外部壓力下共識(shí)形成的政策邏輯

■曾 明 姜正華

受公共資源和決策者注意力有限性的影響，低能見(jiàn)度公共問(wèn)題會(huì)出現(xiàn)政策供給不足的現(xiàn)象。在焦點(diǎn)事件引發(fā)的外部壓力下，政府決策者與政策參與者逐漸達(dá)成共識(shí)，完成低能見(jiàn)度公共問(wèn)題政策供給從無(wú)到有再到完善的漸變，以求解決實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。外部壓力的差異以及同樣壓力下問(wèn)題共識(shí)與備選方案共識(shí)的強(qiáng)弱不同，會(huì)產(chǎn)生不同類(lèi)型的政策。政策供給漸變的邏輯始于焦點(diǎn)事件引發(fā)的外部壓力，成于持續(xù)外部壓力下的共識(shí)形成。

一、問(wèn)題的提出

自拉斯韋爾的政策科學(xué)傳統(tǒng)肇始，無(wú)論是多源流模型、倡導(dǎo)者聯(lián)盟框架，還是政策學(xué)習(xí)與政策擴(kuò)散理論，公共政策理論的發(fā)展都主要立基于對(duì)政策活動(dòng)和政策干預(yù)的研究，都有意無(wú)意地暗含著一個(gè)基本前提:政策主體的主觀能動(dòng)性。［1］（P203-219）換言之,現(xiàn)代公共政策理論的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)之一是研究可觀測(cè)的、有目的性的、真實(shí)的政策行動(dòng)。［2］大量學(xué)者聚焦于政策的生成邏輯，對(duì)政策議程的建立展開(kāi)了豐富的研究，認(rèn)為政策議程的創(chuàng)建是按照公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的價(jià)值取向及其事先“確定”的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各種各樣的公共問(wèn)題進(jìn)行“體察”和“認(rèn)定”,并根據(jù)認(rèn)定結(jié)果的輕重緩急對(duì)公共問(wèn)題進(jìn)行排序，以便為下一步的決策活動(dòng)安排日程。［3］（P30-40，P122）換言之，政府圍繞著其功能和使命建立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，設(shè)計(jì)配套的運(yùn)行程序和制度，吸納認(rèn)同其價(jià)值觀念的官僚隊(duì)伍，在組織運(yùn)轉(zhuǎn)之中根據(jù)其偏好建立政策議程，并制定公共政策解決相應(yīng)的公共問(wèn)題。然而，公共政策并非僅僅表現(xiàn)為行動(dòng)，也可能表現(xiàn)為不行動(dòng)。公共政策的著名定義之一就是政府決定做或者不做的事情。［4］政府面對(duì)公共問(wèn)題有時(shí)候可能什么都不會(huì)做，或者僅僅象征性地敷衍了事，并不解決實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題。對(duì)決策者個(gè)人、公共組織、政府和政策網(wǎng)絡(luò)來(lái)說(shuō),當(dāng)一個(gè)在其管轄范圍內(nèi)的政策問(wèn)題有若干可能的政策干預(yù)予以應(yīng)對(duì)而沒(méi)有做出干預(yù)時(shí),即為“政策不作為”。［5］(P645-661)事實(shí)上，由于政府政策系統(tǒng)資源和注意力的有限性，存在大量未被政策系統(tǒng)常規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)程序注意到，或者發(fā)現(xiàn)了但是在政策議程中排序較后尚未投入資源加以解決的低能見(jiàn)度的公共問(wèn)題。但是，在某些時(shí)候政策系統(tǒng)解決公共問(wèn)題的優(yōu)先次序會(huì)出現(xiàn)意外，某個(gè)不在政策議程排序之中的問(wèn)題會(huì)闖入政策議程，或者某個(gè)在政策議程中排序比較靠后的問(wèn)題會(huì)突破種種限制成為優(yōu)先解決的事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)政策供給從無(wú)到有再到完善的漸變。

本文研究的對(duì)象正是突破政策系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)程序，實(shí)現(xiàn)政策供給不足到政策漸進(jìn)完善的低能見(jiàn)度的公共問(wèn)題。同時(shí)，運(yùn)用“過(guò)程追蹤法”對(duì)高校性騷擾政策從無(wú)到有再到完善的過(guò)程進(jìn)行追蹤，分析低能見(jiàn)度的公共問(wèn)題政策供給的漸變邏輯。

