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      雙循環(huán)格局下城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展實現(xiàn)路徑

      2021-08-09 03:18:00楊飛虎張玉雯龔子浩
      江西社會科學(xué) 2021年6期
      關(guān)鍵詞:雙循環(huán)格局城鎮(zhèn)化

      ■楊飛虎 張玉雯 龔子浩

      為應(yīng)對當(dāng)前國際國內(nèi)的嚴(yán)峻形勢,我國提出構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體,國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。構(gòu)建新發(fā)展格局要堅持?jǐn)U大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點,而推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化則是內(nèi)需最大潛力所在。要以城鎮(zhèn)化建設(shè)為主線,暢通城鄉(xiāng)循環(huán)和國內(nèi)大循環(huán),并在此基礎(chǔ)上聯(lián)通國內(nèi)外,實現(xiàn)國內(nèi)國際雙循環(huán)的良性互動。雙循環(huán)新發(fā)展格局下,城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展要創(chuàng)新質(zhì)量變革、完善效率變革和加強動力變革等方面的制度設(shè)計,唯有如此才能為城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展打下穩(wěn)固基礎(chǔ)。

      一、問題的提出

      2020年是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》收官之年,但我國城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展之路方興未艾。2018年習(xí)近平總書記指出,當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局。當(dāng)前,國際政治經(jīng)濟環(huán)境日益復(fù)雜,加之2020年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情,全球經(jīng)濟形勢在未來一段時期將面臨較大的不確定性。為應(yīng)對當(dāng)前國際國內(nèi)的嚴(yán)峻形勢,習(xí)近平總書記在2020年5月召開的中央政治局會議上提出,要構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體,國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局(以下簡稱“雙循環(huán)新發(fā)展格局”),以新型城鎮(zhèn)化帶動投資和消費需求。2020年7月召開的國務(wù)院常務(wù)會議明確指出,推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是內(nèi)需最大潛力所在和“兩新一重”建設(shè)的重要內(nèi)容?!吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》指出,要完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。

      雙循環(huán)是綜合國際形勢和我國不同發(fā)展階段需求而提出的新發(fā)展格局。新發(fā)展格局主要表現(xiàn)在五個方面:一是中國特色社會主義進入新時代,基于此提出的“雙循環(huán)”被賦予了新的時代意義,必須遵循新發(fā)展理念;二是我國國際影響力得到新提升,由國際規(guī)則接受者轉(zhuǎn)為了國際規(guī)則制定者,已經(jīng)從世界舞臺邊緣走向了舞臺中央;三是我國經(jīng)濟發(fā)展水平取得新成就,2019年人均國民總收入首次突破1萬美元大關(guān),達到10410美元;四是經(jīng)濟增長新動能已經(jīng)形成,2019年數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)值占GDP比重超過30%,經(jīng)濟發(fā)展的主要驅(qū)動力已由要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動;五是國際環(huán)境發(fā)生新變化,以美國為首的西方國家欲推動逆全球化和去中國化進程。

      當(dāng)前,為激發(fā)國內(nèi)經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的內(nèi)生動力,實現(xiàn)以經(jīng)濟內(nèi)循環(huán)為主體的雙循環(huán)新發(fā)展格局,我國必須堅定不移地以城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展為抓手,充分發(fā)掘和釋放城鎮(zhèn)化帶動國內(nèi)投資和消費雙需求,從而推進產(chǎn)業(yè)升級的巨大動力和潛力。從城鎮(zhèn)化率來看,2019年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為60.6%,但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為44.4%,至少還有15~25個百分點的上升空間。參照國際經(jīng)驗可知,我國城鎮(zhèn)化發(fā)展拉動的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)升級都還有很大的提升空間。因此,如何貫徹新發(fā)展理念推動城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展,如何利用城鎮(zhèn)化建設(shè)推動雙循環(huán)新發(fā)展格局?對上述問題進行深層次探析,不僅有助于城鎮(zhèn)化建設(shè)的高質(zhì)量開展,還有助于雙循環(huán)新發(fā)展格局的形成。

