農(nóng)村基礎設施建設的PPP模式選擇及保障建議研究

楊杰　桂麗

關鍵詞：農(nóng)村基礎設施 PPP模式 模式選擇 保障建議

農(nóng)村基礎設施是指為促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和保證農(nóng)民生活而提供的公共服務設施，主要包括農(nóng)村道路、農(nóng)田水利、飲水工程、農(nóng)村供電、天然林保護等經(jīng)濟性設施和農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等社會性設施[1]。加強農(nóng)村基礎設施建設是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要步驟，對促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、改善農(nóng)村人居環(huán)境有十分重要的意義。然而，供給不足、融資渠道單一、設施管理效率低等問題一直制約著我國農(nóng)村基礎設施的發(fā)展，有必要創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施的供給模式，提高設施的建設與運營效率。

PPP（Public-Private-Partnership）模式是指政府與私人企業(yè)為了滿足人們對公共產(chǎn)品和服務的需要而建立的一種合作關系，其目的是共同提供公共產(chǎn)品并實現(xiàn)利益共享和風險共擔。PPP模式由私人企業(yè)進行項目融資，能夠節(jié)省政府資金、降低財政風險。同時，私人企業(yè)能夠帶來先進的技術和管理經(jīng)驗，從而提高項目運行效率和服務質量，實現(xiàn)政府與私人企業(yè)互利共贏。目前，PPP模式在城市基礎設施領域應用比較廣泛，實踐經(jīng)驗豐富，而農(nóng)村受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構和投融資環(huán)境的制約，PPP模式的應用尚處于摸索和嘗試階段。

一、農(nóng)村基礎設施推行PPP模式的必要性與可行性

（一）農(nóng)村基礎設施推行PPP模式的必要性

1.PPP模式解決了政府基礎設施建設的資金難題。分稅制改革后，地方政府承擔了較多的支出責任，基層財政壓力普遍較大。農(nóng)村基礎設施建設的職責本應由縣鄉(xiāng)政府承擔，但由于縣鄉(xiāng)財政困難，有限的財政資金主要用于滿足政府機關的正常運轉，對農(nóng)村基礎設施的投入嚴重不足。此外，農(nóng)村地區(qū)市場化程度較低，投融資環(huán)境不如城市，基礎設施融資渠道單一導致供給不足。引入PPP模式，通過私人企業(yè)進行項目融資，既可以利用私人企業(yè)的自有資金，也可以由私人企業(yè)貸款融資，拓寬了農(nóng)村基礎設施的融資渠道，有效解決了農(nóng)村基礎設施的資金難題[2]。

2.PPP模式有效提升了農(nóng)村基礎設施的建設及運營效率。我國的農(nóng)村基礎設施由于投資資金匱乏，投資主體權責不明確等原因導致設施長久失修、功能老化，加上缺乏專業(yè)的管理團隊，管理效率低下。引入PPP模式，私人企業(yè)的技術優(yōu)勢能夠提升基礎設施的建設水平、保證工程進度;其擁有豐富的管理經(jīng)驗及專業(yè)團隊，能夠有效提高農(nóng)村基礎設施的經(jīng)營管理效率和服務質量。

（二）農(nóng)村基礎設施推行PPP模式的可行性

1.國家政策支持。近年來，國家出臺了一系列政策措施，積極鼓勵社會資本投資農(nóng)村基礎設施建設，如《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號）提出要進一步拓寬民間投資的范圍，鼓勵社會資本進入基礎設施領域，吸引民間資本投資建設農(nóng)田水利、水土保持等項目[3]?！秶野l(fā)展改革委關于切實做好傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號）積極鼓勵傳統(tǒng)基礎設施領域推行PPP模式，并提出傳統(tǒng)基礎設施領域推廣PPP模式重點項目包括農(nóng)業(yè)節(jié)水工程、高標準農(nóng)田、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、種子工程等農(nóng)村基礎設施項目[4]。

