新公共管理理論對(duì)我國(guó)公立醫(yī)院管理體制改革的影響探索

劉雅勤

新公共管理理論在西方國(guó)家的運(yùn)用效率是比較高的，為公共部門治理提供了新方向。為此，本文簡(jiǎn)單的介紹了新公共管理理論，對(duì)其含義進(jìn)行闡述，明確其蘊(yùn)藏著新型管理理念，促使傳統(tǒng)政府官僚體制發(fā)生變革。在該基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究了我國(guó)公立醫(yī)院管理體制改革的過程中，新公共管理理論所產(chǎn)生的影響，如引導(dǎo)政事分開、指引客觀對(duì)待公立醫(yī)院的產(chǎn)權(quán)改革、加強(qiáng)法律規(guī)章制度創(chuàng)新等，以期深入理解新公共管理理論，將其作用最大化，實(shí)現(xiàn)成功的公立醫(yī)院管理體制變革，以供參考。

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高度快速發(fā)展，群眾的基本生活得到了有效保障和改善，人民對(duì)美好生活的需要和向往日益增，進(jìn)而對(duì)公立醫(yī)院的要求與日俱增。在此背景下，醫(yī)療衛(wèi)生改革不斷開展，公立醫(yī)院管理體制優(yōu)化勢(shì)在必行?，F(xiàn)階段，雖然有關(guān)管理體制在公立醫(yī)院的發(fā)展中日趨健全，但還存在一定的缺陷，沒有真正從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的框架中獨(dú)立出來(lái)，未達(dá)到預(yù)期改革目標(biāo)?；诖耍e極探索新公共管理理論對(duì)我國(guó)公立醫(yī)院管理體制改革的影響具有重大的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義，值得深思。

一、新公共管理理論有關(guān)概述

二十世紀(jì)七十年代之后，社會(huì)環(huán)境發(fā)生了較大的變化，不僅逐漸迎來(lái)了信息化時(shí)代，而且經(jīng)濟(jì)化全球趨勢(shì)越來(lái)越明顯。為了與時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)，西方國(guó)家針對(duì)政府公共行政方面存在的問題進(jìn)行了分析，如較高的社會(huì)成本、偏低的行政效率等等。面對(duì)此種現(xiàn)象，公共部門以及政府管理工作中開始進(jìn)行有效機(jī)制的研究，其中最重要機(jī)制有兩種，一種為競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，另一種為市場(chǎng)機(jī)制。與此同時(shí)，還開展了政府改革運(yùn)動(dòng)，也就是所謂的新公共管理。在該過程中，既運(yùn)用了商業(yè)管理主義，又落實(shí)了相關(guān)方法。此運(yùn)動(dòng)核心的主題有三個(gè)，一是分權(quán)化，二是績(jī)效化，三是公共服務(wù)市場(chǎng)化。新公共管理運(yùn)動(dòng)的開展具有深遠(yuǎn)的影響。如，對(duì)西方公共部門產(chǎn)生影響，給政府管理部門實(shí)踐一定的啟示?；诖耍蓪⑿鹿补芾碜鳛橐环N新型實(shí)踐模式和改革運(yùn)動(dòng)，甚至能夠逐漸對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)取而代之。

在公共部門中，積極引入新公共管理理論能夠?yàn)槠渥⑷胄迈r血液，并融入商業(yè)管理技術(shù)與市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)績(jī)效管理，采納分權(quán)化、民營(yíng)化等手段，創(chuàng)新和優(yōu)化公共行政體制，并落實(shí)各方面改革工作。一方面，能夠促使公共服務(wù)水平提升，另一方面，有利于增強(qiáng)公共管理質(zhì)量，達(dá)到良好效果。