      二、雙循環(huán)格局與城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展

      雙循環(huán)新發(fā)展格局是順應(yīng)我國擴大內(nèi)需演進進程的必然選擇。[1]程實等認(rèn)為,雙循環(huán)的內(nèi)在深層邏輯,是以產(chǎn)業(yè)升級為先導(dǎo),以激活消費升級為目標(biāo),在供給側(cè)和需求側(cè)兩端同步開啟內(nèi)循環(huán)的自我強化,并最終實現(xiàn)以內(nèi)循環(huán)重塑外循環(huán)。[2]錢學(xué)鋒和裴婷認(rèn)為,雙循環(huán)形成的關(guān)鍵是要有效擴大內(nèi)需,即轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、以科技創(chuàng)新助推經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展以及擴大對外開放水平。[3]

      然而,現(xiàn)階段我國的內(nèi)需規(guī)模與內(nèi)需體系建設(shè)都留有較大發(fā)展空間。當(dāng)前的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在有供給無需求導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩、低效率供給體系對有效需求的抑制、高質(zhì)量產(chǎn)品供給能力不足所引起的需求流失、內(nèi)需驅(qū)動發(fā)展動力不足等方面。[4]為有效擴大內(nèi)需,推動內(nèi)循環(huán)實現(xiàn),國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為必須高效推進城鎮(zhèn)化發(fā)展進程以應(yīng)對上述挑戰(zhàn)。如:張楊波指出,擴大內(nèi)需和消費升級與城鎮(zhèn)化之間是相互促進、相互影響的良性循環(huán)過程。[5]黃群慧指出,要推動國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán),需要加快構(gòu)建完整的內(nèi)需體系,進一步釋放內(nèi)需潛力,而消費體系作為擴大內(nèi)需的牽引力,需要加快推進城鎮(zhèn)化進程。[6]姚樹潔和房景指出,我國長期存在區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題,高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展是未來實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的潛在動力。[7]

      國內(nèi)學(xué)者在城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展方面提出了很多有創(chuàng)新性和前瞻性的政策設(shè)想,對今后城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展有重要的借鑒意義。如:楊飛虎和孟祥慧指出,公共投資是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵驅(qū)動力量,并提出了促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的公共投資政策設(shè)想。[8]劉愛梅和陳寶生基于城鄉(xiāng)共享體制建設(shè)的視角,提出了協(xié)調(diào)推進新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的對策。[9]唐剛指出,基于“特色小鎮(zhèn)”模式發(fā)展具有地域特色的文化、旅游等特色商業(yè),有助于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。[10]蔡昉指出,城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展需要高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)體系作為支撐,應(yīng)以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級為抓手,促成國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新局面。[11]左鵬飛等認(rèn)為,產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級不僅是城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要一環(huán),同時還是聯(lián)通國內(nèi)國際兩大市場的堅實橋梁,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的核心是堅持貫徹執(zhí)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。[12]楊棟旭和周菲研究指出,戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的主陣地,應(yīng)大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),將國內(nèi)稀缺要素和資源有效配置到新興產(chǎn)業(yè),提升產(chǎn)業(yè)國際市場競爭力。[13]總體而言,當(dāng)前國內(nèi)學(xué)者針對雙循環(huán)新發(fā)展格局與產(chǎn)業(yè)升級優(yōu)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系等展開了前期研究,明晰了城鎮(zhèn)化建設(shè)在雙循環(huán)新發(fā)展格局中的關(guān)鍵作用,但針對城鎮(zhèn)化建設(shè)推動雙循環(huán)新發(fā)展格局的路徑鮮有探討。因此,本文將基于此進行理論探索,以期為雙循環(huán)新發(fā)展格局下城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展政策設(shè)計提供參考。