2.充足的社會資金。改革開放以來，我國的私營企業(yè)發(fā)展迅速，截至2018年底，我國登記注冊的私營企業(yè)達到3474.2萬戶，私營企業(yè)注冊資金達到2115000億元。私營企業(yè)擁有較先進的技術和管理理念，具有強大的市場競爭力，私營企業(yè)的發(fā)展壯大為農(nóng)村基礎設施PPP模式的實施帶來了巨大的社會資本和豐富的管理經(jīng)驗。此外，我國的城鄉(xiāng)居民儲蓄率一直居高不下，2018年我國居民儲蓄率達到44.91%，充足的社會資金為農(nóng)村基礎設施PPP模式的融資提供了資金保障[5]。

二、農(nóng)村基礎設施建設的PPP模式選擇分析

（一）PPP模式的分類

PPP模式在實踐與發(fā)展過程中衍化出多種具體的運作方式。農(nóng)村基礎設施由于經(jīng)濟性質不同，其對PPP模式的選擇也會有所差別。根據(jù)PPP模式的實際應用情況，可以將PPP項目運作方式劃分為特許經(jīng)營類、外包類及民營化類三種[6]。特許經(jīng)營類是政府部門與私人企業(yè)通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，在特許經(jīng)營期內(nèi)，由私人企業(yè)負責項目融資、建設和經(jīng)營，具體包括BOT、TOT、ROT等模式;外包類是主要由政府部門投資，私人企業(yè)負責項目一個或幾個環(huán)節(jié)的建設、經(jīng)營，最后由政府部門支付相關費用，具體包括服務外包、管理外包等模式;民營化類是由私人企業(yè)投資、建設和經(jīng)營，項目受政府的監(jiān)督與管理，具體包括PUO、BOO等模式。

（二）不同經(jīng)濟性質的農(nóng)村基礎設施PPP模式選擇分析

根據(jù)《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）的精神，我們可以按經(jīng)濟性質的不同，將農(nóng)村基礎設施劃分為經(jīng)營性設施、準經(jīng)營性設施及非經(jīng)營性設施。不同類型的農(nóng)村基礎設施由于其公益性和經(jīng)營性不同，其對PPP模式的選擇也不同[7]。

1.經(jīng)營性設施對PPP模式的選擇。經(jīng)營性的農(nóng)村基礎設施如農(nóng)業(yè)基地、農(nóng)村供暖等具有受益主體明確、項目投資回報高、市場競爭力強等特點，其收費完全可以補償投資成本，此類項目適合市場化方式運作，私人資本通過經(jīng)營收費回收投資成本并取得利潤。政府負責提供政策支持、制定法規(guī)，做好項目的協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督，可采用的PPP模式有以下兩種：一是BOO（Build-Own-Operate）模式，即建設—擁有—經(jīng)營，是指政府與私人企業(yè)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，由私人企業(yè)建設和運營基礎設施項目，但不需要將基礎設施項目返還給相應的政府。二是PUO（Purchase-Upgrade-Operate）模式，即購買—更新—經(jīng)營，是指由私人企業(yè)購買既有基礎設施并進行更新擴建，私人企業(yè)經(jīng)營該基礎設施并永久擁有其產(chǎn)權。

