鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略思考

王朝才 李淑一 何妮

2021年中央一號文件明確指出，“三農(nóng)”工作重心轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興階段，這既是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的有力舉措，又是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要支柱。脫貧之后怎么干、糧食安全怎么保、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)怎么興、農(nóng)村環(huán)境怎么建、城鄉(xiāng)之間怎么融，都是在進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念和構(gòu)建新發(fā)展格局中亟需解決的問題。本文在梳理全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的背景、內(nèi)涵及意義的基礎(chǔ)上，分析了可能要面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，并提出了幾點(diǎn)對策思考。

一、鄉(xiāng)村振興的背景、內(nèi)涵和意義

（一）全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的背景

實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、第二個百年奮斗目標(biāo)的時代要求。黨的十九大報告中明確提出“建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”這一目標(biāo)，這也是第二個百年目標(biāo)。面對我國農(nóng)民人口數(shù)量多、農(nóng)業(yè)土地范圍廣的基本國情]，沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，就沒有整個國家現(xiàn)代化，大頭、重點(diǎn)和難度都在“三農(nóng)”。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央正確把握社會發(fā)展規(guī)律下進(jìn)行的正確選擇，也是補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板、讓農(nóng)民共享發(fā)展成果的必然舉措。

工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的歷史選擇?；仡櫸覈l(fā)展歷程，政策重點(diǎn)從以農(nóng)業(yè)剩余支撐工業(yè)發(fā)展、優(yōu)先發(fā)展城市，轉(zhuǎn)變到強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策相繼出臺、資源要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，尤其是在2006年農(nóng)業(yè)稅取消后，國家政策安排從過去被動式調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訛檗r(nóng)業(yè)農(nóng)村設(shè)計政策，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)既順應(yīng)了這一趨勢，又推動了工農(nóng)關(guān)系走向融合，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步縮小。

脫貧攻堅取得決定性勝利后的歷史性轉(zhuǎn)移。脫貧攻堅已取得全面勝利，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，消除了絕對貧困。但脫貧不是終點(diǎn)，而是新的起點(diǎn)，未來需要更上一層樓，從產(chǎn)業(yè)扶貧到產(chǎn)業(yè)振興，從生態(tài)補(bǔ)償?shù)骄G色減貧，從搬遷安置到有效治理，從資產(chǎn)收益扶貧到農(nóng)民持續(xù)增收，這些均是要繼續(xù)破解的難題，鄉(xiāng)村振興的實(shí)施既承接了后續(xù)任務(wù)，又保證了減貧治理的長效化。

糧食安全、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提上議事日程。保障糧食生產(chǎn)，是國家治理的基礎(chǔ)和國家安全的基石，尤其是在新冠肺炎疫情爆發(fā)后國際糧食市場面臨不確定性，糧食安全要靠自產(chǎn)，牢牢把住糧食安全主動權(quán)成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化又是糧食安全的前提，鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)正是要強(qiáng)調(diào)科技在糧食安全上的支撐作用，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)與科技融合，解決糧食種子問題，帶動高質(zhì)量發(fā)展。

（二）鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵

黨的十八大以來，國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度再次加大，從關(guān)注農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富到制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略（如表1），旨在要從根本上解決勞動力外流、產(chǎn)業(yè)凋敝、文化不興、村莊空心化及生態(tài)環(huán)境惡化等問題，防止鄉(xiāng)村走向衰敗。

