從服務型城市到全球城市的邏輯機理和實現路徑

張懿瑋 高維和

一、引言

隨著全球化的蔓延，越來越多的城市逐步融入全球城市網絡體系。但嚴格來講，真正的全球城市只有不到20座。即使放寬標準，也只有40-50座。[1]沙森認為，必須將全球城市與其他邊緣城市區(qū)分開，因為這些邊緣城市只是全球經濟的參與者，并不具備在全球市場中的管理和服務能力。[2]只有在全球城市網絡體系中處于核心節(jié)點地位，取得資源配置的領導和控制權，才能成為真正的全球城市。

全球城市的研究始于20世紀70年代，經過40多年的發(fā)展，已經成為繼國際城市、國際大都市、世界城市之后國際城市理論研究的重要內容。2017年底，上海在《上海市城市總體規(guī)劃(2017-2035)》中提出要建設“卓越的全球城市”，全球城市研究更是成為國內研究的一股熱潮。但如何成為真正的全球城市甚至是頂級全球城市，無論是理論還是實踐都仍在不斷的摸索中。2019年，上海、北京和廣州三大中心城市的服務業(yè)比重高達72.7%、83.10%和71.62%，已接近世界發(fā)達城市的水平。在服務業(yè)達到一定規(guī)模和質量的背景下，這些國家的中心城市迫切需要擴大服務功能，提升服務能級，從區(qū)域走向全球，實現在全球城市網絡體系中的核心節(jié)點地位。建設服務型城市是實現全球城市的有效途徑。然而，這仍是一個新的研究領域，以往理論和實踐多是聚焦服務經濟，而未能從服務的層面去研究整個城市，也未能梳理其與全球城市的邏輯關系。為此，本文就“什么是服務型城市”“服務型城市與全球城市有何關系”以及“如何以服務型城市推進全球城市建設”等基本問題做出解答。

二、服務型城市的內涵和特征

從20世紀六七十年代開始，紐約、倫敦和底特律等世界著名工業(yè)城市都不同程度地出現了經濟下滑、失業(yè)率上升和人口外遷等城市衰退現象。但不同的是，曾經被譽為“世界汽車之都”的底特律一直未能走出衰亡的陰影，歷經近半個世紀的步履蹣跚后，最終在2014年破產。而紐約和倫敦卻實現了城市復蘇，并發(fā)展成為世界上最頂級的全球城市。服務業(yè)，尤其是金融和文化產業(yè)的發(fā)展，是決定這些城市不同命運的最主要原因之一。[3]1973年，貝爾提出了后工業(yè)化理論，預見性地指出，未來產業(yè)結構、勞動結構等都將發(fā)生深刻變革，服務的生產將會在社會經濟生活中占據主導地位。而紐約、倫敦等城市從工業(yè)型經濟向服務型經濟的嬗變，從體力勞動向智力創(chuàng)造的轉移，也正預示著在后工業(yè)化時代“服務型城市”將會成為新的城市發(fā)展模式。

正是看到服務業(yè)的崛起，眾多學者以“服務業(yè)成為主導產業(yè)”作為判斷一個城市是否是“服務型城市”的準則，并以此作為城市轉型發(fā)展和城市復興的重要戰(zhàn)略手段。然而，經濟結構向服務業(yè)調整只是服務型城市的必要非充分條件。雖然紐約以服務業(yè)實現城市振興，但其實在工業(yè)革命之前，紐約本就是一座活躍的商業(yè)城市。雖然這座古老的城市當時已初具服務型城市的雛形，但卻并不具備工業(yè)社會的現代性特征，更缺乏芒福德所說的“城市應當是一個愛的器官，而城市最好的經濟模式是關心人和陶冶人”[4]的這種人文情懷。服務業(yè)的發(fā)展只是表象，服務型城市的內核是“服務精神”，它不僅體現在經濟層面上，還體現在政治、社會、文化等城市的各個領域。

“服務精神”是“一種態(tài)度，它基于對人、生活和工作的某些價值觀和信仰而使一個人愿意為他人服務并為自己的工作感到自豪”。它需要自我認可、保持正念、充滿激情、懂得溝通，并以顧客為導向。[5]這種精神不僅僅根植于人內心本具的善良友好，還根植于啟蒙運動和工業(yè)革命所帶來的自由平等觀念，以及21世紀所倡導的價值共創(chuàng)思維。如果我們把城市當作抽象的個體，在這場城市與人的對話中，服務精神則相應地表現為城市是否以人為導向，以卓越的服務能力(如公共服務)、有效的溝通技巧(如制度設計)和充滿活力的服務姿態(tài)(如創(chuàng)意和文化氛圍)對待在這座城市生活的、工作的、來往的每一個個體，并且善于發(fā)現和解決這場對話中的各類問題和矛盾，使城市自身也因此發(fā)展和繁榮。這種城市精神強調“以人為本”，使城市從強調政治功能、經濟功能逐漸轉向為服務功能?；谶@種服務精神，我們認為服務型城市是以服務經濟為支撐，以服務型政府為保障，通過發(fā)達的生產性和生活性服務供給、完善的公共服務體系和包容的文化服務氛圍，來實現企業(yè)、居民和游客滿意的新型城市發(fā)展模式。它不僅只是在經濟上實現產業(yè)結構由工業(yè)主導向服務業(yè)主導調整，而且在政治上構建服務型政府，在社會治理上提升公共服務水平，在文化發(fā)展上形成更加包容活躍的文化服務氛圍，最終實現“城市，讓生活更美好，讓工作更舒適，讓旅游更愉悅”的美好愿景。

