隋玉龍
(中國人民公安大學(xué),北京 100038)
傳統(tǒng)的國家—社會二元對立視角并不能解釋社區(qū)警務(wù)何以在科層資源供給緊張的情況下,依然可以完成上級指派的繁重復(fù)雜的組織任務(wù),且其中大部分工作需要在一定程度上介入公民的私人空間和生活領(lǐng)域。長期以來,社區(qū)警務(wù)采取某種“接力—借力”機(jī)制向下汲取社區(qū)資源、獲得合法性地位,持續(xù)解構(gòu)著自身的治理壓力,從而不自覺地將組織自身形塑成國家與社會交互嵌合的載體。社區(qū)警務(wù)這種獨特的組織屬性尚未得到學(xué)界的關(guān)注,而為了解決“非警務(wù)活動壓力過大”的現(xiàn)實問題,警察權(quán)呈現(xiàn)出“范圍收縮”與“專業(yè)化回應(yīng)”的發(fā)展趨勢,實務(wù)界試圖幫助基層警察擺脫繁重的社會事務(wù),卻也導(dǎo)致社區(qū)警務(wù)相對于社區(qū)的“懸浮化”與“弱嵌入”現(xiàn)象。
目前,關(guān)于社區(qū)警務(wù)在社區(qū)治理體系中的功能研究尚處于空白階段,沒有從中觀視角厘清社區(qū)警務(wù)在社區(qū)治理體系中的職責(zé)、權(quán)限和定位,社區(qū)警務(wù)與社區(qū)居委會、社區(qū)工作站、業(yè)委會等其他社區(qū)主體的關(guān)系也沒有得到制度性解釋和理論性探討。從構(gòu)建多元社區(qū)主體治理評價體系的直觀角度來看,大部分研究未能給予社區(qū)警務(wù)足夠的“主體性”學(xué)理關(guān)懷:有的基于協(xié)同理論,將社區(qū)治理主體分為社區(qū)居委會、社區(qū)組織和社區(qū)居民,以社區(qū)治理中結(jié)構(gòu)—過程的遞進(jìn)維度對不同主體分別進(jìn)行治理能力評估。[1]有的基于政府—居民—第三方機(jī)構(gòu)的多主體視角構(gòu)建評價社區(qū)治理能力的多層指標(biāo)體系,其中政府被具體拆分為街道辦、派出所和基層職能部門等[2],同樣存在忽視“社區(qū)警務(wù)作為組織化主體存在”的問題。從社區(qū)治理共同體角度出發(fā),對政府、市場和社會三方主體的治理參與,也多以制度供給、資源供給和社會資本供給的宏觀角度回應(yīng)社區(qū)治理體系的建構(gòu)邏輯和實現(xiàn)路徑[3],沒有從微觀視角具體探討如何調(diào)適社區(qū)警務(wù)與其他組織化主體的聯(lián)動關(guān)系。從“過程—事件”分析方法來看,現(xiàn)有文獻(xiàn)基本是以基層政府(街道辦)、社區(qū)居委會、社會組織、業(yè)委會居多,缺少針對社區(qū)警務(wù)作為行動主體的專門研究,而公安學(xué)學(xué)科中的社區(qū)警務(wù)研究又普遍是在警務(wù)領(lǐng)域中談社區(qū)警務(wù),在公安工作中分析社區(qū)警務(wù)工作的問題與對策,選擇性忽視了社區(qū)警務(wù)與上述組織化主體的互動關(guān)系,更沒有將社區(qū)警務(wù)置于社區(qū)治理的學(xué)術(shù)或?qū)嵺`環(huán)境中,對權(quán)力、資源、關(guān)系等社區(qū)要素與警務(wù)內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)主義式的關(guān)聯(lián)分析或本土化再抽象。概言之,現(xiàn)有社區(qū)警務(wù)研究始終未正視社區(qū)警務(wù)在社區(qū)場域與社區(qū)治理體系中的“弱獨立性”“低自主性”和“弱話語權(quán)”等現(xiàn)實問題,很少有從“組織化”的視角深入社區(qū)場域中分析社區(qū)警務(wù)與其他社區(qū)主體之間的互動關(guān)系,更沒有從微觀視角探討社區(qū)警務(wù)在社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中的位置關(guān)系與重構(gòu)可能。
警察權(quán)分為廣義與狹義之分,廣義上的警察權(quán)是指國家通過憲法和法律賦予執(zhí)行警察法律規(guī)范、實施警察事務(wù)的權(quán)力;[4]狹義上的警察權(quán)僅指國家賦予公安機(jī)關(guān)在進(jìn)行公安行政管理過程中所運用的權(quán)力,即警察行政權(quán)。[5]無論是廣義警察權(quán)還是狹義警察權(quán)都主要以國家性、暴力性、政治性,或再加上司法性為其特征,即使有談到警察權(quán)的公共性特征,也是從國家視角出發(fā),尋求統(tǒng)治價值要求的一種秩序追求,或者對社會秩序穩(wěn)定的一種國家要求。[6]但是,社區(qū)警務(wù)的大量工作,包括重復(fù)性高、頻次高的入戶信息采集工作,以及各地社區(qū)警務(wù)各種各樣工作機(jī)制的創(chuàng)新,如社區(qū)警保協(xié)作、自防隊伍建設(shè)、閑置公共空間的再開發(fā)、自治問題的調(diào)解……等等,都沒有獲得文本權(quán)力構(gòu)造范圍內(nèi)廣義或狹義的警察權(quán)支持,反而是社會直接賦權(quán)于社區(qū)警務(wù),成為一種繞開國家意志的社區(qū)警務(wù)—社區(qū)的直接契約,這種社會契約突出了社區(qū)警務(wù)警察權(quán)的社會性特征。