      三、高質(zhì)量城鎮(zhèn)化建設(shè)推動雙循環(huán)格局的路徑分析

      城鎮(zhèn)化建設(shè)可以有效拉動內(nèi)需,是推動國內(nèi)大循環(huán)高效運轉(zhuǎn)的強大引擎。為確保城鎮(zhèn)化建設(shè)的穩(wěn)步推進,要基于資源、人口、資本三大要素構(gòu)建城鄉(xiāng)循環(huán)體系,形成資源流動、人口流動、資本流動的良性互動局面。從資源流動上看,在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中,城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、先進技術(shù)等資源的引進和完善將極大地改善農(nóng)村居民“看病難、養(yǎng)老難、上學(xué)難”等問題,而農(nóng)村土地資源的流動也將緩解城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地不足的窘境。從人口流動上看,當(dāng)前戶籍制度、農(nóng)村土地制度等因素限制了城鄉(xiāng)融合,阻礙了人口流動,城鄉(xiāng)人口“雙向流動”需求普遍存在:一方面,每年有大量的農(nóng)民外出尋找就業(yè)機會,甚至為享有更好的醫(yī)療、教育等公共服務(wù)而想方設(shè)法遷入城鎮(zhèn),但受戶籍制度的影響,生活在城市的非城鎮(zhèn)戶口農(nóng)民難以平等享有醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等市民基本權(quán)利;另一方面,城鎮(zhèn)居民有著對田園美好生活的向往,農(nóng)村優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境吸引了城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村居住生活,但受制于制度約束,想返遷農(nóng)村戶口無果的城鎮(zhèn)居民面臨著回村無地的現(xiàn)象,從而無法享有農(nóng)村戶口所帶來的當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村集體福利。隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進,上述狀況將會有所改善。從資本流動上看,城鎮(zhèn)資本注入農(nóng)村不應(yīng)是單純地依靠政府投入,當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)還可以通過招商引資吸引外來資本的注入,拓展資金來源渠道的多元化。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)通過改制上市為城鎮(zhèn)提供了更多的投資機會,并通過吸納社會資金順利進入城鄉(xiāng)資本循環(huán)。綜上所述,高質(zhì)量城鎮(zhèn)化建設(shè)所推動的資源流動、人口流動和資本流動將促進城鄉(xiāng)循環(huán),實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展(見圖1)。

      圖1 城鄉(xiāng)循環(huán)路徑圖

      進一步地,城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級等將推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展,最終形成“高質(zhì)量城鎮(zhèn)化——經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展”互動推進的國內(nèi)大循環(huán)。從生態(tài)文明建設(shè)視角看,加強生態(tài)文明建設(shè)是高質(zhì)量城鎮(zhèn)化建設(shè)的著力點之一。生態(tài)城鎮(zhèn)建設(shè)為人民群眾創(chuàng)造了良好的環(huán)境,提高了人們生產(chǎn)生活的質(zhì)量,提升了居民的幸福感,人口和資本流入會進一步刺激內(nèi)需擴大,從而促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。從產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級視角看,城鎮(zhèn)化建設(shè)促進了專業(yè)化分工和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集聚,推動技術(shù)創(chuàng)新,為產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級提供了有力支撐。一方面,高質(zhì)量城鎮(zhèn)化對原有產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式提出了更高的要求,倒逼部分粗放型企業(yè)退出,進而優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);另一方面,在高質(zhì)量城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中人力資本和創(chuàng)新動能的積累通過提升對產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)的掌控能力,促進產(chǎn)業(yè)向高級化、現(xiàn)代化發(fā)展,實現(xiàn)產(chǎn)品升級,進而提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。與此同時,經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展為城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ),逐步縮小城鄉(xiāng)間公共服務(wù)供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的差距,并以先進知識技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動城鎮(zhèn)化發(fā)展,實現(xiàn)高質(zhì)量城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)。