二、新公共管理理論對(duì)我國(guó)公立醫(yī)院管理體制改革的影響分析

（一）引導(dǎo)政事分開

在我國(guó)公立醫(yī)院管理體制改革中，新公共管理理論對(duì)其產(chǎn)生的影響是不可忽視的。其中，最重要的影響是引導(dǎo)其政事分開。簡(jiǎn)而言之，就是在具體的管理中，始終堅(jiān)持決策與執(zhí)行相分離的原則。在實(shí)施公立醫(yī)院管理體制的過程中，明確應(yīng)該科學(xué)合理的劃分“事業(yè)”與“行政”的責(zé)任，以避免發(fā)生責(zé)任推諉的現(xiàn)象。在新公共理論下，也影響著公共服務(wù)舉辦主體和實(shí)施主體二者的關(guān)系，在未實(shí)施新公共理論之前，其主要以隸屬關(guān)系為主，而現(xiàn)如今其為現(xiàn)代契約關(guān)系。除此之外，在我國(guó)公立醫(yī)院發(fā)展中，引入新公共管理理論，可以對(duì)醫(yī)院系統(tǒng)的管理職責(zé)進(jìn)行深層次的探索。無(wú)論是政府的定位還是政府在公立醫(yī)院所處的職責(zé)，其根本性變革都是體現(xiàn)在同一層面的，即醫(yī)療衛(wèi)生管理體制改革方面。在維護(hù)其對(duì)基本醫(yī)療服務(wù)提供的關(guān)鍵地位的情況下，還對(duì)自身職能進(jìn)行了限制，其主要是進(jìn)行職能范圍的收縮，針對(duì)于其中存在的某些政府干預(yù)對(duì)其進(jìn)行解除處理，深入挖掘了社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)，并將市場(chǎng)力量擴(kuò)大，可實(shí)現(xiàn)對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平的優(yōu)化，為不同衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)設(shè)了優(yōu)良環(huán)境，使其能夠始終處于一種公平競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，減少不必要的問題發(fā)生，對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給的建立具有重要意義，并作出了全新制度安排，非國(guó)有組織與政府工作部門二者之間，不僅是合作的關(guān)系，也是競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，其對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)具有不可推卸的責(zé)任。在這一基礎(chǔ)上，還給予政府衛(wèi)生領(lǐng)域改革高度重視，并對(duì)其中角色進(jìn)行重新定位。在四種角色中，第一種為主導(dǎo)者，第二種為籌資者，第三種為出資人，第四種為管制者?？傊诠⑨t(yī)院改革與創(chuàng)新發(fā)展中，政府肩負(fù)著重任。例如，政府需要提供相應(yīng)的公共衛(wèi)生服務(wù)，這也是出資人角色出臺(tái)的重要體現(xiàn)，其所發(fā)揮的是不可替代的主導(dǎo)力量。

（二）引導(dǎo)正確對(duì)待公立醫(yī)院的產(chǎn)權(quán)改革

通過對(duì)現(xiàn)階段公立醫(yī)院產(chǎn)權(quán)分析可知，其主要是以財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)為基準(zhǔn)的，以表現(xiàn)形式的視角來(lái)看其呈現(xiàn)的關(guān)系有兩種，分別為法律關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系。因此，醫(yī)院產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是擁有對(duì)醫(yī)院內(nèi)各種權(quán)利的總和，如所有權(quán)、分配權(quán)等等，并且應(yīng)用主體是不同的，相關(guān)關(guān)系屬于醫(yī)院和政府之間形成的。在醫(yī)院發(fā)展與內(nèi)部改革中，不可避免的會(huì)遇到管理體制層面的問題或者運(yùn)行機(jī)制方面的問題。要想有效解決問題，首要的是明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，營(yíng)造良好環(huán)境，為運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新、優(yōu)化奠定基礎(chǔ)，給醫(yī)院內(nèi)部改革進(jìn)程中遇到的各種問題解決提供依據(jù)，促使有關(guān)管理人員的權(quán)、利、責(zé)處于一種平等的狀態(tài)，該平等并不是絕對(duì)的，而是相對(duì)的。

針對(duì)于公立醫(yī)院管理體制的改革，新公共管理理論對(duì)其產(chǎn)生的影響，還表現(xiàn)在政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間關(guān)系的調(diào)整層面。其一，在政府公共服務(wù)領(lǐng)域，將與之相適應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制納入其中，大大推動(dòng)了公共服務(wù)朝著市場(chǎng)化方向發(fā)展。其二，對(duì)于政府的壟斷，也在很大程度上起到了打破作用，對(duì)私人投資持有鼓勵(lì)和支持態(tài)度。此舉措，不僅有利于緩解政府的資金壓力，幫其早日突破財(cái)政難題，而且還可增強(qiáng)公共服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)效率。新時(shí)期，雖然公立醫(yī)院獲得了前所未有的發(fā)展，但是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等很多方面依然面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，資金短缺現(xiàn)象較為常見。為有效改善不良現(xiàn)狀，既要進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)管，充分發(fā)揮監(jiān)督作用，又要對(duì)非國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行鼓勵(lì)，引導(dǎo)其以正確的路徑進(jìn)入公立醫(yī)院，使其能夠和國(guó)有產(chǎn)權(quán)開展合作，打造優(yōu)良的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，進(jìn)而獲取理想的經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)效益。