鄉(xiāng)村振興的真正內(nèi)涵在于推進(jìn)廣大農(nóng)村地區(qū)（包括小城鎮(zhèn)，可以理解為縣域）的建設(shè)和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化，確保國家糧食安全，縮小城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距?？偰繕?biāo)和總抓手是“產(chǎn)業(yè)興旺，生態(tài)宜居，鄉(xiāng)風(fēng)文明，治理有效，生活富?！薄．a(chǎn)業(yè)興旺是核心，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，要求各地順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，立足特色資源，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。生態(tài)宜居是重點(diǎn)，關(guān)系到農(nóng)民的幸福感和獲得感，要求實(shí)施人居環(huán)境整治提升行動，注重保障傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌。鄉(xiāng)風(fēng)文明是保障，也是社會文明建設(shè)的重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)物質(zhì)文明和精神文明必須一起抓，提升農(nóng)民精神風(fēng)貌和鄉(xiāng)村社會文明程度。治理有效是組織基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)把夯實(shí)基層基礎(chǔ)作為固本之策，加快建立村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系，深入推進(jìn)平安鄉(xiāng)村建設(shè)。生活富裕是根本，意味著全體農(nóng)民不但要脫貧，而且還要具有較好的消費(fèi)能力，生活得更加美好。

（三）鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)意義

一是有利于挖掘農(nóng)村消費(fèi)潛力和建設(shè)投資，是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要手段。加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體的雙循環(huán)新發(fā)展格局，要求我們要把經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的立足點(diǎn)放在國內(nèi)，把戰(zhàn)略基點(diǎn)放在擴(kuò)大內(nèi)需上，農(nóng)村則有巨大空間，鄉(xiāng)村振興是通暢雙循環(huán)的重要組成部分。在消費(fèi)方面，加快推進(jìn)以人為中心的新型城鎮(zhèn)化，將有助于促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)，培育和壯大新的消費(fèi)增長點(diǎn)；在投資方面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)仍是在農(nóng)村，國家財政投入只增不減，社會資本也積極流向農(nóng)村，鄉(xiāng)村振興將成為投資新熱點(diǎn)和增長點(diǎn)。

二是有利于堅持以人為本，是實(shí)現(xiàn)共同富裕的基石。人民群眾是鄉(xiāng)村振興的具體參與者，也是最大受益者，鄉(xiāng)村振興滿足了他們在生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化各方面對美好生活的向往，也彰顯了黨服務(wù)人民的宗旨和增進(jìn)人民福祉的一貫堅持。通過調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系，縮短城鄉(xiāng)發(fā)展差距，推動共同富裕的實(shí)現(xiàn)。此外，鄉(xiāng)村地區(qū)將是大部分人民的生活和工作場所[總?cè)丝?4億；省會城市36個，平均1000萬，3.6億；地級市332個，平均100萬，3.3億；大部分人將生活在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心的農(nóng)村地區(qū)。縣城2000個，平均15萬，3億；還有4個多億人將永久性生活在鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心的廣大農(nóng)村地區(qū)。]，鄉(xiāng)村振興關(guān)系到更多數(shù)人民的切身利益，有助于解決相對貧困和提升公共服務(wù)質(zhì)量。

三是有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是國家糧食安全的保障。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不單單是機(jī)械化、水利化、化學(xué)化等，而是更多包含了科技、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)發(fā)展等多個內(nèi)容，鄉(xiāng)村振興不僅通過產(chǎn)業(yè)升級和融合，強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)科技的核心地位，幫助農(nóng)業(yè)從生產(chǎn)向生活和生態(tài)功能不斷擴(kuò)展，加快了現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。通過堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅守耕地紅線，秉持先保護(hù)再利用的理念，維護(hù)國家糧食安全。

二、鄉(xiāng)村振興的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

（一）鄉(xiāng)村振興面臨的機(jī)遇

1.國家實(shí)力日益強(qiáng)大。我國物質(zhì)基礎(chǔ)相對雄厚，綜合國力不斷提升，國家擁有較為充分的經(jīng)濟(jì)條件和技術(shù)水平應(yīng)對“三農(nóng)”問題，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)不斷優(yōu)化發(fā)展，作為工業(yè)體系最完善的國家，對世界的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)已超30%，在世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇中發(fā)揮“助推器”作用；城鎮(zhèn)化率和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提高，我國鄉(xiāng)村人口占比由1978年的82.08%降至2019年的39.04%，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平大幅提升，農(nóng)業(yè)科技含量增加，對我國經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率超60%。在新農(nóng)村建設(shè)中，新農(nóng)合、農(nóng)村低保、新農(nóng)保等政策逐步落實(shí)，農(nóng)村水電路氣信等民生相關(guān)設(shè)施陸續(xù)改善，鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、鄉(xiāng)風(fēng)、治理和農(nóng)民生活等得到根本性改造，減少了農(nóng)村地區(qū)人口的脆弱性，提升了地區(qū)自身的抗風(fēng)險能力，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下了堅實(shí)基礎(chǔ)。