      國內(nèi)循環(huán)與國際循環(huán)兩者是相互聯(lián)系、相互影響、相互促進的。一方面,暢通國內(nèi)循環(huán)將進一步推動我國進出口貿(mào)易自由流動,進而助推國際循環(huán)。在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與高質(zhì)量城鎮(zhèn)化內(nèi)部循環(huán)下,以創(chuàng)新驅(qū)動為核心,將引發(fā)內(nèi)需擴大、供給升級,國內(nèi)需求的增加不僅可以提高國內(nèi)供給能力,還可以擴大進口,進口規(guī)模的擴大又進一步為擴大出口創(chuàng)造條件,實現(xiàn)進出口貿(mào)易的雙向流動,最終推動國際循環(huán)。此外,國內(nèi)市場產(chǎn)品需求的不斷升級會促進產(chǎn)業(yè)鏈、供給鏈、創(chuàng)新鏈的升級,良性循環(huán)持續(xù)進行,國際循環(huán)也將持續(xù)得到優(yōu)化。另一方面,國際循環(huán)也為國內(nèi)循環(huán)注入更多新活力。國際循環(huán)的實現(xiàn)將引入外商投資乃至外企入駐,這將為我國市場帶來更多的新鮮“血液”,改善國內(nèi)經(jīng)濟形勢,提高就業(yè)水平,緩解就業(yè)壓力,進一步擴大內(nèi)需;國際循環(huán)還能夠引進國際市場上先進的技術(shù)和人力資本,通過示范效應(yīng),帶動產(chǎn)業(yè)升級,優(yōu)化國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。由此可見,雙循環(huán)的實現(xiàn)在于內(nèi)需和供給兩大關(guān)鍵因素,在其作用下國內(nèi)循環(huán)與國際循環(huán)相互影響、相互促進,共同為我國高質(zhì)量城鎮(zhèn)化建設(shè)和國內(nèi)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供動力與保障。

      四、雙循環(huán)格局下城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的思路

      (一)秉承新發(fā)展理念

      在當(dāng)前復(fù)雜的國際國內(nèi)新形勢下,高質(zhì)量城鎮(zhèn)化建設(shè)在擴大有效需求和增加優(yōu)質(zhì)供給兩個方面具有突出表現(xiàn)。習(xí)近平總書記在《國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》中明確指出:“完善城市化戰(zhàn)略……使城市更健康、更安全、更宜居,成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間?!秉h的十九屆五中全會指出:“要構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局,推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化?!碑?dāng)前,我國具備了以城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展促進國內(nèi)大循環(huán)發(fā)展的基礎(chǔ)和條件,但仍存在不完全城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展不夠包容等問題,這離高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的標(biāo)準(zhǔn)仍有差距。在雙循環(huán)新發(fā)展格局下,必須秉承創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念,推動城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。可見,基于新發(fā)展理念的城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展已成為雙循環(huán)新發(fā)展格局的重要抓手,是推動我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的主要驅(qū)動力量之一。

      (二)破除體制機制頑疾

      當(dāng)前,由于戶籍制度、農(nóng)村土地制度、住房制度等方面的不健全,生產(chǎn)要素不能在城鄉(xiāng)之間高效自由流動,導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民在收入、基本公共服務(wù)等方面存在較大的差距。高質(zhì)量城鎮(zhèn)化建設(shè)要堅持績效導(dǎo)向的理念,摒棄政績導(dǎo)向和形式主義,要以高效、包容和可持續(xù)的理念推動城鎮(zhèn)化建設(shè)。當(dāng)前突出的落戶意愿與落戶門檻之間的矛盾,其實質(zhì)是城鎮(zhèn)化建設(shè)沒有秉承以人為本的理念,沒有把落戶農(nóng)民的利益訴求放在首要位置,這導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)的供給與需求利益格局出現(xiàn)了嚴(yán)重的偏離和不匹配。因此,在雙循環(huán)新發(fā)展格局下,必須破除影響城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的體制機制頑疾,避免城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展成為新的政績生產(chǎn)工具。