二、文獻(xiàn)綜述

政策資源的有限性決定了某個(gè)時(shí)間段政府只能將一部分公共問(wèn)題納入政策議程制定政策解決方案，而不能對(duì)其余的問(wèn)題制定政策加以解決。在具體決策之前,政府不得不做出抉擇，對(duì)處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍［6］(P86-99，P207)，根據(jù)其偏好設(shè)立政策議程。林德布洛姆（Lindblom）的漸進(jìn)主義決策理論認(rèn)為，對(duì)那些需要決策的問(wèn)題采取漸進(jìn)推動(dòng)而不是通過(guò)綜合的變革性的措施來(lái)改善現(xiàn)存政策，每次的決策都是在原來(lái)的基礎(chǔ)上進(jìn)行微調(diào)，一步一步地把政策向前推進(jìn)［7］(P79-88)。約翰·金登（John Kingdon）的多源流理論主要研究“為什么會(huì)存在有些問(wèn)題受到了許多關(guān)注，而另一些問(wèn)題則被忽視的情況”［8］(P15)，并從問(wèn)題溪流、政策溪流和政治溪流分析了問(wèn)題能否得到關(guān)注并能否提上政策議程的條件，認(rèn)為一個(gè)來(lái)自低能見(jiàn)度的項(xiàng)目被提上政策議程需要危機(jī)的發(fā)生，以吸引公眾和決策者的注意力。鮑姆加特納和瓊斯（Baumgartner and Jones）的間斷-均衡框架［9］關(guān)注公共政策的長(zhǎng)期變化，認(rèn)為政策領(lǐng)域發(fā)生的變化與生物進(jìn)化相似，在通常情況下政策具有穩(wěn)定性和漸進(jìn)性的特點(diǎn)，但是偶爾也會(huì)出現(xiàn)重大的變化，并用注意力、信息、政策形象、機(jī)構(gòu)變遷等概念對(duì)政策的變遷進(jìn)行解釋。但是，多源流理論和間斷-均衡框架立足于美國(guó)的政治制度和背景，其通過(guò)黨派競(jìng)爭(zhēng)打破政策壟斷實(shí)現(xiàn)政策變遷的解釋并不能很好地解釋中國(guó)政策變遷的現(xiàn)象。從20世紀(jì)90年代后期開(kāi)始,中國(guó)學(xué)者從原來(lái)的引進(jìn)、介紹、修正國(guó)外政策過(guò)程理論和議程設(shè)置理論，逐漸開(kāi)始立足于中國(guó)國(guó)情對(duì)政策議程設(shè)置模式進(jìn)行了本土化的嘗試，主要形成了“壓力—回應(yīng)”模式和共識(shí)模式。

“壓力—回應(yīng)”模式認(rèn)為外部壓力打開(kāi)了封閉的政策議程設(shè)置，使得公共議程有機(jī)會(huì)進(jìn)入政策議程。王紹光認(rèn)為在20世紀(jì)90年代之前，中國(guó)議程設(shè)置一般采取的是“關(guān)門(mén)模式、動(dòng)員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書(shū)模式”五種模式,外壓模式比較少見(jiàn)。但是，在20世紀(jì)90年代之后隨著專(zhuān)家、傳媒、利益相關(guān)群體和大眾的影響力越來(lái)越大,外壓模式頻繁出現(xiàn)。［6］政府在外部壓力下開(kāi)始對(duì)公共議程進(jìn)行回應(yīng)。趙靜和薛瀾把政府在外部社會(huì)焦點(diǎn)事件影響下，直接將相關(guān)政策議題納入決策程序的議程設(shè)置過(guò)程稱(chēng)為回應(yīng)式議程設(shè)置模式。［10］(P42-51，P126)回應(yīng)式議程設(shè)置的發(fā)生機(jī)制表現(xiàn)為一個(gè)連續(xù)被動(dòng)的“倒逼”啟動(dòng)模式，短期內(nèi)出現(xiàn)的政策挑戰(zhàn)形成對(duì)政府的社會(huì)壓力，是公共政策議程的問(wèn)題來(lái)源。由于問(wèn)題識(shí)別、利益協(xié)調(diào)與行政能力的不足，政府難以主動(dòng)地從這些挑戰(zhàn)中挑選問(wèn)題，而焦點(diǎn)事件與政策精英影響著政策議題的選擇。鑒于親民政府形象的樹(shù)立和行政問(wèn)責(zé)的制度化，政府需要快速地開(kāi)啟政策議程以回應(yīng)社會(huì)壓力。［11］

共識(shí)模型認(rèn)為公共議程之所以能夠轉(zhuǎn)化為政策議程，在于決策者對(duì)議題達(dá)成共識(shí)。陳玲提出中國(guó)政策過(guò)程的一個(gè)重要特征是對(duì)“共識(shí)”的目標(biāo)訴求。［12］(P46-62)共識(shí)型決策，就是由各決策主體、社會(huì)團(tuán)體和大眾尋求廣泛參與和一致同意的決策過(guò)程。共識(shí)模式允許盡可能多的利益相關(guān)者商討政策，所有參與者都有平等機(jī)會(huì)反映他們的訴求、貢獻(xiàn)他們的意見(jiàn)和智慧，決策的產(chǎn)生是各方參與者貢獻(xiàn)力量的結(jié)果，目標(biāo)在于盡量減少分歧，積累共識(shí)，尋求各方面的同意。［13］(P45-59)一項(xiàng)政策要經(jīng)過(guò)反復(fù)論證、廣泛討論之后才會(huì)出臺(tái)，在此過(guò)程中，思想庫(kù)、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)公眾的介入，使得政策問(wèn)題不斷被重新定義。［14］(P59-72，P187)在不斷的協(xié)商和討論過(guò)程中，各方致力于探索如何實(shí)現(xiàn)更大的包容性與參與性，并將不同的政策偏好“集結(jié)”起來(lái)，通過(guò)政治系統(tǒng)的整體協(xié)作實(shí)現(xiàn)有效決策。［15］(P36-51)對(duì)于公共議程達(dá)成共識(shí)進(jìn)入政策議程的影響因素，王國(guó)華和武晗的研究顯示，焦點(diǎn)事件能否觸發(fā)議程取決于議題與決策者達(dá)成共識(shí)及共識(shí)的程度，而能否達(dá)成共識(shí)不僅受到聚焦能力以及社會(huì)壓力的影響，還受到議題屬性和決策者信念體系間的互動(dòng)和影響。［16］(P36-47，P170)趙靜等認(rèn)為由于缺乏方案競(jìng)爭(zhēng)的政治基礎(chǔ)和決策舞臺(tái)，達(dá)成共識(shí)是政策出臺(tái)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，共識(shí)決策的程度受到政策目標(biāo)多元化、政策風(fēng)險(xiǎn)程度和政策方案多樣性的影響。［10］(P59-72，P187)

