中國(guó)碳市場(chǎng)：國(guó)際借鑒與發(fā)展建議

文/任寶祥 編輯/張美思

碳排放權(quán)作為一種權(quán)利化的商品，其理論基礎(chǔ)來(lái)自于上世紀(jì)60年代經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯提出的產(chǎn)權(quán)理論，即利用產(chǎn)權(quán)的界定和市場(chǎng)的交易來(lái)解決經(jīng)濟(jì)外部性問題，以達(dá)到資源配置的帕累托最優(yōu)。隨后加拿大學(xué)者達(dá)利斯提出了建立排污權(quán)交易市場(chǎng)解決水污染問題。此后，美國(guó)將該理論應(yīng)用到了二氧化硫排放權(quán)交易中。1992年在聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上制定的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和1997年達(dá)成的《京都議定書》，使得通過控制二氧化碳等六種溫室氣體排放預(yù)防氣候變暖成為全球共識(shí)，利用市場(chǎng)化手段解決二氧化碳等溫室氣體的經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性問題開始提上日程。經(jīng)過多年試點(diǎn)的建設(shè)摸索，我國(guó)統(tǒng)一的碳排放交易市場(chǎng)即將上線交易。與美國(guó)和歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，當(dāng)前我國(guó)的碳交易市場(chǎng)在分配制度、交易規(guī)則、監(jiān)管體系、獎(jiǎng)懲機(jī)制等方面仍不完善。未來(lái)，應(yīng)在多方面發(fā)力，以進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展。

美國(guó)與歐盟碳排放交易市場(chǎng)的發(fā)展歷程

相對(duì)于中國(guó)，美國(guó)與歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家碳排放交易市場(chǎng)起步較早，發(fā)展相對(duì)成熟，其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)具有一定的參考意義。

美國(guó)方面

2001年,美國(guó)拒絕簽署《京都議定書》，因此其碳排放交易市場(chǎng)均不屬于《京都議定書》模式下的市場(chǎng)，沒有國(guó)家層面的強(qiáng)制性減排義務(wù)與法律基礎(chǔ)。美國(guó)沒有形成覆蓋全國(guó)的碳排放權(quán)交易體系，只有州和地區(qū)級(jí)的區(qū)域性碳排放權(quán)交易體系，包括芝加哥氣候交易所（CCX）、西部氣候倡議（WCI）、區(qū)域性溫室氣體倡議（RGGI）、氣候儲(chǔ)備行動(dòng)（CAR）、中西部溫室氣候減排協(xié)定等。

2003年，美國(guó)芝加哥氣候交易所（CCX）率先運(yùn)營(yíng)，開展了二氧化碳等六種溫室氣體的排放權(quán)交易。CCX實(shí)行自愿加入的會(huì)員制，并實(shí)行總量控制與交易制度（Cap and Trade）。碳金融工具（CFI）是芝加哥碳交易體系的主要交易對(duì)象，一單位CFI相當(dāng)于100噸二氧化碳。會(huì)員資助的碳抵消項(xiàng)目所產(chǎn)生的碳減排產(chǎn)品也可以在交易和履約中使用。西部氣候倡議（WCI）和加州總量控制與交易體系創(chuàng)建于2007年，交易機(jī)制為區(qū)域限額，參與方包括加拿大的4個(gè)省和美國(guó)的加利福尼亞州。WCI覆蓋行業(yè)范圍廣泛，初期納入電力、工業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)戎饕荚葱袠I(yè)。區(qū)域性溫室氣體倡議（RGGI）于2009年正式實(shí)施，是美國(guó)第一個(gè)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的強(qiáng)制性減排體系，組成方為美國(guó)東北部的10個(gè)州，僅納入電力行業(yè)。

總體來(lái)看，美國(guó)的碳排放交易起步較早，已經(jīng)構(gòu)筑了碳排放交易體系的基本雛形。但也應(yīng)當(dāng)看到，由于美國(guó)沒有構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的碳交易市場(chǎng)，其區(qū)域性交易市場(chǎng)覆蓋范圍和行業(yè)不同、交易品種規(guī)格也不同，難以形成互聯(lián)互通的交易市場(chǎng)。這導(dǎo)致各個(gè)區(qū)域市場(chǎng)的流動(dòng)性較低，市場(chǎng)供求關(guān)系不平衡，交易價(jià)格容易出現(xiàn)較大的波動(dòng)。

