聯(lián)合國與區(qū)域組織：合作大于競爭

韓一元

2021年1月28日，聯(lián)合國秘書長古特雷斯在紐約召開新聞發(fā)布會，就新一年聯(lián)合國工作的優(yōu)先事項(xiàng)做陳述。

聯(lián)合國被公認(rèn)為全球多邊體系的基石。但近年來，隨著各類區(qū)域、次區(qū)域合作蓬勃興起，諸多地區(qū)機(jī)構(gòu)在解決沖突、促進(jìn)發(fā)展等方面發(fā)揮著日益重要的作用。這種狀況也使得一種看低、甚至拋棄聯(lián)合國的聲音出現(xiàn)。事實(shí)上，聯(lián)合國與此類區(qū)域、次區(qū)域組織都是維護(hù)多邊主義的重要力量。通過多年實(shí)踐，雙方逐漸建立起靈活務(wù)實(shí)的合作機(jī)制，未來有望向著聯(lián)合國秘書長古特雷斯提出的“網(wǎng)絡(luò)化多邊主義”發(fā)展，共同維護(hù)全球公利。

聯(lián)合國面臨區(qū)域組織挑戰(zhàn)

聯(lián)合國成立于1945年，其各項(xiàng)組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制是應(yīng)運(yùn)二戰(zhàn)后的世界而設(shè)置的。在70多年后的今天，國際格局已發(fā)生巨大變化。各類戰(zhàn)后遺留的地區(qū)安全問題熱度不減反增，氣候變化、公共衛(wèi)生、技術(shù)變革等領(lǐng)域的新興挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻，大國協(xié)調(diào)遭遇重大挫折。面對新老問題疊加的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，聯(lián)合國難免力不能逮。再加上組織機(jī)構(gòu)碎片化、工作流程復(fù)雜冗余、文山會海無窮無盡等日積月累的問題，聯(lián)合國在國際多邊體系中的主導(dǎo)地位面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

與此同時(shí)，各類區(qū)域、次區(qū)域合作蓬勃興起。20世紀(jì)60年代以來，數(shù)量眾多的區(qū)域性國際組織紛紛成立。這類組織由于其成員位于共同地理空間，具有相似的歷史和文化背景，在保護(hù)區(qū)域利益、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展、對抗強(qiáng)權(quán)政治等方面有更多共同語言，在處理本地區(qū)熱點(diǎn)問題時(shí)具備獨(dú)特優(yōu)勢。目前較為重要且活躍的地區(qū)機(jī)構(gòu)包括歐盟、歐洲安全與合作組織、非洲聯(lián)盟、東南亞國家聯(lián)盟、美洲國家組織、海灣合作委員會、加勒比共同體等。在很多地區(qū)，民眾對地區(qū)機(jī)構(gòu)的認(rèn)同度高于對聯(lián)合國的認(rèn)同度。

面對這種局面，聯(lián)合國一方面強(qiáng)調(diào)區(qū)域和次區(qū)域組織是基于規(guī)則的全球秩序不可或缺的一部分，肯定其對本地區(qū)的重要貢獻(xiàn);另一方面努力將此類區(qū)域合作置于以聯(lián)合國為核心的多邊體系中，通過各類對話、宣言和協(xié)議協(xié)調(diào)彼此關(guān)系，并探索各類合作形式，確保雙方發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，相互促進(jìn)而不是彼此沖突。

聯(lián)合國與區(qū)域組織合作成效顯著

聯(lián)合國與區(qū)域組織合作最為密切的領(lǐng)域是維護(hù)和平與安全。早在成立之時(shí)，聯(lián)合國就注意到與區(qū)域組織的關(guān)系問題?！堵?lián)合國憲章》第八章明確指出，聯(lián)合國鼓勵(lì)成員國在將地方爭端提交安理會之前，依照區(qū)域辦法或經(jīng)由區(qū)域機(jī)關(guān)和平解決爭端;同時(shí)也強(qiáng)調(diào)，如無安理會授權(quán)，不得依區(qū)域辦法或由區(qū)域機(jī)關(guān)采取任何執(zhí)行行動(dòng)。以上規(guī)定明確了安理會和區(qū)域組織在安全事務(wù)上的關(guān)系，既肯定了區(qū)域組織對確保聯(lián)合國全面發(fā)揮作用具有重要意義，又強(qiáng)調(diào)了安理會對維護(hù)國際和平與安全負(fù)有主要責(zé)任，對區(qū)域組織的行動(dòng)做了明確限制。