盧梭指出,把個體的天賦權(quán)利轉(zhuǎn)讓出去形成共同體,是為了協(xié)調(diào)沖突以共同解決問題, 每個人能從其他人那里獲得“自己所喪失的一切東西的等價物以及更大的力量來保全自己的所有物”[7]。國家賦予社區(qū)警務(wù)的權(quán)力僅是保證了社區(qū)警務(wù)進(jìn)入社區(qū)的合法性,是一種宏觀視角的警察權(quán),社區(qū)社會則是通過直接的權(quán)利讓渡與社區(qū)警務(wù)形成了解決社區(qū)公共問題的“共同體”,是社區(qū)社會從微觀行動層面對警察權(quán)的型構(gòu)(見圖1)。但是為何社區(qū)警務(wù)具有與社區(qū)居委會、社區(qū)工作站甚至社會組織完全不同的“國家—社會”的雙重領(lǐng)域性,其中可能還涉及“資源供給方向”和“合法性機(jī)制”的差異性影響,筆者會在下文中深入談?wù)摗?/p>
圖1 社區(qū)警務(wù)警察權(quán)的權(quán)力構(gòu)成
綜上,傳統(tǒng)意義上以暴力性、強(qiáng)制性、權(quán)威性為基本特征的警察權(quán)并不符合社區(qū)警務(wù)的實際權(quán)力情況,而警察權(quán)又確實是社區(qū)警務(wù)開展工作的后盾與依托。因此,社區(qū)警務(wù)中的警察權(quán)似乎在一定程度上突破了警察權(quán)的“職責(zé)法定化”屬性,為尋求這種“柔性”特征的存在依據(jù),有必要跳出現(xiàn)有警察權(quán)的話語體系,重新將“權(quán)力”概念拉回警察權(quán)視野中。韋伯指出,權(quán)力的概念在社會學(xué)上是無定型的,任何組織或個人擁有的不同類型的素質(zhì)和可供選擇的條件,都可能使其在特定的情況下有貫徹自己意志的機(jī)會,這些權(quán)力機(jī)會可能是武力、暴力和強(qiáng)制,也可能是說服、規(guī)訓(xùn)和控制等樣態(tài)的非強(qiáng)制性表現(xiàn)。[8]因此,社區(qū)警務(wù)警察權(quán)更像是帕森斯的權(quán)力概念,帕森斯的權(quán)力概念關(guān)注了權(quán)力的資源屬性,認(rèn)為權(quán)力是由個體或組織在社會結(jié)構(gòu)中所處的社會位置所決定和被賦予的,這個結(jié)構(gòu)性位置是為了特殊社會功能的發(fā)揮,如果組織在指定結(jié)構(gòu)中能更好地發(fā)揮功能,權(quán)力就可以被不斷交換、積累、分配和聚積,類似一種經(jīng)濟(jì)資源,其廣延性已經(jīng)覆蓋到社會生活的方方面面,這也是法定警察權(quán)雖然并沒有賦予警察任意介入公民個體生活空間的資格,但是社區(qū)警務(wù)依然在科層資源極其有限甚至貧乏的條件下可以完成入戶采集信息工作、治安聯(lián)防以及社區(qū)閑置公共空間的再開發(fā)等介入公民私域空間卻又有非文本合法性機(jī)制支持的原因。這種警察權(quán)的柔性特征是基于社區(qū)警務(wù)的組織載體才得以被型構(gòu),所以,社區(qū)警務(wù)一定具有某種獨特的組織屬性,這種獨特的組織屬性幫助社區(qū)警務(wù)在“行政權(quán)威滲透不能”的情況下,從社會中獲得了一種自下而上的承接機(jī)制,幫助社區(qū)警務(wù)進(jìn)入社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。因此,要探討社區(qū)警務(wù)融入社區(qū)治理體系的必要性和意義,必須先從理論上厘清社區(qū)警務(wù)獨特的組織功能或組織屬性,引導(dǎo)社區(qū)警務(wù)警察權(quán)“擴(kuò)充”或“回縮”的發(fā)展方向,進(jìn)而證明社區(qū)警務(wù)是社區(qū)治理體系的必要組成部分而非一種簡單的組織化治理工具。
社區(qū)警務(wù)的組織化屬性很少受到關(guān)注和分析。周延?xùn)|指出,社區(qū)治理中可能存在一個兼?zhèn)洹皣以趫觥迸c“社會支持”雙重屬性的聯(lián)結(jié)領(lǐng)域,但是,建構(gòu)這種聯(lián)結(jié)領(lǐng)域的實踐路徑是“‘國家力量’聯(lián)合 ‘社會力量’的嵌入融合”[9],也就是國家治理元素和社會治理元素的雙向互嵌與反向調(diào)適。社區(qū)居委會本應(yīng)該是聯(lián)結(jié)領(lǐng)域的具體載體,然而由于科層組織對居委會的資源控制和行政化滲透,居委會實際上與社區(qū)居民的聯(lián)系越來越松散,被打造成街道辦直屬的“類行政組織”,即使是“政府購買服務(wù)”后的社會組織,也由于社會組織參與社區(qū)治理的關(guān)系化、體制化和準(zhǔn)市場化特征,導(dǎo)致其出現(xiàn)脫嵌式精英動員、資源解構(gòu)異化和社會參與利益化等問題,呈現(xiàn)出對上依賴而非對下關(guān)注的組織態(tài)度。社區(qū)警務(wù)作為社區(qū)場域中的行政主體之一,由于其組織化密度較弱,即一個社區(qū)警務(wù)由一名民警與兩至三名輔警組合而成,以及警察形象在社區(qū)治理中的剛性化、權(quán)威化等感性認(rèn)知,社區(qū)警務(wù)的組織功能長期受到忽視。