這些研究取得了豐碩的成果，然而卻將壓力和共識(shí)分開(kāi)進(jìn)行研究?！皦毫Α貞?yīng)”模式認(rèn)為政策議程的設(shè)立是外部壓力的結(jié)果，但是該模式不能解釋在外部壓力下仍舊有不少公共議程未能進(jìn)入政策議程的現(xiàn)象。共識(shí)模式雖然明確了達(dá)成共識(shí)是政策出臺(tái)的唯一標(biāo)準(zhǔn)并且對(duì)達(dá)成共識(shí)的影響因素進(jìn)行了研究，但是屬于對(duì)政策議程后半階段的決策進(jìn)行解釋?zhuān)茨芙忉屨呦到y(tǒng)是如何注意到原本并不在其關(guān)注范圍的低能見(jiàn)度的公共問(wèn)題?，F(xiàn)有研究未能分析外部壓力和共識(shí)之間的關(guān)系，以及外部壓力和共識(shí)在政策供給漸變中的合力作用。本文試圖構(gòu)建“壓力—共識(shí)”框架，對(duì)低能見(jiàn)度的公共問(wèn)題政策供給從無(wú)到有再到完善的漸變現(xiàn)象進(jìn)行解釋。

三、政策供給漸變的“壓力—共識(shí)”分析框架

（一）外部壓力開(kāi)啟低能見(jiàn)度的公共議程

外部壓力來(lái)源于執(zhí)政黨對(duì)長(zhǎng)期執(zhí)政正當(dāng)性的需要。民眾是政府權(quán)力的賦予者，也是政府服務(wù)的主要對(duì)象［17］(P61-65)，現(xiàn)代國(guó)家治理的根本目的是要建立政府主導(dǎo)下的社會(huì)多元主體良序互動(dòng)和協(xié)同治理機(jī)制，有效回應(yīng)社會(huì)的需求和期望。［18］(P61-63)政府需要通過(guò)關(guān)注和回應(yīng)公民的訴求，尋求公共政策的合法化和合理性。［19］(P39-46，P154-155)這種需求和期望通過(guò)利益相關(guān)者的施壓、非政府組織的卷入、大眾傳媒的轉(zhuǎn)型和互聯(lián)網(wǎng)的興起，使?jié)撛诘膲毫D(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)壓力。［12］尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，焦點(diǎn)事件引發(fā)傳統(tǒng)媒體和新興媒體的互動(dòng)，將問(wèn)題暴露在決策者的視野之中。即一個(gè)重要的事件把例行的日常問(wèn)題轉(zhuǎn)化為一種普遍共有的、消極的公眾反應(yīng)，公眾反應(yīng)反過(guò)來(lái)成為政策問(wèn)題的基礎(chǔ)，而政策問(wèn)題隨之引起焦點(diǎn)事件。［20］如果政治家或官員不能主動(dòng)地回應(yīng)及解決公共問(wèn)題或者解決得不夠理想，那么就要面臨巨大的社會(huì)壓力。［21］(P75-82)因此，焦點(diǎn)事件把與公眾正在考慮的議題合一，形成壓力，推動(dòng)問(wèn)題進(jìn)入決策。觸發(fā)機(jī)制是壓力的催化劑，而壓力引起人們要求新的公共政策或改變現(xiàn)有的公共政策［22］(P30-32)，促使低能見(jiàn)度的公共問(wèn)題進(jìn)入政策議程，激活政策供給漸變的觸發(fā)機(jī)制。