為了體現城市的服務精神，一個真正的服務型城市應該滿足四項基本特征：城市經濟服務化、公共服務均等化、服務提供標準化、社會文化包容化。

第一，城市經濟服務化。作為更高級的產業(yè)形態(tài)，服務業(yè)正成為經濟增長的重要引擎，其發(fā)達程度已經成為城市經濟現代化的重要標志。[6]因此，隨著服務經濟時代的到來，以服務經濟作為服務型城市的主導經濟，實現城市經濟服務化是服務型城市這一更高級城市形態(tài)的應有之義。狹義的城市經濟服務化指的是充分發(fā)展城市的生產性服務業(yè)和生活性服務業(yè)，從而取代制造業(yè)成為城市的主導產業(yè)，實現城市產業(yè)結構服務化。而廣義的城市經濟服務化還包括產業(yè)服務化，尤其是制造業(yè)服務化。它不只是在原先提供的產品上再增加服務、支持、知識和自我服務等一系列服務形式，形成完整的“產品—服務”包，[7]而是在設計研發(fā)、生產運營、銷售售后等整個產品生命周期內融入各項服務，從而形成“整合定位的生產—服務系統(tǒng)”和“服務定位的生產—服務系統(tǒng)”。[8]制造業(yè)的服務化是將中間性服務和互補性服務作為產品價值的重要來源，以此作為提升企業(yè)競爭力的重要途徑。目前，世界上許多制造企業(yè)已經實現了由傳統(tǒng)制造向服務制造轉型。[9]

第二，公共服務均等化。如果說城市經濟服務化是解決服務型城市的經濟問題，那公共服務均等化則是解決服務型城市“人”的生存和發(fā)展這一基本社會問題。服務于“人”是服務型城市的發(fā)展根本。服務型城市應該保證在城市生活和工作的人群都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務。城市通過提供基本的公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務、住房保障、公共文化體育和殘疾人基本公共服務，滿足人們貫穿一生的基本生存和發(fā)展需求，使人們“學有所教、勞有所得、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、困有所幫、住有所居、文體有獲、殘有所助”。[10]公共服務均等化既要提供均等機會，也要保障結果均等。[11]

第三，服務提供標準化。由于服務的無形性、生產和消費同步性等特點，服務質量需要去體會、感知，具有較強的主觀性和差異性。為了保證絕大多數老百姓滿意，政府和企業(yè)都應該積極實施服務標準化，這是服務型城市服務提供的基本質量要求。政府應該制訂包括法律、規(guī)章和標準在內的完整標準體系，并持續(xù)性改進以提升管理和服務水平。各企事業(yè)單位應該以顧客為中心推行標準化，保證服務提供有章可循，提升顧客滿意度。服務提供標準化是服務型城市的基礎保障，有助于創(chuàng)造良好的城市服務環(huán)境，提升城市形象。

第四，社會文化包容化。服務精神以人本思想為中心，不論民族、信仰、性別、職業(yè)、地域等差異，城市對所有群體都應該同等對待，這就要求形成包容性的社會文化。城市，尤其是國際性城市是多元文化交匯的場所，聯合國教科文組織發(fā)表的《世界文化多樣性宣言》指出：“文化多樣性是交流、革新和創(chuàng)作的源泉，對人類來講就像生物多樣性對維持生物平衡那樣必不可少?！钡幕鄻有杂秩菀滓鹑后w間的矛盾和沖突，使少數人的權益得不到充分保障。服務型城市應該具備有容乃大的開放姿態(tài)，給予不同群體充分尊重、理解和寬容。當然，這種包容并非是無底線的包容，而是在法律和道德框架內多元文化的兼容并蓄、和諧共生。它具有選擇性，[12]只有對善性的至少是無害的文化才進行包容。

這四項基本特征是從“城市—人”關系的角度對服務型城市提出的基本要求，強調了城市的內部服務功能。但城市并非是孤立個體，區(qū)域化和全球化使城市與城市之間的關系變得更加緊密?！俺鞘惺菂^(qū)域發(fā)展的中心，區(qū)域是城市成長的基礎”。[13]從更廣闊的空間范圍看待服務型城市，就必須要考慮城市的區(qū)域服務功能。服務型城市的兩個附加特征是：區(qū)域服務中心化和中心服務區(qū)域化。

第一，區(qū)域服務中心化。一個更加開放活躍的服務型城市在區(qū)域經濟結構中應該處于中心地位。服務型城市的城市經濟服務化、公共服務均等化、服務提供標準化和社會文化包容化特征吸引了區(qū)域內各類服務資源的大規(guī)模集聚，使之成為地區(qū)商業(yè)中心、貿易中心、金融中心及交通樞紐中心等。尤其是生產性服務業(yè)在服務型城市迅速集聚，不僅通過共享勞動力市場、知識溢出、技術創(chuàng)新等促進了生產率提高和城市經濟增長，[14]進一步強化了城市的中心地位，而且通過空間上的產業(yè)調整帶動區(qū)域產業(yè)的轉型升級和協同發(fā)展，形成生產性服務業(yè)在中心、制造業(yè)在周邊、二三產業(yè)協調發(fā)展的“新中心—邊緣”結構。[15]

第二，中心服務區(qū)域化。在“新中心—邊緣”結構中，如果服務型城市不能反哺區(qū)域其他城市，就無法避免區(qū)域城市的惡性競爭。因此，發(fā)揮輻射作用，服務好區(qū)域內的其他城市，成為服務型城市健康發(fā)展的必然要求，也是體現城市服務精神之所在。這種城市間的服務主要表現為人才、資本、技術、信息等服務資源的對外擴散，成品和半成品的相互流動，產業(yè)結構的空間調整及產業(yè)政策的相互支撐、信息的共享和區(qū)域公共平臺的構建等。這些服務并非是因為資源集聚到一定程度產生規(guī)模不經濟后的被動資源擴散，也非經濟發(fā)展到一定階段后產生的對邊緣城市的發(fā)展義務，而是在更大的空間范圍內通過資源的重新配置和區(qū)域經濟的協調發(fā)展更好地促進服務型城市本身的發(fā)展，以及通過價值共創(chuàng)實現區(qū)域發(fā)展。區(qū)域結構最終由“新中心—邊緣”結構發(fā)展為“主中心—副中心”結構。

