雙循環(huán)格局下城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展實現(xiàn)路徑

■楊飛虎 張玉雯 龔子浩

為應(yīng)對當(dāng)前國際國內(nèi)的嚴(yán)峻形勢，我國提出構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體，國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。構(gòu)建新發(fā)展格局要堅持?jǐn)U大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點，而推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化則是內(nèi)需最大潛力所在。要以城鎮(zhèn)化建設(shè)為主線，暢通城鄉(xiāng)循環(huán)和國內(nèi)大循環(huán)，并在此基礎(chǔ)上聯(lián)通國內(nèi)外，實現(xiàn)國內(nèi)國際雙循環(huán)的良性互動。雙循環(huán)新發(fā)展格局下，城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展要創(chuàng)新質(zhì)量變革、完善效率變革和加強動力變革等方面的制度設(shè)計，唯有如此才能為城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展打下穩(wěn)固基礎(chǔ)。

一、問題的提出

2020年是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》收官之年，但我國城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展之路方興未艾。2018年習(xí)近平總書記指出，當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局。當(dāng)前，國際政治經(jīng)濟環(huán)境日益復(fù)雜，加之2020年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情，全球經(jīng)濟形勢在未來一段時期將面臨較大的不確定性。為應(yīng)對當(dāng)前國際國內(nèi)的嚴(yán)峻形勢，習(xí)近平總書記在2020年5月召開的中央政治局會議上提出，要構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體，國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局（以下簡稱“雙循環(huán)新發(fā)展格局”），以新型城鎮(zhèn)化帶動投資和消費需求。2020年7月召開的國務(wù)院常務(wù)會議明確指出，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是內(nèi)需最大潛力所在和“兩新一重”建設(shè)的重要內(nèi)容?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》指出，要完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。

雙循環(huán)是綜合國際形勢和我國不同發(fā)展階段需求而提出的新發(fā)展格局。新發(fā)展格局主要表現(xiàn)在五個方面：一是中國特色社會主義進入新時代，基于此提出的“雙循環(huán)”被賦予了新的時代意義，必須遵循新發(fā)展理念；二是我國國際影響力得到新提升，由國際規(guī)則接受者轉(zhuǎn)為了國際規(guī)則制定者，已經(jīng)從世界舞臺邊緣走向了舞臺中央；三是我國經(jīng)濟發(fā)展水平取得新成就，2019年人均國民總收入首次突破1萬美元大關(guān)，達到10410美元；四是經(jīng)濟增長新動能已經(jīng)形成，2019年數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)值占GDP比重超過30%，經(jīng)濟發(fā)展的主要驅(qū)動力已由要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動；五是國際環(huán)境發(fā)生新變化，以美國為首的西方國家欲推動逆全球化和去中國化進程。

當(dāng)前，為激發(fā)國內(nèi)經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的內(nèi)生動力，實現(xiàn)以經(jīng)濟內(nèi)循環(huán)為主體的雙循環(huán)新發(fā)展格局，我國必須堅定不移地以城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展為抓手，充分發(fā)掘和釋放城鎮(zhèn)化帶動國內(nèi)投資和消費雙需求，從而推進產(chǎn)業(yè)升級的巨大動力和潛力。從城鎮(zhèn)化率來看，2019年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為60.6%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為44.4%，至少還有15～25個百分點的上升空間。參照國際經(jīng)驗可知，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展拉動的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)升級都還有很大的提升空間。因此，如何貫徹新發(fā)展理念推動城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，如何利用城鎮(zhèn)化建設(shè)推動雙循環(huán)新發(fā)展格局？對上述問題進行深層次探析，不僅有助于城鎮(zhèn)化建設(shè)的高質(zhì)量開展，還有助于雙循環(huán)新發(fā)展格局的形成。

二、雙循環(huán)格局與城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展

雙循環(huán)新發(fā)展格局是順應(yīng)我國擴大內(nèi)需演進進程的必然選擇。［1］程實等認(rèn)為，雙循環(huán)的內(nèi)在深層邏輯，是以產(chǎn)業(yè)升級為先導(dǎo)，以激活消費升級為目標(biāo)，在供給側(cè)和需求側(cè)兩端同步開啟內(nèi)循環(huán)的自我強化，并最終實現(xiàn)以內(nèi)循環(huán)重塑外循環(huán)。［2］錢學(xué)鋒和裴婷認(rèn)為，雙循環(huán)形成的關(guān)鍵是要有效擴大內(nèi)需，即轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、以科技創(chuàng)新助推經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展以及擴大對外開放水平。［3］