（二）共識(shí)推動(dòng)低能見(jiàn)度的公共議程變現(xiàn)為公共政策

有的焦點(diǎn)事件并不能開(kāi)啟政策議程，即使開(kāi)啟政策議程也未能產(chǎn)出政策，主要是政策系統(tǒng)尤其是主要決策者缺乏共識(shí)。政策過(guò)程的實(shí)質(zhì)，是行為主體之間的利益妥協(xié)、意見(jiàn)融合直至形成一定程度的共識(shí)。［14］(P59－72)共識(shí)可以指在一個(gè)社會(huì)中由于共同接受的基本價(jià)值和信仰系統(tǒng)而形成的一致意見(jiàn)，具體來(lái)說(shuō)就是針對(duì)公共政策問(wèn)題的一致意見(jiàn)。［23］在中國(guó)，雖然公共政策的參與者越來(lái)越多，共識(shí)的范圍也越來(lái)越廣，但是最終起決定作用的還是政府。只要民主治理仍然需要政府在其中發(fā)揮主導(dǎo)性或基礎(chǔ)性作用，那么從嚴(yán)格的意義上講，政府回應(yīng)本身就遠(yuǎn)比公民參與重要得多。［24］因?yàn)椴还芄駞⑴c的程度如何，它的效果最終還是取決于政府及其官員如何回應(yīng)［25］,取決于決策者是否真正認(rèn)可外部壓力下進(jìn)入其視野的公共問(wèn)題和解決方案。共識(shí)過(guò)程即意見(jiàn)收斂的過(guò)程,它與信息流動(dòng)的方向、官僚組織的層級(jí)、參與政策制定的組織及網(wǎng)絡(luò)等均相關(guān)。［12］(P46-62)同時(shí)，其也受到協(xié)商次數(shù)、官僚組織的等級(jí)序列和目標(biāo)差異性、意見(jiàn)群體的多元化程度和利益相關(guān)者的數(shù)量、政策自身的風(fēng)險(xiǎn)程度［26］(P63-77)，以及焦點(diǎn)事件中議題的意識(shí)形態(tài)相關(guān)性等因素的影響［15］。因此，在外壓模式下啟動(dòng)的低能見(jiàn)度公共議程，可能只是決策者采取的化解壓力的臨時(shí)性行動(dòng)，并未形成共識(shí)，一旦壓力消解政策行動(dòng)可能終止，而并未解決實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題。因此，政策參與者需要保持持續(xù)的外部壓力，使決策者真正認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，不斷完善并提供成熟可操作的政策方案，促進(jìn)與決策者間的共識(shí)形成，從而推動(dòng)決策者下決心調(diào)動(dòng)資源解決實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，這樣才能真正地實(shí)現(xiàn)政策供給由從無(wú)到有再到完善的漸變。

（三）政策供給漸變的“壓力-共識(shí)”分析框架

根據(jù)上文分析，本文提出了政府政策供給漸變的邏輯分析框架（如圖1）。由于政策資源的有限性，以及決策者注意力的有限性，政策系統(tǒng)在同一個(gè)時(shí)間段內(nèi)只能關(guān)注并優(yōu)先解決符合其偏好的公共問(wèn)題，而較難關(guān)注并解決低能見(jiàn)度公共問(wèn)題。但是，在焦點(diǎn)事件等外部壓力下，低能見(jiàn)度公共問(wèn)題會(huì)進(jìn)入政策系統(tǒng)和決策者的視野并達(dá)成共識(shí)，被提上政策議程得到政策供給。低能見(jiàn)度公共問(wèn)題的政策供給存在三種情形：政策供給不足、低效率政策和實(shí)質(zhì)性政策。

圖1 政策供給漸變的邏輯分析框架

“壓力缺乏—共識(shí)缺乏”下的政策供給不足。政策系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行的制度，以及篩選公共問(wèn)題進(jìn)入政策議程的程序，都是相對(duì)理性和固定的。處于金字塔頂端的決策者的時(shí)間和精力都是極為稀缺的資源，同時(shí)能夠抵達(dá)決策者的通道也是極為有限的。［27］（P26-37）在某一個(gè)時(shí)間范圍內(nèi)政策系統(tǒng)和決策者只能根據(jù)其偏好關(guān)注其認(rèn)為重要的公共問(wèn)題，而過(guò)濾掉其認(rèn)為不重要的公共問(wèn)題。低能見(jiàn)度的公共問(wèn)題在常規(guī)條件下本身聚焦能力不足，相關(guān)利益群體對(duì)政策系統(tǒng)和決策者的影響力較弱，難以進(jìn)入政策議程，導(dǎo)致政策供給不足。

“壓力產(chǎn)生—共識(shí)激發(fā)”下的象征性政策。由于焦點(diǎn)事件的爆發(fā)、專(zhuān)家學(xué)者的建言并通過(guò)政策系統(tǒng)內(nèi)部向決策者施壓，政策系統(tǒng)和決策者開(kāi)始關(guān)注到低能見(jiàn)度的公共問(wèn)題。但是，由于時(shí)間短、認(rèn)識(shí)不足、備選方案準(zhǔn)備得不充分，以及利益群體的利益尚未得到平衡，利益相關(guān)者、問(wèn)題發(fā)現(xiàn)者和傳遞者、政策管理部門(mén)、決策者對(duì)問(wèn)題和備選方案尚未達(dá)成共識(shí)，這時(shí)政策系統(tǒng)會(huì)采取回應(yīng)式議程和象征性政策對(duì)壓力進(jìn)行回應(yīng)。象征性政策是相對(duì)于實(shí)質(zhì)性政策而言的。實(shí)質(zhì)性政策提供的是具體的、有形的資源或?qū)嵸|(zhì)的權(quán)力,涉及公共資源和利益的分配；而象征性政策更多的是通過(guò)價(jià)值引導(dǎo)、政策宣稱(chēng)或確立愿景等來(lái)描述政策方向,或?qū)?shí)踐進(jìn)行理念引領(lǐng)。［28］(P153-163)由于政策議程與媒體議程會(huì)互相影響，即使政府出臺(tái)象征性政策也會(huì)更加得到媒體的關(guān)注，利益相關(guān)者會(huì)借此機(jī)會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大影響，促使政策系統(tǒng)繼續(xù)完善政策。