區(qū)域服務中心化和中心服務區(qū)域化這兩個附加特征體現了服務型城市服務功能的集聚和輻射帶動作用，強調了區(qū)域服務資源的配置能力。從“4”到“4+2”反映了服務型城市的區(qū)域地位。如果區(qū)域的范圍從局部擴散至全球，那這一城市將成為全球性的服務型城市。

在討論服務型城市的時候，我們還需要注意它與其他一些城市理念的區(qū)別。近年來，社會各界提出過文化型城市、生態(tài)型城市、創(chuàng)意型城市、旅游型城市等各類城市發(fā)展理念，但這些概念一是主要關心城市本身，二是偏重于城市發(fā)展的一個側面。而服務型城市則更多關注“人”的需求和發(fā)展問題。它以服務作為城市的發(fā)展本質，以“人們對美好生活的向往”為發(fā)展目標，通過完善的公共服務體系保障人們的基本需求，通過發(fā)達的服務業(yè)和包容的文化服務氛圍刺激和滿足人們多樣化、高品質的發(fā)展性和享受性需求，從而實現人的全面發(fā)展。因此，可以說服務型城市是前面幾種城市發(fā)展類型的更高形態(tài)，它與習近平所提出的“人民城市人民建，人民城市為人民”是保持高度一致的，[16]與“以人民為中心的發(fā)展思想”，并且“要體現在經濟社會發(fā)展各個環(huán)節(jié)”是極其吻合的。[17]此外，之前的城市發(fā)展理念孤立地看待城市發(fā)展，忽視了從區(qū)域層面關注城市與城市之間的關系。從服務型城市的兩個附加特征中，我們可以看出，城市間事實上存在著相互服務的關系，一方面周邊城市為服務型城市輸送人才、資本、技術等各類資源，另一方面服務型城市又通過服務功能擴散服務于其他城市，在這種相互服務中實現區(qū)域價值的共同創(chuàng)造。

三、服務型城市與全球城市的邏輯關系

1977年，戴維·希南在《明日的全球城市》一文中率先提出了“全球城市”的概念，用于分析那些總部組織，尤其是跨國公司總部集聚的城市。[18]沙森在世界城市概念的基礎上，基于紐約、倫敦和東京三大城市的發(fā)展實踐，進一步發(fā)展了全球城市理論，并為理解全球城市及相關研究奠定了堅實的基礎。如果仔細剖析全球城市理論及眾多全球城市發(fā)展實踐，就會發(fā)現服務型城市作為一種新的城市發(fā)展理念，與全球城市在理論上相關，在實踐上共通。推進服務型城市建設，實際上也是在同步推進全球城市的發(fā)展。

(一)理論邏輯關系

1.服務型城市是全球城市的基礎

在經濟全球化背景下，資源在世界范圍內快速流動，世界城市體系由原來的垂直化“等級”結構向扁平化“網絡”結構轉變。全球城市成為在城市網絡空間中處于最具影響力的節(jié)點城市，在資源配置中發(fā)揮控制和協調作用。沙森的全球城市理論認為，全球城市的這種地位確立很大程度上依托于高度專業(yè)化的服務發(fā)展。在其全球城市模型的假設構思中，她提出經濟活動的空間分散性和全球經濟一體化使中心功能變得更加復雜，越來越多的跨國公司總部將服務進行外包，會計、法律、公共關系、程序編制、電信及其他高度專業(yè)化的服務公司快速發(fā)展，并且它們必須提供全球服務以滿足全球市場的需求，由此促進全球城市交易的形成和網絡的加強，“至少，這很可能成為跨國城市體系形成的開端”。[19]而全球城市作為城市網絡中的核心城市，正是這些專業(yè)服務公司的主要集聚地，并且服務業(yè)已經替代制造業(yè)成為城市的主導經濟部門。在沙森看來，全球城市的主要基礎就是高度專業(yè)化和網絡化的生產性服務業(yè)，并且通過這些產業(yè)，它們在全球經濟過程中實現組織和控制功能。

城市學家布倫納和泰勒等人也持類似觀點。他們認為，滿足跨國資本指揮和控制要求的生產性服務業(yè)是全球城市最主要的推動性增長產業(yè)。[20]這些產業(yè)為全球資本提供服務，從而促進全球城市網絡的形成和城市地位的確立。[21]因此，衡量一個城市是否能夠成為全球城市的關鍵指標是：該城市是否能夠為全球市場提供商業(yè)和金融等專業(yè)服務。由此可見，如果沒有生產性服務業(yè)的大力發(fā)展，就不可能成為全球城市。服務業(yè)尤其是生產性服務業(yè)的大量積聚，已經成為全球城市的重要特征，并且成為評價城市地位的重要依據。[22]

從全球城市的內涵可以看出，區(qū)別于之前決定城市影響力的是跨國公司總部數量，服務業(yè)尤其是生產性服務業(yè)的發(fā)展成為全球城市的基礎。而且，除了城市經濟實現服務化，確立服務業(yè)的主導地位之外，學者們普遍認為，全球城市還應該充滿活力、富有創(chuàng)新、滿足公平、適合居住、具有可持續(xù)性。[23]而這些恰恰是服務型城市應具有的典型特點。因此可以說，服務型城市正是全球城市的基礎，如果沒有服務型城市就沒有全球城市。

2.全球城市是服務型城市發(fā)展的更高級階段

全球城市需要從全球空間范圍去研究城市與城市之間的關系。服務型城市雖然具備全球城市的基礎，但如果在與其他城市的連接中缺乏協調和控制作用，那這個城市也就無法晉升為全球城市。全球城市是服務型城市發(fā)展到在全球具有影響力這一更高級階段的結果。