然而，現(xiàn)階段我國的內(nèi)需規(guī)模與內(nèi)需體系建設(shè)都留有較大發(fā)展空間。當(dāng)前的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在有供給無需求導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩、低效率供給體系對有效需求的抑制、高質(zhì)量產(chǎn)品供給能力不足所引起的需求流失、內(nèi)需驅(qū)動發(fā)展動力不足等方面。［4］為有效擴大內(nèi)需，推動內(nèi)循環(huán)實現(xiàn)，國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為必須高效推進城鎮(zhèn)化發(fā)展進程以應(yīng)對上述挑戰(zhàn)。如：張楊波指出，擴大內(nèi)需和消費升級與城鎮(zhèn)化之間是相互促進、相互影響的良性循環(huán)過程。［5］黃群慧指出，要推動國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)，需要加快構(gòu)建完整的內(nèi)需體系，進一步釋放內(nèi)需潛力，而消費體系作為擴大內(nèi)需的牽引力，需要加快推進城鎮(zhèn)化進程。［6］姚樹潔和房景指出，我國長期存在區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題，高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展是未來實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的潛在動力。［7］

國內(nèi)學(xué)者在城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展方面提出了很多有創(chuàng)新性和前瞻性的政策設(shè)想，對今后城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展有重要的借鑒意義。如：楊飛虎和孟祥慧指出，公共投資是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵驅(qū)動力量，并提出了促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的公共投資政策設(shè)想。［8］劉愛梅和陳寶生基于城鄉(xiāng)共享體制建設(shè)的視角，提出了協(xié)調(diào)推進新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的對策。［9］唐剛指出，基于“特色小鎮(zhèn)”模式發(fā)展具有地域特色的文化、旅游等特色商業(yè)，有助于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。［10］蔡昉指出，城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展需要高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)體系作為支撐，應(yīng)以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級為抓手，促成國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新局面。［11］左鵬飛等認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級不僅是城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要一環(huán)，同時還是聯(lián)通國內(nèi)國際兩大市場的堅實橋梁，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的核心是堅持貫徹執(zhí)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。［12］楊棟旭和周菲研究指出，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的主陣地，應(yīng)大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，將國內(nèi)稀缺要素和資源有效配置到新興產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)國際市場競爭力。［13］總體而言，當(dāng)前國內(nèi)學(xué)者針對雙循環(huán)新發(fā)展格局與產(chǎn)業(yè)升級優(yōu)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系等展開了前期研究，明晰了城鎮(zhèn)化建設(shè)在雙循環(huán)新發(fā)展格局中的關(guān)鍵作用，但針對城鎮(zhèn)化建設(shè)推動雙循環(huán)新發(fā)展格局的路徑鮮有探討。因此，本文將基于此進行理論探索，以期為雙循環(huán)新發(fā)展格局下城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展政策設(shè)計提供參考。

三、高質(zhì)量城鎮(zhèn)化建設(shè)推動雙循環(huán)格局的路徑分析

城鎮(zhèn)化建設(shè)可以有效拉動內(nèi)需，是推動國內(nèi)大循環(huán)高效運轉(zhuǎn)的強大引擎。為確保城鎮(zhèn)化建設(shè)的穩(wěn)步推進，要基于資源、人口、資本三大要素構(gòu)建城鄉(xiāng)循環(huán)體系，形成資源流動、人口流動、資本流動的良性互動局面。從資源流動上看，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、先進技術(shù)等資源的引進和完善將極大地改善農(nóng)村居民“看病難、養(yǎng)老難、上學(xué)難”等問題，而農(nóng)村土地資源的流動也將緩解城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地不足的窘境。從人口流動上看，當(dāng)前戶籍制度、農(nóng)村土地制度等因素限制了城鄉(xiāng)融合，阻礙了人口流動，城鄉(xiāng)人口“雙向流動”需求普遍存在：一方面，每年有大量的農(nóng)民外出尋找就業(yè)機會，甚至為享有更好的醫(yī)療、教育等公共服務(wù)而想方設(shè)法遷入城鎮(zhèn)，但受戶籍制度的影響，生活在城市的非城鎮(zhèn)戶口農(nóng)民難以平等享有醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等市民基本權(quán)利；另一方面，城鎮(zhèn)居民有著對田園美好生活的向往，農(nóng)村優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境吸引了城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村居住生活，但受制于制度約束，想返遷農(nóng)村戶口無果的城鎮(zhèn)居民面臨著回村無地的現(xiàn)象，從而無法享有農(nóng)村戶口所帶來的當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村集體福利。隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，上述狀況將會有所改善。從資本流動上看，城鎮(zhèn)資本注入農(nóng)村不應(yīng)是單純地依靠政府投入，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)還可以通過招商引資吸引外來資本的注入，拓展資金來源渠道的多元化。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)通過改制上市為城鎮(zhèn)提供了更多的投資機會，并通過吸納社會資金順利進入城鄉(xiāng)資本循環(huán)。綜上所述，高質(zhì)量城鎮(zhèn)化建設(shè)所推動的資源流動、人口流動和資本流動將促進城鄉(xiāng)循環(huán)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展（見圖1）。