      (三)加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

      城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展要基于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系,要以數(shù)字產(chǎn)業(yè)化帶動國內(nèi)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,努力發(fā)展高端制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),構(gòu)建和完善功能齊備、競爭有序的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。國內(nèi)市場規(guī)模擴大和功能提升可以引導(dǎo)國際資本參與國內(nèi)市場,為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級提供物質(zhì)保障和技術(shù)支持。國內(nèi)企業(yè)也可以通過“干中學(xué)”和技術(shù)引進實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新,提升產(chǎn)業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和國際競爭力,從而為城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展提供支撐。如5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以促進數(shù)字經(jīng)濟、智能經(jīng)濟和綠色經(jīng)濟發(fā)展,通過新市場和新產(chǎn)業(yè)的培育來進一步推動城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

      五、雙循環(huán)格局下推進城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的政策設(shè)想

      (一)創(chuàng)新城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的質(zhì)量變革制度設(shè)計

      雙循環(huán)新發(fā)展格局下,城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)高度關(guān)注城鎮(zhèn)化所提供的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量及群眾的滿意度。城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的質(zhì)量變革需將重點放在加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程上,為此需從以下三個方面進行制度創(chuàng)新。

      1.戶籍制度創(chuàng)新。合理設(shè)置城市準(zhǔn)入門檻,放寬人口遷移限制,最終實現(xiàn)公民遷移自由。鑒于我國目前城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別較為懸殊的現(xiàn)狀,人口遷移政策的放寬應(yīng)采取梯度推進的方式。非特大型城市應(yīng)全面放開落戶限制,對于特大型城市,在劃定核心功能區(qū)空間的基礎(chǔ)上,除限制核心區(qū)域落戶外,其他區(qū)域應(yīng)逐步取消落戶限制,并以居住登記制度為核心,推動常住人口享受同等基本公共服務(wù)。

      2.農(nóng)村土地制度創(chuàng)新。土地流轉(zhuǎn)既推動了農(nóng)民向農(nóng)民工的轉(zhuǎn)變,又促進了農(nóng)民工向市民的轉(zhuǎn)變。為此,農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的重點在于探索多種流轉(zhuǎn)模式,健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制。首先,要明確市場主體之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,合理界定土地使用權(quán)主體的權(quán)利范圍,延長農(nóng)村土地使用權(quán)期限,使自動續(xù)期合法化;其次,在保證農(nóng)村土地承包權(quán)和收益權(quán)的前提下,拓寬土地流轉(zhuǎn)主體范圍,使之既可以采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租和入股等多種形式,還可以根據(jù)流轉(zhuǎn)雙方的實際需要采取現(xiàn)行法律法規(guī)沒有明確禁止的形式進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);最后,取消地方政府對建設(shè)用地市場準(zhǔn)入的壟斷,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場,健全經(jīng)營性建設(shè)用地招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓制度。

      3.住房制度創(chuàng)新。擴大住房保障制度覆蓋面,逐步將農(nóng)民工納入城市住房保障體系;健全住房公積金制度,將農(nóng)民工納入國家統(tǒng)籌范圍;推進廉租房制度改革,逐步讓符合一定條件的農(nóng)民工同等享受政府提供的廉租房待遇;逐步將在城市長期生活、具有穩(wěn)定工作的農(nóng)民工納入城市經(jīng)濟適用房范圍。

      (二)完善城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的效率變革制度設(shè)計

      雙循環(huán)新發(fā)展格局下,城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展必須提高生產(chǎn)要素的使用效率,為此政府需進行投融資體制改革,構(gòu)建可持續(xù)的資金投入保障機制,并在此基礎(chǔ)上建立績效評估制度、問責(zé)追責(zé)制度和腐敗預(yù)防制度。