然而,從合法性角度來看,社區(qū)警務(wù)的合法性基礎(chǔ)與居委會、社會組織和社區(qū)工作站等國家或社會力量存在本質(zhì)的不同(見圖2)。制度學(xué)派強(qiáng)調(diào)合法性機(jī)制的重要性,不僅僅包括法律制度對組織行為的影響,還包括社會期待、集體觀念的公認(rèn)性等對組織結(jié)構(gòu)和組織行為的認(rèn)可。[10]在社區(qū)場域中,不同社區(qū)組織的合法性來源主要分為“自上而下”與“自下而上”兩個方向,即一個是源于自上而下的正式制度環(huán)境的合法性支持,一個是自下而上的社區(qū)觀念或居民文化期待給予其的合法性支持,這種社會期待的合法性功能往往能夠更好地幫助組織深入社區(qū)之中開展工作。不同類型的組織對兩種合法性機(jī)制的依賴程度不同,其中“資源依賴”是組織決定對上還是對下合法性取向的重要變量?;诳茖淤Y源對社區(qū)警務(wù)支持的有限性,社區(qū)警務(wù)往往需要向下嵌入社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò),尋求開展收集基礎(chǔ)信息、社區(qū)安全防控和群眾動員等工作所需的合法性機(jī)制,以期獲得社會認(rèn)可和民間治安治理資源的供給。值得注意的是,自下而上的合法性機(jī)制所帶來的資源不僅僅包括具像化的財力或人力,更重要的是強(qiáng)化社區(qū)警務(wù)介入個體生活領(lǐng)域的合理性,因為行政對公民生活空間的滲透會遭遇后者的質(zhì)疑與抵抗,因此要求社區(qū)警務(wù)通過嵌入多重社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來建構(gòu)自身的合法性形象,在科層資源供給十分匱乏的情況下因地制宜地調(diào)動地方性要素來完成組織任務(wù),如組織社區(qū)自防隊伍來開展治安巡邏。社區(qū)居委會、社會組織與社區(qū)工作站則與基層政府的聯(lián)結(jié)更為緊密,政緣關(guān)系網(wǎng)絡(luò)可以幫助它們獲得穩(wěn)定和可期待的資源與利益,但也導(dǎo)致上述組織在社區(qū)治理中逐漸呈“懸浮化”狀態(tài),傾向于承接上級政府的行政意志和隱蔽控制機(jī)制,而非深入社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中切實回應(yīng)社區(qū)問題,這也是社區(qū)居委會與社會組織很難區(qū)分的原因:兩種組織在制度壓力環(huán)境下表現(xiàn)出相似性,也就是由于過分依賴自上而下的合法性機(jī)制而呈現(xiàn)出制度學(xué)派所說的“組織趨同性”現(xiàn)象,社會組織的專業(yè)性與社會性沒有得到發(fā)揮,居委會的本源性自治功能也被行政色彩同化;同時,居委會與社會組織中的社工容易被吸納到最終由政府體系把持的復(fù)雜社會關(guān)系和權(quán)力網(wǎng)絡(luò)之中不能自拔,有可能形成國家與市民社會的權(quán)力“共謀”現(xiàn)象。[11]因此,社區(qū)警務(wù)獨有的組織優(yōu)勢就是自身同時存在“國家在場”和“社會支持”兩種屬性,即社區(qū)警務(wù)是社區(qū)治理中的“聯(lián)結(jié)領(lǐng)域”。它一方面具有“國家在場”的正式形象,可以滿足社區(qū)居民對正式權(quán)威的認(rèn)同和期待,另一方面,在科層資源供給緊張的困境下,為完成必須介入“私人空間”的任務(wù)、汲取社區(qū)資源,則必須提高與社區(qū)的聯(lián)結(jié)水平。嵌入社區(qū)后形成的警務(wù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)讓其具有“社會支持”的本土化基礎(chǔ)。社區(qū)警務(wù)建構(gòu)聯(lián)結(jié)領(lǐng)域的動機(jī)可能是解決組織資源匱乏的現(xiàn)實問題,但是,這種聯(lián)結(jié)領(lǐng)域卻有著更重要的現(xiàn)實意義,即在雙向連通上級政府與社區(qū)社會的過程中,社區(qū)居民不僅更好地接受了相關(guān)政策落地的配合要求,對社區(qū)民警的觀念認(rèn)同也不斷增強(qiáng),民眾會將這種與社區(qū)民警個人關(guān)系中的“情感”“認(rèn)同”向外“類”“推”[12],延伸至“政府印象”“國家認(rèn)同”上,從而在一個個社區(qū)中形成由社會通過社區(qū)警務(wù)延伸至國家的觀念認(rèn)同機(jī)制。對社區(qū)警務(wù)自身來說,正式權(quán)威與非正式權(quán)威的嵌套讓其在上級資源有限的情況下,通過“置換”“差序應(yīng)付”①“差序應(yīng)付”概念來源于社會學(xué)學(xué)科中“差序治理”理念與行政學(xué)視野中策略主義實踐方式的組合創(chuàng)新。社區(qū)民警可以策略性的將行政事務(wù)轉(zhuǎn)換成非緊急的社會工作,以便利用社會資源化解矛盾糾紛,避免片段式的“刻板執(zhí)法”誘致社區(qū)公共關(guān)系的疏離化和冷漠化。值得注意的是,“差序應(yīng)付”不僅沒有降低社區(qū)警務(wù)的調(diào)解功能,反而能提高社區(qū)警務(wù)解決社區(qū)糾紛的全息化水平,將社區(qū)的關(guān)系、“故事”與感情等文化資源盤活,實現(xiàn)真正意義上的社區(qū)和諧。