“壓力持續(xù)—共識(shí)形成”下的實(shí)質(zhì)性政策。在實(shí)質(zhì)性政策階段，由于前期象征性政策的低效率，公共問(wèn)題未能得到有效解決，外部壓力會(huì)持續(xù)產(chǎn)生，政策系統(tǒng)主體經(jīng)過(guò)前期的研究、溝通和協(xié)商，對(duì)問(wèn)題的重要性、解決問(wèn)題的必要性和備選方案的選擇達(dá)成了共識(shí)，最終出臺(tái)實(shí)質(zhì)性政策，實(shí)現(xiàn)低能見(jiàn)度公共問(wèn)題政策的有效供給。

四、高校反性騷擾政策供給漸變的“壓力—共識(shí)”分析

高校性騷擾問(wèn)題長(zhǎng)期存在，但是作為低能見(jiàn)度的公共問(wèn)題較長(zhǎng)時(shí)間未能引起公眾和媒體的廣泛關(guān)注，也未能納入政策議程出臺(tái)有關(guān)政策。近年來(lái)，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和歐洲“ME TOO”運(yùn)動(dòng)蔓延到中國(guó)，高校性騷擾問(wèn)題焦點(diǎn)事件不斷爆發(fā)。2014年9月，教育部在《關(guān)于建立健全高校師德建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》中，首次明確高校教師不得“對(duì)學(xué)生實(shí)施性騷擾或與學(xué)生發(fā)生不正當(dāng)關(guān)系”，高校反性騷擾政策開(kāi)始了從無(wú)到有并漸進(jìn)完善的過(guò)程。

（一）高校性騷擾問(wèn)題存在但長(zhǎng)期得不到政策系統(tǒng)關(guān)注

教育部在2014年首次將嚴(yán)禁對(duì)學(xué)生性騷擾寫(xiě)入文件，但并不意味著高校性騷擾問(wèn)題才剛剛出現(xiàn)。調(diào)查研究表明，2014年之前高校性騷擾問(wèn)題一直存在。一是發(fā)生率較高。2006年湖南省女大學(xué)生遭遇性騷擾的比例為44.25%［29］（P28-33），2012年上海市大學(xué)生遭受同學(xué)、朋友、網(wǎng)友、同事、陌生人言語(yǔ)性騷擾的比例為28.48%［30］(P407-409)。二是形式多樣。這些調(diào)查包括的性騷擾形式有講“黃段子”、發(fā)色情短信、強(qiáng)行身體接觸或言語(yǔ)侵犯、故意讓對(duì)方看色情圖片、長(zhǎng)時(shí)間注視身體敏感部位、對(duì)私人生活表現(xiàn)出超乎尋常的興趣和關(guān)注、強(qiáng)制異性學(xué)生喝酒等［31］。三是影響惡劣。無(wú)論其嚴(yán)重程度如何，都會(huì)對(duì)經(jīng)歷這些行為的人的心理和身體健康造成負(fù)面影響，也對(duì)高校教師群體形象產(chǎn)生了很大的沖擊，對(duì)高校聲譽(yù)影響甚大。

從近20年來(lái)大學(xué)生性騷擾事件曝光情況看，高校性騷擾事件在2013年之前一直保持著低能見(jiàn)度的狀態(tài)。高校性騷擾問(wèn)題在教育領(lǐng)域中屬于遠(yuǎn)離教育核心功能的問(wèn)題，自身較難吸引政策系統(tǒng)的關(guān)注，使決策者對(duì)高校性騷擾的問(wèn)題認(rèn)識(shí)不清，解決問(wèn)題的緊迫感不強(qiáng)，在缺乏焦點(diǎn)事件等引發(fā)的外部壓力下高校性騷擾問(wèn)題較難進(jìn)入政策議程。

在2014年之前，只有兩個(gè)法律法規(guī)明確反對(duì)性騷擾，且既未對(duì)性騷擾進(jìn)行明確界定，也未明確主體責(zé)任以及如何處理，可操作性不強(qiáng)。2005年出臺(tái)的《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)師德建設(shè)的意見(jiàn)》提出嚴(yán)厲懲處敗壞教師聲譽(yù)的失德行為，2011年首次頒布的《高等學(xué)校教師職業(yè)道德規(guī)范》提出不得有不利于學(xué)生健康成長(zhǎng)的言行，不得損害學(xué)生的合法權(quán)益，自覺(jué)抵制有損教師職業(yè)聲譽(yù)的行為。但是，這兩份文件都未明確指出性騷擾問(wèn)題，國(guó)內(nèi)也沒(méi)有大學(xué)制定學(xué)校反性騷擾政策，高校反性騷擾存在政策供給不足的情形。

（二）高校性騷擾問(wèn)題焦點(diǎn)事件促使政策系統(tǒng)出臺(tái)象征性政策

高校性騷擾事件的曝光度在2014年迎來(lái)了轉(zhuǎn)折。2014年之前媒體合計(jì)報(bào)道4起高校性騷擾事件，其并未引發(fā)范圍廣泛的輿情，2014年集中報(bào)道了4起高校性騷擾事件并引發(fā)輿情（見(jiàn)表2）。

表1 媒體報(bào)道高校性騷擾事件數(shù)