我們不能孤立地看待全球城市及其依托的服務業(yè)基礎。雖然服務業(yè)集聚極其重要，但全球城市的本質屬性并不是“(全球)先進生產者服務(相當大)集群的存在”，而是“協調和專業(yè)服務于全球企業(yè)和市場是否正在發(fā)生”的網絡聯結。[24]也就是說，全球城市根本上取決于生產性服務在全球城市網絡中發(fā)揮的交易作用。甚至卡斯特從“流動空間”的角度提出全球城市并非一個地方，而是一個過程。在這個過程中，城市被聯結到一個以信息流動為基礎的網絡空間中。[25]而所謂的“信息流動”并非指電子信息的流動，而是代指包括所有先進服務業(yè)在內的知識生產和信息的流動。城市作為全球城市網絡中的節(jié)點，僅僅只是主導信息的流動。因此，并沒有單一的全球城市實體，只有通過生產性服務實現城市之間的相互連接，才能使得城市成為整個全球城市網絡中的一個組成部分。

正如周振華認為的，全球城市具有“地點空間”和“流動空間”上的雙重空間結構特征。[24]一方面，全球城市需要先進的服務業(yè)，尤其是生產性服務業(yè)的大量集聚；另一方面，全球城市又需要這些服務業(yè)能夠走出國門，為全球資本提供服務。泰勒直接指出，全球城市網絡的形成正是企業(yè)在世界各城市設立跨國機構為全球客戶提供服務的結果。[21]服務型城市從孤立發(fā)展到對外服務，從國內市場到國際市場，是一個不斷進化壯大的過程。全球城市是服務型城市四項基本特征向“4+2”提升的基礎上，實現資源在全球城市網絡中迅速集聚和擴散，并成為網絡中最具關聯度和聯通性的中心節(jié)點。因此，可以說，全球城市是服務型城市從區(qū)域走向全國，最終走向世界的終極狀態(tài)。通過生產和消費先進服務業(yè)實現與外部城市的聯通，并且取得控制性地位，這是一個普通服務型城市走向更高級城市形態(tài)的華麗蛻變。

(二)實踐邏輯關系

1.現有的全球城市基本都是服務型城市

因為服務業(yè)的繁榮程度是評判全球城市的重要標準，所以現有的全球城市基本上都是服務型城市，尤其是紐約、倫敦、東京等頂級全球城市，它們不僅集聚了全球最優(yōu)質的服務資源，而且為全球資本提供管理和服務工作。從這些城市的經濟發(fā)展歷程來看，服務業(yè)就業(yè)人口不斷增長，服務業(yè)增加值不斷上升，并且在地區(qū)經濟中占據絕對主導地位。如紐約在1990-2019年近30年的時間內，制造業(yè)就業(yè)人口從37.98萬人下滑至22.71萬人，下降幅度達到40%，而服務業(yè)人口則從319.49萬人上升至442.43萬人，不僅人數增長了38.48%，而且規(guī)模是制造業(yè)的近20倍。服務業(yè)中尤其是生產性服務業(yè)增長迅速，專業(yè)和商業(yè)服務就業(yè)人口從46.84萬人增長至79.41萬人，增幅達到69.53%。①從服務經濟所占比重看，這些全球城市服務業(yè)比重均超過85%，倫敦服務業(yè)增加值和就業(yè)比重甚至都超過了90%(見圖1)。

圖1 全球城市服務業(yè)比重②

除了擁有繁榮的服務業(yè)之外，紐約、倫敦、東京等全球城市在公共服務、社會包容等方面同樣表現突出。比如在公共服務方面，紐約強調建設一個公平的紐約，使所有人都能夠公平公正地享有資產、服務、資源和機會，包括早期教育、一體化政府及社會服務、健康的社區(qū)生活和醫(yī)療服務等；倫敦強調給所有人提供平等的生活機會，通過更多更高質量的社會基礎設施滿足人口增長和多樣化的需求；東京則強調建設一個福祉先進、福利完善的城市，尤其是針對各類弱勢群體提供完善的服務。[26]而在社會包容方面，這些頂級全球城市又都是世界上包容性最強的城市。以紐約為例，包容的社會文化使各國人群集聚紐約。白人、非西班牙裔白人、黑人和亞洲人分別占總人口的33.18%、28.67%、22.87%和12.68%。③多元的人口結構為城市帶來了多元的文化，使得城市更加包容。

2.現有的全球城市功能基本都是通過服務功能擴散得以實現

縱觀紐約、倫敦、東京等全球城市的成長歷程，從國際大都市最終演變?yōu)槿虺鞘?，無一不是在服務資源集聚到一定程度后，通過服務功能擴散，實現在全球市場中的服務地位。服務功能的擴散主要依托于生產性服務業(yè)。比如，全球城市的形成最初依賴于貿易和交通運輸業(yè)。19世紀，全球商業(yè)貿易的增長以及與之相匹配的交通運輸業(yè)的發(fā)展使倫敦、香港、上海等全球貿易中心變得日益重要。[1]而在新一輪的全球貿易下，全球性的生產性服務企業(yè)發(fā)揮了舉足輕重的作用。由于新的國際勞動分工和資本的逐利性，在全球化背景下，具有一定實力的生產性服務企業(yè)會在全球設立分支機構，從而形成全球服務網絡。母公司及其分支機構構成了全球網絡的節(jié)點，與城市相關的“信息、知識、思想、人員、指令”通過這些節(jié)點流動。[27]因此，一個城市全球性服務企業(yè)數量或全球總部數量越多，形成的服務網絡越龐大，城市的服務能級也就越高，對全球產業(yè)資源的控制能力也就越強，在全球城市網絡中的地位也就越高。從紐約和倫敦的發(fā)展歷史可以看出，這兩大城市之所以在全球金融市場上獲得控制地位，就在于它們以發(fā)達的金融市場和完備的金融制度吸引著世界上眾多知名的國際金融機構集聚，然后其在全球市場開展服務。如紐約擁有外國銀行共200家，全球前100大銀行中，有95家在紐約設立分支機構。而倫敦則擁有500多家銀行，其中外國銀行達到470家，還擁有800多家保險機構，其中170多家是外國保險機構。[28]正是這些全球性的金融服務企業(yè)確立了這些城市全球金融服務中心的地位。