等策略形成了一定的社區(qū)動員能力,這種策略主義是多元化的。例如,有的社區(qū)民警將社區(qū)警務(wù)室打造成社區(qū)公共空間,社區(qū)居民可在這里臨時寄存東西或者開茶話會,還可以在警務(wù)室外的意見箱留下對社區(qū)工作者的意見建議,便于社區(qū)民警及時與其他主體溝通;實體空間中的對話交流可以極大改善社區(qū)民警與社區(qū)居民的情感關(guān)系,為雙方提供共商共情的互動舞臺,提高社區(qū)居民對社區(qū)警務(wù)的社會評價和關(guān)注度,形成社區(qū)警務(wù)與社區(qū)的互惠性關(guān)系網(wǎng)絡(luò),從而幫助社區(qū)民警更好地開展動員工作,在調(diào)解糾紛事務(wù)上也會獲得熟人關(guān)系意義上的公信力;再如,社區(qū)民警在處理社區(qū)居民的矛盾糾紛時,一般不會第一時間啟動治安處罰,而是策略性地將矛盾糾紛的調(diào)解工作進(jìn)行“差序化應(yīng)付”,在社區(qū)警務(wù)國家強(qiáng)制力約束下,給雙方一段冷靜的緩沖期間,并利用多重社區(qū)人際關(guān)系來提高當(dāng)事人要求治安處罰的社會影響成本,從而在第一現(xiàn)場將治安處罰工作“差序化”為治安調(diào)解工作,不僅有效地改善社區(qū)鄰里關(guān)系,動員民眾參與社區(qū)事務(wù)處理,還能提高社區(qū)警務(wù)的組織影響力,降低社區(qū)治安治理成本,反向強(qiáng)化社區(qū)警務(wù)的國家—社會聯(lián)結(jié)領(lǐng)域?qū)傩浴?/p>
圖2 社區(qū)居委會與社區(qū)警務(wù)的合法化機(jī)制對比
需要注意的是,雖然處于國家與社會交界處的社區(qū)警務(wù)可以起到聯(lián)結(jié)作用,但是隨著社區(qū)警務(wù)警察權(quán)的不斷收縮,社區(qū)警務(wù)可能逐漸從社會領(lǐng)域被抽離,變成完全的行政主體。一刀切式的警務(wù)改革試圖從根本上解決社區(qū)警務(wù)職責(zé)“泛社會化”的錯位與擠壓困境,從而將社區(qū)警務(wù)改造成“社區(qū)中的公安警務(wù)”,這一點,從社區(qū)警務(wù)工作的“形式化”發(fā)展趨向中可以得到驗證:隨著各地基層派出所改革的推進(jìn),社區(qū)警務(wù)的考核機(jī)制被各種各樣的壓力項目所束縛,囿于相關(guān)職能部門共享社區(qū)警務(wù)的考核權(quán),社區(qū)警務(wù)沉溺于向上負(fù)責(zé)的各種信息報表工作,致使其面對繁瑣而復(fù)雜的社區(qū)事務(wù)心有余而力不足;且對于原子化①具體內(nèi)容參見虞偉:“地方政府適應(yīng)城市社區(qū)居民原子化的治理創(chuàng)新”,蘇州大學(xué)碩士學(xué)位論文(2014)。的社區(qū)居民的社會動員能力不足,社區(qū)警務(wù)在社區(qū)治理體系中處于邊緣化地位。渠敬東、周飛舟等指出,科層化的技術(shù)治理并不具備針對社會具體問題的感受力和應(yīng)變力,很容易在實踐中使行政體系喪失與基層社會的親和[13],來自“條”體系的權(quán)威強(qiáng)化活動將社區(qū)警務(wù)帶回科層結(jié)構(gòu)的制約中,逐漸使其失去社會性特征,呈現(xiàn)“懸浮化”與“弱嵌入”的組織問題,社區(qū)警務(wù)的聯(lián)結(jié)領(lǐng)域?qū)傩噪S之淡化。因此,從警察權(quán)入手,發(fā)掘并引導(dǎo)社區(qū)警務(wù)警察權(quán)的“柔性”特征,再通過制度化建設(shè)強(qiáng)化社區(qū)警務(wù)扎根社區(qū)的“制度合法性”,即借助制度建設(shè)明晰社區(qū)警務(wù)的社會性屬性,切實發(fā)揮社區(qū)警務(wù)“嵌入性社區(qū)”的組織優(yōu)勢。
目前,社區(qū)警務(wù)尚未融入社區(qū)治理體系之中,關(guān)于社區(qū)警務(wù)與社區(qū)治理的文獻(xiàn)研究也相對匱乏,一方面是理論界對于社區(qū)警務(wù)在社區(qū)治理體系中的定位、職責(zé)和功能沒有得到梳理和分析,另一方面是實務(wù)界對社區(qū)警務(wù)的關(guān)注較少,他們更多關(guān)注的是基層民警的“減負(fù)”問題,希望通過將社區(qū)民警身上冗雜的事務(wù)責(zé)任剝離,突出警察權(quán)的強(qiáng)制性和專屬性。有的學(xué)者試圖從警務(wù)事務(wù)與社會事務(wù)的二元區(qū)分角度出發(fā),嘗試借助縮減社區(qū)警務(wù)的內(nèi)容與范圍來重顯警察權(quán)的強(qiáng)制性和壟斷性,但在堅持“警務(wù)社會化”發(fā)展方向的同時又要將警察權(quán)從社會化警務(wù)領(lǐng)域撤出[14],這種矛盾性彰顯了警察權(quán)上的保守主義與社區(qū)警務(wù)社會化要求之間的深刻矛盾,似乎并未對社區(qū)警務(wù)融入社區(qū)治理體系的方式進(jìn)行過多思考和期待。