2014年發(fā)生的4起高校性騷擾事件都引發(fā)了媒體的報(bào)道，受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。其中，廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院教師容某、廈門(mén)大學(xué)教師吳某某性騷擾女學(xué)生事件對(duì)教育部出臺(tái)《關(guān)于建立健全高校師德建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》起到了促進(jìn)作用。除了媒體報(bào)道，在吳某某事件中，256位來(lái)自國(guó)內(nèi)外的高校教師、學(xué)者和學(xué)生參與聯(lián)署的兩封公開(kāi)信分別寄給廈門(mén)大學(xué)校長(zhǎng)和教育部部長(zhǎng)，呼吁徹查這一性騷擾事件，建議教育部以此事為契機(jī)，制定出臺(tái)《高等教育學(xué)校性騷擾防治管理辦法》，同時(shí)建議廈門(mén)大學(xué)率先建立高校性騷擾防范機(jī)制。［32］廈門(mén)大學(xué)為了回應(yīng)校友和公眾的呼吁，曾組織起草了學(xué)校性騷擾防治辦法，并提交學(xué)校審議。在征求教育主管部門(mén)的意見(jiàn)時(shí)，教育主管部門(mén)認(rèn)為高校性騷擾問(wèn)題尚未嚴(yán)重到需要出臺(tái)專(zhuān)門(mén)條例的程度，出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)的制度反而會(huì)引起社會(huì)對(duì)高校性騷擾問(wèn)題過(guò)多的關(guān)注。但是，高校性騷擾問(wèn)題已經(jīng)引起了公眾的廣泛關(guān)注并吸引了教育主管部門(mén)的注意力。隨著高校性騷擾的信息量增長(zhǎng)迅速，高校性騷擾的輿情也接連爆發(fā)，將低能見(jiàn)度的高校性騷擾問(wèn)題顯性化，使教育管理部門(mén)對(duì)高校性騷擾問(wèn)題有了初步的認(rèn)識(shí)，并感受到來(lái)自社會(huì)和媒體的壓力。為了回應(yīng)社會(huì)的關(guān)切，教育部將高校性騷擾防治政策首次嵌入《關(guān)于建立健全高校師德建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》中，表述為宣示性、禁止性的規(guī)定。這只是一種象征性政策，對(duì)高校性騷擾的概念、發(fā)現(xiàn)機(jī)制、處理標(biāo)準(zhǔn)、救助機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制等都未進(jìn)行具體的規(guī)定，可操作性較差、執(zhí)行難度較大，不能實(shí)質(zhì)性解決高校性騷擾問(wèn)題。

在《關(guān)于建立健全高校師德建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》出臺(tái)后1個(gè)月，四川美術(shù)學(xué)院退休教師王某某、北京大學(xué)教師余某某性騷擾女學(xué)生輿情事件接連爆發(fā)。北京大學(xué)的學(xué)生和教師向?qū)W校提出出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的反性騷擾政策，北京大學(xué)為了回應(yīng)師生的呼吁，組織專(zhuān)家組起草實(shí)施辦法并經(jīng)幾次審議，但是最終未能出臺(tái)。未能出臺(tái)的原因主要有專(zhuān)家對(duì)高校性騷擾的概念未達(dá)成共識(shí)，教育部尚未制定有關(guān)高校性騷擾專(zhuān)項(xiàng)政策，只是將制定專(zhuān)項(xiàng)的反性騷擾政策作為回應(yīng)師生、消解壓力的一種舉措。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的論證和上會(huì)程序后，公眾的注意力已經(jīng)轉(zhuǎn)移，來(lái)自師生、媒體的壓力得到消解，回應(yīng)式議程終止?？梢?jiàn)，在外部壓力下，決策者雖然注意到了高校性騷擾問(wèn)題，但是對(duì)問(wèn)題和備選方案并未形成共識(shí)，建立回應(yīng)式議程和象征性政策作為消解壓力的舉措，并未能解決實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，高校性騷擾的輿情會(huì)繼續(xù)爆發(fā)。

（三）高校性騷擾問(wèn)題共識(shí)推動(dòng)出臺(tái)實(shí)質(zhì)性政策

2014年教育部將高校性騷擾問(wèn)題嵌入《關(guān)于建立健全高校師德建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》，是在外部壓力下建立的一種象征性政策，決策者和政策參與者對(duì)高校性騷擾問(wèn)題和備選方案并未達(dá)成共識(shí)，高校性騷擾問(wèn)題未能得到解決。2016年美國(guó)演藝界反對(duì)性騷擾的“Me Too”運(yùn)動(dòng)發(fā)展成為一場(chǎng)全球公民社會(huì)運(yùn)動(dòng)，從2017年底開(kāi)始，以王敖教授等為代表的跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)開(kāi)始參與中國(guó)的公共空間，并因“徐鋼事件”“陳小武事件”“沈陽(yáng)事件”等逐步發(fā)酵，且在2018年六七月份借由學(xué)術(shù)圈、公益圈和公知圈的持續(xù)爆料而成為中國(guó)網(wǎng)絡(luò)公共空間內(nèi)的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。［33］中國(guó)高校性騷擾引發(fā)的輿情事件呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，并在2018年達(dá)到20起，引起了社會(huì)公眾、媒體、專(zhuān)家、人大代表、政協(xié)委員的廣泛關(guān)注，給決策者帶來(lái)持續(xù)的高壓。