圖1 城鄉(xiāng)循環(huán)路徑圖

進一步地，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級等將推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，最終形成“高質(zhì)量城鎮(zhèn)化——經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展”互動推進的國內(nèi)大循環(huán)。從生態(tài)文明建設(shè)視角看，加強生態(tài)文明建設(shè)是高質(zhì)量城鎮(zhèn)化建設(shè)的著力點之一。生態(tài)城鎮(zhèn)建設(shè)為人民群眾創(chuàng)造了良好的環(huán)境，提高了人們生產(chǎn)生活的質(zhì)量，提升了居民的幸福感，人口和資本流入會進一步刺激內(nèi)需擴大，從而促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。從產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級視角看，城鎮(zhèn)化建設(shè)促進了專業(yè)化分工和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集聚，推動技術(shù)創(chuàng)新，為產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級提供了有力支撐。一方面，高質(zhì)量城鎮(zhèn)化對原有產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式提出了更高的要求，倒逼部分粗放型企業(yè)退出，進而優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；另一方面，在高質(zhì)量城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中人力資本和創(chuàng)新動能的積累通過提升對產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)的掌控能力，促進產(chǎn)業(yè)向高級化、現(xiàn)代化發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)品升級，進而提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。與此同時，經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展為城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，逐步縮小城鄉(xiāng)間公共服務(wù)供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的差距，并以先進知識技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動城鎮(zhèn)化發(fā)展，實現(xiàn)高質(zhì)量城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)。

國內(nèi)循環(huán)與國際循環(huán)兩者是相互聯(lián)系、相互影響、相互促進的。一方面，暢通國內(nèi)循環(huán)將進一步推動我國進出口貿(mào)易自由流動，進而助推國際循環(huán)。在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與高質(zhì)量城鎮(zhèn)化內(nèi)部循環(huán)下，以創(chuàng)新驅(qū)動為核心，將引發(fā)內(nèi)需擴大、供給升級，國內(nèi)需求的增加不僅可以提高國內(nèi)供給能力，還可以擴大進口，進口規(guī)模的擴大又進一步為擴大出口創(chuàng)造條件，實現(xiàn)進出口貿(mào)易的雙向流動，最終推動國際循環(huán)。此外，國內(nèi)市場產(chǎn)品需求的不斷升級會促進產(chǎn)業(yè)鏈、供給鏈、創(chuàng)新鏈的升級，良性循環(huán)持續(xù)進行，國際循環(huán)也將持續(xù)得到優(yōu)化。另一方面，國際循環(huán)也為國內(nèi)循環(huán)注入更多新活力。國際循環(huán)的實現(xiàn)將引入外商投資乃至外企入駐，這將為我國市場帶來更多的新鮮“血液”，改善國內(nèi)經(jīng)濟形勢，提高就業(yè)水平，緩解就業(yè)壓力，進一步擴大內(nèi)需；國際循環(huán)還能夠引進國際市場上先進的技術(shù)和人力資本，通過示范效應(yīng)，帶動產(chǎn)業(yè)升級，優(yōu)化國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。由此可見，雙循環(huán)的實現(xiàn)在于內(nèi)需和供給兩大關(guān)鍵因素，在其作用下國內(nèi)循環(huán)與國際循環(huán)相互影響、相互促進，共同為我國高質(zhì)量城鎮(zhèn)化建設(shè)和國內(nèi)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供動力與保障。

四、雙循環(huán)格局下城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的思路

（一）秉承新發(fā)展理念

在當(dāng)前復(fù)雜的國際國內(nèi)新形勢下，高質(zhì)量城鎮(zhèn)化建設(shè)在擴大有效需求和增加優(yōu)質(zhì)供給兩個方面具有突出表現(xiàn)。習(xí)近平總書記在《國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》中明確指出：“完善城市化戰(zhàn)略……使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間?！秉h的十九屆五中全會指出：“要構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化?！碑?dāng)前，我國具備了以城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展促進國內(nèi)大循環(huán)發(fā)展的基礎(chǔ)和條件，但仍存在不完全城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展不夠包容等問題，這離高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的標(biāo)準(zhǔn)仍有差距。在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，必須秉承創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，推動城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。可見，基于新發(fā)展理念的城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展已成為雙循環(huán)新發(fā)展格局的重要抓手，是推動我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的主要驅(qū)動力量之一。