      1.拓寬政府收入來源,為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供穩(wěn)定的財源。地方政府財政汲取能力對公共服務(wù)供給水平有顯著的正向影響[14],可以進一步改善稅收結(jié)構(gòu),通過逐步征收不動產(chǎn)稅、推廣“改良稅”和設(shè)計土地增值稅,保證收入穩(wěn)定。不動產(chǎn)稅接近于一種對城市公共服務(wù)的收費,征收不動產(chǎn)稅不僅能夠拓寬地方政府收入來源,還能加大群眾對地方政府稅收使用情況的監(jiān)督力度。

      2.通過公私合作構(gòu)建城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的資金投入保障機制。一方面,應(yīng)允許符合條件的地方政府發(fā)行地方政府債券和城投債券,加大新型城鎮(zhèn)化進程中公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項投入;另一方面,對于一些經(jīng)營性公共服務(wù)設(shè)施,可采取公私合作,如PPP、PFI方式或以特許經(jīng)營方式授權(quán)私人資本投入運營。

      3.建立城鎮(zhèn)化發(fā)展績效評估制度。現(xiàn)階段及今后很長一段時間,城鎮(zhèn)化建設(shè)資金絕大多數(shù)來自于政府財政資金,城鎮(zhèn)化發(fā)展中的多數(shù)投資項目具有公共投資項目的性質(zhì),因此應(yīng)在國家層面上構(gòu)建城鎮(zhèn)化發(fā)展績效評估制度,使有限的建設(shè)資金發(fā)揮最大效用。據(jù)此,各地應(yīng)根據(jù)實際情況出臺可操作的細(xì)則,使城鎮(zhèn)化建設(shè)在規(guī)范的制度下高效運行。

      4.構(gòu)建城鎮(zhèn)化建設(shè)責(zé)任追究制度和預(yù)防腐敗制度。一些地方官員熱衷于上馬大項目,但對項目的經(jīng)濟性、社會性和可持續(xù)性等缺乏科學(xué)詳盡的評估,且公共投資項目的經(jīng)濟效益難以測量。因此,必須構(gòu)建城鎮(zhèn)化建設(shè)責(zé)任追究制度、預(yù)防腐敗制度和重大決策終身追責(zé)制度,完善項目建設(shè)中決策透明機制、公眾參與機制、專家參與機制、全過程動態(tài)監(jiān)管機制,限制官員的自由裁量權(quán),最大可能地提升城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量,推動城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

      (三)加強城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的動力變革制度設(shè)計

      1.發(fā)展城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)集群。城鎮(zhèn)化發(fā)展必須以特色產(chǎn)業(yè)為依托,結(jié)合本地區(qū)城鎮(zhèn)化規(guī)模、城鎮(zhèn)化水平與城鎮(zhèn)化特點,制定具有指導(dǎo)性和控制性的詳細(xì)規(guī)劃,綜合考慮“空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)”三大結(jié)構(gòu),確立具有當(dāng)?shù)靥厣捅容^優(yōu)勢的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以及相關(guān)的輔助產(chǎn)業(yè),避免產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同化,培育和建立具有區(qū)域特色的產(chǎn)業(yè)集群品牌,最終實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的良性互動。

      2.打造產(chǎn)城融合發(fā)展模式。通過促進城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展,提高城鎮(zhèn)對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移人口的承載能力,同時注重不同規(guī)模城鎮(zhèn)間的協(xié)調(diào)發(fā)展以及城鎮(zhèn)對周邊農(nóng)村的帶動作用,引導(dǎo)農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門轉(zhuǎn)移,實現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展。此外,完善各類公共服務(wù)設(shè)施,打造生產(chǎn)、生活、生態(tài)融合發(fā)展的產(chǎn)城融合發(fā)展模式。

      3.堅持創(chuàng)新發(fā)展理念,提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的智能化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化。城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展離不開現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和高質(zhì)量充分就業(yè),要以《中國制造2025》規(guī)劃為目標(biāo),建設(shè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),提高我國產(chǎn)業(yè)科技含量和國際競爭能力。因此,必須堅持創(chuàng)新發(fā)展理念,讓創(chuàng)新成為城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的主要驅(qū)動力。

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