的，應及時移交公安部門依法追究當事人刑事責任。