在強(qiáng)大的壓力下，政策決策者和參與者更加關(guān)注高校性騷擾問(wèn)題。學(xué)術(shù)界對(duì)高校性騷擾問(wèn)題的研究逐步加深，為決策者進(jìn)行決策提供了理論支撐。人大代表和政協(xié)委員也開(kāi)始重視高校性騷擾問(wèn)題，對(duì)教育管理部門(mén)逐漸重視高校性騷擾問(wèn)題起到很大的促進(jìn)作用。同時(shí)，高校性騷擾問(wèn)題變得更加復(fù)雜化，有境外勢(shì)力借此攻擊中國(guó)的高等教育制度和成果，高校性騷擾上升為意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的問(wèn)題，由低能見(jiàn)度的邊緣問(wèn)題上升為影響國(guó)家教育形象的重要問(wèn)題。教育管理部門(mén)面臨的壓力越來(lái)越大，認(rèn)識(shí)逐步加深，解決高校性騷擾問(wèn)題由外部壓力轉(zhuǎn)化為內(nèi)部動(dòng)力。

在持續(xù)的外部壓力下，高校反性騷擾的“象征性政策”漸進(jìn)完善為“實(shí)質(zhì)性政策”。在共識(shí)形成后，2018年11月教育部發(fā)布了更嚴(yán)厲的《新時(shí)代高校教師職業(yè)行為十項(xiàng)準(zhǔn)則》，其中明確要求高校教師“不得與學(xué)生發(fā)生任何不正當(dāng)關(guān)系，嚴(yán)禁任何形式的猥褻、性騷擾行為”，并提出了非常嚴(yán)厲的懲罰和責(zé)任追究措施。2019年12月，教育部等七部門(mén)印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代師德師風(fēng)建設(shè)的意見(jiàn)》，將高校性騷擾作為師德師風(fēng)問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)治理，逐步建立起一套成體系、可操作、高效率的政策群，使其成為實(shí)質(zhì)性政策。2020年5月，《民法典》對(duì)“性騷擾”的概念、責(zé)任和舉措進(jìn)行了規(guī)定，明確“違背他人意愿，以言語(yǔ)、文字、圖像、肢體行為等方式對(duì)他人實(shí)施性騷擾的，受害人有權(quán)依法請(qǐng)求行為人承擔(dān)民事責(zé)任”。同時(shí)規(guī)定：“機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校等單位應(yīng)當(dāng)采取合理的預(yù)防、受理投訴、調(diào)查處置等措施，防止和制止利用職權(quán)、從屬關(guān)系等實(shí)施性騷擾?！边@一法律條文為教育管理部門(mén)出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)的高校反性騷擾政策提供了法律依據(jù)。

五、進(jìn)一步的討論：外部壓力下不同共識(shí)形成的政策類(lèi)型

盡管在焦點(diǎn)事件帶來(lái)的持續(xù)外部壓力下，決策者對(duì)高校性騷擾問(wèn)題和解決方案的共識(shí)由弱到強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了政策供給從無(wú)到有再到完善的漸變。但是，其政策類(lèi)型的變化，除了壓力的強(qiáng)弱外，也受到共識(shí)程度差異的影響，具體如圖2所示。

圖2 外部壓力下共識(shí)與政策類(lèi)型關(guān)系

（一）備選方案弱共識(shí)和問(wèn)題弱共識(shí)產(chǎn)生回應(yīng)式議程

高校性騷擾并非教育領(lǐng)域的核心問(wèn)題，通常并不能吸引決策者關(guān)注。當(dāng)高校性騷擾焦點(diǎn)事件發(fā)生后，政府的輿情處理機(jī)制使決策者開(kāi)始關(guān)注高校性騷擾問(wèn)題，要求回應(yīng)化解輿情。由于事件的突發(fā)性，一方面，高校性騷擾問(wèn)題的危害性并不能完整得到體現(xiàn)，決策者可能將其作為偶發(fā)性事件，解決問(wèn)題的動(dòng)力不足，共識(shí)較低；另一方面，學(xué)界對(duì)高校性騷擾問(wèn)題研究不夠，政府對(duì)高校性騷擾問(wèn)題的政策方案儲(chǔ)備不足，倉(cāng)促之下提出的備選方案難以讓決策者滿(mǎn)意。為了消解壓力，決策者建立回應(yīng)式議程進(jìn)行輿情應(yīng)對(duì)，低能見(jiàn)度公共問(wèn)題雖然開(kāi)啟了政策議程，但是待焦點(diǎn)事件平息后政策議程終止，問(wèn)題未能得到解決，表現(xiàn)為有效政策供給不足。

（二）備選方案和問(wèn)題共識(shí)不一致產(chǎn)生象征性政策

高校性騷擾備選方案的充分性和決策者對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)是不同的“溪流”，存在備選方案弱共識(shí)、問(wèn)題強(qiáng)共識(shí)和備選方案強(qiáng)共識(shí)、問(wèn)題弱共識(shí)兩種情形。一是備選方案弱共識(shí)、問(wèn)題強(qiáng)共識(shí)。當(dāng)高校性騷擾焦點(diǎn)事件再次爆發(fā)，決策者對(duì)問(wèn)題性質(zhì)的嚴(yán)重性有較為充分的認(rèn)識(shí)，但是由于政策議題受到社會(huì)的特殊關(guān)注，公共決策在外部壓力下將面臨巨大的“時(shí)間約束”，政府在有限的時(shí)間和資源條件下，只能做出一個(gè)倉(cāng)促的政策理念或方向選擇，出臺(tái)象征性政策。二是備選方案強(qiáng)共識(shí)、問(wèn)題弱共識(shí)。當(dāng)高校性騷擾焦點(diǎn)事件再次發(fā)生時(shí)外部壓力重新出現(xiàn)，盡管利益相關(guān)者或研究者可能有充分的政策準(zhǔn)備，但是決策者在對(duì)問(wèn)題嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不足時(shí)，并不愿意投入過(guò)多資源解決問(wèn)題，仍舊出臺(tái)象征性政策，為后續(xù)政策完善預(yù)留空間，最終未能解決實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，表現(xiàn)為政策低效率。