在維護(hù)和平與安全領(lǐng)域，聯(lián)合國與地區(qū)機(jī)構(gòu)之間的合作形式多種多樣。有時(shí)是地區(qū)機(jī)構(gòu)響應(yīng)、配合安理會采取行動(dòng)，如在應(yīng)對科特迪瓦、利比里亞等國內(nèi)亂時(shí)，安理會多次授權(quán)西非國家經(jīng)濟(jì)共同體部隊(duì)采取行動(dòng)確保地區(qū)安全。有時(shí)是區(qū)域組織行動(dòng)在先，聯(lián)合國隨后接手，如在2004年布隆迪族群沖突中，非盟首先部署駐布隆迪特派團(tuán)，但面臨資金、后勤保障等方面問題，于是安理會授權(quán)部署了聯(lián)合國布隆迪行動(dòng)部隊(duì)。有時(shí)，聯(lián)合國與地區(qū)機(jī)構(gòu)并肩行動(dòng)，互相提供支持。1991年海地發(fā)生軍事政變后，聯(lián)合國與美洲國家組織向海地共同委派了一個(gè)特派團(tuán)，即駐海地國際文職人員特派團(tuán)。除了傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，聯(lián)合國及其專門機(jī)構(gòu)在糧食安全、公共衛(wèi)生、氣候變化等非傳統(tǒng)安全議題上與地區(qū)機(jī)構(gòu)的合作也不斷加強(qiáng)。

隨著相關(guān)合作的深化，聯(lián)合國也意識到將此類合作機(jī)制化、制度化的重要性。2015年5月，聯(lián)大通過《關(guān)于加強(qiáng)聯(lián)合國同各區(qū)域和次區(qū)域組織合作的政治宣言》。在協(xié)調(diào)合作方面，走在前列的是聯(lián)合國與非盟、東盟的關(guān)系。近年聯(lián)合國與非盟相繼建立“聯(lián)合國—非盟加強(qiáng)和平與安全伙伴關(guān)系聯(lián)合框架”和“非盟—聯(lián)合國執(zhí)行2063年議程和2030年可持續(xù)發(fā)展議程框架”。聯(lián)合國還多次召開非盟—聯(lián)合國年度會議和相關(guān)合作對話會，探討雙方互補(bǔ)性、相互依賴性和新合作形式。聯(lián)合國與東盟之間以五年行動(dòng)計(jì)劃帶動(dòng)雙方關(guān)系發(fā)展，合作已從政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展到氣候行動(dòng)、性別平等、網(wǎng)絡(luò)安全等新興領(lǐng)域，每年定期舉行1.5軌的非正式論壇“東盟—聯(lián)合國區(qū)域?qū)υ挕薄?h3>網(wǎng)絡(luò)化多邊主義

2021年4月，古特雷斯在“加強(qiáng)聯(lián)合國同區(qū)域和次區(qū)域組織合作”高級別公開辯論會上稱，加強(qiáng)聯(lián)合國與區(qū)域和次區(qū)域組織的伙伴關(guān)系是其“網(wǎng)絡(luò)化多邊主義”愿景不可或缺的一部分。所謂網(wǎng)絡(luò)化多邊主義，即將各個(gè)全球和區(qū)域組織、經(jīng)濟(jì)和政治實(shí)體聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)各個(gè)行為體的充分參與。面對一個(gè)存在大量挑戰(zhàn)和多個(gè)利益攸關(guān)方的復(fù)雜環(huán)境，多邊合作最好的前景便是充分發(fā)揮各個(gè)行為體的優(yōu)勢并形成合力。聯(lián)合國和區(qū)域、次區(qū)域組織作為正式的政府間機(jī)構(gòu)，其密切合作將是網(wǎng)絡(luò)化多邊主義的重要支柱之一。其中，聯(lián)合國應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用和政治合法性優(yōu)勢，在協(xié)調(diào)斡旋、物資調(diào)配、資金籌措、維護(hù)規(guī)范等領(lǐng)域發(fā)揮作用。區(qū)域和次區(qū)域組織與聯(lián)合國相比，具備小巧靈活、聚焦本土的獨(dú)特優(yōu)勢，也更了解本區(qū)域的政治微妙和文化敏感問題，在開展區(qū)域行動(dòng)、推動(dòng)區(qū)域合作方面往往能發(fā)揮關(guān)鍵作用。

中國作為聯(lián)合國安理會常任理事國和全球最大的發(fā)展中國家，始終維護(hù)以聯(lián)合國為核心的多邊體系，支持聯(lián)合國加強(qiáng)與區(qū)域及次區(qū)域組織合作。中國不僅同非盟、東盟、阿盟等都建立了戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，還積極推動(dòng)在聯(lián)合國框架下的三方合作、南南合作。中國亦推動(dòng)建立上海合作組織、亞投行等機(jī)構(gòu)，作為現(xiàn)有多邊機(jī)制的有益補(bǔ)充。目前，上合組織與聯(lián)合國在阿富汗等地區(qū)熱點(diǎn)問題和反恐、禁毒等領(lǐng)域開展了不同形式的合作，取得積極成果。中國提出的“一帶一路”倡議與聯(lián)合國和各區(qū)域發(fā)展議程的對接亦成效顯著?？傮w而言，聯(lián)合國與區(qū)域和次區(qū)域組織加強(qiáng)合作，與中國構(gòu)建人類命運(yùn)共同體、推進(jìn)國際關(guān)系民主化的努力是并行不悖的。古特雷斯提出的網(wǎng)絡(luò)化多邊主義需要聯(lián)合國和各機(jī)構(gòu)的通力合作，也離不開中國等大國的支持與協(xié)作。在多方的共同努力下，聯(lián)合國與區(qū)域和次區(qū)域組織之間有望形成共生共存、相互支持的良性合作關(guān)系，為多邊主義的未來點(diǎn)亮明燈。