社區(qū)警務(wù)的產(chǎn)生在一定程度上削弱了警察權(quán)的“職權(quán)法定化”屬性,泛化的社區(qū)警務(wù)活動不僅沒有得到傳統(tǒng)意義上制度化的警察權(quán)規(guī)定,反而在化解糾紛、組織安防等治理實踐中不自覺地擴(kuò)充著警察權(quán)的概念范圍,使得社區(qū)警務(wù)的警察權(quán)往往以突破法定警察權(quán)規(guī)定的方式來獲得制度追認(rèn),并在社區(qū)場域警察權(quán)和公民權(quán)的雙向調(diào)適中獲取社會公眾的觀念支持。概言之,社區(qū)警務(wù)的警察權(quán)不是一種帶有強(qiáng)制性和權(quán)威性的行政權(quán)力,而是通過社區(qū)警務(wù)本身所有的“國家—社會”聯(lián)結(jié)領(lǐng)域?qū)傩裕瑢⒕鞕?quán)柔性延伸到社區(qū)大小事務(wù)中,以搭建個體—公共組織互動情境、警民會商決策、安全議事等形式提高社區(qū)“他組織化”水平。社會層面的合法性機(jī)制幫助警察權(quán)突破了制度設(shè)計的法定化范圍,增強(qiáng)了社區(qū)警務(wù)開展活動的柔性滲透力。
目前法學(xué)界對警察權(quán)的限制和警務(wù)界對警察權(quán)的限制只是一種偶然性的“重疊共識”,雙方對警察權(quán)縮減的話語體系是完全不同的:法學(xué)界多關(guān)注警察權(quán)的強(qiáng)制性方面,從控權(quán)理論出發(fā),根據(jù)洛克、休謨古典自由主義的人權(quán)至上理論或者現(xiàn)代自由主義的國家權(quán)力與個人權(quán)利再平衡思想,為防止警察權(quán)濫用,對其內(nèi)容范圍進(jìn)行嚴(yán)格限定,減少警察權(quán)的實踐運作與文本上的權(quán)力構(gòu)造之間的過度模糊空間。警務(wù)(實戰(zhàn))界則是從基層民警尤其是社區(qū)民警的減負(fù)減責(zé)角度出發(fā),試圖通過縮減社區(qū)警務(wù)的警察權(quán)內(nèi)容而將社區(qū)警務(wù)的責(zé)任范圍“窄化”,避免繁雜的非警務(wù)活動與警力有限之間的結(jié)構(gòu)性矛盾激化。然而,社區(qū)警務(wù)的本體性要求警察權(quán)的柔性“泛化”,“窄化”的警察權(quán)發(fā)展思路只會誘致社區(qū)警務(wù)與社區(qū)共同體漸行漸遠(yuǎn)。社區(qū)場域中的警察權(quán)與公民權(quán)不是傳統(tǒng)意義上非此即彼的排斥關(guān)系或?qū)龟P(guān)系,而表現(xiàn)為交叉重疊、持續(xù)配合,共同解決社區(qū)公共事務(wù),從而更好地體現(xiàn)源于公民權(quán)利讓渡的警察權(quán)和公民權(quán)的統(tǒng)一性與內(nèi)在一致性。
綜上,社區(qū)警務(wù)的警察權(quán)具有“剛性”與“柔性”的雙重屬性,“剛性”是內(nèi)隱于社區(qū)警務(wù)警察權(quán)的基礎(chǔ)性特征,是警察權(quán)得以運作的基礎(chǔ),但是在社區(qū)警務(wù)中應(yīng)該較少體現(xiàn)其“剛性”暴力性、強(qiáng)制性特征,而加強(qiáng)其“柔性”特征的話語形象建構(gòu);“柔性”是社區(qū)警務(wù)治理實踐的實際支撐,警察權(quán)的柔性話語形象帶來的不是警務(wù)事務(wù)與職責(zé)擴(kuò)大化的消極后果,而是對社區(qū)關(guān)系、資源等要素的合法性嵌入,社區(qū)民警可以借助警察權(quán)的柔性來經(jīng)營社區(qū)公共關(guān)系,提高社區(qū)警務(wù)的社區(qū)性意涵?!皠傂浴迸c“柔性”正是國家意志與社會意志在社區(qū)警務(wù)上統(tǒng)一整合后的權(quán)力表征,因此,柔性形象的警察權(quán)建構(gòu)是充分形塑和發(fā)揮社區(qū)警務(wù)聯(lián)結(jié)領(lǐng)域?qū)傩缘谋厝灰蟆P枰⒁獾氖?,社區(qū)警務(wù)警察權(quán)如果一味追求“延伸”,在擴(kuò)大介入社區(qū)事務(wù)范圍的同時卻不能有效回應(yīng)居民需求,則這種“柔性”不僅不會強(qiáng)化社區(qū)警務(wù)警察權(quán)的社會性,反而會損蝕社區(qū)警務(wù)的社會合法性機(jī)制,加重社區(qū)警務(wù)的工作負(fù)擔(dān),這就是突出社區(qū)警務(wù)融入社區(qū)治理體系的必要性所在。概言之,發(fā)揮社區(qū)警務(wù)的組織化聯(lián)結(jié)功能,就必須保證社區(qū)警務(wù)警察權(quán)的“柔性延伸”,提高社區(qū)警務(wù)介入社區(qū)公共事務(wù)的能力,同時,社區(qū)警務(wù)必須融入社區(qū)治理體系以獲得其他組織主體的協(xié)作關(guān)系、配合意愿與資源支持,防止社區(qū)警務(wù)天然的低組織密度性造成警察權(quán)的“柔性延伸失敗”。警察權(quán)的“柔性延伸”過程應(yīng)是制度性的,通過制度化建設(shè)厘清社區(qū)警務(wù)參與社區(qū)治理體系的權(quán)責(zé)邊界,促使社區(qū)警務(wù)警察權(quán)向公共性意蘊豐富的社區(qū)集體事務(wù)延伸,避免公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的模糊交疊,從而不讓各種“沒有底線”的非警務(wù)活動由于缺乏制度關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)而成為社區(qū)警務(wù)的社會負(fù)擔(dān)。