我們可以用“網絡聯系能級”來反映一個城市服務功能的擴散能力。網絡聯系能級是一個城市與其他城市的連接數量之和，主要是通過生產性服務企業(yè)總部及其分支機構的聯系進行計算。GaWC小組率先利用該方法對全球城市進行等級排名。他們最初選取了會計、廣告、法律和管理咨詢這4大生產性服務部門，后來又增加了包括銀行保險在內的金融業(yè)，通過分析這些行業(yè)的頂級公司在全球各城市的機構分布情況來確定城市在全球城市網絡中的地位。在最新的2020年排名中，倫敦和紐約位居最高位。[29]國內學者劉江會和賈高清采用類似方法，選取了會計、廣告、銀行/金融、法律、咨詢、物流和信息技術7個生產性服務行業(yè)的50家具有全球影響力的企業(yè)，同樣發(fā)現倫敦和紐約的對外服務能力最強，位于全球城市的最頂端。[30]

四、實現從服務型城市到全球城市的基本路徑

從服務型城市到全球城市，關鍵是服務型城市兩大附加特征的全球性強化，即實現“全球服務中心化，中心服務全球化”，在產業(yè)服務、科創(chuàng)服務、生活服務和文化服務上實現服務功能全球擴散、服務能級全面提升，構筑具有全球競爭力的服務能力。在實施路徑上，要構建“1+2+4”的路徑體系，“1”個戰(zhàn)略突破口，即以全球性服務企業(yè)為重要戰(zhàn)略突破口實現全球資源配置；“2”級服務網絡，即構建“區(qū)域—全球”的兩級服務網絡，擴展服務功能，提升服務能級，從區(qū)域走向全球；“4”大服務體系，即更加發(fā)達的產業(yè)服務體系、更為活躍的科創(chuàng)服務體系、更高品質的生活服務體系和更多包容的文化服務體系在內的四大全球服務體系。這三條路徑反映了“誰去服務”“去哪里服務”“服務什么”，分別解決服務型城市實現全球城市的依托主體問題、全球空間布局問題和全球服務內容問題。

(一)以全球性服務企業(yè)為重要戰(zhàn)略突破口

全球性服務企業(yè)尤其是生產性服務企業(yè)的發(fā)展是實現服務型城市全球服務功能擴散的重要基礎。這些企業(yè)本身擁有巨大的經濟流動性，不僅繁榮了本地市場，而且在要素流動中推進了全球市場規(guī)模和市場范圍的不斷擴大。正是依托這些全球性服務企業(yè)，城市才能成為全球城市。與頂級全球城市相比，我國城市在全球性服務企業(yè)集聚方面仍存在巨大差距。以金融服務業(yè)為例，目前上海擁有外資銀行分行67家，外資銀行代表處70家。雖然位居全國前列，但數量遠低于紐約、倫敦等城市。因此，吸引、培育和發(fā)展一批世界一流的跨國服務型企業(yè)，加強公司在資源配置、要素流動中的核心作用，全力打造服務型城市在全球城市網絡中要素快速和規(guī)模流動的平臺和通道，這對于推進全球城市建設具有重要的戰(zhàn)略意義。

第一，創(chuàng)造法制化、國際化、便利化的營商環(huán)境吸引全球服務企業(yè)落戶。圍繞政務環(huán)境、市場環(huán)境、法制環(huán)境、社會環(huán)境等方面，構建行政體系和服務體系相互配合的政治生態(tài)，形成與國際接軌的高標準國際貿易投資規(guī)則體系，全面提升城市吸引力。一是明確政府的功能和定位，加快政府職能轉變，積極推進以“負面清單、權力清單、責任清單”為主的管理模式，徹底理清政府和市場的關系，完全激發(fā)市場活力和吸引力。二是努力加強服務型政府建設，強化服務標準，提升服務意識和服務效率，同時積極探索政府服務鏈與企業(yè)價值鏈相匹配的服務體系，降低企業(yè)經營的經濟成本和時間成本。三是聯合行業(yè)協會、專業(yè)服務機構等建設全球企業(yè)共享服務中心，整合社會資源和政府資源，為企業(yè)提供信息服務、協調服務、商務服務、咨詢服務和生活服務等服務性工作。四是加強對全球企業(yè)合法利益的維護和知識產權保護，協調解決企業(yè)在經營中遇到的各類困境，使企業(yè)“引得來、留得住”。

第二，加強對優(yōu)質一流服務企業(yè)的支持力度，培育一批具有全球競爭力和服務能力的服務企業(yè)。一是要創(chuàng)造內外資一體的公平競爭環(huán)境，逐步取消國有企業(yè)、外資企業(yè)和民營企業(yè)的差別待遇，形成競爭中立政策，從而為本土服務企業(yè)尤其是民營服務企業(yè)的崛起創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。二是在公平競爭的基礎上，遴選一批具有一定發(fā)展規(guī)模、處于行業(yè)領先水平并且具有全球發(fā)展?jié)摿Φ姆掌髽I(yè)作為培育對象，在品牌建設、人才發(fā)展、技術革新、資本重組、商業(yè)布局等方面提供一系列支持，協調解決企業(yè)發(fā)展的瓶頸。三是搭建企業(yè)與全球企業(yè)尤其是世界500強企業(yè)之間的交流平臺，為企業(yè)高水平合作創(chuàng)造機會。