歐盟方面

2005年，歐盟排放交易體系（EU ETS）正式運(yùn)行，歐洲多家交易所均加入了EU ETS體系。EU ETS體系創(chuàng)建之初就覆蓋了歐盟所有國(guó)家和主要碳排放行業(yè)，項(xiàng)目品種的設(shè)置與《京都議定書》機(jī)制相對(duì)接，現(xiàn)貨和期貨、期權(quán)、遠(yuǎn)期等金融衍生品同步上線，場(chǎng)內(nèi)和場(chǎng)外交易同時(shí)進(jìn)行。完善的機(jī)制、多樣的交易品種和豐富的交易方式，使得EU ETS體系一經(jīng)推出就成為碳排放交易體系的典范，交易量占全球碳排放交易量的四分之三（見圖1）。其運(yùn)行特點(diǎn)主要包括如下幾方面：

圖1 歐盟排放交易體系EUA期貨歷史成交價(jià)與成交量

其一，EU ETS采用循序漸進(jìn)的分階段運(yùn)行機(jī)制。第一階段為2005—2007年，是EU ETS的試驗(yàn)階段。在這一階段，該體系內(nèi)只對(duì)二氧化碳排放權(quán)進(jìn)行交易，超過95%的配額都是按照國(guó)家分配方案免費(fèi)發(fā)放。其行業(yè)覆蓋了能源、石化、鋼鐵、水泥、玻璃等高能耗行業(yè)，所覆蓋行業(yè)的溫室氣體排放占?xì)W盟總排放的近五成。第二階段為2008—2012年。這一階段為履約階段。在此階段，各個(gè)成員國(guó)須履行《京都議定書》規(guī)定的減排義務(wù)，體系涵蓋的行業(yè)和企業(yè)進(jìn)一步增加。第三階段為2013—2020年。該階段的減排目標(biāo)設(shè)定為總量減排21%（2020年相比2005年），年均減排1.74%，所覆蓋的產(chǎn)業(yè)也進(jìn)一步擴(kuò)大并逐漸走向成熟。自2021年起，EU ETS體系進(jìn)入第四階段，其計(jì)劃減排目標(biāo)總量比2005年的水平減少43%，線性減少系數(shù)在1.74%的基礎(chǔ)上增加0.46%，達(dá)到2.2%。

其二，EU ETS同樣采用總量控制和交易機(jī)制。其在第一和第二階段采用“自下而上”的碳排放配額總量確定方式；在第三階段取消了國(guó)家分配的方案，改為由歐盟確定配額總量，并根據(jù)各個(gè)成員國(guó)和主要企業(yè)的實(shí)際情況進(jìn)行差異化的分配，免費(fèi)配額逐步減少，拍賣分配占比提高。

其三，EU ETS體系的開放性和實(shí)用性也值得借鑒。EU ETS體系下交易量最大的信用產(chǎn)品是歐盟排放權(quán)配額（European Union Allowance，EUA），納入排放控制的企業(yè)通過歐盟內(nèi)部的免費(fèi)發(fā)放和拍賣形式獲得，根據(jù)自身減排量情況可在交易市場(chǎng)進(jìn)行EUA的買入和賣出。其中，一個(gè)單位EUA代表企業(yè)有排放一噸二氧化碳的權(quán)利。

其四，EU ETS與《京都議定書》機(jī)制對(duì)接，因此CER、ERU、AAU等碳排放信用產(chǎn)品也可在EU ETS體系下交易。核證減排量（Certified Emission Reduction，CER）是在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家間合作減排的清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism，CDM）下產(chǎn)生的項(xiàng)目產(chǎn)品；排放減量單位（Emission Reduction Unit，ERU）是在發(fā)達(dá)國(guó)家之間合作減排的聯(lián)合履約機(jī)制（Joint Implementation，JI）下產(chǎn)生的項(xiàng)目產(chǎn)品；分配數(shù)量單位（Assigned Amount Unit，AAU）是在國(guó)際排放貿(mào)易體系（International Emissions Trading，IET）下產(chǎn)生的配額分配產(chǎn)品（見圖2、圖3、圖4）。通過引入CER、ERU等減排產(chǎn)品，將CDM、JI市場(chǎng)與EU ETS市場(chǎng)連接，擴(kuò)大了EU ETS體系的適用性，降低了EUA的市場(chǎng)價(jià)格和企業(yè)的履約成本，也為歐洲以外的地區(qū)推進(jìn)減排提供了現(xiàn)實(shí)的激勵(lì)，在全球產(chǎn)生了顯著的減排效應(yīng)。

圖2 清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）

圖3 聯(lián)合履約機(jī)制（JI）

圖4 國(guó)際排放貿(mào)易機(jī)制（IET）

其五，EU ETS還與非《京都議定書》體制下的自愿減排市場(chǎng)對(duì)接。該市場(chǎng)下的自愿減排量（Voluntary Emission Reduction，VER）產(chǎn)品也可在EU ETS市場(chǎng)交易，與歐盟排放權(quán)配額EUA具有同等效力，間接打開了美國(guó)市場(chǎng)，進(jìn)一步擴(kuò)大了EU ETS體系的適用性。未來(lái)，如果我國(guó)的碳排放交易市場(chǎng)和歐盟排放交易市場(chǎng)產(chǎn)品可以相互承認(rèn)且對(duì)接，則有望建立覆蓋全球的碳排放交易市場(chǎng)。