2.準經(jīng)營性設施對PPP模式的選擇。準經(jīng)營性的農(nóng)村基礎設施，如農(nóng)田水利、節(jié)水灌溉等，其受益主體明確，兼具公益性與盈利性，但經(jīng)營收費不能完全補償投資成本，如果由私人投資將會因經(jīng)營虧損而導致農(nóng)村基礎設施供給不足。這類設施直接關系到農(nóng)戶生產(chǎn)生活切身利益，外部性強、社會效益明顯，政府應給予財政補貼或政策支持，適合的PPP模式有以下幾種：一是BOT（Build-Operate-Transfer）模式，即建設—經(jīng)營—轉讓，是指政府與社會投資者簽訂特許權協(xié)議，在特許期內(nèi)，由社會投資者負責項目的籌資、建設和運營，社會投資者通過經(jīng)營收費回收投資成本并取得合理的利潤回報，特許期屆滿，社會投資者將項目歸還給相應政府。二是TOT（Transfer-Operate-Transfer）模式，即移交—經(jīng)營—移交，是指政府把既有基礎設施的項目的一定期限的產(chǎn)權或經(jīng)營權轉讓給私人企業(yè)，由其進行經(jīng)營管理，政府一次性從私人企業(yè)取得一筆資金用于開發(fā)新項目，特許期屆滿，私人企業(yè)把原有項目移交給政府。三是ROT（Renovate-Operate-Transfer）模式，即重構一經(jīng)營一移交，是指政府與社會投資者簽訂特許權協(xié)議，由社會投資者負責既有基礎設施的運營管理以及對陳舊基礎設施的改擴建，特許期結束后，社會投資者將全部基礎設施交還給政府[8]。ROT模式比TOT模式增加了對既有基礎設施的改建、擴建項目，也有學者將這種模式稱為“TOT+BOT”。

3.非經(jīng)營性設施對PPP模式的選擇。非經(jīng)營性的農(nóng)村基礎設施如農(nóng)村衛(wèi)生設施、防洪工程、綠化設施等，其公益性和社會效益較強，適合政府投資。但限于政府財力不足，可由政府出臺激勵政策，鼓勵私人部門參與，采用下列兩種模式：一是服務外包模式。服務外包是指企業(yè)將部分生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)委托給經(jīng)驗豐富的外部專業(yè)團隊，由其承接該項業(yè)務。純公益性的農(nóng)村基礎設施一般由政府投資建設，設施的管理、維修、養(yǎng)護等部分業(yè)務實行服務外包，通過公開招標方式選擇具有資質和經(jīng)驗的專業(yè)隊伍來承包。政府與承包企業(yè)簽訂合同，規(guī)定雙方的責權利。二是委托經(jīng)營模式。委托經(jīng)營是指政府以簽訂合同的方式委托企業(yè)負責項目的經(jīng)營管理。純公益性的農(nóng)村基礎設施可以采取委托經(jīng)營的模式，即由政府與私人企業(yè)簽訂協(xié)議，政府以一定的費用將已建成投產(chǎn)的基礎設施委托給私人企業(yè)經(jīng)營管理，項目所有權仍歸政府所有。

根據(jù)以上分析，對于不同類型的農(nóng)村基礎設施，其適合的PPP管理模式不同，本文把PPP模式的具體參考模式、運作方式及各自的優(yōu)缺點進行綜合，以供農(nóng)村基礎設施選擇參考，見表1所示：

三、農(nóng)村基礎設施推行PPP模式的難點及保障建議

（一）農(nóng)村基礎設施推行PPP模式的難點

1.農(nóng)村地區(qū)推行PPP模式的市場條件尚不成熟。雖然PPP模式在城市基礎設施廣泛運用，但農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展慢于城市，PPP模式順利運行需要成熟的市場機制、良好的投融資主體及健全的法律保障體系等的支撐，農(nóng)村地區(qū)這些條件顯然還不成熟，加大了PPP模式在農(nóng)村推廣運用的難度。另一方面，PPP模式對于農(nóng)村地區(qū)來說尚屬新生事物，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部并不了解PPP模式的運作流程，宣傳、推廣力度不夠。

2.農(nóng)村基礎設施項目盈利性低，難以調(diào)動私人資本參與的熱情。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后，農(nóng)民收入普遍較低。農(nóng)村基礎設施的收費必須考慮農(nóng)戶的普遍接受程度，這必然降低農(nóng)村基礎設施的盈利性。私人資本以追求利益最大化為目標，農(nóng)村基礎設施的低盈利性不符合私人投資的意愿，PPP模式在農(nóng)村地區(qū)可能會由于缺乏適合的投資主體而難以推行。