2.與脫貧攻堅有機(jī)統(tǒng)一。脫貧攻堅為鄉(xiāng)村振興奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)和組織前提，鄉(xiāng)村振興使脫貧攻堅工作得到鞏固與提升，做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接工作，既能提高資源配置效率，又統(tǒng)籌協(xié)調(diào)短期目標(biāo)與長期戰(zhàn)略。一是扶貧政策多元高效，居民生活更為富裕。通過產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧等政策，貧困人口收入不斷增加，2018年我國貧困地域農(nóng)村居民人均可支配收入為10371元，約為2012年的兩倍[數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局，新中國成立70周年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就系列報告。]。二是農(nóng)村生活環(huán)境不斷改善，鄉(xiāng)村生態(tài)更為宜居。截至2016年末，全國超99%的村通電、通公路，超90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源實(shí)現(xiàn)集中或部分供應(yīng)、生活垃圾實(shí)現(xiàn)集中或部分集中處理；95%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、圖書館、小學(xué)等公共設(shè)施，農(nóng)村民生性設(shè)施逐步改善。三是體制機(jī)制不斷完善，鄉(xiāng)村治理更為有效。脫貧攻堅時期，通過完善體制明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、在基層派駐第一書記等措施，初步形成了農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體系，對鄉(xiāng)村振興階段村級治理能力的提高具有借鑒意義。

3.對接數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略。2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中，提及“實(shí)施數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略”“數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村”等，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略勾畫了遠(yuǎn)期圖景。一是農(nóng)村電商助力困難群眾脫貧致富。隨著農(nóng)村電子商務(wù)模式的普及，農(nóng)產(chǎn)品可以在線上完成銷售，拓新了經(jīng)營模式，并且通過大數(shù)據(jù)、AI等技術(shù)，城鄉(xiāng)之間數(shù)據(jù)鴻溝縮小，農(nóng)產(chǎn)品的提供更加精準(zhǔn)化，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)逐步向信息化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。二是通過“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”模式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)自身信息化發(fā)展的同時，探索與加工業(yè)、旅游業(yè)等二三產(chǎn)業(yè)融合。通過建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)集群，充分利用數(shù)字經(jīng)濟(jì)下產(chǎn)業(yè)融合優(yōu)勢，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。三是通過網(wǎng)絡(luò)扶智提升貧困群眾技能和脫貧意識。普通農(nóng)戶在鄉(xiāng)村教育培訓(xùn)后，成為具有互聯(lián)網(wǎng)思維的新興職業(yè)農(nóng)民，并將科技創(chuàng)新理念運(yùn)用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等環(huán)節(jié)中，積極高效地參與鄉(xiāng)村建設(shè)。

（二）鄉(xiāng)村振興面臨的挑戰(zhàn)

1.鄉(xiāng)村振興基本面廣，資金需求量大。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國家統(tǒng)籌考慮國內(nèi)“三農(nóng)”問題以及國際國內(nèi)兩個大局基礎(chǔ)上提出的發(fā)展戰(zhàn)略。一方面，鄉(xiāng)村振興與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行密切聯(lián)系，涉及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、農(nóng)村基層治理等基本目標(biāo)；另一方面，農(nóng)業(yè)要實(shí)現(xiàn)提供農(nóng)產(chǎn)品確保糧食安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化等戰(zhàn)略目標(biāo)。據(jù)相關(guān)學(xué)者測算，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃2018-2022的五年主要目標(biāo)，預(yù)計須要投資7萬億元以上。目前，由于農(nóng)業(yè)發(fā)展自身的風(fēng)險大、成本高、難實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，農(nóng)村金融服務(wù)未能普遍惠及農(nóng)戶的經(jīng)營發(fā)展，多渠道支農(nóng)格局尚未建立，僅依靠財政支出無法彌補(bǔ)“三農(nóng)”的資金缺口。以家庭農(nóng)場為例，希望獲得金融貸款的家庭農(nóng)廠占比為83%，卻只有13%的家庭表示能容易得到貸款。因此，仍需活躍市場機(jī)制，調(diào)動各部門的支農(nóng)積極性。