中國(guó)碳排放交易市場(chǎng)的發(fā)展歷程

我國(guó)是《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書》的簽署國(guó)，但我國(guó)的碳市場(chǎng)建設(shè)起步相對(duì)較晚。經(jīng)過多年的試點(diǎn)建設(shè)，我國(guó)的碳排放市場(chǎng)正在逐步走向成熟，建立全國(guó)統(tǒng)一的碳排放交易市場(chǎng)已經(jīng)箭在弦上、蓄勢(shì)待發(fā)。

2011年，國(guó)家發(fā)改委選擇北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳7個(gè)省市開展試點(diǎn)碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)。從2013年年中開始，深圳率先啟動(dòng)試點(diǎn)碳市場(chǎng)，之后上海、北京、天津、湖北、廣東、重慶試點(diǎn)碳市場(chǎng)相繼啟動(dòng)。2016年，福建省成為國(guó)內(nèi)第8個(gè)碳排放市場(chǎng)交易試點(diǎn)。整體上，試點(diǎn)碳排放交易市場(chǎng)的流動(dòng)性相對(duì)缺乏，但逐步增強(qiáng)了重點(diǎn)排放企業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型意識(shí)，倒逼企業(yè)節(jié)能減排，提高了碳資產(chǎn)的管理能力，擴(kuò)展了我國(guó)低碳技術(shù)研發(fā)和低碳項(xiàng)目融資來(lái)源，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的低碳可持續(xù)發(fā)展做出了一定的貢獻(xiàn)（見圖5、圖6）。

圖5 中國(guó)碳交易試點(diǎn)歷史累計(jì)成交量

圖6 中國(guó)碳交易試點(diǎn)累計(jì)成交量（萬(wàn)噸）及占比

在地方試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)自2017年年底啟動(dòng)籌備。國(guó)家發(fā)改委2017年12月發(fā)布《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，提出以發(fā)電行業(yè)為突破口，分基礎(chǔ)建設(shè)期、模擬運(yùn)行期、深化完善期三個(gè)階段建設(shè)全國(guó)碳市場(chǎng)。2021年1月5日，生態(tài)環(huán)境部正式發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》?！掇k法》自2月1日起施行，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)電行業(yè)第一個(gè)履約周期正式啟動(dòng)。地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)亦不再建設(shè)，此前已經(jīng)存在的地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)將逐步納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。全國(guó)碳交易市場(chǎng)采取“雙中心”模式，武漢為碳排放權(quán)注冊(cè)登記中心，上海環(huán)境能源交易所為交易中心。武漢已經(jīng)為首批2225家電企辦理完成開戶手續(xù)，上海也為相關(guān)企業(yè)開通了交易賬戶，以確保今年6月底啟動(dòng)線上交易。

完善中國(guó)碳排放交易市場(chǎng)的建議

回顧我國(guó)碳交易市場(chǎng)的建設(shè)歷程，橫向結(jié)合歐美碳排放交易市場(chǎng)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，我國(guó)全國(guó)統(tǒng)一的碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)還有很多需要完善之處，具體而言主要有以下幾方面。

第一，細(xì)化碳排放權(quán)配額分配機(jī)制和注銷機(jī)制。碳交易市場(chǎng)的核心要素是碳排放權(quán)配額的分配。當(dāng)前我國(guó)的分配方法主要是采取“梯次分配”模式：首先根據(jù)我國(guó)具體情況制定統(tǒng)一的目標(biāo)，由國(guó)家發(fā)改委根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和各個(gè)排放重點(diǎn)企業(yè)的排放情況，進(jìn)行總量控制下的初次分配；此后，各級(jí)地方政府再根據(jù)本地企業(yè)的實(shí)際情況進(jìn)行再次分配。以上只是原則性分配，而地方政府的分配方式并不統(tǒng)一，在免費(fèi)分配和有償分配的具體標(biāo)準(zhǔn)和方法上沒有可操作的具體規(guī)定，公平性尚需要提高，同時(shí)還需要建立配額的注銷機(jī)制，以確保配額的稀缺性。