（二）破除體制機制頑疾

當(dāng)前，由于戶籍制度、農(nóng)村土地制度、住房制度等方面的不健全，生產(chǎn)要素不能在城鄉(xiāng)之間高效自由流動，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民在收入、基本公共服務(wù)等方面存在較大的差距。高質(zhì)量城鎮(zhèn)化建設(shè)要堅持績效導(dǎo)向的理念，摒棄政績導(dǎo)向和形式主義，要以高效、包容和可持續(xù)的理念推動城鎮(zhèn)化建設(shè)。當(dāng)前突出的落戶意愿與落戶門檻之間的矛盾，其實質(zhì)是城鎮(zhèn)化建設(shè)沒有秉承以人為本的理念，沒有把落戶農(nóng)民的利益訴求放在首要位置，這導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)的供給與需求利益格局出現(xiàn)了嚴(yán)重的偏離和不匹配。因此，在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，必須破除影響城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的體制機制頑疾，避免城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展成為新的政績生產(chǎn)工具。

（三）加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展要基于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，要以數(shù)字產(chǎn)業(yè)化帶動國內(nèi)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，努力發(fā)展高端制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建和完善功能齊備、競爭有序的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。國內(nèi)市場規(guī)模擴大和功能提升可以引導(dǎo)國際資本參與國內(nèi)市場，為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級提供物質(zhì)保障和技術(shù)支持。國內(nèi)企業(yè)也可以通過“干中學(xué)”和技術(shù)引進實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新，提升產(chǎn)業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和國際競爭力，從而為城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展提供支撐。如5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以促進數(shù)字經(jīng)濟、智能經(jīng)濟和綠色經(jīng)濟發(fā)展，通過新市場和新產(chǎn)業(yè)的培育來進一步推動城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

五、雙循環(huán)格局下推進城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的政策設(shè)想

（一）創(chuàng)新城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的質(zhì)量變革制度設(shè)計

雙循環(huán)新發(fā)展格局下，城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)高度關(guān)注城鎮(zhèn)化所提供的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量及群眾的滿意度。城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的質(zhì)量變革需將重點放在加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程上，為此需從以下三個方面進行制度創(chuàng)新。

1.戶籍制度創(chuàng)新。合理設(shè)置城市準(zhǔn)入門檻，放寬人口遷移限制，最終實現(xiàn)公民遷移自由。鑒于我國目前城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別較為懸殊的現(xiàn)狀，人口遷移政策的放寬應(yīng)采取梯度推進的方式。非特大型城市應(yīng)全面放開落戶限制，對于特大型城市，在劃定核心功能區(qū)空間的基礎(chǔ)上，除限制核心區(qū)域落戶外，其他區(qū)域應(yīng)逐步取消落戶限制，并以居住登記制度為核心，推動常住人口享受同等基本公共服務(wù)。

2.農(nóng)村土地制度創(chuàng)新。土地流轉(zhuǎn)既推動了農(nóng)民向農(nóng)民工的轉(zhuǎn)變，又促進了農(nóng)民工向市民的轉(zhuǎn)變。為此，農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的重點在于探索多種流轉(zhuǎn)模式，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制。首先，要明確市場主體之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，合理界定土地使用權(quán)主體的權(quán)利范圍，延長農(nóng)村土地使用權(quán)期限，使自動續(xù)期合法化；其次，在保證農(nóng)村土地承包權(quán)和收益權(quán)的前提下，拓寬土地流轉(zhuǎn)主體范圍，使之既可以采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租和入股等多種形式，還可以根據(jù)流轉(zhuǎn)雙方的實際需要采取現(xiàn)行法律法規(guī)沒有明確禁止的形式進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；最后，取消地方政府對建設(shè)用地市場準(zhǔn)入的壟斷，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，健全經(jīng)營性建設(shè)用地招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓制度。

3.住房制度創(chuàng)新。擴大住房保障制度覆蓋面，逐步將農(nóng)民工納入城市住房保障體系；健全住房公積金制度，將農(nóng)民工納入國家統(tǒng)籌范圍；推進廉租房制度改革，逐步讓符合一定條件的農(nóng)民工同等享受政府提供的廉租房待遇；逐步將在城市長期生活、具有穩(wěn)定工作的農(nóng)民工納入城市經(jīng)濟適用房范圍。