要論述社區(qū)警務(wù)警察權(quán)的柔性話語形象建設(shè),首先應(yīng)明確社區(qū)警務(wù)警察權(quán)的內(nèi)涵,即社區(qū)警務(wù)職能,闡釋話語、柔性話語、剛性話語概念及其之間的關(guān)系;在此基礎(chǔ)上,厘清社區(qū)警務(wù)警察權(quán)與話語的關(guān)系,進(jìn)而提出如何構(gòu)建社區(qū)警務(wù)警察權(quán)的柔性話語形象。筆者現(xiàn)就這一問題作出具作論述。
社區(qū)警務(wù)的職能在于嵌入社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu),因地制宜地利用社區(qū)內(nèi)生性治理要素,遞解自上而下的治理壓力與治安任務(wù),并在動員群眾,組織群眾的過程中,與其他多元社區(qū)治理主體形成長久穩(wěn)健的協(xié)商合作關(guān)系。[15]社區(qū)警務(wù)的職能本質(zhì)決定了其警察權(quán)界域的廣泛性,這是國家與社區(qū)社會對社區(qū)警務(wù)警察權(quán)的共同型構(gòu)。話語與權(quán)力是互構(gòu)統(tǒng)一的關(guān)系,話語即權(quán)力。對于警察權(quán)而言,話語有剛?cè)嶂?,警察?quán)的剛性話語是指傳統(tǒng)警察權(quán)命令—服從式的強(qiáng)制力屬性,這是權(quán)力的一種縱向影響方式;警察權(quán)的柔性話語是指社區(qū)警務(wù)警察權(quán)的非強(qiáng)制性、協(xié)商性屬性,這是權(quán)力的另一種橫向滲透方式。依據(jù)福柯的話語權(quán)力理論,話語是一種權(quán)力,這種權(quán)力的表現(xiàn)形式不僅是命令式的強(qiáng)制規(guī)范,它應(yīng)該更多體現(xiàn)表達(dá)者的一種控制與規(guī)訓(xùn)。
社區(qū)民警的話語表達(dá)應(yīng)該是柔性協(xié)商的,通過日常生活話語形式,持續(xù)進(jìn)行警民互動,而不應(yīng)該延續(xù)傳統(tǒng)警察剛性權(quán)威的話語風(fēng)格,這會讓社區(qū)警務(wù)越來愈脫離社區(qū)的生活場域。如果社區(qū)警務(wù)過度依賴垂直方向的強(qiáng)制話語,高高在上的管理社區(qū),居民之間的自治聯(lián)系會形成一道抽象的社會權(quán)力屏障,導(dǎo)致社區(qū)警務(wù)難以嵌入社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中,無法形成有效的組織動員能力,社區(qū)警務(wù)機(jī)制也會面臨瓦解危機(jī)。因此,社區(qū)警務(wù)的柔性話語應(yīng)該與居民之間形成良性的平等對話關(guān)系,以日常話語促進(jìn)警民心與心之間的交流,在公共生活空間內(nèi)逐漸形成相互支持、互相動員的警民關(guān)系。
當(dāng)然,??碌脑捳Z并非僅指治理主體對治理客體的單向言語,它同時也包括了治理客體對治理主體的“話語印象”,話語具有主客統(tǒng)一或主客相遇的特性。當(dāng)人們談?wù)撈鹕鐓^(qū)警務(wù)或者社區(qū)警務(wù)中的警察權(quán)力時,首先感受到的不應(yīng)是傳統(tǒng)警察權(quán)對自身行為的強(qiáng)制規(guī)范作用,而是一種自愿被引導(dǎo)的、自覺自主的生活方式體驗。這表明,社區(qū)警務(wù)通過融入社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)而融入居民的日常生活之中,使警察權(quán)的權(quán)威不在與社區(qū)社會的對抗中被損耗,而在一種由權(quán)力所部署的生活方式中自動生成社會秩序。社區(qū)警務(wù)警察權(quán)的柔性規(guī)訓(xùn)作用之體現(xiàn),在于作為治安實體的社區(qū)居民主動參與到社區(qū)治安治理活動中,認(rèn)同社區(qū)警務(wù)的組織概念與治理實踐,實現(xiàn)自身“客體主體化”的治理身份轉(zhuǎn)型。只有積極介入社區(qū)公共治理事務(wù),社區(qū)警務(wù)的警察權(quán)權(quán)威才能在嵌入日常生活的治理過程中得到社會支持,并為權(quán)力提供根據(jù)警務(wù)意志來調(diào)適社區(qū)組織方式的機(jī)會。社區(qū)居民對社區(qū)警務(wù)柔性形象的話語認(rèn)同,能夠讓警察權(quán)引導(dǎo)式重塑居民的日常生活組織方式,逐漸形成社區(qū)治安自治的生活氛圍。因此,社區(qū)警務(wù)警察權(quán)的柔性話語形象建構(gòu)與社區(qū)警務(wù)的聯(lián)結(jié)領(lǐng)域?qū)傩?,是彼此?qiáng)化、互相影響的一體兩面。