2.農(nóng)民組織化程度低，主體地位不明。受農(nóng)民個體能力、農(nóng)村組織治理水平等約束，農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理過程中存在主體性缺位的現(xiàn)象。一是農(nóng)村空心化問題嚴(yán)重。多數(shù)強(qiáng)壯年村民外出務(wù)工、高素質(zhì)鄉(xiāng)村人才外流，地緣社會聯(lián)結(jié)度減弱，導(dǎo)致村莊治理人才嚴(yán)重短缺。二是農(nóng)戶經(jīng)營組織化程度低。農(nóng)民的勞動和生產(chǎn)要素投入少，在市場議價中居劣勢地位，在生產(chǎn)中多以小規(guī)模經(jīng)營為主。據(jù)統(tǒng)計，全國經(jīng)營規(guī)模50畝以上的農(nóng)戶僅占總農(nóng)戶數(shù)的1.51%，呈現(xiàn)出分散化經(jīng)營的局面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以產(chǎn)生規(guī)模效益。三是村民自治有效性不足。一方面，農(nóng)村治理主體間實(shí)力懸殊較大，村民擁所享有的利益決策權(quán)有限，農(nóng)民對美好生活的訴求未得到充分考慮，打擊了農(nóng)民參與治理的積極性。另一方面，農(nóng)村基層組織對農(nóng)村治理及資源整合能力不足，自身應(yīng)對風(fēng)險能力弱，統(tǒng)籌發(fā)展能力仍需提高。

3.城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)村短板明顯。城鄉(xiāng)間發(fā)展差異的限制，是鄉(xiāng)村振興首要障礙。一是資源稟賦差異。城市具有天然的地緣優(yōu)勢，天然的資源配置不均使得城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平分化，農(nóng)民可選擇工作機(jī)會較少，收入水平落后于城市居民。二是基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)配置差異。城市擁有較為完善的公共資源，經(jīng)濟(jì)、交通、醫(yī)療等各方面高速發(fā)展；鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)民自身收入較低，解決公共設(shè)施問題的積極性不高，公共財政用于基礎(chǔ)設(shè)施投入與城市比明顯不足，且農(nóng)村的空心化現(xiàn)象等使得財政資金投入效率低下。三是城鄉(xiāng)教育投入與觀念差距。我國鄉(xiāng)村教育資源相對匱乏、城鄉(xiāng)師資配比不均，加之鄉(xiāng)村地區(qū)家長學(xué)歷水平普遍較低、觀念保守，在教育上呈現(xiàn)出代際差異，使得鄉(xiāng)村部分學(xué)生群體沒有機(jī)會接受高等教育。