（三）備選方案和問(wèn)題強(qiáng)共識(shí)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性政策

焦點(diǎn)事件持續(xù)爆發(fā)促使外部壓力轉(zhuǎn)化為內(nèi)部動(dòng)力，強(qiáng)共識(shí)推動(dòng)實(shí)質(zhì)性政策。一方面，高校性騷擾焦點(diǎn)事件持續(xù)爆發(fā)激活“政策沉淀”，使那些實(shí)際存在但尚未被決策者察覺(jué)的問(wèn)題，通過(guò)焦點(diǎn)事件的聚焦和網(wǎng)絡(luò)媒介的傳播擴(kuò)散，加劇政策問(wèn)題的暴露。高校性騷擾由教師的個(gè)人道德問(wèn)題上升為教師形象、教育形象并擴(kuò)大為意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的問(wèn)題，引起了決策者對(duì)問(wèn)題的強(qiáng)共識(shí)，不得不正視問(wèn)題并實(shí)質(zhì)性解決。另一方面，高校性騷擾焦點(diǎn)事件持續(xù)爆發(fā)會(huì)促進(jìn)備選方案的完善。高校性騷擾問(wèn)題在持續(xù)的焦點(diǎn)事件下，由媒體議程到公眾議程并上升為政策議程，不斷吸引利益相關(guān)者、研究者、人大代表、政協(xié)委員等的關(guān)注和研究，政策方案越來(lái)越完備，可操作性越來(lái)越強(qiáng)，最終形成決策者的強(qiáng)共識(shí)。決策者在內(nèi)部動(dòng)力的驅(qū)使下，出臺(tái)實(shí)質(zhì)性政策，完成了政策供給從無(wú)到有再到完善的漸變。

六、結(jié)論與展望

低能見(jiàn)度公共問(wèn)題會(huì)出現(xiàn)政策供給不足。政府資源的有限性和決策者的“有限理性”導(dǎo)致其在一定時(shí)間內(nèi)只能關(guān)注并解決一部分公共問(wèn)題。低能見(jiàn)度公共問(wèn)題具有模糊性，往往得不到政策系統(tǒng)和決策者的關(guān)注。同時(shí)，低能見(jiàn)度公共問(wèn)題又具有沖突性，在政策目標(biāo)和利益上會(huì)與主流價(jià)值觀和強(qiáng)勢(shì)利益群體的利益產(chǎn)生沖突，使其在常規(guī)條件下難以進(jìn)入政策議程并獲得政策供給。

政策供給的漸變始于焦點(diǎn)事件引發(fā)的外部壓力。低能見(jiàn)度公共問(wèn)題在焦點(diǎn)事件爆發(fā)時(shí)會(huì)在短時(shí)間內(nèi)引起社會(huì)廣泛關(guān)注，給政策系統(tǒng)和決策者帶來(lái)解決問(wèn)題的壓力。為回應(yīng)社會(huì)關(guān)切消解外部壓力，決策者開(kāi)始將該問(wèn)題納入政策議程。但是，政策過(guò)程隨著壓力的變化而變化，壓力消失議程終止，壓力持續(xù)議程持續(xù)。

政策供給的漸變成于外部壓力下的共識(shí)。持續(xù)的焦點(diǎn)事件引發(fā)持續(xù)的外部壓力，提升決策者對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，推動(dòng)備選方案的完善，并轉(zhuǎn)化為決策者解決低能見(jiàn)度公共問(wèn)題的動(dòng)力。決策者在壓力下根據(jù)對(duì)問(wèn)題和備選方案達(dá)成共識(shí)的強(qiáng)弱程度，會(huì)分別產(chǎn)生“回應(yīng)式議程”“象征性政策”和“實(shí)質(zhì)性政策”，逐漸完善政策解決低能見(jiàn)度公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政策供給的漸變。

需要說(shuō)明的是，雖然目前有了明確的高校性騷擾政策文本，但是專(zhuān)項(xiàng)治理高校性騷擾的政策仍未出臺(tái)。而這一政策是否能真正有效遏制高校性騷擾，還需要進(jìn)一步觀察。另外，低能見(jiàn)度公共問(wèn)題政策供給并非都是漸進(jìn)式的，在壓力急劇增長(zhǎng)、共識(shí)迅速形成的條件下，政策系統(tǒng)有可能直接出臺(tái)實(shí)質(zhì)性政策解決問(wèn)題。本研究的理論框架運(yùn)用過(guò)程追蹤法在高校性騷擾問(wèn)題中得到了驗(yàn)證，但是還需要進(jìn)一步的案例驗(yàn)證或者實(shí)證研究，這些都有待在下一步展開(kāi)。