3.現(xiàn)有農(nóng)村基礎設施PPP項目運行效率不高，難以達到預期效果。從現(xiàn)有的農(nóng)村基礎設施PPP項目來看，公私合作往往追求短期利益，雙方急功近利，項目的可行性及風險評估不充分，導致項目運行達不到預期效果。同時，地方政府存在政策措施不到位、監(jiān)管不力以及缺乏實踐經(jīng)驗等問題，私人部門則可能會由于利益得不到保障而降低農(nóng)村基礎設施的服務水平，損害農(nóng)戶利益，這些因素都會在一定程度上影響基礎設施的運行效率。

（二）保障建議

1.政府部門要轉變職能并積極為PPP模式在農(nóng)村基礎設施領域的推廣應用創(chuàng)造條件。政府部門應積極做好下列工作：一是制定PPP模式相關法律法規(guī)，為私人資本參與農(nóng)村基礎設施建設以及PPP項目的順序運行提供法律保障;二是組織專門人員進行PPP項目運作流程的培訓，并考察借鑒其他地區(qū)的成功經(jīng)驗;三是加強政府監(jiān)管，監(jiān)督公私雙方嚴格履行合同，保證項目有序運行，保質保量完成任務。

2.選擇適合的合作項目并給予激勵政策，為私人企業(yè)的投資收益提供保障。在PPP模式引入初期，要盡量選擇一些盈利性相對較高的經(jīng)營性項目，吸引私人資本投資農(nóng)村基礎設施建設。政府可以出臺激勵政策保障PPP模式的推行，諸如：政府可以在一定時期內(nèi)購買一定量的產(chǎn)品，保障私人企業(yè)的最低收益。政府可以出臺相應法規(guī)，要求農(nóng)村供水、供電、供暖、垃圾處理、污水處理等基礎設施新建項目優(yōu)先選擇PPP模式，政府給予財政補貼或者允許私人企業(yè)在授權范圍內(nèi)進行項目拓展，提高項目收益。

3.建立合理的風險分擔機制。從實踐來看，由于風險評估不充分、風險責任劃分不明確導致PPP項目延期或失敗的案例不少。農(nóng)村基礎設施由于地理位置的特殊性以及收益情況不穩(wěn)定等因素，在這些地區(qū)的投資將會面臨更大的市場風險。PPP模式中，政府與私人部門的風險分擔責任應當在簽訂特許經(jīng)營協(xié)議時加以確定，承擔的風險程度應與所獲收益相匹配。公私雙方通過明確風險責任，構建科學合理的風險分擔機制，有效防范與化解項目風險。

參考文獻：

[1]焦愛英，張敬陽.農(nóng)村基礎設施的PPP供給模式研究——以天津市靜海紫兆生活廢棄物處理項目為例[J].天津經(jīng)濟，2018（11）：28-33.

[2]賈康，孫潔.新農(nóng)村基礎設施建設中PPP模式的應用[J].地方財政研究，2006（5）：4-7.

[3]王陽，張朕.PPP模式在農(nóng)村水利基礎設施建設中運用的可行性分析[J].中國農(nóng)村水利水電，2016（6）：143-145.

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[7]韓美貴，蔡向陽，徐秀英，等.不同類型農(nóng)村基礎設施建設的PPP模式選擇研究[J].工程管理學報，2016（8）：90-94.

[8]李新兵.PPP模式的特點、類型、操作流程以及在水務工程中的案例淺析[J].中國市政工程，2016（2）：42-45.

基金項目：國家社會科學基金項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下西南民族地區(qū)農(nóng)村勞動力流動的福利效應研究”（19BSH032）。

作者單位：云南師范大學經(jīng)濟與管理學院;桂麗為本文通訊作者