4.土地資源制度障礙，利用效率較低。受到現(xiàn)有土地制度的制約，我國在農(nóng)民的土地占有、使用、獲益以及處置等方面缺乏保護(hù)政策，土地要素活力未完全釋放，鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力不足。一是農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)概念模糊。我國現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)村土地的歸屬者為集體，但在法律層面卻沒有明確地對“農(nóng)民集體”進(jìn)行具化，不僅在執(zhí)法層面導(dǎo)致土地資源管理含糊不清，也在經(jīng)濟(jì)層面損害農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利。二是農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓受限。現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓僅適用于本村的集體村民，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移后，宅基地利用效率下降，不僅導(dǎo)致資源浪費(fèi)，也會因轉(zhuǎn)讓受限損耗農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。三是農(nóng)村集體建設(shè)用地難以市場化。我國《土地管理法》中明確指出農(nóng)民集體所有的土地，除國家征用外，不可流轉(zhuǎn)到市場中進(jìn)行交易，全國土地流轉(zhuǎn)增速由2008年的70.3%降至2018年的5.3%，流轉(zhuǎn)行為多集中于小農(nóng)戶內(nèi)部。四是土地征用補(bǔ)償差異化?，F(xiàn)行讓土地制度中，各地政府土地征用補(bǔ)償并非按照統(tǒng)一的土地價格，存在失地農(nóng)民的發(fā)言權(quán)小、獲得補(bǔ)償較低、收益分配不合理等問題。還有，許多地方土地全部進(jìn)行承包后，一下地區(qū)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目無法落地的情況。

三、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對策思考

（一）采取因地制宜的發(fā)展策略，做好各地空間規(guī)劃

只有充分認(rèn)清自身特點(diǎn)、找準(zhǔn)特有問題、提出針對方案，走因地制宜的特色化道路，才能做到科學(xué)規(guī)劃、合理布局、健康發(fā)展和有效管控。堅持“宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜木則木、宜商則商、宜游則游”原則，將智能化技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等現(xiàn)代技術(shù)應(yīng)運(yùn)到農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)中，拓寬農(nóng)民增收的渠道。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)與人口外遷地區(qū)，宜通過土地整理、產(chǎn)業(yè)升級、基礎(chǔ)設(shè)施投資等手段，縮小城鄉(xiāng)差距；非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、區(qū)位條件優(yōu)越的鄉(xiāng)村，以就地城鎮(zhèn)化為主，避免照搬城市建設(shè)，保留鄉(xiāng)村特色；生態(tài)環(huán)境非常脆弱、村莊人口分布極為分散的鄉(xiāng)村，以異地搬遷或就地保護(hù)為主。

（二）堅持農(nóng)民主體地位，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民組織化

首先，要完善鄉(xiāng)村治理體系，以黨政主導(dǎo)為前提，激活農(nóng)民內(nèi)在活力，賦予農(nóng)民主體權(quán)利和主體責(zé)任，強(qiáng)化村民的自主意識和自治功能。其次，“老農(nóng)民”和以新型經(jīng)營主體帶頭的“新農(nóng)民”并存是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中人力資源變化的趨勢所在，要以農(nóng)民骨干力量帶動為主體，積極培育新型職業(yè)農(nóng)民，提升鄉(xiāng)村人力資源質(zhì)量，優(yōu)化農(nóng)民主體結(jié)構(gòu)，助力人才振興。此外，作為鄉(xiāng)村振興主體的農(nóng)民，必須是組織化的農(nóng)民，而不是分散的農(nóng)民，積極發(fā)展各種合作組織，提高農(nóng)民的組織化程度，如促進(jìn)農(nóng)民合作組織的健康發(fā)展、鄉(xiāng)村社區(qū)集體組織的完善發(fā)展，應(yīng)成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分。

（三）優(yōu)化龍頭企業(yè)發(fā)展，加大扶持監(jiān)管力度

首先，人力資本是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，制定龍頭企業(yè)“引人”“育人”“留人”政策，通過產(chǎn)學(xué)研深度融合和健全的人員激勵機(jī)制，建立一批有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營、會管理的人才隊伍；其次，積極引進(jìn)新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，開辟農(nóng)民就業(yè)新路徑；此外，完善龍頭企業(yè)扶持監(jiān)管制度，繼續(xù)推進(jìn)類金融服務(wù)向鎮(zhèn)村延伸，切實(shí)解決融資難，同時完善信用約束機(jī)制，形成部門協(xié)同監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督相結(jié)合的市場監(jiān)管新格局。