第三，推進服務企業(yè)實施全球布局，拓寬全球服務網絡。雖然周振華認為政府可以通過政策吸引和留住領頭企業(yè)，從而影響城市節(jié)點之間的關系，卻無法控制這種網絡關系。[31]但政府仍可以通過拓展和深化企業(yè)的外部聯系增強服務企業(yè)對全球資源的配置能力和影響力，以最終提升城市在全球城市網絡的地位。一是支持服務企業(yè)大力開展國際業(yè)務，拓展國際市場。在數字經濟背景下鼓勵服務企業(yè)通過網絡平臺、服務外包、跨國采購等方式，形成全球價值產業(yè)鏈。二是支持服務企業(yè)走出去，政府前期做好“牽線搭橋”工作，中期做好溝通協調、商務咨詢和目的地法律法規(guī)服務等工作，后期做好企業(yè)利益的保護工作。三是加大對服務企業(yè)實施跨國并購的政策支持和金融支持，精簡國有服務企業(yè)跨國并購的審批手續(xù)，提高審批效率，為企業(yè)搭建多元融資平臺，降低并購融資的成本，同時進一步完善海外并購的風險保障機制。

(二)構建“區(qū)域—全球”的兩級服務網絡

傳統(tǒng)全球城市理論是在全球化、信息化背景中直接推導出全球城市假說，直接從城市到全球，忽視了全球城市區(qū)域這一獨特的空間結構。[32]區(qū)域與全球的關系是雙向的。一方面，全球城市脫胎于區(qū)域城市。區(qū)域內生產要素向中心城市的大量集中，不斷強化了中心城市的地位，而且逐步推動這些城市向國家中心城市轉變，并最終突破國家界限，成為聯系世界經濟的重要紐帶。另一方面，全球城市網絡并非幾個主要全球城市之間的聯系，而是包括主要全球城市與區(qū)域其他節(jié)點城市在內的復雜網絡系統(tǒng)。隨著全球城市地位的上升，全球要素的高度積聚在城市空間和資源限制下，在成本和利益的驅動下，必然要求在更大的空間范圍內實現能量擴散，形成強大的地區(qū)乃至全國的輻射力，從而真正發(fā)揮其節(jié)點作用。由此可見，正是中心城市在區(qū)域的集聚和分散功能，才促使城市成為全球城市網絡中的重要節(jié)點并強化其節(jié)點地位。因此，從服務型城市走向全球城市，有必要構建城市“區(qū)域—全球”的兩級服務網絡。

第一，提升區(qū)域服務功能，強化服務型城市的區(qū)域地位。中心城市如果只顧索取，容易導致“中心—邊緣”空間結構中的城鄉(xiāng)二元格局和不同等級城市發(fā)展的失衡。區(qū)域內部經濟發(fā)展的不平衡、不充分不僅容易扼殺其他城市的發(fā)展動力，而且容易引起惡性城市競爭。比如環(huán)首都貧困帶形成的重要原因就是北京的吸引功能遠大于其輻射功能，周邊中心城市的發(fā)展被“釜底抽薪”。[33]作為服務型城市，其區(qū)域地位的形成不是以犧牲周邊城市的發(fā)展為代價，而是以擴大空間服務功能作為其夯實發(fā)展基礎、提升可持續(xù)發(fā)展能力和拓展城市影響力的重要途徑。服務好周邊城市是服務型城市進一步發(fā)展的內在要求。一是充分發(fā)揮服務型城市的區(qū)域領頭羊作用，為周邊城市提供成果復制和經驗推廣。二是積極推動資本、人才、技術、信息等資源向周邊擴散，為區(qū)域經濟發(fā)展提供必要的資源支撐。推動上下游產業(yè)鏈向周邊延伸，實現區(qū)域價值共創(chuàng)。三是搭建區(qū)域貿易服務、投資服務和金融綜合服務等對外服務平臺，實現資源和信息共享，促進區(qū)域貿易和投資的便利化。搭建區(qū)域公共服務合作平臺，推進優(yōu)質教育、醫(yī)療、文化等資源對外輻射。

第二，推進區(qū)域一體化發(fā)展，打造世界級大都市圈。單一城市無法支撐全球城市的崛起，只有以全球城市為核心的都市圈才是全球城市競爭的新的城市空間形態(tài)，如紐約都市圈、大倫敦區(qū)等。因此，服務型城市在拓展服務功能的同時，需與區(qū)域內的城市形成戰(zhàn)略聯盟，通過推進區(qū)域一體化發(fā)展，打造世界級大都市圈，為全球城市建設提供強有力的腹地支撐。一是需要突破行政區(qū)劃，推動從中央層面制訂都市圈發(fā)展規(guī)劃，確定不同城市的定位和發(fā)展模式。倫敦大都市區(qū)的成功就是因為其跨區(qū)域的大倫敦市政府及相應的大倫敦規(guī)劃，只有從更高層面統(tǒng)籌區(qū)域內各城市的行動，才能解決合作中不順暢的問題，保障合作真正取得成效。二是推動區(qū)域產業(yè)的錯位發(fā)展、協同發(fā)展、互補發(fā)展和共生發(fā)展，加強區(qū)域產業(yè)合作，形成更高價值的產業(yè)分工體系、更合理的產業(yè)空間布局和更高效的產業(yè)集群，最終在世界產業(yè)鏈中取得主導地位。三是推進形成多中心的全球城市區(qū)域空間結構，以服務型城市為主節(jié)點，以其他中心城市為次節(jié)點，主次節(jié)點依托服務企業(yè)通過貿易流動、商務流動、資本流動、人才流動等，形成廣泛的、充滿活力的內部網絡結構。