社區(qū)警務(wù)警察權(quán)的柔性話語形象不僅在于建構(gòu)社區(qū)民眾對社區(qū)警務(wù)的“概念表述”與“心理認(rèn)同”,還包括一系列的實踐行動和實踐行動所塑造的知識體系。話語概念中蘊含的權(quán)力關(guān)系與“主體性”密不可分,警察權(quán)的柔性話語建構(gòu)需要在社區(qū)警務(wù)與社區(qū)居民、其他社區(qū)組織的持續(xù)互動中獲得微觀場域中的合法性機(jī)制,這也是社區(qū)警務(wù)融入社區(qū)治理體系的必要理由之一,即警察權(quán)的柔性延伸需要多元主體的支持和配合,并需要以大量社區(qū)資源為基礎(chǔ),保證社區(qū)警務(wù)警察權(quán)的常態(tài)化運作。具體從實踐層面來說,可以分為以下四個方面:一是完善社區(qū)警務(wù)的制度化建設(shè)。目前,關(guān)于社區(qū)警務(wù)的規(guī)范性文件層級不高,正是社區(qū)警務(wù)沒有得到充分的學(xué)理關(guān)懷和實踐重視的體現(xiàn)。公安部需要聯(lián)動其他高位階部分,或者在國務(wù)院的牽頭下制定相關(guān)補(bǔ)充性的規(guī)范文件,確定社區(qū)警務(wù)參與社區(qū)治理的權(quán)責(zé)范圍,從側(cè)面鞏固社區(qū)警務(wù)警察權(quán)的柔性屬性,加速社區(qū)警務(wù)的組織轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)變遷。二是地方政府要根據(jù)不同區(qū)域的實際治理情況,理順社區(qū)多元主體的關(guān)系,提高對社區(qū)警務(wù)的關(guān)注度,將社區(qū)自防隊伍、治安崗哨、積極分子等人力調(diào)動權(quán)限直接共享給社區(qū)民警。另外,通過地方媒體的積極宣傳,推動大眾了解各具特色的社區(qū)警務(wù),構(gòu)建社區(qū)民警積極參與社區(qū)公共事務(wù)的媒體話語形象。三是積極推動警務(wù)社會化進(jìn)程,促進(jìn)社區(qū)警務(wù)警察權(quán)延伸至專業(yè)化社會領(lǐng)域。要提高社區(qū)警務(wù)在“政府購買服務(wù)”中的話語權(quán),發(fā)掘項目制與社區(qū)警務(wù)在技術(shù)治理方面的“重疊領(lǐng)域”,通過社區(qū)警務(wù)對社會組織治安治理功能的培養(yǎng),在警力資源有限的情況下,借助社區(qū)警務(wù)的專業(yè)化技能促進(jìn)社會組織的治安能力提升。四是公安機(jī)關(guān)要為社區(qū)警務(wù)“解綁”。本土化社區(qū)警務(wù)的聯(lián)結(jié)領(lǐng)域?qū)傩砸蠡貧w社區(qū)警務(wù)的本體性概念,這就要求公安機(jī)關(guān)賦予社區(qū)警務(wù)以獨立性、自主性和整體性特征,改變“條”體系內(nèi)部過多的垂直機(jī)構(gòu)對社區(qū)警務(wù)的垂直領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)狀,給予社區(qū)警務(wù)根據(jù)本地社區(qū)實際情況自主開展活動的靈活時間和自由裁量權(quán)。在此基礎(chǔ)上,可以考慮采取項目制的方式實施社區(qū)警務(wù)間的橫向競爭機(jī)制,促使社區(qū)警務(wù)更好地發(fā)揮自身的社會優(yōu)勢,擇優(yōu)承接上層公安機(jī)關(guān)向下解構(gòu)的治安治理資源,并將項目化運作評價結(jié)果作為社區(qū)警務(wù)考核機(jī)制的一個方面和社區(qū)民警的考評內(nèi)容和晉升依據(jù),一定程度上還可以解決社區(qū)民警職業(yè)倦怠危機(jī),調(diào)動社區(qū)民警的積極性與主動性。
在確認(rèn)了社區(qū)警務(wù)社會化發(fā)展方向與警察權(quán)柔性擴(kuò)展的基礎(chǔ)上,社區(qū)警務(wù)融入社區(qū)治理體系則是其應(yīng)然路徑。目前,社區(qū)警務(wù)在社區(qū)治理中屬于邊緣化的行動角色,社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的核心主體主要是街道辦與居委會,即經(jīng)典的街居制治理模式,社會組織、業(yè)委會和社區(qū)精英主要圍繞在政社關(guān)系網(wǎng)絡(luò)周圍,按照自上而下的行政意志進(jìn)行社區(qū)工作。社區(qū)警務(wù)要融入社區(qū)治理體系中,一種方式是社區(qū)警務(wù)與街道辦形成緊密的嵌合關(guān)系,好處是社區(qū)警務(wù)可以在社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中占據(jù)“關(guān)鍵位置”,獲取更多的科層資源開展工作,但是容易誘致社區(qū)警務(wù)的“依附性運作”,成為基層行政系統(tǒng)的治理工具,存在簡化社區(qū)警務(wù)組織屬性的風(fēng)險。另一種方式是社區(qū)警務(wù)與社區(qū)居委會的雙向協(xié)作,保持“對下”的嵌入水平,并引導(dǎo)居委會的社會資源沿著警務(wù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入社區(qū)內(nèi)部,因地制宜地利用地方性知識解決社區(qū)內(nèi)生問題。