（二）完善城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的效率變革制度設(shè)計

雙循環(huán)新發(fā)展格局下，城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展必須提高生產(chǎn)要素的使用效率，為此政府需進行投融資體制改革，構(gòu)建可持續(xù)的資金投入保障機制，并在此基礎(chǔ)上建立績效評估制度、問責(zé)追責(zé)制度和腐敗預(yù)防制度。

1.拓寬政府收入來源，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供穩(wěn)定的財源。地方政府財政汲取能力對公共服務(wù)供給水平有顯著的正向影響［14］，可以進一步改善稅收結(jié)構(gòu)，通過逐步征收不動產(chǎn)稅、推廣“改良稅”和設(shè)計土地增值稅，保證收入穩(wěn)定。不動產(chǎn)稅接近于一種對城市公共服務(wù)的收費，征收不動產(chǎn)稅不僅能夠拓寬地方政府收入來源，還能加大群眾對地方政府稅收使用情況的監(jiān)督力度。

2.通過公私合作構(gòu)建城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的資金投入保障機制。一方面，應(yīng)允許符合條件的地方政府發(fā)行地方政府債券和城投債券，加大新型城鎮(zhèn)化進程中公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項投入；另一方面，對于一些經(jīng)營性公共服務(wù)設(shè)施，可采取公私合作，如PPP、PFI方式或以特許經(jīng)營方式授權(quán)私人資本投入運營。

3.建立城鎮(zhèn)化發(fā)展績效評估制度。現(xiàn)階段及今后很長一段時間，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金絕大多數(shù)來自于政府財政資金，城鎮(zhèn)化發(fā)展中的多數(shù)投資項目具有公共投資項目的性質(zhì)，因此應(yīng)在國家層面上構(gòu)建城鎮(zhèn)化發(fā)展績效評估制度，使有限的建設(shè)資金發(fā)揮最大效用。據(jù)此，各地應(yīng)根據(jù)實際情況出臺可操作的細(xì)則，使城鎮(zhèn)化建設(shè)在規(guī)范的制度下高效運行。

4.構(gòu)建城鎮(zhèn)化建設(shè)責(zé)任追究制度和預(yù)防腐敗制度。一些地方官員熱衷于上馬大項目，但對項目的經(jīng)濟性、社會性和可持續(xù)性等缺乏科學(xué)詳盡的評估，且公共投資項目的經(jīng)濟效益難以測量。因此，必須構(gòu)建城鎮(zhèn)化建設(shè)責(zé)任追究制度、預(yù)防腐敗制度和重大決策終身追責(zé)制度，完善項目建設(shè)中決策透明機制、公眾參與機制、專家參與機制、全過程動態(tài)監(jiān)管機制，限制官員的自由裁量權(quán)，最大可能地提升城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量，推動城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

（三）加強城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的動力變革制度設(shè)計

1.發(fā)展城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)集群。城鎮(zhèn)化發(fā)展必須以特色產(chǎn)業(yè)為依托，結(jié)合本地區(qū)城鎮(zhèn)化規(guī)模、城鎮(zhèn)化水平與城鎮(zhèn)化特點，制定具有指導(dǎo)性和控制性的詳細(xì)規(guī)劃，綜合考慮“空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)”三大結(jié)構(gòu)，確立具有當(dāng)?shù)靥厣捅容^優(yōu)勢的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以及相關(guān)的輔助產(chǎn)業(yè)，避免產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同化，培育和建立具有區(qū)域特色的產(chǎn)業(yè)集群品牌，最終實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的良性互動。

2.打造產(chǎn)城融合發(fā)展模式。通過促進城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，提高城鎮(zhèn)對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移人口的承載能力，同時注重不同規(guī)模城鎮(zhèn)間的協(xié)調(diào)發(fā)展以及城鎮(zhèn)對周邊農(nóng)村的帶動作用，引導(dǎo)農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展。此外，完善各類公共服務(wù)設(shè)施，打造生產(chǎn)、生活、生態(tài)融合發(fā)展的產(chǎn)城融合發(fā)展模式。

3.堅持創(chuàng)新發(fā)展理念，提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的智能化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化。城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展離不開現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和高質(zhì)量充分就業(yè)，要以《中國制造2025》規(guī)劃為目標(biāo)，建設(shè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，提高我國產(chǎn)業(yè)科技含量和國際競爭能力。因此，必須堅持創(chuàng)新發(fā)展理念，讓創(chuàng)新成為城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的主要驅(qū)動力。