第二，擴(kuò)大碳排放交易市場(chǎng)的覆蓋范圍。當(dāng)前納入我國(guó)碳交易市場(chǎng)的主要是電力行業(yè)，此外，鋼鐵、水泥行業(yè)有所參與。為提高全社會(huì)減排力度，應(yīng)盡快將石油、化工、建筑、交通運(yùn)輸、物流等行業(yè)納入碳交易市場(chǎng)，提高全社會(huì)高能耗高污染行業(yè)的減排意識(shí)和碳資產(chǎn)管理能力。銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)逐步深入?yún)⑴c碳交易市場(chǎng)。在深入了解碳金融市場(chǎng)的規(guī)模和增長(zhǎng)潛力后，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)更加積極主動(dòng)地參與碳信貸、碳債券等與減排相關(guān)的直接投融資活動(dòng)。

第三，統(tǒng)一碳排放交易市場(chǎng)的運(yùn)行體制。當(dāng)前我國(guó)各地的碳交易試點(diǎn)在規(guī)則上有差異，而全國(guó)碳交易市場(chǎng)必須統(tǒng)一交易規(guī)則，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、配額分配細(xì)則、企業(yè)碳信息披露制度、風(fēng)險(xiǎn)控制制度、監(jiān)督管理制度等；需建立歸屬清晰、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效、公開透明的碳交易運(yùn)行體制，實(shí)現(xiàn)碳市場(chǎng)真正意義上的公平、透明、均衡和一致性。

第四，完善碳排放交易市場(chǎng)的價(jià)格形成機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)的碳市場(chǎng)還是以強(qiáng)制性參與為主，市場(chǎng)交易以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用較弱，無(wú)法形成真正的市場(chǎng)價(jià)格，控排企業(yè)也就無(wú)法了解碳配額的真正價(jià)值，導(dǎo)致交易意愿不強(qiáng)，市場(chǎng)流動(dòng)性不足。因此，應(yīng)擴(kuò)大市場(chǎng)的參與主體，擴(kuò)大碳排放配額的拍賣發(fā)放占比，讓碳配額產(chǎn)品在交易過程中逐步形成市場(chǎng)公允價(jià)格。

第五，擴(kuò)大碳排放交易市場(chǎng)的項(xiàng)目品種。除碳排放配額交易外，應(yīng)考慮引入CDM下的中國(guó)自愿核證減排量（Chinese Certified Emission Reduction，CCER）項(xiàng)目指標(biāo)，以利于與國(guó)際碳排放體系接軌和聯(lián)動(dòng)；引入非CDM機(jī)制下的國(guó)內(nèi)VER項(xiàng)目指標(biāo)，支持國(guó)內(nèi)各行業(yè)自主的碳減排行動(dòng)。這也要求國(guó)家發(fā)改委完善CCER項(xiàng)目審核機(jī)制，推動(dòng)國(guó)內(nèi)自愿減排市場(chǎng)的發(fā)展。

第六，強(qiáng)化碳排放交易市場(chǎng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)于排放超標(biāo)且未購(gòu)買配額的企業(yè)，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)懲罰機(jī)制，加大懲罰力度，以提高企業(yè)的碳減排意識(shí)，提升碳交易市場(chǎng)的作用和影響力；同時(shí)，還應(yīng)充分考慮地區(qū)、行業(yè)及企業(yè)的內(nèi)在異質(zhì)性，逐步實(shí)現(xiàn)分級(jí)式獎(jiǎng)懲機(jī)制。

第七，豐富碳金融市場(chǎng)的項(xiàng)目建設(shè)。除碳排放產(chǎn)品的現(xiàn)貨交易外，碳交易市場(chǎng)應(yīng)積極探索期貨、期權(quán)、遠(yuǎn)期等碳金融衍生品的設(shè)計(jì)和上市交易。應(yīng)積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和資本市場(chǎng)參與碳排放市場(chǎng)的交易，擴(kuò)大碳交易市場(chǎng)的交易量，強(qiáng)化期貨價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，完善碳信用產(chǎn)品的價(jià)格形成機(jī)制，增強(qiáng)市場(chǎng)的流動(dòng)性，為控排企業(yè)提供規(guī)避價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)的套期保值工具。金融資本的深度參與，也會(huì)促進(jìn)碳金融衍生品市場(chǎng)的創(chuàng)新和碳減排行業(yè)的直接投融資活動(dòng)，推動(dòng)碳金融市場(chǎng)的發(fā)展。

總體而言，經(jīng)過多年試點(diǎn)建設(shè)和探索，我國(guó)統(tǒng)一的碳排放交易市場(chǎng)即將上線交易。總結(jié)試點(diǎn)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，借鑒歐美等國(guó)的碳排放交易體系的優(yōu)點(diǎn)，我國(guó)的碳排放交易市場(chǎng)具備后發(fā)優(yōu)勢(shì)。在控排企業(yè)、資本市場(chǎng)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、社會(huì)各界的積極參與下，未來(lái)我國(guó)的碳市場(chǎng)有望成為全球第一大碳排放交易市場(chǎng)，力助我國(guó)“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)的早日達(dá)成。