第三，加強國際交流合作，為資源流動創(chuàng)造更有利的條件。全球城市之間雖然存在著一定的競爭關系，但更多的是互補協同?？唆敻衤J為，像討論企業(yè)競爭一樣討論區(qū)域競爭是盲目的，過于癡迷于競爭只會導致財政浪費、滋生保護主義和貿易戰(zhàn)，以及引起不好的公共政策。[34]他強調以國際分工促進區(qū)域發(fā)展。泰勒也指出，城市競爭會耗竭城市間的關系，在全球城市網絡構架下，各節(jié)點城市相互依賴，需要共同合作才能提升網絡福利。[35]促進城市繁榮的最好方法并非是競爭，而是國際分工下的友好合作。尤其是當一個服務型城市想要融入全球網絡，并且成為重要節(jié)點，那就必須充分考慮城市外交，以國際合作推動要素在全球城市間的流動。一是與其他城市，特別是與全球城市展開經濟、文化、社會等各領域的交流合作活動，簽訂相關協議或是締結成為友好城市。截至2018年底，上海已經與世界上71個城市建立了市級友好城市或友好交流關系城市，成為全國城市外交最為活躍的城市之一。但更關鍵的是，需要通過友好城市推動進出口貿易以及本土企業(yè)建立分支機構，并且以這些城市為節(jié)點進一步向外擴張形成全球網絡。二是與國際組織之間開展更深度合作，不僅僅是以地方政府的名義加入這些組織或是開展一些交流活動，更重要的是在交流合作中能夠取得話語權和主導力，并且能夠吸引這些機構在本地設立辦事處，甚至直接設立地區(qū)總部。此外，作為發(fā)起人，在新的使命和任務下聯合相關城市推進成立新的國際城市合作組織，形成新的國際規(guī)則，在新一輪的國際交流合作中發(fā)揮城市的服務作用。“一帶一路”倡議為此創(chuàng)造了眾多機會。三是在全球各主要城市設立辦事處或聯絡機構，負責城市營銷、商務咨詢、投資合作等工作，助推跨國企業(yè)“請進來、走出去”，吸引國際游客和人才前來觀光、學習、交流和工作。

(三)構建產業(yè)服務、科創(chuàng)服務、生活服務和文化服務四大全球服務體系

服務型城市走向全球城市，必須要回答“以什么服務于全球”這一基本問題。一個理想的服務型城市，應該是讓企業(yè)、居民和游客滿意的城市，應該是在區(qū)域和全球合作中讓彼此受益的城市。基于此目的，城市應該建立起包括產業(yè)服務、科創(chuàng)服務、生活服務和文化服務在內的四大全球服務體系。這些體系彼此交互，相互促進，共同織就滿足企業(yè)、居民、游客和城市需求的服務網絡，共同提升城市的服務功能和服務能級。并且，在政府引導和市場主導下，以戰(zhàn)略、制度和技術驅動實現有序、高效和持續(xù)的自我運轉。

第一，以生產性服務業(yè)發(fā)展為主線，構建融入全產業(yè)價值鏈的全球產業(yè)服務體系。從縱向看，生產性服務業(yè)可服務于企業(yè)整個生產鏈的價值增值過程，從橫向看又可服務于企業(yè)的全球資本擴張，這種服務的本質和“輕資產”的特性使其具有服務于全球的自然屬性。雖然上海、北京、廣州等城市的生產性服務業(yè)近來年取得了較大發(fā)展，但在經濟中所占比重仍然偏低，聯動能力發(fā)展不足，全球服務能力相對薄弱。因此，在向全球城市推進中，仍需要大力推進生產性服務業(yè)的發(fā)展。一是要積極促進生產性服務業(yè)內部各行業(yè)之間的聯合，促進與制造業(yè)和農業(yè)的聯動，要融入全產業(yè)價值鏈，與國內外企業(yè)共創(chuàng)價值。一方面要強化生產性服務業(yè)的專業(yè)化分工優(yōu)勢，提升專業(yè)服務能力，另一方面又要強調產業(yè)與產業(yè)之間的充分對接，以多元、專業(yè)的服務能力滿足企業(yè)多樣性的需求。二是要優(yōu)化產業(yè)布局，形成生產性服務業(yè)的集聚發(fā)展優(yōu)勢。主要是在區(qū)域合作層面上，以產業(yè)分工對區(qū)域空間進行重構，實現服務型城市生產性服務業(yè)集聚的規(guī)模經濟和范圍經濟，以及對“區(qū)域—全球”的輻射作用。三是要推進生產性服務業(yè)的供給側改革。通過促進資源整合，增強在稅收、并購、人才、技術等領域的支持，改變生產性服務業(yè)小散弱的局面，提升發(fā)展質量。四是要逐步放松對生產性服務業(yè)的準入限制，破除地方保護和行業(yè)壟斷，加快社會資本、國際資本進入金融、信息等領域，增加產業(yè)活力和服務能力。

第二，以科創(chuàng)服務市場化和專業(yè)化改革為重點，構建具有強大活力的全球科創(chuàng)服務體系?？苿?chuàng)能力是服務型城市走向強大并具備全球服務能力的源頭。據《2017全球科技創(chuàng)新中心評估報告》顯示，紐約、倫敦、巴黎和東京等全球城市無不位于全球科創(chuàng)中心排名的最前列。城市的科創(chuàng)水平根本上取決于企業(yè)的科創(chuàng)意愿和科創(chuàng)能力，但政府主導下的城市發(fā)展模式一直以來過分強調政府對科創(chuàng)的投入，容易引起投入失衡、資金錯配、企業(yè)依賴等各類問題，未能真正激發(fā)整個城市的科創(chuàng)活力。因此，推進科創(chuàng)服務體系的市場化和專業(yè)化發(fā)展，是服務型城市通過科創(chuàng)始終保持強大生命力和對外服務能力的重要保障。一是依托科創(chuàng)園區(qū)、眾創(chuàng)空間，打造科創(chuàng)服務中介平臺，實現對科創(chuàng)服務資源的全面整合，打造包括技術轉移、科技成果轉化、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培訓、企業(yè)孵化、導師智庫、投融資、法律和會計、媒體推廣、物業(yè)等在內的全鏈條的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務體系，降低科創(chuàng)企業(yè)對接專業(yè)服務機構的成本，提升對接成效。二是強化社會分工，積極提升各類科創(chuàng)服務機構的專業(yè)化發(fā)展能力，形成一批競爭力強、特色明顯的引領性科創(chuàng)服務機構。三是以市場為需求搭建科創(chuàng)信息服務平臺，共聚全球資源，共建“創(chuàng)意集市”，共創(chuàng)服務價值，共享服務成果。比如可以借鑒美國InnoCentive網站的成功經驗，集合全球企業(yè)、科學家和技術人員的智慧，形成擴散性的創(chuàng)新網絡，為本地企業(yè)甚至是全球企業(yè)提供信息和創(chuàng)意服務。