（三）引導(dǎo)管辦分開

在很長(zhǎng)一段時(shí)間之內(nèi)，公立醫(yī)院都彰顯著事業(yè)單位的屬性，在運(yùn)營(yíng)與發(fā)展中，借助管辦合一的形式進(jìn)行各項(xiàng)管理工作。雖然取得了一定的管理成效，但在新形勢(shì)下弊端日益凸顯，引發(fā)了各種各樣的問題，如醫(yī)療服務(wù)效率偏低、監(jiān)管機(jī)制失衡等等，不利于管理水平的全面提升，阻礙了公立醫(yī)院高效發(fā)展。而新公共管理理論的出現(xiàn)與應(yīng)用，對(duì)公立醫(yī)院管理模式與方法造成了重大影響，促使其從管辦合一的模式向管辦分開模式轉(zhuǎn)變。管辦分開模式具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，可促使政府管、醫(yī)院辦形成合理統(tǒng)一，減少矛盾和糾紛，提高效率，創(chuàng)設(shè)良好的環(huán)境。以新公共管理理論為基礎(chǔ)，所采用和實(shí)施的管辦分離中，“管”和“辦”分別是指政府內(nèi)部監(jiān)督職能和執(zhí)行職能?！胺珠_”是所謂的“掌舵和劃槳分開”。在此模式下，相關(guān)職能由專門機(jī)構(gòu)來(lái)行使，落實(shí)監(jiān)督與執(zhí)行相關(guān)工作，使得監(jiān)管和執(zhí)行適當(dāng)?shù)姆蛛x。公立醫(yī)院作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在提供有關(guān)服務(wù)的同時(shí)，還要執(zhí)行監(jiān)督政策，政府作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其具有重大的任務(wù)，無(wú)論是程序的規(guī)范，還是政策的制定都由其負(fù)責(zé)。掌舵和劃槳的主體分別是政府組織和市場(chǎng)與社會(huì)。

新公共管理理論雖然促使政府在公立醫(yī)院中的職能發(fā)生了改變，但并不是說(shuō)政府與公立醫(yī)院毫無(wú)關(guān)系，其并未完全脫離公立醫(yī)院領(lǐng)域。主要是將辦院與管院獨(dú)立開來(lái)。所以，在新公共管理理論的落實(shí)中，政府要重新審視自我，科學(xué)進(jìn)行定位，做到有所為，有所不為，以將自身的正向影響發(fā)揮最大。

（四）提高了既定的法律規(guī)章制度

新公共管理理論實(shí)質(zhì)上屬于新型公共行政模式，對(duì)既定的法律規(guī)章制度的關(guān)注度是比較高的，注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。目前，我國(guó)公共行政管理中還存在多種不足之處，管理效果不理想。究其原因可知，行政法規(guī)不完善。在人事管理層面亦是如此，缺乏科學(xué)合理的行政法規(guī)。要想促使其朝著法制化發(fā)展，進(jìn)行法律規(guī)章制度的完善是必要的，是當(dāng)務(wù)之急。所以，在新公共管理理論的啟示與影響之下，會(huì)加強(qiáng)對(duì)既定法律規(guī)章制度的重視度，特別是在公立醫(yī)院管理體制的改革與完善的道路上，應(yīng)立足我國(guó)實(shí)際，積極制定并實(shí)施與公立醫(yī)院管理相關(guān)的法律法規(guī)，使各項(xiàng)管理工作有章可依，從根本上提高管理效率和質(zhì)量，達(dá)到事半功倍的效果。同時(shí)，在健全的法律規(guī)章制度約束下，也有助于促使非營(yíng)利醫(yī)院的財(cái)務(wù)審計(jì)、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)管理等轉(zhuǎn)制中所產(chǎn)生的問題得到高效的解決。要想推動(dòng)公立醫(yī)院有條不紊的開展，與時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)，還需要建立專門的立法，為其可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航，形成多元化辦醫(yī)格局。

三、結(jié)語(yǔ)

總而言之，新公共管理理論對(duì)我國(guó)公立醫(yī)院管理體制改革的重要性不言而喻。為此，要想加快變革進(jìn)程，推動(dòng)公立醫(yī)院發(fā)展，應(yīng)深層次解讀新公共管理理論，挖掘其優(yōu)勢(shì)，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)政事分開、管辦分開，并全力以赴做好有關(guān)法律規(guī)章制度的完善工作，為醫(yī)院發(fā)展提供助力，提高管理體制的科學(xué)性、可行性，給其管理工作順利進(jìn)行奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（作者單位：青海民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 ）