（四）完善財政支持鄉(xiāng)村振興的政策體系

首先，加大財政向“三農(nóng)”傾斜的力度，過渡期內(nèi)財政政策將總體保持穩(wěn)定，在此基礎(chǔ)上根據(jù)戰(zhàn)略需要和財力狀況，合理安排財政投入規(guī)模，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，調(diào)整支付重點(diǎn)，對于鞏固脫貧難度大、鄉(xiāng)村振興底子薄的縣域，予以適當(dāng)傾斜支持。其次，以績效管理為抓手，強(qiáng)化資金使用效率，不斷完善財政資金直達(dá)機(jī)制，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)管能力，保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)有錢花、效果佳，帶動形成一批特色優(yōu)勢明顯、發(fā)展趨勢良好的社區(qū)工廠、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等村級集體經(jīng)濟(jì)組織，提升自主發(fā)展能力，增強(qiáng)基層培植財源的造血功能。此外，在集體資產(chǎn)收益分紅方面，既要保證農(nóng)民的收益穩(wěn)定，又要充分尊重農(nóng)民意愿，加強(qiáng)農(nóng)民的主體地位。

（五）規(guī)范引導(dǎo)金融資金投入

農(nóng)業(yè)由于投入大、周期長、回報慢的特征，若沒有貸款、保險這些金融手段作為支撐，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營很難成功。從供給端看，金融資產(chǎn)規(guī)模大、找出路；從需求端看，鄉(xiāng)村振興資金需求大，但二者尚未實(shí)現(xiàn)互通，關(guān)鍵原因是收益鏈不完整和風(fēng)險防范機(jī)制不到位。一方面要不斷完善金融服務(wù)，繼續(xù)發(fā)揮再貸款作用，現(xiàn)有再貸款幫扶政策過渡期內(nèi)保持不變，進(jìn)一步完善針對脫貧人口的小額信貸政策。另一方面，相較于脫貧攻堅，鄉(xiāng)村振興涉及領(lǐng)域更寬，地域范圍更廣，支持對象更多，具有資金投量大、持續(xù)時間長、工作要求高的特征，為保證“三農(nóng)”資金持續(xù)有效投入，需要建立多元化的金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的風(fēng)險防控保障機(jī)制，重點(diǎn)是要發(fā)揮好財政資金在其中的導(dǎo)向性、保障性、杠桿性作用。

（六）吸引民間資本參與

民間資本規(guī)模大，且有活力，而以往民間資本下鄉(xiāng)存在“下不去”、“留不住”、“長不大”的障礙，因此要既要堅持規(guī)劃引領(lǐng)，強(qiáng)化項(xiàng)目謀劃，加大財政投入，撬動資本下鄉(xiāng)，又要持續(xù)深化改革，強(qiáng)化要素供給和協(xié)調(diào)服務(wù)，提高企業(yè)獲得感。在產(chǎn)業(yè)上積極吸引龍頭企業(yè)，搭建和完善引資信息平臺，抓好項(xiàng)目工作，建立專門項(xiàng)目檔案；在建設(shè)上可以用PPP模式，尤其是在一些公益性公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目上，可以降低政府的財政壓力和民間資本的投資風(fēng)險。積極探索建投融資平臺和籌資渠道，充分調(diào)動民間資本的投資積極性，實(shí)現(xiàn)政府資金與社會資金的統(tǒng)籌使用。

（七）推進(jìn)土地制度改革與靈活運(yùn)用

土地制度改革是農(nóng)業(yè)農(nóng)村制度創(chuàng)新的根本，目前土地確權(quán)頒證已在全國范圍內(nèi)基本完成，這大大加快了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興時期仍要繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，不斷健全完善流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，創(chuàng)新托管模式，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，壯大村集體經(jīng)濟(jì)，同時在堅持最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的基礎(chǔ)上，可以根據(jù)實(shí)際需要靈活運(yùn)用發(fā)展模式，積極推動“三塊地”改革，配套相關(guān)法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，由試點(diǎn)階段推向全國，建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。再如探索使用“飛地”模式，通過跨空間的行政管理和經(jīng)濟(jì)開發(fā)，打破地理位置的限制，實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（作者單位：中國財政科學(xué)研究院）