這種方式雖然可以讓社區(qū)警務(wù)成為社區(qū)治理體系中的重要主體,但是由于街道辦對居委會天然的行政吸納地位以及居委會對街道辦的資源依賴,導(dǎo)致這種融入方式的現(xiàn)實操作性很難,是一種完美的“理想模式”。唯一可行的前提條件是借助自上而下多元社區(qū)治理主體的制度化關(guān)系建設(shè),推動社區(qū)警務(wù)—社區(qū)居委會協(xié)作關(guān)系走向常態(tài)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化,防止居委會在行政與自治之間的“角色迷失”,也可以減少制度化的組織交易成本,降低社區(qū)場域中不同組織主體的博弈損耗,幫助國家資源進(jìn)入社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中再生社會治安治理資源。
總之,在社區(qū)警務(wù)式微的背景下,社區(qū)警務(wù)融入社區(qū)治理體系迫切需要自上而下的制度化推動,完善社區(qū)警務(wù)參與社區(qū)治理的通道,打通居委會、工作站與社區(qū)警務(wù)之間的資源屏障和信息壁壘。社區(qū)警務(wù)在社區(qū)治理中“低話語權(quán)”“弱自主性”“低參與度”等問題,都與治理體制機(jī)制的結(jié)構(gòu)性壁壘有關(guān),為理順與整合不同治理主體的參與關(guān)系,有的研究指出,新時代下基層黨組織建設(shè)與社會治理耦合互動日益增強(qiáng), 黨組織作為社會治理的領(lǐng)導(dǎo)者,需要通過創(chuàng)新從而推動基層黨組織建設(shè)與社會治理相互促進(jìn)、相得益彰。[16]從社區(qū)民警擔(dān)任社區(qū)黨委副書記制度出發(fā),以社區(qū)黨建推動社區(qū)警務(wù)融入社區(qū)治理體系或許是一個可行的路徑,要充分發(fā)揮社區(qū)警務(wù)在社區(qū)黨建體系中的關(guān)鍵地位,激活社區(qū)警務(wù)與社區(qū)黨建的耦合優(yōu)勢,提高社區(qū)民警的主導(dǎo)性地位,避免“社區(qū)黨建主體與社區(qū)治理權(quán)威互不統(tǒng)一”而造成社區(qū)警務(wù)與社區(qū)黨建機(jī)制的雙重受損。為防止社區(qū)黨建“建而不聯(lián)”的靜態(tài)化現(xiàn)象造成社區(qū)民警擔(dān)任黨委副書記制度空轉(zhuǎn),要推動建立社區(qū)黨建聯(lián)席會議制度,每季度召開,由社區(qū)民警、社區(qū)工作站站長、居委會主任等輪流擔(dān)任輪值主席,將需要解決問題的權(quán)責(zé)清單與資源列表交由不同治理主體認(rèn)領(lǐng),明晰不同主體在待辦事項中的地位和分工。這種輪流制聯(lián)席會議制度旨在嘗試借助時空場域中的分權(quán)運作,幫助社區(qū)警務(wù)獲得階段性的社區(qū)治理主導(dǎo)權(quán)和常態(tài)化的社區(qū)治理參與地位。當(dāng)然,聯(lián)席會議制度需要其他系統(tǒng)、完善、科學(xué)的考核機(jī)制、激勵機(jī)制和懲罰機(jī)制等配套機(jī)制來輔之運作,這有待于不同地區(qū)根據(jù)本地的實際情況進(jìn)行實踐摸索和機(jī)制調(diào)適。
社區(qū)警務(wù)的雙向合法性機(jī)制形塑出其獨特的“聯(lián)結(jié)領(lǐng)域”組織化功能,社區(qū)警務(wù)警察權(quán)的柔性建構(gòu)則有利于鞏固和突出這種聯(lián)結(jié)屬性,所以社區(qū)警務(wù)融入社區(qū)治理體系是治理規(guī)律的應(yīng)然與必然選擇。值得注意的是,社區(qū)警務(wù)工作任務(wù)的特殊性要求社區(qū)民警必須成為一個社區(qū)公共關(guān)系的經(jīng)營者,建立屬于自己的警務(wù)強(qiáng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò),尤其是在資源有限的條件下,更要嵌入社區(qū)內(nèi)部獲取合法性支持。但是,社區(qū)警務(wù)融入社區(qū)治理體系并不意味著社區(qū)警務(wù)需要獲得國家額外的資源投入,這可能導(dǎo)致社區(qū)警務(wù)對上轉(zhuǎn)向從而變成“強(qiáng)行政組織”。為了更好地發(fā)揮社區(qū)警務(wù)的社區(qū)“嵌入性”特征,應(yīng)從公安機(jī)關(guān)內(nèi)部減少如刑偵、網(wǎng)安等不同職能機(jī)構(gòu)對社區(qū)警務(wù)的高密度垂直領(lǐng)導(dǎo)壓力,賦予社區(qū)警務(wù)開展社區(qū)治理的相對自主性和組織完整性,給予社區(qū)民警更多的自由裁量時間和支配計劃設(shè)計空間,并逐步推動社區(qū)警務(wù)的考核機(jī)制對下轉(zhuǎn)向,通過民調(diào)技術(shù)設(shè)計出一套科學(xué)完備的社區(qū)警務(wù)考核機(jī)制,弱化對社區(qū)警務(wù)的直接干預(yù),強(qiáng)化對社區(qū)警務(wù)的間接控制。