第三，以“高標準、高技術、高品味、高性價比”的生活性服務提供為突破口，構建更高品質的全球生活服務體系。傳統(tǒng)對全球城市的研究都偏重于生產性服務在全球城市的集聚和擴散，但其實生活性服務的全球提供也是全球城市的重要功能。高品質的生活性服務不僅促進了全球人力資本的快速流動，而且有助于以更好的城市魅力促進產業(yè)投資。因此，有必要以更高水平、更高品質的生活性服務在充分保障并提升本地居民生活質量的基礎上，滿足全球消費者的消費需求。一是推進服務標準化建設，以國際標準提升服務水平。加強標準化服務機構與協會和企業(yè)合作，借鑒國外的先進服務理念和服務工具，制訂一批具有國際水準的服務標準體系。同時，充分發(fā)揮企業(yè)和社團在服務標準化中的主體作用，加強企業(yè)標準和社團標準建設，積極推動服務標準的國際化發(fā)展。二是加強高新技術與醫(yī)療、教育、旅游等生活性服務業(yè)的融合，加快技術型服務人才的培養(yǎng)，以高水平服務技術和國際服務大師使生活性服務成為城市服務輸出的重要力量。三是提升生活性服務提供的文化品味和文化素養(yǎng)，打造有內涵、有溫度、有更高價值的城市新服務。四是強調服務提供的性價比，以品類、質量和價格競爭優(yōu)勢提升城市的全球消費吸引力，推進服務型城市成為國際消費中心城市。

第四，以開放包容的文化氛圍營造和文化大發(fā)展為主要任務，構建具有全球魅力的文化服務體系。世界上存在著不同的文化形態(tài)和文化表現形式，全球城市作為連接世界的重要通道，必然是多元文化的重要交匯場所。從文化角度看當今的全球城市，它們都具有強大的文化基因，不僅是世界多元文化共存、互動和融合的大熔爐，還是世界文化技術創(chuàng)新的引領者，以及人類文明的儲存、消費、交流和傳播中心。[36]正是文化發(fā)展推動這些城市不斷走向世界、走向卓越。因此，以海納百川的包容精神接納世界各地不同文化是服務型城市走向全球的應有心態(tài)，以文化大發(fā)展促進文化輸出是服務型城市服務于全球的重要內容。一是強調城市文化特色，通過本地文化保護和創(chuàng)新發(fā)展，維護其獨立性，以堅定的文化自信包容和接納外來文化。二是降低人們接觸文化資源的門檻，使所有人都能享受城市的文化資源。[37]開放的文化資源不僅有助于提升人的素養(yǎng)，還使外來人口更容易融入當地文化，并且促進文化的多元化。這種文化包容是促進人才和技術等要素流動的關鍵，[38]為城市文化發(fā)展創(chuàng)造了良好環(huán)境。三是促進文化產業(yè)和公共文化服務業(yè)的繁榮，加強博物館、藝術館、美術館、大劇院等文化藝術設施的建設，提升設施的人均擁有量和空間密度。同時，積極推進“文化+”行動，加強文化與其他產業(yè)的融合，擴大文化的價值提升功能。四是規(guī)劃若干國際文化藝術集聚區(qū)，借鑒紐約蘇荷、倫敦南岸藝術區(qū)等經驗，聯合政府、企業(yè)、藝術團隊等力量打造一批國際文化交流和文化創(chuàng)意的新高地，形成集文創(chuàng)、商業(yè)、旅游于一體的城市文化服務新空間。五是加強文化輸出。培育一批優(yōu)秀文化企業(yè)，打造一批文化精品項目，搭建各類對外文化交流平臺，鼓勵優(yōu)秀文化企業(yè)和文化項目走出去，提升文化的國際吸引力、影響力和滲透力，使文化成為聯系世界、促進交流和要素流動的重要橋梁。

五、結語

上海、北京和廣州等國家中心城市已經走在了中國城市的最前列，但相比紐約、倫敦、巴黎和東京等頂級全球城市，無論是在綜合實力上還是在國際影響力和控制力上，仍然存在顯著差距。據科尼爾《2019全球城市指數》顯示，北京、上海和廣州只位列第9、19和71位。隨著全球化的發(fā)展，國家和區(qū)域間的競爭正日益變成城市間的競爭。作為龍頭城市，上海、北京和廣州等中心城市承載著國家競爭的重要使命，迫切需要在全球城市網絡體系中提升地位。服務型城市建設是這些城市成為頂級全球城市的有效路徑。在四個基本特征基礎上再發(fā)展兩個附加特征，對內做好服務型城市的內涵建設，以“服務精神”創(chuàng)造卓越的服務環(huán)境，打造宜居、宜業(yè)、宜學、宜游的現代化都市；對外做好輻射區(qū)域和連接全球兩個扇面，強化城市的服務功能。在城市走向全球的過程中，要充分認識到生產性服務業(yè)的重要作用，不僅是將其作為推動經濟增長的重要引擎，而且要發(fā)揮其作為國際生產要素流動渠道的重要作用?？梢哉f，服務型城市作為一種新的城市發(fā)展理念，為全球城市的崛起提供了新的思路。

注釋：

① 數據來源于紐約勞動局官網，經計算獲得，https://statistics.labor.ny.gov/lscesmaj.shtm.

② 由于數據可得性原因，倫敦為2018年數據，紐約為2019年數據，東京為2016年數據，其中服務業(yè)就業(yè)比重是服務業(yè)就業(yè)人口占非農就業(yè)人口的比重。

③ 數據來源于紐約市政府官網，經計算所得，https://www1.nyc.gov/assets/planning/download/pdf/data-maps/nyc-population/acs/acs_socio_10_nyc.pdf.